CHAPITRE IV

La formation nationale de rÉtat et le principe

des nationalités.

*La nationalité a toujours exercé une grande influence sur les États et sur leur politique. Le sentiment de la parenté nationale et des mœurs communes enflamma les Grecs dans leurs luttes contre les Perses ; les Germains combattirent pour leur liberté nationale contre les Romains ; ce furent des oppositions nationales qui divisèrent l'empire universel de Rome en empire latin et empire grec ; la difi'érence des langues romane et gernianique eut une grande part à la rupture de la monarchie frangine et à la séparation de la France et de TAllemagne. Ces influences se montrent quelquefois au cours du moyen âge lui- Qtème. Cependant, c'est de nos jours seulement que le principe ^ nationalités a été soutenu comme un principe décisif de droit mie.

Les formations du moyen âge se fondaient soit sur les dynasiUs soit sur les ordres ; elles étaient plus territoriales que nationales. Les peuples de l'Europe grandirent dans les siècles derniers, sans que l'État prit encore un fondement ou une expression nationale ; c'était plutôt l'État autoritaire du prince et des fonctions qui s'était développé.

La théorie du droit naturel elle-même ne fondait pas son type

d*État sur la communauté nationale, mais sur la nature humaine, sur ses besoins, et sur la libre volonté de l'individu. Pour Rousseau, c'est la société, et non pas le peuple, qui est le fondement de l'État. Le « peuple » (Yolk) auquel il attribue la « souveraineté, » ce n'est pas le peuple (Nation) organisé et unifié, mais l'universalité, ou, relativement, la majorité des citoyens arbitrairement rassemblés ; peu importe à Rousseau ({ue son a peuple » soit composé de nationalités différentes ou ne soit qu'une fraction d'une nationalité. La constitution française de 1791 à 1793 (art. 25 à 28) et celle de 1795 (art. 17)s'ins. piraient des mêmes principes. On employait indifféremment les^ expressions peuple et nation, mais c'était simplement pour désigner « l'universalité des citoyens. » On ne faisait que déplacer l'assiette du pouvoir, du centre à la périphérie, du roi dans le dcmos.

Napoléon I", essayant de reconstituer l'empire de Charlemagne (îl do créer une monarchie européenne avec le peuple (NcOion) français pour fondement, échoua, malgré tout son génie, contre dos résistances nationales qu'il ne sut pas comprendre. Cependant la conscience de la nationalité sommeillait encore; le sentiment national inspirait et enflammait les cœurs et les courages des masses inconscientes, dont Vesprit national n'était point encore réveillé. L'Angleterre elle-même ne combattait pas pour sauver la liberté des peuples, mais par haine de la révolution et pour ' Hes intérêts commerciaux menacés. La mâle fierté, le sentiment . du droit propre à la race anglo-saxonne élèvent sans doute la conscience politique des Anglais ; néanmoins, le principe des nationalités leur inspire toujours quelque méfiance. Ils savent que leur royaume insulaire renferme plusieurs peuples, et que les Irlandais celtiques s'agitent encore sous l'action du sentiment national; leur immense empire d'outre-mer semblerait encore plus atteint. Les Espagnols, dans leurs luttes héroïques contre Napoléon, sentaient bien leur unité nationale et la haine de rétranger ; et cependant, dans leur pensée, ils combattaient moins pour leur nationalité que pour le roi légitime et la relif^'ion menacée par l'infernale Révolution. Les Allemands avaient

perdu depuis des siècles le sentiment de leur nationalité, par suite des divisions confessionnelles et du morcellement de l'Empire ; les discours enthousiastes de Fichte et les écrits d'Àrndt ne trouvèrent d'abord d'écho que dans quelques rares esprits. C'était pour leur empereur et leur orthodoxie, et sans songer à leurs droits nationaux, que les Rmses allaient au combat et à la mort contre les impies de l'Occident.

La Révolution avait proclamé le principe, peu net d'ailleurs, que les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. La Restauration ne s'inquiéta nullement des droits nationaux ; le Congrès de Vienne partagea les peuples entre les dynasties restaurées sans en prendre nul souci, sans scrupule et sans pudeur. VMieeiV Allemagne furent morcelées en un grand nombre d'États souverains, à peu près comme on avait partagé la Pologne; la Belgique et la Hollande furent soudées en un seul État, malgré les oppositions nationales.

