LES FONCTIONS DE L ÉTAÎ

constilulion, à la Déclaralion des droits, un acte du parlement, qui par hypothèse a été promulgué par le chef de l'Etat; celte décision, il faut la ramener à exécution par la force, c'est-à-dire empêcher par la force l'application de l'acte déclaré inconstitutionnel. Mais c'est le parlement et le chef de l'Etat qui disposent de la force; donc on ne pourra pas employer la force contre eux pour assurer l'application du jugement, et le jugement ne sera appliqué que si les gouvernants le veulent bien. Rien n'est donc changé, et la loi constitulionnelle reste toujours dépourvue de sanction directe.

Les lois elles-mêmes qui s'adressent aux gouvernés ne peuvent être l'objet dune sanction directe par la force matérielle. Il y a d'abord à cela une raison d'ordre psychologique, mais qui n'en est pas moins puissante. Les dispositicms impéralives de la loi s'adressent à une volonté. C'est la volonté du législateur qui veut s'imposer aux volontés des gouvernés; la loi tend à obliger une volonté à vouloir telle chose. Or il n'y a pas de puissance au monde qui puisse contraindre directement une volonté à vouloir ou à ne pas vouloir une certaine chose. Donc, en réalité, il n'y a jamais de force contraignante susceptible d'assurer directement l'application de la loi. Ce n'est point à dire que la contrainte n'intervienne pas; mais elle intervient tout h fait indirectement. Elle intervient quand la loi a été violée pour assurer une répression, une réparation, ou l'annulation de l'acte fait en violation de la loi. Elle intervient quand un acte a été fait conformément à la loi pour assurer la réalisation de l'elfet légalement voulu. Cf. t. I, p. 123 et s.

Lois pmales. — Ce sont celles qui paraissent le plus directement sanctionnées par la contrainte. Et cependant, même pour ces lois, on ne peut pas dire que la contrainte soit employée pour en assurer directement

i; 19. — lA SANCtiON DK I:A LOI 179

l'application. Sans doute, les mesures matérielles de police qui sont prises, au nom de l'Htat et des communes, pour assurer la tranquillité et la sûreté publiques, constituent un mode de sanction préventif matériel de la loi pénale. Mais ces mesures de police, tant qu'il n'y a pas eu violation de la loi, constituent-elles véritablement un emploi de la contrainte matérielle? Clles ne sont dirii^ées contre aucune personne déterminée. Elles sont une démonstration de la force publi(pie, une sorte d'avertissement, à tous ceux ([ui seraient tentés de violer la loi, que la force est là pour assurer la répression s'il y a violation. La contrainte matérielle n'intervient réellement que lorsque la loi est violée. Un agent est spécialement compétent pour ordonner l'arrestation de l'auteur du délit; certains agents peuvent procéder à cette arrestation; une juridiction délerminée est compétente pour apprécier si l'infraction a été commise et pour prononcer une certaine peine contre celui qui est convaincu d'en être l'auteur, La peine prononcée, moi't, travaux forcés, réclusion, emprisonnement, sera matériellement exécutée contre le condamné. Voilà la contrainte matérielle. EUe n'apparaît que pour permettre d'exécuter la condamnation; car l'arrestation préventive elle-même n'a pas d'autre but que de permettre d'exécuter la condamnalion. La contiainte matérielle est donc employée non pas précisément pour assurer l'exécution de la loi, mais l'exéculion d'un jugement rendu conformément à la loi. 11 est vrai que cette condanmalion est destinée aussi à agir par voie préventive, par intimidation, à l'égard de ceux qui seront tentés de commettre la même inlVaction. Mais on reconnaîtra (pi'il y a là une sanction maléiielle de la loi tout à faitSndirecte.

