CHAPITRE IX

Nomination des fonctionnaires.

1. L'hérédité des fonctions publiques, l'histoire du moyen âge le prouve, transforme les charges en seigneuries et dissout l'unité. De plus, elle ne garantit point la capacité du fonctionnaire ; bien mieux, elle ferme la voie aux hommes capables. L'État moderne la rejette avec raison. Il voit avant tout dans la fonction un devoir public, et la dégage des liens de famille, d'ordre, ou de propriété.

Nous ne trouvons plus aujourd'hui que de rares offices héréditaires; encore sont- ils le plus souvent purement honorifiques, certains offices de cour, par exemple.

2. * Les fonctions, dans un sens large, sont d^honneur ou de profession.

Les unes s'emparent de toute l'activité de l'homme et forment l'occupation principale de sa vie, sa vocation; elles exigent souvent des connaissances techniques, et par suite des études préparatoires et un stage. Il est naturel qu'elles soient rétribuées.

Les autres n'imposent que des services isolés et n'exigent point une éducation spéciale. Le fonctionnaire peut ici vouer son activité principale à sa profession privée et s'entretenir par elle : tel est le service de juré et d'assesseur, la participation aux représentations. Ces charges d'honneur ne peuvent être imposées

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qu'aux classes aisées ; les grandes classes populaires n*ont ni le temps ni le loisir nécessaires.

Les fonctions professionnelles sont aujourd'hui plus importantes que les autres ; mais on ferait bien de combiner davantage les deux genres. La constitution représentative et le selfgouvernement des modernes sont favorables à l'union de fonctions professionnelles dirigeantes, et de fonctions concourantes représentatives et d'honneur. Telle est, par exemple, l'union du Landrath et du conseil de cercle en Prusse, celle du préfet de district {Bezirkamt) et de ses conseillers à Baden, ou celle encore du magistrat et des jurés ou des schôffen.

3. Les États allemands ont devancé les autres nations dans la sage organisation des charges professionnelles ; la formation d'un corps de fonctionnaires capables et fidèles y est mieux assurée qu'ailleurs :

a) Les fonctions sont ouvertes à tous ; des bourses nombreuses facilitent les études au talent sans fortune. Mais la grande majorité des étudiants sont, en fait, des fils de famille qui apportent avec eux des mœurs plus fines et une culture traditionnelle, et élèvent ainsi, dès l'abord, le niveau général.

b) Les aspirants doivent avoir fait des études classiques et universitaires. Cependant, pour quelques fonctions techniques, celles des ingénieurs et des architectes par exemple, l'éducation classique est remplacée par Jes classes réaies ou par Yécole polytechnique.

Un examen d'État termine ces hautes études. j.

L'esprit scientifique des universités allemandes s'efforce de remonter aux principes, dédaigne d'aboutir à la simple préparation pratique d'une profession, pousse au travail et au progrès, et févite ainsi de créer une sorte de mandarisme chinois. La nécessité de l'examen empêche les influences trop vives des partis, des intrigues, des cours. Sans autre protecteur qu'une épreuve brillante, le jeune homme assure sa voie et dépose le favori ignorant ou peu capable. *

Il ne faudrait pas cependant que ce système dégénérât en pédantisme ni qu'il devint absolu. Les hommes les mieux doués

se font souvent une carrière à part; il serait absurde de se priver de leurs services parce qu'ils n'ont pas suivi la voie commune, alors qu'ils ont prouvé leurs talents dans une voie plus difficile. Ceci est vrai surtout pour les fonctions élevées de la politique ou de la science, les ministres, les conseillers d'État, les professeurs d'université. Ces exceptions ne compromettent nullement la règle.

c) Après l'examen théorique d*État les référendaires ou stagiaires passent par un noviciat d'exercice pratique j comme aides des fonctionnaires. Un second examen d'État le termine, et assure de la capacité du candidat.

d) L'État nomme, suivant ses besoins, parmi les jeune hommes qui ont rempli ces conditions.

Dès lors, le fonctionnaire avance dans la carrière d'après ses années de service et les preuves de sa capacité ; son titre, son rang et son traitement s'élèvent dans la règle proportionnellement : système également bon, pourvu qu'il soit bien appliqué, qu'il ne devienne pas absolu, que les conditions mathématiques ^ du temps de service ne l'emportent pas complètement, qu'on m^ l'élargisse dans les emplois supérieurs *. Un long travail méca— . nique affaiblit souvent de fortes intelligences, qui n'arrivent' m ainsi que harassées par une vie de privations et d'efforts à Is j haute situation qui leur appartient. Ce vice n'est pas essentii au système ; il est la conséquence d'une bureaucratie dégénérée et il l'entretient à son tour. De hautes fonctions politiques ex gent la force intacte de l'homme mûr ; elles ne doivent pas dev( nir le privilège des vieillards.