Hais le principe des nationalités, dont la Révolution elle-même n'avait point fait un principe d'État, ne se manifeste que plus vivement aujourd'hui. La science l'avait déjà proclamé et en ftvait montré les conséquences politiques, lorsqu'il commença, vers 1840 environ, à être accepté par les gouvernements. Dès lors les tendances nationales s'agitent comme jamais et demandent énergiquement satisfaction ; les peuples veulent être des nations ; on réclame de toute part son autonomie ; tout le système dynastique est menacé ; tous les empires, ébranlés. UAut*^ souffrit de la diversité de ses peuples ; mais l'idée nationak enfanta le royaume d'Italie et le nouvel Empire allemand. La puissance du principe n'est plus contestable aujourd'hui; on ne peut discuter que sur l'étendue de ses applications.

L'Ëtat est dans une relation bien plus étroite avec la nationalité que l'Église, dont le caractère est plus facilement universel. Wtat, c'est la nation organisée, et la nation emprunte surtout son caractère du peuple qui vit dans l'État. Il y a donc liaison ^iunlle^ influence réciproque ^ permanente y entre la nation et le

En lui-même, le peuple n'est qu'une communauté de culture,

non une communauté publique ; mais en prenant conscience de cette première communauté, il acquiert facilemeqt la pensée et le désir de lui donner une volonté, une action, une personnalité, c'est-à-dire de se former en État.

Telle est la base du principe politique actuel des nationalités. La protection de la langue, des mœurs, de la culture nationale, ne suffit plus aux prétentions modernes. L'État lui-même doit être national. En d'autres termes : « Tout peuple est appelé à former un État, a le droit de se former en État. L'humanité se divise en peuples ; le monde doit se partager en États correspondants. Tout peuple est un État; tout État, une personne nationale. ))

Est-ce bien là Texpression de la vérité? Jetons d'abord un regard de comparaison sur la grandeur et les limites du peuple et de l'État,

1. Lorsque le territoire de l'État est plus petit que le peuple [c'est-à-dire lorsque l'État n'embrasse pas tout le peuple], deux courants contraires peuvent se manifester :

lo Si les citoyens ont une conscience de l'État vive et forte, l'État tendra à développer, à former un peuple nouveau. C'est ainsi que les Athéniens et les Spartiates antiques sont devenus relativement des peuples ; de même au moyen âge les Vénitiens et les Génois, plus tard les Hollandais, et aussi dans une certaine mesure les Suisses. La séparation nationale des Américains du Nord d'avec les Anglais est l'exemple le plus grandiose de cette formation d'un peuple nouveau par la force de l'esprit politique, appuyé d'ailleurs ici par la différence des pays.

2° Si, au contraire, les tendances nationales ne se sentent pas satisfaites dans le territoire trop étroit de TÉtat, elles tendront à en franchir les bornes et à s'unir aux nations congénères d'autres États, pour former un État national et plus grand. Cette tendance a depuis longtemps formé la France; elle a créé de nos jours l'Allemagne et l'Italie.

IL Mais lorsquç le territoire de l'État est plus étendu que le peuple, c'est-à-dire lorsque l'État renferme deux ou plusieurs peuples ou fractions de peuples, il faut distinguer :

A. Si ces peuples ou ces fractions sont groupées par masses dans le territoire. On voit alors :

l"* VÉtat, s*appuyant sur la culture plus avancée de Vune des nationalités, tendre à lui assimikr les autres éléments et à faire un seul peuple de la nation entière. Ainsi Fun des empires romains latinisa TOccident, Tautre hellénisa l'Orient ; aujourd'hui la Belgique, appuyée sur les Vallons et sur la culture de sa capitale, s'efforce de franciser les hautes classes de sa population flamande; la Russie, de russifier les Polonais.

Pour que cette nationalisation réussisse, il faut que le peuple dominant l'emporte décidément sur les autres par son esprit, sa puissance, sa culture. N'avons-nous pas vu la politique natîonalisante de Rome et de Constantinople échouer elle-même contre la résistance des Germains et des Perses? Ou bien :

2® Les différentes nationalités tendront à diviser TÉtat et à se séparer politiquement. Exemples : les mouvements séparatistes des Irlandais, les luttes constitutionnelles de l'Autriche, la perte de la Lombardie et de la Vénétie, le dualisme renouvelé dans son sein, les querelles des Magyares et des Slaves, des Allemands et des Tschèques.