Lois proliibilivcs non pénales, — Il parait tout à fait évident ([u'elles ne sont pas, (ju'elles ne peuvent i)as

180 CHAPITRE II. — Les fonctions de l^état

être sanctionnées directement par la force. Leur sanction est une réparation pécuniaire ou une nullité, qui n'intervient naturellement que lorsqu'il y a eu violation de la loi. Si le fait défendu est un fait matériel, la force n'interviendra que lorsque l'agent compétent a constaté le fait et ordonné l'accomplissement d'une réparation ; c'est cette décision juridictionnelle qui sera exécutée par la force, et non point la loi.

Si la manifestation de volonté interdite par la loi a eu lieu en vue de produire un elfet de droit, la sanction est habituellement la nullité de l'acte. Mais il n'y a pas forcément nullité, et une disposition par voie générale qui défendrait certains acics juridiques, sans établir la sanction de la nullité, serait néanmoins une loi matérielle; la lex imper [cela est encore une loi. Cela résulte de tout ce qui précède : la nullité, comme la répression, la réparation, n'est qu'un moyen imaginé pour arriver indirectement à une sanction de la loi. Ces moyens peuvent être plus ou moins énergiques, plus ou moins incomplets; ils peuvent manquer même. La disposition restera quand même une loi, quand elle est générale et inipérative, parce que sa vraie sanction se trouve dans son caractère de règle sociale.

Aujourd'hui, \diiex imper fecla est extrêmement rare, et on peut dire que toute manifestation de volonté, faite avec l'intention de produire un effet de droit, est en règle frappée de nullité quand elle est contraire à un texte de loi. Cette nullité est prononcée ou constatée par un agent compétent, et c'est encore ici la décision /de l'agent qui sera exécutée, si besoin est, par l'emploi de la contrainte matérielle. 11 faut observer d'ailleurs que la nullité d'un acte fait en viohition de la loi étant prononcée', il ne sera pas toujours possible, même par l'emploi de la force, de remettre les choses en l'état, et la nullité (st un moyen quelque peu imparfait de sanction des lois.

s 10. — LA SANCTION DE LA LOI 181

Lois impératlres. — Ce sont celles (jui imposent (lii'eclenient à certaines personnes l'obligation d'accomplir une certaine prestation, un certain agissement, comme les lois d'impAt, les lois d'assistance et de prévoyance. Pour les lois de ,ce genre, il n'y a pas non plus un mode de sanction direcle par la force. La question de sanction ne se pose évidemment que lorsque la preslalion ou l'agissement ordonnés par la loi ne sont pas elleclués. En pareil cas, un acte juridique individuel doit intervenir, acte juridi(jue proprement dit, acte administratif ou acte juridictionnel (le point importe peu), un acte (pii fait naître une obligation pour un individu déterminé ; et c'est cet acte individuel (pii sera ramené ta exécution par la force. Ce n'est point la' loi, à vrai dire, qui est exécutée; c'est un acte de volonté individuelle émanant d'un agent public et qui, fait conformément à la loi, produit un ctl'et dont la l'éalisation ou l'écpiivalent sont garantis par l'emploi de la contrainte.

En résumé, on dit une chose peu exacte quand on définit la loi une règle obligatoire sanctionnée par la force. L'emploi de la force n'est pas étranger com])lètement à la sanction de la loi, mais il n'intervient jamais qu'indirectement, pour assurer la réalisation d'un ctl'et de droit voulu conformément à la loi, ou pour garantir une répression, une réparation ou une anuulalion au cas où un acte est fait contrairement à la loi. Vonv certaines lois, l'emploi de la contrainte est impossible même indirectement. Tout ce (|u'on peut dire dans une délinition générale de la loi, c'est qu'elle est une règle édictée sous nitr. sanction sociale, La formule est un peu vague, mais elle est seule exacte.

Cette sanction sociale varie iidiuiment daus ses foiiues et ses moyens. On peut dire cependant qu'elle n'apparaît que lorsque a été accompli un acte individuel cou-

182 CHAPITRE II. — LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

forme ou contraire à la loi. S'il est conforme à la loi, la sanction sociale consiste dans Tinlervention de la force pour assurer son exécution. S'il est contraire à la loi, la sanction sociale intervient, soit pour réaliser son annulation, soit pour assurer une répression contre son auteur, soit pour garantir la réparation du préjudice occasionné.

