LES RÈGLEMENTS LOIS MATÉRIELLES

force obligatoire dans la norme juridique à laquelle ils se rattachent. Iji dilTérence matérielle qu'Hauriou tente d'établir entre la loi et le règlement n'existe donc pas.

Au reste, la dilîérence que notre collègue met en avant n'est point, à vrai dire, une différence matérielle. Ce que dit Hauriou en des termes savants revient à dire que la loi émane de l'assemblée représentative du peuple et le règlement du gouvernement ou de ses agents. C'est évident ; pour le dire, il était inutile d'employer de grands mots; la différence tient à la différence des organes et, par conséquent, est purement formelle.

Je ne parle pas de la prétendue différence résultant de ce que la loi est orientée vers la liberté et le règlement vers l'autorité, puiqu'il y a de nombreux règlements dont la tendance est singulièrement plus libérale que celle de beaucoup de lois. Je demande si une loi» comme celle sur le recrutement militaire, ne réunit pas tous les caractères matériels que notre collège attribue au règlement.

Enfin, Ilauriou, à la page 55 de la 10« édition, écrit : « Du moment que des règlements peuvent être déclarés illégaux, c'est qu'ils ne sont pas des lois, cardes lois ne sauraient être illégales. » Ici, le savant auteur confond bien nettement je point de vue formel et le point de vue matériel. En disant que les lois ne sont pas susceptibles d'être déclarées illégales, il a en vue les lois formelles; et si elles ne le peuvent pas, c'est qu'elles émanent d'un organe dont les décisions, en France et dans la plupart des pays, échappent à la critique contentieuse. Mais, logiquement, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit autrement. De ce que les décisions du parlement échappent à tout recours et de ce que les décisions émanant d'autres organes en sont, au contraire, susceptibles, i! ne résulte pas que des décisions par voie générale impératives ne soient pas toujours identiques au point de vue du caractère juridique interne.

Nézard, critiquant l'assimilation que je fais au point de vue matériel de la loi et du règlement, écrit : u Pour prouver qu'il n'existe aucune différence de nature entre la loi et le règlement, il faudrait démontrer que le contenu du règlement et le contenu de la loi sont identiques et que des mesures quelconques peuvent indifféremment être prises dans l'un et l'autre acte » (Nézard, Le contrôle juridictionnel des règlements d'administration publique, Revue générale d'administration, novembre 11)09, p. 261, et tirage à part 1910).

Le raisonnement n'est pas luui. Assurément, il y a des dispo- DuGurr. — II. li

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sitions qui ne peuvent pas être édictées dans un règlement, mais seulement dans une loi formelle. Cela prouve tout simplement que le parlement et le chef de l'État n'ont pas la même compétence, et pas du tout que le règlement et la loi n'ont pas le même caractère matériel. Le raisonnement de Nézard conduirait à dire^ par exemple, que les actes administratifs d'un ministre et d'un préfet, ou d'un préfet et d'un maire n'ont pas le même caractère matériel, parce que les actes du ministre n'ont pas le même objet que les actes du préfet et du maire et que ces trois fonctionnaires ont une compétence différente. Nézard a tout simplement encore confondu le point de vue matériel et le point de vue formel.

Les juristes allemands ont particulièrement étudié la question du caractère matériel du règlement, de la Verordnung ; et les deux représentants les plus autorisés de la doctrine publicistique, Laband et Jellinek, sont d'accord pour déterminer delà manière suivante la différence existant du point de vue matériel entre la loi et la Verordnung. Pour ces deux auteurs, on l'a vu précédemment, la loi est un Rechtsgesatz, c'est-à-dire une disposition qui établit un droit nouveau au point de vue objectif et au point dé vue subjectif. Au contraire, le règlement, la Verordnung, n'est pas un Rechtsgesatz; il ne crée pas un droit nouveau, ni objectif ni subjectif. Il intervient dans l'intérieur de l'ordonnancement juridique existant. Laband écrit notamment : « Ces actes par voie générale ne peuvent pas être des a<3tes législatifs au sens matériel, parce quHls ne sortent pas de l'intérieur de Vappareil administratif, parce qu'ils ne comprennent pas un commandement adressé à des sujets, parce qu'ils ne contiennent pas véritablement l'énoncé d'une règle, parce que, dans tous les cas, la disposition contenue dans ces règlements ne rejaillit pas sur la situation juridique des particuliers. Pour l'administration formant un tout, cette disposition n'est pas un ordre inéluctable émanant d'un pouvoir supérieur; elle est une manifestation de sa propre volonté ; elle ne crée pas un droit ; elle se meut à Tintérieur des barrières établies par le droit » (Droit public, traduction française, 1901, II, p. 377 et 380).