Ou enfin :

3° VÈlat essaye de retenir ses peuples dans Vunion, sans les transformer au profit de l'un d'eux. L'État renonce alors à devenir vraiment national; il devient neutre ou commun sous ce rapport. Il laisse, à l'intérieur, à chacun des peuples la liberté de protéger les intérêts de sa culture, et ne cherche point à favoriser spécialement l'un d'entre eux. La politique de TÉtat évite l'exclusivisme national, et se dirige suiyantlesintérêts communs. C'est ainsi que la Suisse est parvenue à résoudre le difficile problème de l'existence rapprochée de nationalités diverses, satisfaites, sans que l'unité de l'État soit rompue. De petites républiques, fractions de trois grands peuples, se sont ainsi formées en un corps collectif autour de ce nœud central des Alpes qui sépare la France, l'Italie et l'Allemagne. Chaque canton suisse forme d'ailleurs un État national, ayant tantôt une seule

nationalité, comme dans le nord et dans Test, dans le Tessin et et dans les cantons français de i*ouest ; tantôt une nationalité décidément prépondérante, comme dans Berne et dans les Grisons les allemands, dans Fribourg et dans le Valais les français.

V Autriche essaya d'arriver au même but, mais par une méthode toute autre, peu longtemps suivie de succès. Joseph II avait d'abord voulu la germaniser; il échoua, et l'on y eut dès lofs pour principe politique de forcer l'obéissance de chaque nationalité par les forces réunies des autres*. Ce mécanisme d'unification violente ne donnait qu'un tout artificiel, prêt à se rompre sitôt qu'il ne serait plus maintenu par une main de fer, et cela avec d'autant plus de violence que la compression aurait été plus douloureuse. L'Autriche l'a éprouvé depuis 1848.

B. Les diverses nationalités ne sont pas groupées, mais méUes. L'unité de l'État ne court alors aucun danger ; on peut craindre plutôt que les nationalités plus faibles ne soient étouffées parles plus fortes. La nationalité qui Yemporie par f esprit politique^ finit ordinairement par dominer et s'assimile successivement les autres. Les Germains se romanisèrent dans les provinces romaines qu'ils conquirent ; les Irlandais, les Allemands et les Français des États-Unis d'Amérique sont, après une couple de générations, transformés par le type anglo-saxon des Américains du Nord.

En somme, il y a influence réciproque entre les deux principes, celui des nationalités et celui de l'État ; mais il est faux que la nation et le peuple doivent nécessairement ne former qu'un tout.

Le principe des nationalités n'a donc qu'une valeur relative^ et l'on peut formuler ici les règles suivantes :

1. Un peuple politiquement capable de fonder un État et de le

^ De Parieu, Polit., p. 304, rapporte cette parole de François II au ministre de France à Vienne : « Mes peuples sont étrangers les uns aux autres, et c'est tant mieux. Ils ne prennent pas les mêmes maladies en même temps. En France, quand la fièvre vient, elle vous prend tous le même jour. Je mets des Hongrois en Italie, et des Italiens en Hongrie. Chacun garde son voisin ; ils ne se comprennent pas, et se détestent. De lem's antipathies naît Tordre, et de leur haine réciproque la paix générale. >

conserver peut seul demander à devenir une nation. Les mi- BeuTs ont besoin de la conduite des majeurs; les faibles sont obligés de s'unir entre eux. ou de se mettre sous la protection des forts. L'Europe celtique a servi de matière aux formations politiques des Romains et des Germains. Les nationalités du sud de l'Europe orientale se groupent entre elles pour former des Ëtats. La légitimité de la domination anglaise dans les Indes se fonde sur le besoin d'une direction supérieure.

Les peuples chez lesquels dominent les qualités viriles de rame (la raison et le courage) ont seuls, rigoureusement parlant, cette force d'esprit et de caractère qui fonde et conserve un État national ; ceux dont la nature est plutôt féminine sont toujours gouvernés par les autres.

^. Le peuple peut avoir conscience de la communauté de sa force et de sa culture, tout en demeurant divisé sur le terrain des idées politiques : les uns, par exemple, seront monarchistes, les autres républicains, et tous s'efforceront de réaliser leur idéal de VÉtat. Il se peut alors que ce peuple adopte plusieurs forma- ^ms différentes et ne trouve satisfaction que dans cette variété. Politiquement, cette division est souvent une cause de faiblesse. Le morcellement du peuple hellène en fit la proie de la Macédoine, puis de Rome; l'Italie et l'Allemagne souffrirent du même mal, et ne se défendirent qu'imparfaitement contre l'étranger, ïais cette variété peut être également l'effet des riches dispositions naturelles d'un peuple, un signe de la vigueur de sa vie, comme le prouve ce couple de frères anglo-saxons, l'aristocratique monarchie anglaise et la démocratie républicaine des États-Unis. L'existence d'une Autriche allemande et d'une Suisse allemande en dehors de l'Empire, est également une preuve de la richesse du peuple allemand.