Sar la sanction de la loi, on lira avec intérêt l'arlicle de J. Barthélémy, L'o6/î(/fl/ion défaire endroit public, lievne du droit public, 1912, p. 536 et s*.; les conclusions de Aï. Romieu, commissaire du gouvernement, tribunal des conflits, 2 décembre 1902, S., 1904, III, p. 17; les conclusions de M. Léon Blum, commissaire du gouvernement, conseil d'État, 17 mars {9[[, Recueil, 1911, p. 342.

.^ 20. — Les règlements sjnt des lois matérielles.

Suivant une lerminologie qui peut être considérée aujourd [lui comme définitivement établie, on donne le nom de règlement à toutes décisions portant disposition par voie générale et émanant d'un organe autre que celui qui, d'après la constitution du pays considéré, a le caractère d'organe législatif. En d'autres termes, le règlement est une loi au point de vue matériel; il ne l'est pas au point de vue formel. En France, d'après notre constitution, l'organe législatif est le parlement agissant avec la collaboration du président de la République, pour l'initiative parfois et pour la promulgation toujours. Par conséquent, le règlement est toute décision portant disposition par voie générale et prise par un organe quelconque autre que le parlement et le clief de l'Etat associés conformément à la constitution.

Le lieu n'est pas ici de déterminer en détails les autorités qui ont en France le pouvoir réglementaire et non plus le domaine dans lequel elles peuvent l'exercer, ni de rechercher si le pouvoir réglementaire très étendu qui, incontestablement, appartient actuellement au chef

s 20. — Li:S UKGLEMKNTS LOIS MATKRIKLLES 183

de l'Ktat, est on non conforme anx principes de la séparation des pouvoirs tel que l'entend le dnjit positif français. Ce sont là f[nestions qui viendront lorsque j'étudierai plus lard l'oiganisalion de l'h^lat français. Il suffit de rappeler ici que dans tous les pays modernes, et parliculièrement en France, beaucoup d'autorités d'ordie admiinstiatif ont im pouvoir réglementaire extiéin 'Uient étendu. Les préfets et les maires font des règlements de p(dicc qui consliluent une véritable législation dans le cadre du dé[)arlement et de la commune. D'autre part, [)ar suite de nécessilés praticjucs, les ministres ont peu à peu acquis un pouvoir réglementaire pour tout ce (jui touche l'organisation des services (léj)endant de leur département. Knfin les chefs d'Ktat et spécialement le président de la République française font de nombreux et importants règlements sur les matières les plus diverses. Cette compétence s'est établie et développée sous l'action des besoins prati(|ucs, et si l'on ouvre un code, on s'aperçoit vite que la législation réglementaire dépasse de beaucoup en étendue la législation par la loi formelle. Pendant la guerre, les circonstances ont encore considérablement accru l'activité réglementaire, et depuis la paix, l'évolution continue dans le môme sens. Tout cela sera étudié plus tard. Pour le moment, je prends le règlement comme tel et spécialement le règlement du chef de l'Ktat. Je dis qu'il est du point de vue mitéricl, et seulement du [)oint de vue matériel, une loi et vraiment une loi.

Plus je réfléchis à la (pieslion et plus je reste convaincu que si celle pi'oposilion est encore conlesiée, c'est f|ue consciemment ou inconsciemnient on continue à confondre le point de \\n* matériel et le jioint d»* vue formel, c'est qu'on fait encore une autre confusion eu disant qu'il faut distinguer ce qui est matière de loi et

ce qui est matière de règlement. Rechercher ce qui est matière de loi et ce qui est matière de règlement, c'est tout simplement rechercher sur quelle matière le parlement est seul compétent pour édicter une disposition par voie générale et sur quelle matière une autorité autre que le parlement, le gouvernement par exemple, est compétente i)our édicter une disposition de cette nature. Or, en faisant une pareille détermination, on se place exclusivement au point de vue formel et non plus au point de vue matériel, puisqu'on envisage seulement les organes qui interviennent et qui sont ou non compétents pour intervenir.

