ELLE DOIT ÊTRE INDÉPENDANTE. 6ÎU

Mais, demandera-t-on tout d’abord, peut-il y avoir une jurisdiction administrative? Le pouvoir exécutif doit-il être forcé de déférer aux décisions d’un tribunal , quand les citoyens se prétendent indûment lésés par ses actes? Ce tribunal doit- il être indépendant du pouvoir exécutif lui-même?

La négative a été soutenue , sous la royauté constitutionnelle, par divers publicistes. Cependant, un principe fondamental veut que nul ne soit juge dans sa propre cause. Charger le pouvoir exécutif (1) de décider si le pouvoir exécutif a violé ou non la loi , c’est donner au pouvoir exécutif la faculté de violer la loi. Le recours des citoyens lésés n’est utile, dans ce système, que lorsque les agents inférieurs ont désobéi au supérieur; s’ils ont exécuté ses ordres, la réclamation dégénère en doléance vaine.

i‘27‘2. On allègue le salut de l’État, cette suprême loi des gouvernements (‘2). Mais le pouvoir de prendre, dans certains cas extraordinaires, tels qu’une invasion, des mesures promptes et énergiques , n’implique nullement le pouvoir de régler, d’une manière' définitive, le droit des citoyens qui ont souffert de ces mesures. Quand le péril est passé , il faut toujours revenir à l’application des principes faits pour les situations normales. — Henrion de Pansey propose l’exemple suivant : L’Etat contracte avec un entrepreneur qui se charge de pourvoir aux besoins d’une armée, au moment de la guerre; l’entrepreneur manque à ses obligations ou les remplit si mal que le sort des troupes est compromis. « Le seul moyen de sauver l’État est d’an- » nuler le traité; .. le salut de l'État autorise donc le gouverne- » ment ù se constituer juge dans sa propre cause, à résilier » lui-même l’engagement qu’il a contracté... » Je ne sais si l’on pourrait trouver un meilleur exemple, mais je repousse la conséquence que l’on tire de celui-là. Le pouvoir exécutif, s’il est mécontent de l’entrepreneur, est évidem-

(1) En vertu de» traditions impériales, dont quelques publicistes ont, bien X tort, rendu responsable l’Assemblée constituante, le Conseil d'état était juge eu dernier ressort du contentieux administratif; mais ce n’était là qu’une jurisdiction nominale : les prétendus jugements du conseil n’étaient que des avis susceptibles d’étre mis à l’écart par le monarque. La loi du 19 juillet 1845 se bornait à exiger, dans ce cas, l’approbation du conseil des ministres.

(2) Henrion de Pansey, de l’Autorité judiciaire, cli. H et 43.

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626 CH. VIII , AHT. 89. — JURIDICTION ADMINISTRATIVE, ment libre de s’adresser à un autre. Un particulier aurait un droit pareil en pareil cas. Mais le gouvernement, pas plus que le particulier, ne peut, de son chef, prononcer que le premier entrepreneur a violé le contrat, qu’il doit une indemnité, et que cette indemnité s’élève a une certaine somme. Le salut de la chose publique ne dépend nullement de la solution de cette triple difficulté; solution qui n’a rien d’urgent et peut être remise à un temps plus tranquille.

1273. On allègue la lenteur et la cherté de la procédure ordinaire, l'inaptitude des tribunaux à juger des questions administratives (1). Tout cela prouve seulement une chose, c’est qu’il faut, ou réformer les tribunaux ordinaires, ou établir des juges spéciaux pour les procès entre l’État et les citoyens; il n’en résulte point que le jugement du contentieux administratif doive appartenir aux administrateurs jnèmes qui ont fait les actes litigieux , ou à des juges dépendants de l’administration.

. 1274. Donc, la juridiction administrative est possible : en d’autre termes , il est rationnel de soumettre à un pouvoir judiciaire indépendant les contestations qui s’élèvent entre les citoyens et l’État, à l’occasion des actes du gouvernement. Ce n’est pas là, quoi qu’en aient pu dire des administrateurs, porter atteinte au pouvoir exécutif, puisque l’action judiciaire n’est ouverte qu’à raison des actes illégaux ou , ce qui revient au même , renfermant un excès de pouvoir (2); c’est empêcher le pouvoir exécutif d’agir despotiquement et de franchir les limites que le législateur a tracées.

