B. — LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET LA RÉPUBLIQUE ACTUELLE

La démocratie directe n'existe aujourd'hui qu'exceptionnellement, dans des circonstances éminemment favorables, et sous une forme bien tempérée et bien adoucie comparativement à la forme athénienne. Nous la trouvons encore dans les cantons primitifs de la Suisse, où chaque année, la. Landsgemeinde àes hommes libres vient sanctionner, à la majorité des mains joyeusement levées, les lois préparées par les conseils, et nommer aux emplois et aux dignités de la petite république, en choisissant ordinairement dans les familles les plus considérées du pays. Ces démocraties simples, peu atteintes encore par les flots de la vie européenne, sont respectables par leur âge cinq fois séculaire, par leur histoire riche en mâles épisodes et rarement souillée de violences, par la simplicité des mœurs, la vie paisible et heureuse des habitants. Et cependant elles tendent ellesmêmes à passer aujourd'hui à la forme représentative, qui est d'ailleurs celle de tous les autres Cantons suisses et des États dt l'Union aviéricaine a). Nos partis démocratiques ne poursuivent (jue cette deruiùre forme. La Francede 1793 et de 1848, siagitée

a) Le pei'C(^ment du Cothard, qui s'achèvera en 18H?, hâtera la trai.sioimation.

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par le souffle démocratique, s'y était arrêtée. On peut la considérer comme la forme moderne de la démocratie.

* 1. La monarchie constitutionnelle est née en Angleterre; la démocratie représentative, ou, pour nous exprimer comme les Américains, « la république actuelle, » est née dans l'Amérique du Nord. Ainsi, les deux formes principales de l'État moderne sont rœuvre du génie anglo-saxon.

Plusieurs causes contribuèrent à la naissance de cette république. Vétendue du pays, dont la culture demandait un long et opiniâtre travail, n'y eut cependant qu'une part secondaire. Les vastes territoires, peu favorables aux démocraties, ont été généralement colonisés par des monarchfes, qui maintenaient les colons dans un étroit assujettissement ; les colons de l'Amérique du Sud eux-mêmes, ne fondèrent pendant longtemps aucune démocratie dans les grandes contrées qu'ils mirent en culture. C'est donc dans le caractère des habitants surtout, qu'il faut chercher la cause de la formation nouvelle; mais on peut reconnaître que le pays y aida en offrant à tous un libre et large établissement, et en exigeant de chacun l'activité, la lutte opiniâtre contre la nature, une fermeté virile.

Les colons anglo-saxons apportaient avec eux Tesprit de self-gouvernement, de liberté, de légalité. Dans ces terres nouvelles, ils se trouvèrent en même temps dégagés de toute institution féodale ou aristocratique ; une parfaite égalité put régner entre eux dès le début. Les puritains qui colonisèrent la Nouvelle- Angleterre; appartenaient pour la plupart aux classes moyennes. Leur système religieux repoussait toute hiérarchie ; ils se regardaient tous comme des frères, et prétendaient tous faire partie du sacerdoce commun des chrétiens. Ayant passé les mers pour se mettre à l'abri des persécutions de l'Église épiscopale et de l'État qui la protégeait, et pour sauver leur liberté religieuse et politique, leurs idées étaient à la fois théocratiques et démocror tiques. Sans se révolter contre la constitution royale et parlementaire de la mère patrie^ ils voulaient se soustraire à l'oppression de ses gouvernants. La première déclaration des.« pèlerins » qui descendirent à Plymouth (1 1 nov. 1620), et que signèrent tous les

planteurs, est caractéristique : « Nous avons entrepris ce voyage^ pour la gloire de Dieu, de notre roi et de notre patrie, en vu^ de fonder une première colonie dans le nord de la Virginie . Nous déclarons solennellement et mutuellement, à la face de Dieu, que nous nous unissons en un corps civil et politique, pour faire régner le bon ordre au milieu de nous et atteindre le but que nous nous proposons. Fondés sur cet acte, nous créerons justement et équitablement les lois, les ordonnances, les résolutions, les institutions et les fonctions que nous estimerons utiles au bien public de la colonie. » Les premiers émigrants de Rhode-Islande, New-Haven, Connecticut et Providence agirent semblablement. Ces communautés nouvelles (groupe du nordj^ dont le Massachmsets devint la plus importante, se présentent ainsi comme Tœuvre collective d'hommes libres.