Je ne me lasserai pas de le dire : si l'on veut éviter les quiproquos et les confusions, il faut bien comprendre que déterminer le caractère d'un acte au point de vue matériel, c'est le déterminer d'après la modification qui se produit dans l'ordonnancement juridique consécutivement à cet acte. Par suite, au point de vue de leur nature juridique, au point de vue matériel, deux actes sont identiques si consécutivement à eux nous apercevons une modification identique dans l'ordonnancement juridique.

Cela étant bien compris, je crois avoir établi que consécutivement à la loi, considérée au point de vue matériel, il naît une modification du droit objectif, une règle de droit nouvelle. La loi est un acte-règle, dans le sens et avec la portée que j'ai déterminés au tome I, pages 221 et suivantes. Cette règle est impérative et elle est sanctionnée dans les conditions qui ont été expliquées au paragraphe précédent. Or, je mets quiconque au défi de démontrer qu'au point de vue juridique, c'est-à dire au point de vue des modifications qui se produisent après les règlements dans l'ordonnancement juridique, il y ait une différence quelconque avec celles qui se produisent après la loi. Après le règle-

s 20 — LKS UKIJLKMKNTS LOIS MATKRIELLKS 185

ment, comme après la loi, il y a une règle nouvelle, c'est-à (lire une n(»uvellc disposition par voie générale. C'est une modificalion au droit objectif, rien qu'au droit objectif, qui s'est produite et c'est une disposition par voie générale qui a été édictée précisément parce que c'est une règle. Hègle impérative comme celle émanant de la loi ; règle sanctionnée exactement dans les mêmes conditions que la loi : l'acte fait conformément à elle est protégé; l'acle qui la viole peut donner naissance à une annulation, à une répression, à une réparation.

La disposition contenue dans un lèglement est générale comme celle de la loi. On ne peut pas prétendre le contraire sous prétexte qu'elle ne s'adresserait qu'aux agents publics, à la différence de la loi qui s'adresse à tout le monde. D'abord, il n'est pas vrai de dire de tous les règlements qu'ils ne s'adressent qu'aux agents publics. On verra plus loin des exemples de règlements qui s'adressent aux simples particuliers comme aux fonctionnaires. D'autre part, serait-il vrai que le règlement ne s'adresse jamais qu'aux fonctionnaires, cela ne lui eiîîèveiait pas son caractère de généralité. Il y a beaucoup de lois matérielles sur le cai*actère descjuelles tout le monde est d'accord et qui ne s'adressent cependant qu'aux fonctionnaires. On pourrait même soutenir, et l'idée a été défendue en Allemagne [)ar de grands jurisconsultes, notamment Hinding pour les lois pénales, que la loi proprement dite ne s'adresse jamais cpi'aux fonctionnaires, et en tout cas, il y a beaucoup de lois constiMictives fpii paiaissent bien ne s'adresser (ju'aux seuls agents publics. EWea n'en sont pas moins des lois au sens matériel parce (pielles n'en coulienneut pas moins des disposilions par voie générale. Ce cpii fait la disposition par voie générale, c'est cju'au niouïcnt où elle est édictée, on ne peut pas déterminer nommément la ou les personnes auxijuelles elle s'appli(juci'a seule-

186 CHAPITRE l[. — LES FONCTlOxNS DE l'ÉTAT

ment. Il peut se faire que la disposition par voie générale ne s'applique qu'à une seule personne en fait ou à une catégorie très restreinte de personnes. Elle n'en sera pas moins une disposition par voie générale, si au moment où elle est portée il est impossible de déterminer individuellement les gens auxquels elle s'appliquera, si elle contient une formule visant toute personne qui se trouvera dans les conditions prévues pendant la période d'application.

