CHAPITRE IL

Souveraineté de l'État (de la nation) et souverainel^^

du prince.

A qui appartient la souveraineté ? Les partis politiques répondent diversement. Écartons d'abord certaines difficultés et quelques préjugés.

1. Une opinion très répandue depuis Rousseau et la Révolution répond : Au peuple (Volk)î

Mais qu'entendez-vous par le peuple? Pour les uns, c'est simplement la somme des individus réunis dans l'État ; ils résolvent l'État dans ses éléments atomiques, et attribuent la puissance suprême à la foule non organisée, à la majorité des individus. Cette opinion radicale est en contradiction avec Texistence même de l'État, base de la souveraineté. Elle ne peut, s'accorder avec aucune constitution, pas même avec la démocratie absolue qu'elle prétend fonder : là aussi c'est l'assemblée ordonnée de la nation {Landsgemeinde) qui exerce la puissance publique, et non la foule atomisée.

2. Pour d'autres, au contraire, le peuple ou la nation, c'est Yensemble des ciloyeiis égaux, votant dans une ou plusieurs assemblées communes : ils se réfèrent à la souveraine du démos dans la démocratie. F^e principe ainsi conçu, et restreint à cette

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forme de gouvernement, a quelque chose de vrai ; il a même

].ittéralement le même sens que le mot démocratie. Mais dans la

^démocratie représentative déjà, Faction ordinaire du pouvoir,

la puissance suprême, n'est exercée par la masse des citoyens

<iu' indirectement et par l'intermédiaire de représentants. Bien

saieux, ce principe est inconciliable avec toutes les autres formes

<ie gouvernement. Il leur prêterait la singulière pensée que le

chef de l'État est l'égal du plus humble des citoyens, et que les

gouvernants, étant une minorité, sont soumis aux gouvernés.

C'est renverser le corps de l'État; donner aux pieds la place

de la tête.

3. Quelquefois, les deux opinions précédentes ne sont pas rigoureusement distinguées et se pénètrent l'une l'autre. La première est anarchique ; la seconde, absolument démocratique. Leurs défenseurs affirment qu'elles sont toujours et partout valables ; mais en réalité, séparées ou confondues, elles menacent tous les États, à la seule exception des démocraties directes peut-être.

Les partis absolument opposés ^ qui défendent ces doctrines, sont généralement des partis mécontents qui s'efforcent de renverser l'ordre établi. Elles furent une arme terrible dans les main de la Révolution française. L'Assemblée nationale, dans sa déclaration de guerre du 20 avril 1792, proclamait officiellement là théorie de Rousseau : « Sans doute la nation française a

' Nous faisons ici allusion au général des Jésuites Laines et aux Jésuites Bellarmin et Marianna, qui prirent la souveraineté du ^peuple sous leur protection, pour fonder la suprématie de TEglise sur TEtat, du Pape sur les rois, en disant que Tun tient ses pouvoirs de Dieu, les autres de la foule. Comparez L. Ranke, Hist. polit. Zeitschr., II, p. 606 et suiv. Mais l'influence de Rousseau fut bien autrement grande. Pour lui, « le souverain, c'est la foule des individus réunis par le pacte social; chacun est à la fois membre du souverain et soumis au souverain. La souveraineté n'est que la volonté générale, et celle-ci est inaliénable ; par conséquent, les majorités peuvent à leur gré refuser l'obéissance aux autorités, les déposer, changer la constitution ; elles ne font par là qu'ac(e de souveraineté, et devant leur volonté, l'autorité dérivée du corps des représentants disparaît elle-même. » Enfin, suivant Rousseau, u il ne peut y avoir aucune espèce de loi fondamentale pour le corps du peuple ; pures manifestations de sa volonté, elles tombent dès que sa volonté change. » — Il n'est pas besoin de démontrer que l'anarchie est la conséquence nécessaire de ces principes.

prononcé hautement que la souveraineté n'appartient qu'au peuple, qui, borné dans l'exercice de sa volonté suprême par les-^ droits de la postérité, ne peut déléguer de pouvoir irrévocable ;^^ sans doute elle a hautement reconnu qu'aucun usage, aucune convention ne peuvent soumettre une société d'hommes à un^s autorité qu'ils n'auraient pas le droit de reprendre. — Chaque nation a seule le pouvoir de se donner des lois, et le droi ~-i inaliénable de les changer. Ce droit n'appartient à aucune ok i leur appartient à toutes » a), La Convention montra les consfe-quences du principe.

