II. — r MODES SECONDAIRES

* A. Deux ou plusieurs États qui se sentent isolément tr'OP faibles, ou qui cherchent l'unité de leur communauté nationa.1^' s'unissent quelquefois pour former un État plus grand, fèâé^^^ (Bund). Ce nouvel État ne naît pas du contrat des individc»^ î c'est le contrat des États qui le fonde ou le prépare; et la co titution fédérale en fera seule un véritable État général (Gej mtslat).

Ce genre de formation est ancien. On en peut citer d'j nombreux exemples : confédérations grecques des Béotiens^ talive avortée d'Épaminondas pour unir les Arcadiens, hégéiï*^^ nie de Sparte, ligues des Étoliens, des Achéens, puis des Sa^^* nites en Italie ; plus tard et sur la fin du moyen âge, les Vil^^ Hanséatiques, les Suisses, les Pays-Bas,

L'État ainsi créé est complexe; il ne supprime pas les grouï>^^ qui le forment, mais les unit dans une association nouvel^*- Originairement fondé sur le contrat plutôt que sur la loi, iltraï^^' met comme un héritage, aux générations suivantes, sa divisi^^ en États indépendants sous certains rapports essentiels, dép^*^' dants sous d'autres non moins essentiels; et, avec elle, v*"*^®

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action réciproque perpétuelle, souvent une lutte entre Tesprit général et l'esprit particulier.

Lorsque le sentiment de l'unité s*y est affermi et l'organisation commune développée, la forme du contrat public tombe, pour faire place à celle de la loi constitutionnelle. De là, deux genres principaux de TÉtat composé : la confédération (Statenbund) et l'État fédéré {Bundesstal). Ils se distinguent des simples alliances, en ce que celles-ci ne fondent pas un nouvel Ëtat; mais la confédération conserve un caractère contractuel ; l'État fédéré fait un pas de plus, et forme un être général parfait, une union,

1. La confédération est une association d'États qui, tout en se présentant à l'extérieur comme un État général, comme une personne morale publique et internationale, n'a cependant pas d'organisation centrale distincte et séparée. Le gouvernement de l'ensemble y est confié, soit à l'un des États particuliers revêtu de l'hégémonie (Vorort), comme dans les confédérations Si*ecques placées sous l'autorité de Sparte et d'Athènes, soit à ^De assemblée de députés ou de représentants des États particuliers, ^mme dans la Confédération suisse jusqu'en 1848 et dans la Confédération germanique de 1815.

2. L'État fédéré ou la fédération présente au contraire un sys- •-ème général, central, indépendant et complet, ayant ses organes propres, nationaux, qui n'appartiennent qu'à l'ensemble. Telle ^tait la Ligue achéenne, avec ses assemblées populaires comi^iunes, comme corps législatif, ses stratèges, chefs de l'association, son conseil et son tribunal fédéral. L'Amérique du Nord, surtout depuis l'acte d'union de 1787, en est le premier exemple nioderne; elle fut imitée par la Suisse, en 1848 a). Le pacte proprement dit ne forme plus la base de ces constitutions ; elles reposent, au contraire, sur l'idée d'une nation (Gesammtvolk), d'un Etat général (Gesammtstat), dont la volonté unique crée la loi et s'impose à la minorité, ainsi, même aux États pris isoléïûent. La confédération est devenue Y union *.

^) Ita Suisse n'en conserve pas moins le titre de confédération dans ses coûst. de 1848 et de 1874.

^'Onip. sur ce point le € Fédératif » de Hamilton et Madison, et Slory,

3. Les deux formes précédentes convienneat mieux à la repu blique qu'à la monarchie ; on peut s'en convaincre en comparan l'histoire de la Suisse et de TAmérique avec celle de la confédération allemande.

La constitution de V Allemagne du Nord (1867) et celle deT^m pire (1871) unissent sans doute, en fait et en droit, les forces politiques de TÂllemagne dans une action nationale commune Mais, au point de vue des principes, elles rappellent l'oiseau n'a pas encore brisé complètement sa coquille. Dans la form elles se basent sur le contrat; dans le fond, elles sont l'œuvre d* la volonté dirigeante du gouvernement prussien et des travaur^flcv ,l d'un Reichstag unique. Le contrat et la loi s'y unissent rarement. La représentation des États au Conseil fédéral rath) rappelle encore complètement la Diète de l'ancienne ce: fédération. * Il en était de même du titre primitif de Bùndespri sidium (présidence fédérale) attribué à la couronne de Pruss Mais, dès 1867, le regard qui scrutait la puissance réelle et 1( droits constitutionnels de ce Président, spécialement comn^^Kie

généralissime des armées, voyait apparaître les contours marqu es

du chef de V Empire et la majesté enfin reconnue de YEmperers^mj^r d'Allemagne. Le Reichstag fut même conçu et établi, dès Tabor-^ d, dans des vues plus unitaires que l'Assemblée fédérale suisse et le Congrès américain.