Je le répète, le règlement est une loi au sens matériel parce qu'il est un acte-règle, et cela dit tout. Mais il est évident que le règlement émanant d'un organe autre que l'organe législatif, et celui ci étant considéré dans les conceptions modernes comme l'organe supérieur de l'Etat, le règlement émanant d'un organe qui lui est subordonné, le règlement ne peut modifier la loi formelle, c'est-à-dire la loi émanant de l'organe législatif. Le règlement ne peut pas intervenir sur des matières qui, d'après la constitution d'un pays, sont réservées à l'organe législatif. Le règlement ne peut être porté en violation d'une disposition contenue dans une loi formelle. Il peut se faire que le droit positif d'un pays, comme le droit français, n'admette, en ce qui concerne la loi formelle, ni l'exception d'illégalité, ni le recours en annulation, et qu'au contraire exception et recours soient recevables contre les règlements. Toutes ces différences entre la loi et le règlement se rattachent au point de vue formel. Loi formelle et règlement émanent d'organes difï'érents, et cela entraîné des différences au point de vue de la compétence et au point de vue des voies de recours.

Mais il reste qu'au point de vue juridique interne, le règlement et la loi matérielle inlernc sont identiques. J'ai beau chercher, je ne puis arriver à trouver entre eux une différence quelconque. Je serais très heureux qu'on pût m'en montrer une.

§ 20. — LES Rh CLEMENTS LOIS MATÉRIELLES 187

Pour compléter celle dénionstralioi), je prends à lilre d'exeinple les règlenienls ([ui, dans lous les pays, sont les plus nondjreux, les règlenienls de police et les règlements d'organisation des services publics. Que ces dispositions soient contenues dans un règlement ou dans une loi formelle, on ne méconnaîtra pas qu'elles aient au point de vue juridique interne, au point de vue de la modification (|ui se produit daus l'ordonnancement juridi({ue, ideiiliqnemcnt le même caractère. Si Je considère, par exemple, le Code de la route contenu dans le décret réglementaire du 27 mai 1921, j'aflirme, sans craindre un démenti (juelconcpie, que si les dispositions qu'il contient avaient été portées par une loi formelle, il ne serait venu à personne l'idée de prétendre ((ue ces dispositions générales n'auraient pas le caractère de lois matérielles. Comment peuvent-elles perdre ce caractère du fait qu'elles sont contenues dans un décret du président de la Hépublique? Comment l«i môme disposition peut-elle avoir un caractère juridique interne dillérent suivant qu'elle émane du parlement ou du chef de TKtat? Incontestablement, il y a des didei'ences nombreuses entre un décret et une loi, et notamment au point de vue des recours, comme je le disais précédemment. Mais cela est uniquement le point de vue formel. Ce que je dis des règlements de police, je pourrais le dire exactement dans les mêmes termes des règlements portant organisation d'un service public.

Ou'on ne dise pas (pjc toutes ces discussions sont sans intérêt puis(]u'on admet que les règlements sont susceptibles (le recours à raison du caractère de l'organe dont ils émanent, ipiand les lois formelles ne le sont pas et que, par coiisé(pient, il y a lieu seulement de faire la dislinclion au point de vue formel entre la loi et le règlement, dislinclion simple (jiii, die, ne peut être contestée.

188 CHAPITRE H. — LKS FONCTIONS DE l'ÉTAT

Je réponds d'abord, comme je l'ai déjà fait souvent, qu'il y a toujours grand inlérêt à avoir des idées Ihéoriquement exactes et que si l'on ne voit pas de prime abord l'intérêt pratique qu'il y a de dire que les règlements sont des lois matérielles, il faut néanmoins le dire et le dire avec fermeté, avec insistance, parce qu'il y a, dans l'opinion contraire, une erreur théorique, ce qui est toujours dangereux.