Les choses se passèrent un peu autrement dans le groupe du sud, appelé d'abord la Virginie: plus tard ce nom devint celui de la colonie la plus importante du groupe. L'Ëglise épiscopale et sa constitution aristocratique y trouvaient plus de sympathies. La plupart des planteurs y appartenaient également aux classes moyennes; mais ils avaient émigré moins pour des motifs de religion que d'intérêt; ils comprenaient quelques membres de l'aristocratie anglaise ; enfin, il s'y mêlait nombre d'aventuriers, et même des criminels et des vagabonds, envoyés là-bas par la police de Londres.

Cependant, on ne réussit pas davantage à y implanter un régime aristocratique. En vain le philosophe Locke avait-il rédigé, sur la demande de lord Schaftesbury, une constitution aristocratique et moderne pour la Caroline. Les colons, qui pouvaient être pleins propriétaires, ne furent nullement tentés de devenir les fermiers des seigneurs, des comtes ou des caciques (barons), et la constitution de Locke tomba (1693). Au sud comme au nord, les planteurs, trop éloignés bientôt pour se réunir tous, érigèrent des assemblées représentatives nommées par eux, revêtues de l'autonomie de la colonie, contrôlant l'administration. Les germes s'en montrent dès 1619; bientôt l'institution régna dans toutes les colonies anglaises d'Amérique.

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Le groupe du centre^ comprenant surtout New-York (à l'origine New- Amsterdam) et la Pensylvanis^ était plus mêlé d'éléments étrangers. Néanmoins, l'influence de la race y produisit les mêmes formations.

On eut donc partout :

a) Le droit anglais comme droit commun, mais sans seigneuries ni liens féodaux : la propriété foncière libre devint la base de réconomie publique.

b) Végalité essentielle de la personne et des droits^ aucune aristocratie ; mais sans préjudice des différences de race. Les Indiens rouges ne furent pas compris dans la commune libre des hommes blancs, et restèrent en dehors du self-government ; on leur reconnut cependant des droits spéciaux. Les noirs^ importés d'Afrique, furent plus mal traités. Ils devinrent généralement les esclaves des blancs; même libres, ils ne jouissaient pas des droits politiques.

c) L'habitude de s'aider soi-même et de ne pas appeler l'État à son secours. Les premiers colons bâtirent leurs blockaus en s'entr'aidant.

d) Des écoles publiques fondées par les communes et répandant partout l'instruction ; dans plusieurs colonies, l'obligation de les fréquenter.

e) Des communes se constituant librement^ des comtés s'administrant d'une manière indépendante.

f) Un petit nombre d'autorités: ainsi, en première ligne, le gouverneur de la colonie, nommé tantôt directement par les planteurs, tantôt par le seigneur ou la compagnie concessionnaire du pays, tantôt par la métropole elle-même; puis, les magistrats directeurs des procès. Les premiers sont toujours entourés de eonseillers pris parmi les planteurs; les seconds, du jury. Le concours des représentants du pays est donc général. Les juges de paiù), choisis en Angleterre parmi la gentry, le sont en Amérique parmi les libres agriculteurs.

g) Des miMces défensives, au lieu de trouf es permanentes.

h) Pour chaque colonie, une chambre cOninlune de représentants, nommée par les hommes libres, et qui, d'accord avec le

sénat^ fixe les statuts du pays, consent les impôts et contrôle V administration.

i) Une courte durée des fonctions publiques et le changement fréquent des fonctionnaires.

k) Enfin, le développement successif de la liberté de la pressa et des rétmions.

Chaque colonie eut ainsi, même avant la séparation, son sys^ — tème représentatif à elle. Lorsque celle-ci s'opéra (1776), l€fe.a nouvelles républiques étaient complètes.

La Constitution de l'Union (1787) ne fut qu'une application grandiose et logique de leur organisation, au grand État générsd qui les embrassa.

2. La France imita la première cette forme (1793 et 1795), et en essaya à plusieurs reprises (1848 et 1870); mais toujours sans succès durable. Le Français aime et proclame les grands mots de liberté, d'égalité , de fraternité; mais ses souvenirs sont monarchiques, ses. mœurs peu républicaines. Il est plus disposé à invoquer l'État qu'à s'aider seul ; plus ami de la gloire et de la puissance, que de la légalité et du modeste travail privé. Eniia, ses tendances centralisatrices sont plus favorables à la monarchie qu'à la république a).

3. La démocratie représentative trouva par contre un terrain propice en Suisse, où elle fut implantée par l'intermédiaire delà France.

Les plus grands des Gantons suisses étaient autrefois gouvernés aristocratiquement : les uns, comme Berne, Fribourg^ Soleure et Luzerne, par un ordre devenu héréditaire de patriciens; les autres, comme Zurich, Baie, Schaffouse, par les bourgeoisies fermées des villes capitales. Néanmoins, la liberté communale s'y était conservée ; elle était regardée comme la base de l'organition cantonale, et la république, idéal politique de la nation, avait jeté dans son sein des racines profondes. La Suisse n'avait ni troupes permanentes, ni fonctions professionnelles assurées.

a) La France est en république depuis 1870, c'est-à-dire depuis onze a"^ bientôt, et s*est donné en 1875 une constitution sur laquelle voy. p. 3ô<^"' comp. p. 303.