Cependant, de nos jours encore, nous l'avons entendu procla^mer à l'Hôtel de ville de Paris (1848). Par un acte souverain cL^ ce genre, le peuple de Paris abolit la royauté, proclama la. république, et donna la dictature à une commission gouvernementale improvisée. Nous lisons textuellement dans une adresse officielle rédigée par Lamartine lui-même : « Tout Français qui a atteint Tàge d'homme est citoyen ; tout citoyen est électeur. Tout électeur est souverain. Le droit est égal pour tous, et il est absolu. Aucun citoyen ne peut dire à l'autre : Je suis plus souverain que toi. Considérez votre puissance, préparez- vous à l'exercer, et soyez dignes d'entrer en possession de votre souveraineté K »

4. Quelques hommes d'État français, inspirés par de nobles sentiments et espérant ainsi mettre un frein aux excès, ont tenté d'opposer la souveraineté de la « raison » ou de la a justice, » à cette fatale notion de la souveraineté du peuple ^, Mais

o) Ce passage est tiré de l'exposé des motifs rédigé par Condorcet. Ou le trouve dans Thiers, Révol. franc., II, note 10.

* Lamartine^ Hist. de la révol. de 1848, II, 449.

' Royer-Collard, entre autres, Disc, du 27 mai 1820 [dans Barante^ Vie politique de Roy. -Coll., Il, p. 33] : « Il y a deux éléments dans la société : l'un matériel, qui est l'individu, sa force, sa volonté » (— mais l'individu, sa force, sa volonté, sont-ils donc des choses matérielles? De plus, ne retrouve-t-on pas ici Tancienne erreur qui fait dériver le droit public de l'individu ? — ) ; « l'autre moral, qui est le droit résultant des intérêts légitimes. Voulez-vous faire la société avec l'élément matériel? La majorité des individus, la majorité des volontés, quelles qu'elles soient, est le souverain. Voilà la souveraineté du peuple. Si, volontairement ou malgré elle, cette souveraineté aveugle et violente va se déposer dans la main d'uu seul

oubliaient que le droit ne peut appartenir qu'à une personne,

souveraineté politique qu'à la personne de l'État, qui doit

xercer d'ailleurs suivant les règles de la raison et de la justice.

ur idéocratie cherche à s'opposer à l'erreur qui ne veut recon-

ître que la démocratie absolue. C'est en vain; le besoin d'une

rsonnalité est plus fort que toute fiction.

5. Dans une autre opinion, le souverain, c'est le peuple (Na-

n) non encore ou insuffisamment organisé, mais susceptible

l'être et conçu comme unitéy avec ses instincts, sa langue, ses

itiments, ses oppositions sociales; et le peuple a le droit de

nsformer l'État comme il lui plaît.

Mous avons reconnu que le peuple est éminemment apte à for-

T la nation {Volh)y c'est-à-dire l'État (1. II, ch. m) ; il est donc,

lirectement, la condition naturelle du développement de la

iveraineté. Mais il n'est que la source éloignée de celle-ci ; il

rend possible; il n'en est pas la réalisation.

En ce sens, la souveraineté du peuple est une conception im-

'faite, embryonnaire, antérieure à l'État, et qui doit l'attendre

ir s'achever.

>. L'on peut enfin, et l'on doit même entendre par nation

Ik] Yensemble organisé, avec sa tête et ses membres^ l'âme vivante

la personne de l'État.

i*est l'État, comme personne^ qui a l'indépendance, la pleine

ssance, la suprême autorité, l'unité, en un mot, la souverai-

!; et de là, l'expression consacrée de souveraineté de VÉtat

tssouverânelàt) .