L'Empire allemand se distingue aujourd'hui des fédérati(^ «:is républicaines :

a) Par Yunion, tantôt de droit tantôt de fait seulement, <^^ plusieurs de ses organes dirigeants avec les organes des Ec ^^ ^ particuliers. Ainsi, l'Empereur est en même temps roi ^^ Prusse; les membres du Conseil fédéral représentent les gour ^^ Jnements particuliers ; le Chancelier de l'empire et la majesJ^ *^ partie des hauts fonctionnaires de la chancellerie sont en m^ ^m^M:^^ temps ministres prussiens. Les deux organismes sont sépa- «•^s fondamentalement dans les républiques modernes.

b) Chacun des États particuliers de celles-ci est faible au reg^*- ^

Corara.; Dluntschli, Gesch. d. schweiz. Bundesr., I, p. 352; TTatU, Poli •- •- ^'

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de Tensemble, et par suite ils sont entre eux dans une sorte d'égalité, très relative d'ailleurs. Au contraire, la Prusse est à elle seule beaucoup plus forte que tous les autres États réunis de l'empire. Elle est la iite et le pouvoir; la puissance de l'Empire repose sur elle; c'est autour d'elle que les États particuliers se groupent.

c) La constitution de l'Empire et celles de presque tous les États particuliers sont monarchiques.

Ces différences considérables permettent de regarder l'Allemagne comme une forme composée nouvelle, que l'on peut appeler l'empire fédéré (Bundesreich).*

B. Deux ou plusieurs États unis sous un chef commun ou qui viennent à former un nouvel État, se rapprochent de la forme fédérale et prennent, dans un sens plus vague, le nom d'union. On peut aussi distinguer ici plusieurs degrés. L'union est toujours imparfaite,

4. lorsqu'elle est simplement personnelle. Elle est même purement transitoirCj qudind elle ne s'opère que par accident, car elle cesse avec la mort du prince commun. L'Allemagne et l'Espagne sous Charles-Quint, la Pologne et la Saxe sous Auguste, l'Angleterre et le Hanovre sous Georges IV, le Schleswig-Holstein et le Danemark après le traité de 1620, étaient de ce genre. C'est l'union la plus lâche. Elle ne crée pas un nouvel Etat ; elle se borne à placer deux États indépendants dans une relation purenient externe vis-à-vis du même prince, leur chef.

L'union personnelle est permanente, lorsque la couronne de deux États appartient à la même dynastie et qu'elle est dévolue d'après les mêmes lois de succession. Nous en avons des exemples dans la pragmatique sanction de 1713, pour les États réunis sous le sceptre de l'Autriche, auxquels vint s'ajouter en 1722 le i*oyaume de Hongrie ; dans l'acquisition de la principauté de Neuchâtel par la couronne de Prusse, en 1707 ; dans l'union de la Norvège et de la Suède depuis 1814 ; dans le compromis entre l'Autriche et la Hongrie depuis 1867.

Cette union dynastique peut fonder un nouvel État ; mais 1 unité en est toujours imparfaite, à moins que le prince ne soit

absolu. Dans tout autre cas, l'opposition interne de deux États ayant des intérêts, des tendances divergentes, se fera bientôt sentir, et Tun sera favorisé au détriment de l'autre. Aussi cette forme peut-elle difficilement se concilier avec une constitution représentative.

5. L'union réelle {Realunion) est plus complète; elle n'existe pas seulement dans la personne du prince, mais dans la direction de rÉtat, dans sa législation et son gouvernement^. Elle peut s'allier avec une indépendance relative des États réunis, gardant dans une certaine mesure une législation et un gouvernement particuliers ; mais l'État général n'en est pas moins organisé complètement, et les grands intérêts communs sont concentrés dans les mêmes mains. Exemple : la Norvège et le Danemark par la loi de 1836 ; la Castille et l' Aragon, si ce n'est dès l'origine, au moins sous les princes autrichiens ; et surtout TÂutriche de 1849 et de 1861.

* La nouvelle constitution de l'Autriche-Hongrie (1867) se rapproche de l'union personnelle par son dualisme; mais elle a certains éléments d'union réelle dans ses ministères de l'extérieur, de la guerre, et des finances, et dans la délégation commune des corps représentatifs de l'Autriche et de la Hongrie. L'union de ces deux pays était purement personnelle à l'origine *.

6. La 'pleine union absorbe les États particuliers ; l'État n'est plus composé, mais simple.

L'union de l'Angleterre et de l'Ecosse, d'abord personnelle, est devenue complète à partir de 1707 ; celle de Tlrlande l'est également depuis 1800. Leurs parlements particuliers ont disparu; un parlement unique et commun gouverne tout le royaume. Citons encore l'incorporation des principautés de Hohenzollern à la Prusse en 1849, l'annexion des duchés italiens et du royaume de Naples au Piémont pour former le nouveau royaume d'Italie (1860 et 1861), et surtout la réduction en pro-

' Pôls (Deutsches Statsworterbuch, art. Union) comprend autrement la différence : pour lui, l'union personnelle est la réunion accidentelle, Tunion réelle, la réunion constitutionnelle du pouvoir suprême de deux ou plusieurs Etats sur la même tête. D'après lui, l'union de la Suède et de la Norwége est réelle.