D'autre part, il n'est pas vrai de dire que la proposition que je défends ne présente pas d'intérêt pratique; elle en a au contraire un considérable. En elfet, si le règlement est une loi matérielle, dans un pays qui pratique la séparation des pouvoirs le pouvoir réglementaire ne peut pas exister en principe; ou du moins il ne peut exister que dans les cas où la constitution le permet formellement et, au profit des organes auxquels elle le confère expressément. Le principe de la séparation des pouvoirs dans son sens rigoureux implique que tout ce qui est législatif appartient à un organe déterminé, en fait l'assemblée législative; et le législatif, c'est le pouvoir d'édicter des dispositions par voie générale. Par conséquent, aucun autre organe que l'assemblée législative ne peut en édicter; et le pouvoir réglementaire n'existe pas ou du moins n'existe que dans les cas où la loi constitutionnelle l'établit expressément. Et en eflet, la constitution de 1791 interdisait au roi de faire des lois même provisoires et lui permettait seulement de porter des proclamations conformes aux lois pour en ordonner ou en rappeler l'exécution \tit. 111, chap. iv, sect. I, art. 6). Pour la ma me raison, le président des Etats-Unis n'avait point le pouvoir rôglemcntaii'e, et il ne l'a acquis en fait que sous l'empire des circonstances et des nécessités pressantes de la guerre.

Voici un autre intérêt et de lui ou ne pourra pas dire qu'il n'est pas pratique. On sait que dans les pays qui,

§ 20. — LES Rf:GLEMKNTS LOIS MATKRIKLLKS 189

comme la France, admellent la séparation des tribunaux administratifs et des tribunaux judiciaires, ces derniers ne peuvent ni apprécier, ni môme interpréter un acte administratif, que si une question d'interprétation touchant un acte administratif s'élè\e devant eux à l'occasion d'un procès civil, elle forme une question préjudicielle, et qu'ils doivent surseoir à statuer sur la question principale jusqu'à ce que les tribunaux administratifs aient donné l'interprétation. Si les règlements sont des actes administratifs, les tribunaux judiciaires ne peuvent les interpréter. S'ils sont au contraire des actes législatifs, les tribunaux judiciaires non seulement peuvent, mais encore doivent les interpiéler, parce que tous les tribunaux, judiciaires ou administratifs, peuvent et doivent interpréter les lois qui sont invoquées devant eux. Si le règlement est un acte législatif et qu'à l'occasion d'un procès civil une question d'interprétation se pose devant un tiibunal judiciaire, celui ci violerait la loi s'il renvoyait l'interprétation devant un tribunal administratif, il doit lui-même l'interpréter. H en sciait difleremment si le règlement était un acie administratif et non un acte législatif. On ne contes tera pas (jue ce soit là un intérêt pratique de premier rang.

La jurisprudence de la cour de cassation décide d'une façon constante que les tribunaux judiciaires peuvent et doivent interpréter tous les règlements invocpiés devant eux, précisément parce (pi'ils ont la nature interne d'actes législatifs.

La (lucslion s'est post'îo lôcemiiUMil clt'v;uit la (•liaml)rc civile qui, sur le rapport de M. le conseiller Anibruise Colin, ilans un arrêt remarquablement molivt', a décidé (il s'agissait dans l'espèce des iv;;lements sur la comptahililé publitiuedu 31 mai iSC2 et «lu 8 avi il 1878' (pie les tribunaux judiciaires sont competenis pour inl"r|)réter tous les n'-gleinenls adminislralils paice »|u'ils participent au caractère de la loi. On lit dans l'airt-t : « .Mlendu