3. Un peuple qui a conscience de lui-même et qui se sent une vocation politique, a le besoin naturel de trouver dans un État la manifestation active de son être. S'il est assez fort pour satisfaire cette tendance, il a le droit naturel de former un État, Les droits du prince ou des membres isolés de la nation n'ont qu'une importance subordonnée devant le droit suprême du

peuple entier d'exister et de se développer. Pour que rhumanité accomplisse ses destinées, il faut que les peuples qui la composent puissent accomplir les leurs ; pour que les peuples vivent, il faut, suivant Texpression du prince Bismarck^ qu*ils puissent respirer et remuer leurs membres. De là le droit sacré des peuples de se donner des organes de leur vie et de leur action : droit saint entre tous les autres, un seul excepté qui les embrasse et les fonde tous, celai de Thumanité.

4. Un État peut ne pas embrasser tout un peuple et cependant être national ; il suffit pour cela que la fraction comprise soit assez grande et assez forte pour pouvoir développer pleinement son caractère et son génie. On exagère donc le principe en exigeant que TËtat s'étende aussi loin que la langue nationale ; c'est rendre ses frontières aussi mobiles que celles de la langue, chose incompatible avec la fixité de la personne de rÉtat et la sécurité de tous. La France, Tltalie, l'Empire allemand, sont certainement des Etats nationaux *.

Un peuple devenu nation, ou en voie de le devenir, a certainement le droit d'attirer à lui les fractions nationales indispensables à son corps ; mais il ne peut pas arracher violemment et contre leur gré celles dont il peut se passer, ni celles qui trouvent satisfaction dans les liens d'un autre État.

5. * La plus haute forme de l'État ne s'arrête pas aux bornes de la nationalité. Le développement de l'humanité n'exige pas seulement la libre manifestation et la noble émulation des peuples, mais leur union dans une plus haute unité. Le droit repose bien plus sur la nature humaine que sur les particularités nationales; la législation avancée des peuples civilisés s'inspire davantage des besoins de tous que des mœurs nationales ; leurs institutions fondamentales sont les mêmes; l'idée la plus haute de l'État est humaine.

Par suite, l'État qui s'étend à la nation (Volksstat) a) peut comprendre des peuples divers. Les États dont le caractère national est le plus tranché reçoivent souvent ainsi un complément utile

a) Par opposition à TEtat communal. Comp. p. 50, n'' 6.

qui comble leurs défauts et maintient de vivants rapports de culture entre les peuples. Ce mélange produit quelquefois des résultats si féconds, qu'on peut le comparer à Talliage du cuivre, qui rend les métaux précieux propres à la circulation monétaire*.

6. Néanmoins, il est bon que TÉtat repose sur un peuple principal et que les éléments nationaux différents ne se présentent qu'en faible proportion, comme par exemple les allemands en France et en Russie, les slaves en Prusse, les juifs en Allemagne, les français dans TAmérique du Nord. L*unité politique de la nation est difficile lorsque les nationalités rivalisent dans son sein de force et d'importance. L'Angleterre a vaincu la difficulté en fondant ensemble Saxons et Normands d'abord, puis Anglais et Écossais, enfin Anglais et Irlandais ; l'Autriche se débat encore dans les dangers de cette situation.

I L'État qui renferme plusieurs nationalités formant un seul corps de nation évitera de répartir les droits publics par nationalité, et maintiendra entre toutes la communauté politique et l'égalité des droits '.

8. Le droit des gens, encore inoiparfait, n*a point établi de tribunal humain pour juger si un peuple est ou non capable de devenir une nation ; le tribunal de Dieru prononce seul, et ses arrêts sont dans l'histoire du monde. Le peuple ne prouve ordinairement son droit que par des actes, des souffrances, des combats.

Puisque l'État est le corps de la nation, ses institutions et ses lois doivent répondre aux besoins, aux qualités, au génie de celle-ci, sous peine de former un corps impropre et contre nature; de tomber avec la cause accidentelle qui les aura produites, crise populaire ou force étrangère ; et d'ébranler, par leur chute, la santé du peuple.

