Et. Pasquier : Recherches de la France. IV. 17ets

4. Loyseau : 0p. c. Liv. I, ch. X, $ 55ets. ; liv. IV, ch. V ; Do- MAT : Droit public, Liv. IT, titre I, section I, n° 1. PASQUIER : 0p. et loc. cit.

Dazzoz : Répert. alph. V° fonction publique.

vidaient les caisses du Trésor public, on avait de nouveau recours aux baux à ferme(1).

Cest surtout aux « commissaires » que l'on a appliqué la théorie du mandat(2). À côté des offices vénaux et héréditaires dont on ne pouvait être dépossédé qu’en vertu d’un Jugement et qui éveillaient l’idée de patrimonialité, l'ancien régime créa des fonctions publiques appelées « commissions », dont les titulaires étaient révocables ad nutum.

Les rois instruits par l'exemple de la féodalité et par l'expérience quotidienne des difficultés que leursuscitaient les hauts fonctionnaires possédant leurs fonctions à titre d’offices se sont toujours efforcés de développer les commissions aux dépens des offices. Philippe-Auguste (3) combattit le système des offices, dangereux pour l’autorité royale ; il « réunit la sénéchaussée dans sa main » dit un historien (4) en transformant en commission l'office tenu en seigneurie. Dès lors l’histoire de la fonction publique n’est que celle de la lutte des rois contre les officiers, de la transformation d’offices en commission, où, quand cette mutation était politiquement impossible, la création de fonction-

1. « Ce mode, dit Pasquier, était considéré comme plus honorable, plus conforme à une bonne administration ; on le mettait en vigueur quand les circonstances le permettaient ». Recherches de laFrance, IN, 11.

2. Loyseau : op. cit. IV, 5 ; Domar : op. cit. II, 1 ; Daresre de la CHavanwe : op. cit. I, p. 64; Louis Lucas : op. cit. II, p. 35; DaresrTe : Justice administrative, p. 113.

3. Avant Philippe-Auguste, nous avons vu que Charlemagne ne donnait pas aux missi un pouvoir différentde ceux que les Capétiens conférèrent à leurs commissaires.

4. Les fonctions des grands officiers étaient alors possédées féodalement par des seigneurs vasseaux du roi : ainsi les comtes d’Anjou étaient sénéchaux nés de France; les seigneurs de Courtenai, grands bouteilliers. — DARESTE D£ LA CHaAvAnNE : Histoire de l'administration en France. I, p. 64.

Henry Nézarä El

naires commissionnés à côté d'officiers inamovibles. les premiers acquérant peu à peu tout le pouvoir effectif, les seconds ne conservant que les honneurs et les avantages pécuniaires de la fonction (1). Le triomphe de la monarchie absolue est en même temps celui de la commission.

Or la commission, disent les auteurs, est un mandat. Primitivement, c’est un mandat spécial, conféré pour une affaire déterminée ou une catégorie particulière d’actes des services publics; le mandat tombe avec l'achèvement de l’affaire à gérer (2) ; malgré son peu de durée, cette commission constituait cependant une fonction publique ; du xvn° et du xvur siècle des cadres permanents de l'administration sont créés sous la forme de commissions, et le mandat devient un mandat général (3).

Elle a en effet le caractère essentiel du mandat : la faculté de révocation ad nutum par le mandat : « Le propre de la commission, dit Domat, est de conférer une fonction publique pour une durée indéfinie, mais d’être révocable à la volonté du prince (4).

Comme le mandat elle implique une délégation de pouvoir et le droit de représentation : « L’officier, dit Loyseau,

1. L'exemple le plus frappant est celui des intendants. Voir DARESTE DE LA CHAVANNE : 0p. cit.; Caizcer : L'administration en France sous Richelieu, Paris 1857; Prgrre CLémenr : De la police sous Louis XIV.

2. Nous avons vu plus haut qu’une fonction peut avoir un caractère temporaire pourvu qu'elle soit permanente. Ainsi même aujourd'hui la loi organique du 30 novembre 1875, a. g-2°, classe parmi les fonctions publiques les missions temporaires puisqu'elle se croit obligée de les exclure expressément de la catégorie des fonctions incompatibles avec le mandat de député.

3. M. Esmenx : Cours d'histoire du droit public professé à la Faculté de droit de Paris (leçon du 12 novembre 1900).

4. Domar : Droit public. Livre IT, titre I, sect. I, n° r. Cf. : LoysEAU : livre IV, ch. V,$ 55 ets., p. 464-465.

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fait son exercice pour soi eten son nom comme propriétaire de son office, et le commissaire le faitpour et au nom de son déléguant, ainsi que le procureur besogne au nom de son maître, car enfin ce qu'est le procureur en fait privé, cela est le commissaire en fait public » (1). Or, une procuration est un mandat, c’est même la seule forme du mandat del’ancien droit qui ait gardé aujourd’hui cette qualification (2).

De même encore que le mandat, la commission prend fin par la mort du commettant : « ainsi, dit Loyseau, les commissions qui seules ressemblent aux mandements et procurations, pour ce qu’elles n’ont autre fondement ni subsistance que par la volonté du collateur, ne peuvent durer après sa mort... » (3).

Comme le mandat enfin, la commission ne donne à son titulaire qu’un pouvoir déterminé et limité : « le pouvoir d'un commissaire est borné et limité par la commission, de laquelle il doit suivre exactement les termes, ainsi qu’un procureur celle de la procuration. au lieu qu'un officier dont la charge est générale... peut étendre davantage son pouvoir » (4).

Tous les caractères du mandat se trouvent ainsi dans la commission.

D'autre part il peut y avoir un véritable contrat c’est-àdire un rapport entre deux personnes juridiques, le roi et le fonctionnaire.

En effet, à cette époque, c’est encore la théorie de la souveraineté personnelle du roi qui domine. La souveraineté

naît et finit avec le roi qui en est le titulaire et avec lequel

1. Loyseau : livre IV, ch. V, $ 39 p. 461. Cf. Daresre : Justice administrative, p. 113.

2. Voir ci-dessous dans la théorie générale des fonctionnaires de gestion.