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£Ile avait conquis sa liberté en combattant contre les princes et la noblesse. L^extension de la liberté politique à toutes les classes, Tabolition des privilèges des patriciens et des bourgeois des villes, ne furent chez elle qu'un développement naturel, en liarmonie avec les temps nouveaux; et d'aristocratique, la repu* blique y devint représentative *.

La tentative d'unitarisme représentatif de 1798 eut, il est vrai, peu de succès. Les traditions d'indépendance cantonale, les oppositions internes, se révoltèrent, et la République helvétique tomba. Mais la forme représentative se maintint dans les Cantons et en demeura le système fondamental, malgré le retour de quelques privilèges aristocratiques, amené par la Restauration (1814). Depuis 1830, la forme nouvelle tendit à s'en dégager complètement ; en 1848, elle fut appliquée à la Confédération elle-même.

4. La démocratie moderne est essentiellement différente de l'ancienne forme hellénique. D'après le Perse Otanes (dans Hérodote, III, 82), les caractères de la démocratie antique seraient : 1) l'égalité des droits pour tous (tdovofxta) ; 2) l'absence de toute puissance arbitraire analogue à celle des despotes orientaux ; 3) les emplois attribués par le sort ; 4) la responsabilité des fonctionnaires; 5) la délibération commune dans rassemblée populaire, L'État moderne, même monarchique, admet trois de ces principes ; la république moderne elle-même repousse les deux autres (le sort et l'assemblée populaire). Ainsi, aucun d'eux n'est aujourd'hui absolument caractéristique.

La république moderne, en substituant au sort Yélection des meilleurs, emprunte un élément aristocratique qui la grandit et l'ennoblit. Elle donne également la souveraineté à l'ensemble des citoyens, à la nation ; mais elle en attribue Vexercicek des hommes choisis, dont elle fait les représentants de la nation.*

• Acte de Médiation de 1803, XX, 3 : « Il n'y a plus en Suisse ni pays sujets, ni privilèges de lieux, de naissance, de personnes ou de familles. » Bluntschti, Schweizev'iches Bundesrecht, I, p. 474. — Const. fédér. de 1848 et de 1874, art. 4 : « Il n'y a, en Suisse, ni sujets, ni privilèges de lieux, de naissance, de personnes ou de familles. ))

Les citoyens n'y participent guère directement aux affaires publiques que par :

1) Le vote des lois constitutionnelles. Il est généralement admis en Suisse^ depuis 1830, que les lois de ce genre doivent être soumises à Tacceptation de la majorité des citoyens, et l'on fait avec raison le calcul des votes sans tenir compte des abstentions ^ Cependant, dans plusieurs des républiques de V Union américaine, ce vote est confié à une nombreuse assemblée de représentants spécialement nommés à cet effet (convention, conseil constitutionnel).

2) Quelquefois, le vote de certaines autres tow, soit dans la forme positive de la sanction {référendum) ou de TacceptatiGn par la majorité des citoyens, soit dans la forme négative du veto. Dans ce second système, les citoyens opposants vont seuls voter, et la loi est rejetée lorsque leur nombre dépasse la moitié des citoyens ; dans le premier, on ne calcule la majorité que sur.les votants. Tous deux sont empruntés à la démocratie pure, agitent facilement les masses et présentent des dangers pour les intérêts d'une culture élevée. Plusieurs démocraties de la Suisse les ont adoptées ; * la Constitution fédérale de 1874 vient de suivre l'exemple ^ *.

3) L'élection du corps législatif. La règle mathématique du vote égal par tète et de l'égalité des circonscriptions électorales forme le plus souvent la base de ces élections, trop rarement assises sur les membres organiques de l'État, p. ex. sur les communes. Par suite, la représentation est incomplète, trop déterminée par les tendances de parti. Ce défaut n'est pas inhérent à la démo-

^ Const. de Zurich, § 93 : (( Le projet (d'un changement constitutionnel adopté après deux délibérations par le Grand conseil) sera soumis à l'acceptation des citoyens. » — Const. fédérale de 1848 et de 1874, art. 6 : « La Confédération garantit aux cantons leurs constitutions, pourvu — c) qu'elles aient été acceptées par le peuple, et qu'elles puissent être revisées lorsque la majorité absolue des citoyens le demande. »

- Art. 89 : « Les lois fédérales, les décrets et les arrêtés fédéraux ne peuvent être rendus qu'avec l'accord des deux conseils. Les lois fédérales sont soumises à l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30,000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est même des ari'otés fédéraux qui sont d'une portée générale, et qui n'ont pas un caractère d'urgence. ))

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cratîe représentative; il se rencontre aussi dans la monarchie constitutionnelle.