e) * Le traitement assure au fonctionnaire et à sa famille ur vie conforme à son rang, le plus souvent sans doute d'une m nière stricte. L'industriel gagne davantage ; mais le fonctio naire ne tente pas le sort, et avec un peu d'économie et quelq fortune privée, il vit réellement dans l'aisance. La substituti^cDr d'un certain nombre de charges d'honneur aux emplois profez^s sionnels trop nombreux, pourrait permettre une augmentât! ^s^^ des traitements.

f) La fonction professionnelle donne des droits pragmatiqu ^^^

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c*est-àKlire un droit assuré au traitement intégral et un droit de retraite ou de pension en cas de maladie, de limite d'âge ou de suppression d'emploi.

Cet ensemble de règles élève le corps des fonctionnaires allemands, par le sentiment d'une position sûre et honorée. Ils forment un véritable ordre professionnel ayant conscience de sa solidarité. Us oniYimçoTiaince d'une puissance politique. Le prince et la représentation nationale doivent compter avec eux, et leur concours, indispensable à tous les deux, tantôt les limite, tantôt les complète.

4. Tout autre est le système de l'Angleterre. La police, l'administration, la juridiction de ses comtés, sont confiées à des fonctionnaires gratuits tirés de l'aristocratie. Ses ministres ne sortent pas des rangs des fonctionnaires, mais des partis poli* tiques; et ces derniers disposent d'une multitude d'emplois, que Ton confère sans condition d'examen, sur la recommandation (patronage) des membres influents du parlement.

La nécessité d'une réforme s'y est cependant fait sentir. On exige depuis longtemps une éducation juridique pour les fonctions judiciaires élevées. Mais elle peut très bien n'être pas universitaire : il suffit en effet de s'être fait agréger dans les corporations (inns) des juristes de Londres, et d'avoir suivi la pratique et les mœurs de leur profession. Depuis peu, l'on demande également un examen pour certaines fonctions techniques. Les changements de ministère ne mettent d'ailleurs guère plus d'une soixantaine de places en question, les unes éminemment politiques, les autres de cour ».

5. Le système américain imita d'abord le système anglais, tout en s'inspirant de l'esprit républicain et démocratique. Depuis la présidence de Jackson^ l'habitude dangereuse des mutations est entrée dans les mœurs. L'avènement d'un nouveau président (tous les quatre, au plus tous les huit ans), la victoire d'un parti politique, menace aussitôt une multitude innombrable de fonctions, et la chasse aux places commence sans

< R. Gneisty Ënglisches Verfassungs und Verwaltunsrecht, vol. Il, p. 7(5.

sans vergogne. Le corps des fonctionnaires, peu stable, exposé à des commotions violentes, est facilement corrompu. Les fonctions judiciaires sont seules mieux garanties, et Thabitude d*; appeler des avocats éprouvés leur assure la connaissance du droit.

6. En France f les fonctionnaires forment un ordre assez bien assis ; cependant leur position est moins indépendante et les garanties de leur instruction préparatoire sont moins fortes qu'en Allemagne. Le chef de l'État, en d'autres termes, ses ministres changeants, ont une plus grande liberté de nomination et de révocation. On exige bien des études spéciales (écoles polytechnique, militaire, normale) pour nombre de fonctions techniques, des études universitaires pour les fonctions de justice. Mais la règle n'est pas aussi généralisée qu'en Allemagne; le fonctionnaire y dépend davantage du gouvernement ; on lui demande plutôt l'esprit de parti que la fidélité à ses devoirs et à l'État*.

7. Les nominations se faisaient dans les républiques anciennes, et elles se font encore dans les modernes (Suisse et Amérique), pour une période déterminée, presque toujours courte, avec ou sans défense de réélection. Ce système, bon quant aux fonctions communales, qui n'exigent pas généralement une haute instruction et absorbent rarement toutes les forces d'une vie humaine, offre de grands inconvénients là où une éducation professionnelle est nécessaire, comme c'est souvent le cas aujourd'hui. Provoquant aux changements fréquents, il favorise l'ambition et 1er intrigues, mine la sécurité des fonctionnaires, et fait obstacle à une action de l'État ferme et tranquille. L'avantage de pouvoir écarter plus facilement les incapables ou ceux qui ont perdu la confiance publique, ne rachète pas ces inconvénients, plus dangereux encore dans la mobile démocratie que dans une aristocratie. On y verra souvent les hommes les plus capables éloignés des fonctions publiques, soit par le caprice du peuple, soit parce qu'ils préfèrent eux-mêmes une carrière moins fragile.