190 CHÂPlTtlE lî. — LES FONCTIONS DE L*ÉTAt

que lesdils règlements ne consliluent pas des actes administratifs spéciaux et individuels, dont l'interprétation échappe à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire, mais des dispositions générales rendues en vertu du pouvoir réglementaire de l'administration, qui participent ainsi du caractère de la loi; il appartient dès lois à l'autorité judiciaire, non seulement d'en faire l'application quand leurs dispositions sont' claires et précises, mais encore d'en apprécier la légalité et d'en interpréter le sens, lorsque celle intei-piétalion est nt'cessaire pour la solution d'un litige dont elle a été compétemment saisie. »

Cass. civ., 24 octobre 1917, S., 1918-1919, I, p. 193, avec une note de Duguit; Revue du droit public, 1917, p. 620 et s., avec le rapport de M. Ambroise Colin. Dans le même sens, Cass. req., 10 janvier 1921, D., 1921, 1, p. 49, avec une note de Jean Appleton.

Les meilleurs auteurs français enseignent qu'au point de vue de la nature interne, au point de vue matériel, il n'y a pas de différence entre les lois et les règlements.

Esmein écrit' : « Ces décrets (décrets réglementaires du président de la République) qui, comme la loi, statuent pour l'avenir à l'égard de tous, obligent les citoyens comme les lois ellesmêmes, lis peuvent recevoir une application directe devant les juridictions administratives ou même devant les tribunaux civils ou de commerce et, de plus, ils sont toujours munis d'une sanction pénale comme tous les règlements administratifs. Ils forment une partie très importante de notre droit et constituent à côté des lois comme une législation seconde et dérivée » {Droit constitutionnel, 7^ édit., I, p. 675 et 676).

Gény et Moreau ne voient aucune différence de nature entre le contenu d'un règlement et celui d'une loi matérielle. Moreau déclare qu'après avoir beaucoup cherché, il a renoncé à en trouver une (Gény, Méthode d'interprétation, 1900, p. 215 et 2*^ édit., 1919, 1, p. 248; Moreau, Le règlement administratif, 1903, p. 00).

Tous les auteurs qui ont essayé de déterminer une différence entre le règlement et la loi au sens matériel, ou bien ont indiqué des différences qui touchent le point de vue formel, ou bien des différences au point de vue des matières qui font l'objet des règlements et des lois, distinction qui, comme je l'ai dit plus haut, touche à la compétence des oiganes considérés et qui, par conséquent, est faite encore du point de vue formel et non du point de vue matéiiel.

Ainsi, un auteur distingué, le professeur Artui", de Rennes, a

§ 20. — LES IlKiiLEMKNTS LOIS MATÉRIELLES li)l

confomlu les deux poinLs de vue quaiul il »*tjit : u i.a loi est une rf'gle générale (|iii no se rallaclie à aucune prescrii)lion antérieure comme mesure d'exécution... Quand le lé^'islaleur régie une matière (luelconque, il le fait avec une liberté illimilée, il use de la souveraineté la plus radicale et la plus entière » (.Vrlur, Séparation dca pouvoirs et séparation des fonctions, 1905, p. 8j.

Je voudrais bien savoii' ce que c'est (jue la aoiircrainetc la plus radicale et la plus entière. Artur, qui a voulu faire, il le dit lui-même, une élude de droit positif franrais, oublie (jue, d'aj^Més les principes les plus certains de notre droit constitutionnel, la souveraineté est une et indivisible, c'est-à-dire qu'elle est ou qu'elle n'est pas, qu'elle n'est susceptible ni de plus ni de moins, et qu'elle ne peut élie plus ou moins radicale, plus ou moins entière. Sans y prendre ^arde, Artur a défini le caractère de l'oigane qui fait habituellement la loi et non le caractère de la loi. A son insu, Artur est dominé par cette itlée que la loi émane toujours d'un organe souverain, peuple, parlement, roi absidu, et il apporte ilans la délînilion niatérielle de la loi un élément purement formel. Mais, ajoute Artur, un recours est possible contre le règlement, il ne l'est pas contre une loi. Assurément : si un recours est possible contre le règlement, c'est tout simplement parce que, (juoique ayant le caractère matériel de la loi, il émane d'un organe ou d'un agent, contre les décisions du<iuel, dans une organisation politique donnée, une voie de recours est recevable. I.u recevabilité d'un recours contre un acte dépend, non pas de la nature intrinsèque de l'acte, mais du caractère de l'organe ou de l'agent qui a fait l'acte.