•a souveraineté n'est point antérieure à TÉtat, ni en dehors,

u-dessus de lui : elle est la puissance et la majesté de l'État

même ; le droit du tout, supérieur au droit de l'un quelconque

membres, aussi sûrement que le tout est plus grand que la

tie.

e plusieurs, sans changer de caractère, c'est une force plus savante et modérée, mais c'est toujours la force. Voilà l'origine et la racine du ^oir absolu et du privilège. . . Voulez-vous, au contraire, faire la société : l'élément moral, qui est le droit? Le souverain est la justice, parce quo istice est la règle du droit. Les constitutions libres ont pour objet de ôner la force, et de faire régner la justice. »

Si les luttes des partis n'avaient pas corrompu le langage, la souveraineté de l'État s'appellerait mieux encore « souveraineté de la nation » (Volk^ouveranetât), puisque la nation est l'ensemble politiquement organisé, où la tête occupe le premier rang, où chaque membre a sa place naturelle et sa fonction. Despublicistes français se sont servis en ce sens de cette seconde expression * ; nous emploierons la première pour éviter toute amphibologie.

La souveraineté de l'État se manifeste au dehors, comme existence propre et indépendante de chaque État par rapport aux autres, ou même de l'État universel par rapport à l'Église; au dedans, comme puissance législatrice du corps national organisé.

C'est en ce sens que les Anglais attribuent habituellement la souveraineté à leur parlement, qui, avec le roi à sa tête, représente l'ensemble de la nation^. Loin d'être une particularité da droit anglais, c'est là un principe fondamental des institutions représentatives modernes.

Le prince est le chef de l'État ; mais par le fait, il est membrt de la nation, et le droit le plus élevé de la souveraineté, la législation, est confiée au chef uni à la représentation, c'est-à-dire à tout le corps de l'État. La forme patrimoniale, en faisant de l'État la propriété du prince, et la forme absolue, en identifiant le prince et TÉtat, la souveraineté du prince et celle de l'État, oublient toutes deux que la puissance du prince n'est que la puis-

* Stûve, Sendschreiben v. 1848 : « Personne ne contestera jamais 1* souveraineté de la nation, si Ton entend par nation l'ensemble dans ses formes constitutionnelles ^ par conséquent le prince et le peuple. Mais si c'est une partie du tout qui s'arroge la souveraineté et dise : je suis l'État, il importe peu que cette partie soit le roi, le parlement ou la foule : le principe est faux, et un principe faux a toujours des conséquences mauvaises.» Sismondi distingue avec la même exactitude; il admet a la souveraineté de la nation, » et rejette celle a du peuple. » Études, I, p*. 88.

- Henri VllI exprimait déjà cette idée dans un de ses discours au parlement : ({ Nos magistrats nous enseignent égalemement que notre dignité royale n'est jamais plus grande que pendant les sessions du parlement. Uni avec lui, comme la tête et les membres, en un seul corps politique, nous ressentons comme faite à nous-même et à tout l'ensemble du parlement, l'offense faite au plus petit des représentants. » John Russel, Hist.de la const anglaise, 3.

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saoce réunie et concentrée de la nation, et que TËtat demeure comme personne morale (Rechtswesen), alors^mème que les princes tombent et que les dynasties périssent ^

7. Outre cette souveraineté de la nation entière, il en est une autre dans TËtat : c'est celle du membre le plus élevée du chef, du régent y du roi enfin, puisque c^est dans la monarchie qu'elle se inanifeste le plus clairement. Le chef de TÉtat a la puissance et le rang le plus élevé au regard de chacun des autres (H^nes de I*Ëtat et de chacun des individus. Aussi le monarque est-il toujours réputé souverain, et le droit public anglais lui-même Tappelle ainsi.

Ces deux souverainetés ne sont pas contradictoires. Elles n'ap- P^rtiennent pas à deux puissances jalouses et contraires ; il n'en ''ésulte pas une division de la souveraineté. Dans toutes deux, il y ^ unité et plénitude de la puissance ; mais le tout, qui comprend le chef, sa partie la plus élevée, est naturellement supé- ^^eur à celle-ci considérée isolément, La nation (l'État) fait la loi, ^^ dans les limites qu'elle trace, le prince exerce librement sa Puissance suprême. La souveraineté de l'État est essentiellement