1275. Ce système était-il celui des rédacteurs? Quelques expressions isolées feruient soupçonner le contraire. Par exemple, nous voyons ici “ l’autorité administrative » , opposée à » l’autorité judiciaire », ce qui semble annoncer que 1a première est compétente pour juger certaiues contestations. Dans l’art. 77 , on présente le conseil de préfecture comme une partie intégrante de l’administration du dépar-

ti) V. M. de Coruienin, Questions de droit admin , préface.

(X) Telle est, selon moi, la rè^le <]ui sert à déterminer les limites du contentieux adui nîslrattf. Les administrateurs excèdent leurs pouvoirs quand ils n’exécutent pas les lois ou les exécutent imparfaitement; quand leurs actes ne sont pas autorisés par la loi, ou ne sont autorisés que sous certaines restrictions.

CONFLITS D’ATTUIBUTION. 627

tentent. — D’un autre côté, on a rendu le Conseil d’état indépendant des ministres , bien qu’on ait gardé un silence absolu sur ses attributions judiciaires. Deux articles supprimés établissaient deux degrés de juridiction administrative ; ils étaient, il est vrai, peu explicites sur la révocation des juges. — Ce qu’il y a de plus clair, c’est que le législateur conserve une grande latitude pour organiser los tribunaux administratifs; il pourrait évidemment leur conférer le bénéfice de l’inamovibilité (1). Mais il ne saurait donner le pouvoir de juger le contentieux administratif aux tribunaux ordinaires. Eu effet, l’art. 80 suppose la possibilité d’un conflit entre les deux juridictions ; ce qui ne se concevrait pas si elles étaient confondues.

1270. Le mot conflit indique l’espèce de contestation qui s’élève entre plusieurs autorités, quand elles se prétendent toutes deux compétentes ou toutes deux incompétentes pour la même affaire. Le conflit entre plusieurs tribunaux s’appelle conflit de juridiction. L’expression conflit d' attribution est plus large et pourrait s’appliquer entre des fonctionnaires autres que des juges. Elle désigne, dans les écrits des jurisconsultes, le conflit entre les tribunaux ordinaires et les tribunaux administratifs; ou, comme dit notre article, « entre l’autorité judiciaire et l’autorité administra- » tive. » Ce langage se ressent de la doctrine qui veut voir, dans les jugements des conseils de préfecture et du Conseil d’état, de simples actes d’administration. Je doute néanmoins que les rédacteurs y aient attaché une grande importance. Ils ont simplement suivi l’usage le plus répandu.

1277. La rivalité des pouvoirs naît de leur division. Sous » la monarchie absolue, il n’y a que des conflits d’agents inférieurs; le monarque termine le débat comme il lui plaît. Sitôt que plusieurs autorités sont reconnues indépendantes, il faut bien chercher un supérieur commun pour fixer leurs compétences respectives.

Si le conilit s’élève entre le pouvoir législatif et l’un des deux autres , on est obligé de remonter au pouvoir consti-

(1) Bien qu'on ait refusé incidemment de le consacrer au profit des conseils de prélecture, sur la motion de M. Levet.

G28 Cl!. VIII , ART. 89. - JUGEMENT DES CONFLITS, tuant , si l’on ne veut faire le législateur juge dans sa propre cause.

Si le condit s’agite entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif, leur supérieur commun, est compétent pour les délimiter. Tout au plus pourrait-on soutenir qu’il est permis d’appeler de sa décision au pouvoir constituant.

1278. Une doctrine bien différente a prévalu sous la monarchie constitutionnelle. On s’est refusé à reconnaître dans le pouvoir judiciaire une autorité politique indépendante ; on en a fait une section secondaire, une émanation du pouvoir exécutif. Le roi s’est ainsi constitué le régulateur suprême de la jurisdiction. En d’autres termes, l’autorité administrative s’est elle-même chargée de fixer la démarcation qui devait la séparer de l’autorité judiciaire. Il ne lui manquait que le droit de révoquer les juges.

4279. Si l’on voulait bien confesser que le jugement d’une contestation dans laquelle l’État est intéressé à raison d’un acte gouvernemental , est un jugement, on n’éprouverait aucun embarras à investir la cour de cassation, comme je l’ai proposé il y a longtemps (I), du règlement des conflits survenus entre les tribunaux ordinaires et les tribunaux administratifs. C’est elle qui occupe le degré le plus élevé de la hiérarchie judiciaire; elle juge déjà les conflits entre les cours d’appel et entre les tribunaux inférieurs qui n’ont pas d’autre supérieur commun.