llauriou a fait un remar(|uable eiïort pour distinguer du point de vue matériel le règlement et la loi ; mais j'estime qu'il n'y est point parvenu. Voici le résumé de sa théoiie d'après les deux dei-nières éditions de son Précis de droit administratif, 9*' édition i919, pages 79 et suivantes; 10^ édition 1921, pages 58 et suivantes.

Après avoir défini la loi une règle générale écrite à la suite d'une opération à procéduie faisant int(Mvenir les représentants de la nation (jui déclarent obligatoires des rapports ^ociaux découlant de la nature tles choses en les interprétant au point de vue de la liberté, llauriou donne la délinition suivante ilu règhiinent : «« l'ne manifrslation de volonté sous forme de r.'-gle généj-ale, émise par une autorité ayant le |iouvoir légienu ntaire qui tend à l'organisation «'l à la police île l'Klat ilans un esprit à la fois constructif et autontaire. "

Ces deuxdéfinilions visent en même temps le point de vue formel et le point de vue matériel. Du point de vue formel, la différence entre le règlement et la loi est évidente. Voici, d'après Ilauriou, la différence au point de vue matériel : « Les éléments matériels du règlement, écrit-il, sont les suivants : 1° le caractère de règle générale (sur ce point le règlement ressemble à la loi) ; 2° le caractère de manifestation de volonté constructive tendant à l'organisation et à la police de l'Elat 'Jci se marque une première divergence avec la loi qui n'est pas une manifestation de volonté et qui n'est pas constructive); 3° le caractère autoritaire : la valeur obligatoire du règlementest tirée exclusivement d'un jKSSMS gouvernemental et non pas d'une nature des choses qui serait obligatoire par elle-même ou du consensus de la nation. C'est une seconde différence avec la loi qui, d'une part, est conçue dans un esprit de liberté et qui, d'autre part, tire en partie son caractère obligatoire de la nature des choses et du consensus de la nation. »

Ainsi, Hauriou admet bien, comme moi, que la loi et le règlement sont des dispositions par voie générale et à cet égard sont identiques. Mais pour lui, la différence matérielle consisterait en ce que la loi tire sa force obligatoire de la constatation de rapports sociaux existant naturellement et au contraire le règlement du jussus gouvernemental.

Que la loi trouve le fondement de sa force impérative dans la norme juridique, produit naturel, s[)untané des conscieni^es individuelles et des besoins sociaux, je n'y contredis point, bien au contraiie, puisque c'est l'idée qui domine tout ce que j'ai écrit sur la loi. Cf.'t. I, p. 1 et s. et supra, § 18. Mais cela ne fait pas qu'il n'y ait pas dans la loi, comme dans le règlement, un acte de volonté de l'organe étatique qui l'édicté. Cela ne fait pas non plus qu'il n'y ait pas un nombre considérable de lois qui ne formulent pas de normejuridique proprement dite, mais qui édiclent des dispositions construclives |)our en assurer la réalisation et pour régler l'organisation et la police de l'Élat, lois dans lesquelles se retrouvent tous les caractères qu'Hauriou attribue au règlement. Ces dernières dispositions législatives trouvent le fondement de leur caractère obligatoire dans la norme juridique à laquelle elles se rattachent. Il en est de même des règlements qui, pas plus que la loi, ne peuvent tirer leur force obligatoire d'un jussus gouvernemental, parce que ce prétendu jussus impliquerait l'existence d'une puissance souveraine qui n'existe pas, et qui, comme la loi, trouvent simplement le principe de leur