* Zôpfl, Gmndsâtze des gemeinen deut. Statsr.. §§ 54 et 56, rejette cette souveraineté de l*Etat, au moins quant à TAUemagne; suivant lui, la monarchie ne reconnaît que la souveraineté du pnnce, la république que la souveraineté de la nation. Mais alors, comment expliquer le droit public romain gui, même sous Tempire, proclame la majesté eu peuple romain et conçoit toujours la loi comme la voluntas populi Romani ? qui, d*autre part, mem^ sous la république, attribue aux consuls un regium imperium^ et au sénat l'administration suprême et les impôts, portions incontestables de la souv^ raineté? Comment comprendre l'Angleterre qui, sans briser Tharmoiiit^, reconnaît à la fois la souveraineté du parlement ou de TKtat (nation) ani;l|kU), et celle du roi? Les États allemands (abstraction faite do hmi'n in'if^am) m sont-ils pas eux-mêmes des personnes morales devant le droit dtm Qnns i \^i9k*\\ià sont des personnes au regard des États étrangers, comment m la um'uimi^ih pas au regard de leurs propres sujet» et de leurs printies? Um iç'm^li^ mandes sont également des lois de TEtat ; les dettes, des 4a|>iiM dg» i^Um, distinctes de celles du prince. Ainsi, malgré toutes las r^mUkimmti^4i^ l'absolutisme et de la patrimonialité, le droit publia ttliiMM#4id Wf/rniH' enfin, avec presque tous les peuples civilisés, que la mUim mi fn*^ tltuim lue la masse des obéissants, qu'elle a une existanuA, uum j^Uêiiè^ tittmvn ,l et une majesté qui ne sont point absorbées par la «M/uy#»'4MiM^ ^ J^ft^^^ l'accorde à Zôpfi qu'on peut ne reconnaîtra quu aê^iM-i^ïj mm M^ 't^ ^^ faire nécessairement illimitée; mais l'histoirt) nmtiié^'m unm^^^u^ty^t^ cipe exclusif a toujours été, en AUf^niugnu oi m^^^W», fjMjHp' rtiw jlm ,^ l'un pouvoir excessif et du mépris des (Irgit» /^ j[^ mitftih^

celle de la loi ; la souveraineté du prince, celle du gouvernemei^ | La seconde agit là où la première est au repos. Un conflit sâ^* rare en fait; en principe, il n'est pas possible, car ce serait ij^ conflit entre le prince pris isolément et le prince uni aux autre: organes, par conséquent entre la même personne.

Si donc il ne saurait y avoir de véritable paix entre la souveraineté démocratique du peuple et la souveraineté du prince; si l'une doit nécessairement renverser Tautre, il existe, au contraire, entre la souveraineté de TÉtat et celle du roi, la même harmonie qu'entre l'homme entier et sa tête.

Observation, On se sert quelquefois des mots « souveraineté du peuple » pour exprimer qu'une forme de gouvernement devenue incompatible avec l'existence et le bien des majorités ne saurait être maintenue, ou que la forme de l'État et le gouvernement n'existent que pour la nation. L'idée est vraie, mais mal rendue.

Veut-on dire de plus que toute souveraineté détHve originairement d'un acte volontaire de la majorité? Plusieurs constitutions démocratiques, et môme quelques monarchiques (par exemple l'empire romain, l'empire de Napoléon III), se fondent sur un acte semblable; et c'est en ce sens que les constitutions des Cantons suisses déclarent, non pas que le peuple {Volk) est souverain, mais que la souveraineté réside dans l'ensemble de la nation et qu'elle est exercée par le Grand conseil (par exemple const. de Zurich, 1831). Mais ce principe lui-môme ne saurait être applicable à tous les États; et la souveraineté exprimant un droit continu, c'est toujours improprement qu'on la fait découler d'un acte passager a).

Enfin, prétendre que le peuple, distingué des gouvernants, ou même une masse populaire quelconque, ait le droit de renverser arbitrairement le gouvernement et de briser la constitution, c'est soutenir un principe absolument faux, inconciliable môme avec le droit public démocratique.

a) Comp. les constitutions, récemment renouvelées, des Cantons suisses primitifs. C. (TUnterwalden o. d. W. (1867), a. 2 : « La souveraineté réside dans le peuple (Volk), qui Texerce directement dans ses assemblerai constitutionnelles et indirectement par les autorités qu'il nomme légalement. » Les const. de Schivits (1877), art. 3, Zug (1876), et UnterwaUien 11. d. W. (1877), art. 2, ont des dispositions analogues, celle-ci cependaut avec une formule plus accentuée.