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vinces prussiennes du Hanovre, de la Hesse électorale, de Nassau, du Schleswig-Holstein et de la ville libre de Francfort.

Le droit public ancien aimait à ne considérer les unions qu*au point de vue dynastique et comme une sorte d'acquisition d'immeubles par une même personne. Aussi admettait-il sans hésiter qu'elles se fissentet se défissent dans la forme des aliénations du droit privé (testament, traité successoral). Mais une nation n!est point une valeur vénale dont un homme puisse disposer à son gré. Plus sage, le droit moderne proclame que ces transformations touchent à la constitution même du peuple, et ne peuvent avoir lieu qu'avec l'assentiment de la représentation natiomie,

6. On peut opposer aux formes précédentes la division d'un État en deux ou plusieurs autres :

7. division nationale. Elle se produit surtout lorsque deux peuples différents , séparés par le territoire même , ont été réunis en un seul Ëtat et ne se sont point encore mêlés. Si la force concentrique qui les unit cesse ou diminue, les oppositions naturelles réagissent aussitôt, et le procès de séparation commence. La monarchie universelle, créée un instant par le génie d'Alexandre, se dissolvit après lui ; la grande monarchie franque du IX' siècle se démeinbra suivant les nationalités et par l'action concurrente des oppositions dynastiques ; la chute du premier empire napoléonien, la séparation de la Belgique et de la Hollande en 1830, s'expliquent de même.

8. Division successorale. Au moyen âge, Ton partageait volontiers l'État entre les héritiers du prince décédé, comme on ferait d'une succession. Le principe politique de Y indivisibilité de l'État a fini par triompher en Europe d'un système inconciliable avec les droits d'une nation homogène.

9- L'acte par lequel une fraction de l'État 5e déclare indépendante et se constittie en État nouveau, présente quelque chose ^l'analogue.

^^ principe, la partie n'a pas le droit de se révolter contre le tout et de s'en séparer violemment. L'exemple de plusieurs tentatives séparatistes injustifiées et malheureuses commande ici

une prudence extrême. Il est cependant des séparations dont la légitimité ne saurait être douteuse. Rappelons Findépendanc^ des Pays-Bas, celle des États libres de l'Amérique du Nord (1776)^ la délivrance de la Grèce du joug des Turcs. Le principe soufra donc une restriction qu'on pourrait formuler ainsi : la partie se sépare légitimement lorsque ses intérêts majeurs et permanents ne sont ni protégés ni satisfaits dans le tout, et qu'elle est ellemême capable d'une vie indépendante. La nécessité, la souP franco insupportable, peuvent donc seules légitimer la division et la force morale qui s'affirme dans la lutte pour l'indépendance et triomphe de tous les obstacles, donne seule le droit de se faire reconnaître comme un État nouveau. La séparation est alor^ approuvée par le tribunal de l'histoire *.

* La Déclaration d'indépendance de rAmérique du Nord, 1776, [elle es dans Lahoulaye, Hist. des États-Unis, II, p. 320] traite le principe plafi légèrement et s'inspire des théories de droit naturel de Tépoque : « Nous regardons comme incontestable et évident que tous les hommes ont été créés égaux ; qu'ils ont été doués par le Créateur de certains droits inaliénables ; que parmi ces droits on doit placer au premier rang la vie, la liberté et la recherche du bonheur; — que, pour s'assurer la jouissance de ces droits, les hommes ont établi parmi eux des gouvernements dont la juste autorité émane du consentement des gouvernés ; — que toutes les foii qu'une forme de gouvernement quelconque devient destructrice de ces flnï pour lesquelles elle a été établie, le peuple a le droit de la changer ou d( Tabolir, et d'instituer un nouveau gouvernement en établissant ses fondements sur les principes, et en organisant ses pouvoirs dans la forme qui lu paraîtra la plus propre à lui procurer la sûreté ou le bonheur. A la vérité, 1î prudence dira que, pour des motifs légers et des causes passagères, Ton n( doit pas changer des gouvernements établis depuis longtemps ; et auss l'expérience de tous les temps a montré que les hommes sont plus disposé! à souffrir, tant que les mots sont supportables, qu'à se faire droit à eux mêmes en détruisant les formes auxquelles ils sont accoutumés. Mais lorsqu'une longue suite d'abus et d'usurpations tendant invariablement au même but, montrent évidemment le dessein de réduire un peuple sous le joug d'un despotisme absolu, ce peuple a le droit, et il est de son devoir, de renverser un pareil gouvernement, et de pourvoir, par de nouvelles garanties, à sa sûreté pour l'avenir. »