5. Vexercice régulier de la souveraineté est ordinairement confié à de grandes assemblées^ choisies comme la représentation la plus parfaite et la plus étendue de la nation souveraine.

Dans la Suisse du moyen âge, les grands conseils des Villes et les Landrâihe des Pays (les cantons ruraux) n'étaient qu'wne extension des conseils proprement dits {Mthe), qui concentraient Yautorité {die Obrigkdt) de la ville ou du pays : on leur adjoignait, pour les affaires importantes, spécialement dans les Villes pour la législation, des commissaires choisis parmi les bourgeois ou les ruraux. Aujourd'hui, les grands conseils sont séparés des gouvernants, placés au-dessus d'eux, et réputés les porteurs commissionnés (beauftragte Tràger) de la souveraineté ^ L'Assemblée fédérale, avec ses deux conseils, occupe une position semblable Tis-à-vis du gouvernement fédéral *.

En Amérique,\e congrès national de l'Union et les législatures des Ëtatâ particuliers se copiposent aussi de deux chambres, et sont encore plus exactement distingués des gouvernants.

6. Le peuple n'a plus aujourd'hui de part directe au gouvernement proprement dit, même dans les rares pays où la démocratie pure s'est conservée pour la législation. Dans toutes les démocraties modernes, ce sont les représentants commissionnés {beauftragte Stellvertreter) de la nation, qui gouvernept en son nom. Les unes, comme les États américains et Genève 3, en confient

* Const. de Zurich^ 1831, § 38 : a L'exercice du pouvoir suprême, dans les limites de la coostitution, est confié à un grand conseil. II fait la loi, et il a le contrôle supérieur du gouvernement. Il représente le canton à Textérieur. » Cherbuliez, De la démocratie en Suisse, II, p. 35 et suiv.

2 Contt, fédérale de 1848, art. 60 : « L'autorité suprême de la Confédération est exercée par l'Assemblée fédérale, qui se compose de deux sections ou conseils, savoir : A. Du conseil national; B. Du conseil des États. » Const, fédér, de 1874, art. 71 : « Sous réserve des droits du peuple et des cantons (art. 89 et 121), Vautorité suprême de la Confédération est exercée par l'assemblée fédérale. »

* Et la Const. franc, de 1848, art. 43 : a Le peuple français délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui reçoit le titre de président de la République. » [Secus Const. de 1875 : « Le président de la Rép. est élu — par le sénat et la chambre des députés, réunis en assemblée nationale] Tocquerille, De la démoc. en Am., 1. 1.

au peuple la nomination directe; d'autres, comme la plupart des républiques suisses et quelques États de l'Union, Tattribuent aux corps législatifs, qui nomment en outre à certaines fonctions élevées, au tribunal suprême par exemple. L'élection par le peuple donne plus d'indépendance et plus de force au gouvernement, au moins vis-à-vis du corps législatif: les gouvernants son également investis de la confiance directe des citoyens, etmêm^= à un plus haut degré que personne. Aussi permet-elle mieuan une limitation réciproque des deux pouvoirs.

7. La justice est rendue au nom du peuple ; mais on exige d juges une certaine préparation scientifique. Aussi, dans la règl c'est le gouvernement (Amérique du Nord, France) ou les gran conseils (Suisse) qui les nomment. La nation prend une pa directe à l'administration de la justice, dans le jury ^ formé p le sort entre les citoyens.

8. Le régime communal a ici une importance particulière; i est le fondement de l'organisme de l'État. C'est dans la commune que le citoyen se forme à la participation des affaires publiques, au self-gouvernement, à la liberté civique. L'assemblée générale des citoyens y est encore possible, du moins dans les communes peu considérables et surtout dans les communes rurales; les plus grandes nomment une sorte d'assemblée représentative. Les républiques suisses et américaines reposent historiquement sur un régime communal libre. Une base semblable manque à

la France, et c'est une marque que la forme républicaine lui convient peu.

En résumé, abstraction faite des cas rares où la souveraineté est exercée directement, le principe de la démocratie représentative, c'est que la nation n'y est gouvernée que par ses fonctionnaires, et ne reçoit de lois que de ses représentants, qui contrôlent en même temps le gouvernement. Cette forme se rapproche en cela de celles qui distinguent. nettement entre les gouvernants et les gouvernés.