1280. Les rédacteurs ont préféré une sorte de transaction à l’application pure et simple des principes. Ils ont institué (2) un tribunal nouveau, dont la composition mixte leur a paru propre à concilier les prétentions opposées de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire. La moitié de ses membres est en effet tirée de la cour de cassation, et représente le pouvoir judiciaire proprement dit. L’autre moitié, empruntée au Conseil d’état, est apparemment destinée, dans la pensée des rédacteurs, à représenter l’autorité administrative. Ils avaient oublié que les attributions

(I) Sauf à y faire entrer des administrateurs. Y. mon livre sur la Charte, p. 354.

(î) MM. frelon et Daheauv proposaient de renvoyer aux lois organiques.

NOUVEAU TRIBUNAL ; PRÉSIDENCE. 6i9

constitutionnelles du Conseil d’état ont pour principal objet la rédaction des lois et des règlements. Ses membres, désignés par l’Assemblée nationale, ne sont pas nécessairement des administrateurs. Du reste , comme le pouvoir exécutif ne peut les révoquer à son gré , le tribunal ou la cour des conflits (voyez article 90) offre des garanties suffisantes d’indépendance.

1284. Tant que les lois secondaires conserveront au Conseil d’état le droit de juger les causes administratives en dernier ressort, la composition du tribunal des conflits présentera quelque chose de singulier. Jamais la cour de cassation ne juge le point de fait; il n’en est pas de même du Conseil d’état , considéré comme tribunal administratif du second degré. Il statuera donc sur sa propre compétence, par l’organe de ceux de ses membres qu’il déléguera pour juger les conflits. De plus, si l’on s’en tient à la lettre de l’art 89, les mêmes hommes qui, comme membres du tribunal mixte, auront renvoyé l’affaire à la juridiction administrative, pourront plus tard la juger effectivement comme membres du Conseil d’état. La loi organique s’attachera sans doute à prévenir ce résultat bizarre, impossible d’après le projet primitif de Constitution; en effet, un article, supprimé depuis, établissait un tribunal administratif supérieur , distinct du Conseil d’état.

1282. La présidence du tribunal des conflits est déférée au ministre de la justice.

On n’a pas voulu, selon M. Dupin aîné (1), subordonner la cour de cassation au Conseil d’état , ou le Conseil à la cour. Le ministre de la justice a * la suprématie sur les » deux ordres, l’ordre administratif et l’ordre judiciaire; il ».est le lien naturel qui doit les concilier. »

Les rédacteurs ont été mal inspirés. Depuis l’abrogation, de l’adage : Toute justice émane du roi, il n’y a pas même l’ombre d’un motif pour ériger le ministre de la justice en chef de l’ordre judiciaire. Il est simplement chargé d’exercer, avec le Président (2), les attributions de celui-ci relatives

(I) Discours du 18 octobre 1848.

(5; On se rappelle que chaque ministre, pour les affaires de son département, est, s'il est permis de le dire, l’aller ego du Président.

830 CH. VIII, AKT. 80. — TRIBUNAL DBS CONFLITS. *

aux tribunaux; par exemple, de nommer les juges, de proposer les lois qui concernent la justice, ot, si l’on veut (1), de promulguer les lois en général. L’introduire dans le tribunal des conllits, c’est tomber dans l’inconvénient que l’on voulait éviter : c’est faire pencher la balance du eêté de l’administration; h moins que la loi organique ne refuse au ministre voix délibérative; notre texte lui attribue seulement la présidence.

Il était plus simple de laisser le tribunal choisir son président. On pouvait d ailleurs stipuler que ce président serait pris alternativement parmi les membres de la Cour de cassation et parmi les conseillers d’état,

1283. Les membres du tribunal des conflits doivent être nommés par la majorité absolue des voix ; autrement ou ne saurait dire qu’ils sont « désignés par leurs corps respen- » tifs. » — Il n’est pas nécessaire que le scrutin soit secret (tj) ; la loi organique décidera.

128 4. La désignation se fait tous les trois ans; maison ne précise pas le point de départ. On a voulu, sans doute, faire coïncider le renouvellement du tribunal des conflits avec le renouvellement triennal du Conseil d’état.

4285. Les décisions du tribunal seraient-elles valables, si le nombre des conseillers de cassation présents n’était pas égal au nombre des conseillers d’état? Je le crois. L’article 89 ne dit pas le contraire. Mais la loi organique pourrait déclarer les jugements nuis en pareil cas; elle entrerait ainsi dans les vues des rédacteurs, qui ont voulu tenir la balance égale entre l’uutorité judiciaire et l’autorité administrative.

Auticlk 90.