Tout grand peuple apte à devenir nation a sa conception de la vie politique et sa mission publique. Le peuple donne à l'État Vempreinte de son être ; c'est le droit naturel du peuple à une

* Eôtrôs, Die Nationalitiitsfrage, Vienne, 1865.

constitution nationale, La différence des nations répond ainsi à la différence des peuples, et la variété des formes d'État montre la variété naturelle des peuples.

Mais le caractère propre d'une nation ne se marque pas une fois pour toutes dans TËtat. La nation passe pas des phases diverses de développement ; elle demeure la même dans son essence, mais ses besoins et ses vues se modifient avec son âge, L*État national et conforme au génie du peuple suit le développement ; son organisme se modifie et se transforme aussi, sans que l'État cesse d'ailleurs d'être lui-même. Combien l'État romain n*est-il pas tour à tour différent dans ses manifestations, et cependant le caractère national romain ne demeure-t-il pas toujours visible ? La royauté, la république, l'empire en marquent les âges ; mais son empreinte spécifique ne le quitte pas. La monarchie anglaise des Tudors se distingue de celle de la maison de Hanovre, comme le peuple anglais du xm* de celui du XVI® siècle. La nation a donc le droit naturel de modifiet oppor» tunément sa constitution.

Résumons-nous : La forme naturelle de VÉtat est celle qui correspond aux qualités propres et à la période de développement de la nation qui vit en lui.

Observations, : 1. Caton, cité par Cicéron, De Republica, II, 21 : « Née temporis unius nec hominis est constitutio reipublicae. »

2. Frédéric le Grand de Prusse, dans VAnti- Machiavel, 12 : «Tout est varié dans l'univers : les tempéraments des hommes sont différents, et la nature établit la môme variété, si j*ose m'exprimer ainsi, dans le tempérament des États. J'entends en général par le tempérament d'un État sa situation, son étendue, le nombre et le génie de ses peuples, son commerce, ses coutumes, ses lois, son fort, son faible, ses richesses et ses ressources. »

3. De Maistre^ Considérations sur la France (1796), p. 88 : o [Y a-t-il une seule contrée de l'univers où Ton ne puisse trouver un Conseil des Cinq-Cents, un Conseil des Anciens et cinq Directeurs ? Cette constitution peut être présentée à toutes les associations humaines, depuis la Chine jusqu'à Genève]. Mais une constitution qui est faite pour toutes les nations, n'est faite pour aucune ; c'est une pure abstraction, une œuvre scholastique faite pour exercer l'esprit

d'après une hypothèse idéale, et qu'il faut adresser à l'homme^ dans

les espaces imaginaires où il habite. »

4. Napoléon aux Suisses (1803): « Une forme de gouvernement qui n'est pas le résultat d'une longue suite d'événements, de malheurs, d'efforts et d'entreprises de la part d'un peuple, ne prendra jamais racine. >

5. Sismondi^ Études sur la Constitution des peuples libres : a La Constitution comprend toutes les habitudes d'une nation, ses aflfeotions, ses souvenirs, les besoins de son imagination, tout aussi bien que ses lois. [Ce n'est jamais que la moindre partie d'une Constitution qui peut être écrite. On ne la trouve toute entière que quand on joint à une étude approfondie de l'histoire nationale une étude non moins scrupuleuse de l'esprit national, des habitudes domestiques, du pays, du climat, de tout ce qui influe enfin sur le caractère d'un peuple]. Aussi rien n'indique un esprit plus superficiel et plus faux en même temps, que l'entreprise de transplanter la Constitution d'un pays dans un autre, ou celle de donner une constitution nouvelle à un peuple, non d'après son propre génie ou sa propre histoire, mais d'après quelques règles générales qu'on a décorées du nom de principes. Le dernier demi-siècle, qui a vu naître tant de ces Constitutions d'emprunt, peut aussi rendre témoignage qu'il n'y en a pas une seule qui ait répondu ou aux vues de l'auteur, ou aux espérances de ceux qui l'acceptèrent. » [Introduction, p. 38.]

6. L, Ranke (Zeitschr. I. 91) : c Chaque peuple a sa politique. Qu'est-ce donc que cette indépendance nationale dont toutes les ^es son jalouses ? Est-ce à dire simplement qu'aucun gouverneur étranger ne s'établira dans nos villes, qu'aucune troupe étrangère ne traversera notre pays? N'est-ce pas plutôt le pouvoir de donner librement à nos qualités toute la perfection dont elles sont susceptibles?»