Jellinek distingue les règlements de droit {Rechtsverordnungen} et les règlements d'administration [Vervaltungsverordnungen). Les premiers sont des lois matérielles; ils contiennent un Rechtsgesatz; ils n'ont pas la forme de la loi, ils en ont le fond. Quant au point de savoir dans quels cas peuvent intervenir des règlements de droit, cela dépend de la loi constitutionnelle du pays considéré. On peut dire d'une manière générale qu'ils exis-

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lent d'abord au cas de règlements de nécessité {^vlllle^•ûrdnungen), c'est-à-dire de règlements qui sont faits par le gouvernement au cas de nécessité urgente sur une matière (jui, en principe, ne peut être réglementée que par une loi formelle. Les règlements de droit interviennent en second lieu lorsqu'une loi formelle a donné spécialement sur une partie quelconque du droit, droit civil, droit criminel, droit administratif, compétence spéciale au gouvernement.

Quant aux règlements d'administration [VeriÊaUungsverordmingen) ils ne sont point des lois au sens matériel ; ils ne créent pas le droit ni au sens objectif, ni au sens subjectif. Comme Laband, Jellinek estime que ce qui caractérise ces règlements, c'est qu'ils n'ont pas d'effet en dehors de l'organisme étatique. Il écrit : « Les VenaltiingsverordnungeJine créent jamais un droit nouveau ; elles se meuvent sur la base de l'ordonnancementjuridique existant. » Cependant, à la différence de Laband, Jellinek admet que si beaucoup de règlements d'administration s'adressent seulement aux fonctionnaires, il en est aussi qui s'adressent aux sujets, que notamment les règlements d'organisation s'adressent non seulement aux fonctionnaires, mais aussi au public, et de même tous les règlements qui déterminent le mode d'utilisation d'un service public par les particuliers. Il est vrai que Jellinek fait observer que parfois les règlements de cette espèce sont des règlements de droit [liechtsverordnungen) {Gesctz und Vcrordnung, 1887, p. 366 et s.).

Si on laisse de côté les divergences de détails qui séparent Laband et Jellinek, leur pensée commune paraît bien être celle-ci. Du point de vue matériel, la différence entre le règlement et la loi consiste en ce que la loi seule crée le droit, que le règlement proprementdit n'intrgduit pasun élément nouveau dans l'ordonnancement juridique existant. Or, cela n'est vrai ni des règlements de police ni des règlements d'organisation.

Les règlements de police ont essentiellement pour but de restreindre la sphère juridique des particuliers. Certainement, si de pareilles dispositions avaient été inscrites dans une loi formelle, il ne serait venu à l'idée de personne de dire qu'elles n'avaient pas le caractère matériel de loi. C'est toujours le point de vue formel (jui influe sur le point de vue matériel : on se trouve en présence de dispositions qui sont édictées par un organe qui habituellement ne fait pas la loi; on s'ingénie alors, contre l'évidence, l\ démontrer qu'elles n'ont pas le caractère de loi matérielle.

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Rosin a bien montré ce caractère de loi matérielle appartenant aux règlements de police. Il écrit très justement : « L'ordonnance de police a le caractère matériel de loi et le caractère formel d'une ordonnance... Le contenu des ordonnances de police est constitué par des prescriptions de droit par lesquelles dans l'intérêt de la police les sujets sont astreints à des actes ou à une abstention sous une sanction pénale. Une loi de police faite par le parlement a exactement le même contenu » (Hosin, Verord~ nungsrecht, 2« édit., 1895, p. 55).

D'autre part enfin, il est impossible de dire, avec Laband, que les règlements d'organisation « ne sortent pas de l'appareil administratif, ne réagissent pas sur les particuliers ». Sans doute, ils ont pour but essentiel l'organisation intérieure des services publics, mais ils réagissent toujours plus ou moins sur les particuliers. On s'en convaincra aisément en parcourant les principaux règlements d'organisation. Est-ce que, par exemple, les nombreux règlements sur l'instruction publique n'atteignent pas tous les particuliers qui, sous une forme ou sous une autre, veulent profiter de l'enseignement public? Est-ce que les innombrables règlements sur l'armée ne touchent pas tous les Français qui, avec le service militaire obligatoire, appartiennent, sauf quelques rares exceptions, à l'armée depuis l'âge de 20 ans jusqu'à celui de 45 ans? Est-ce que même les règlements qui répartissent les affaires dans chaque département ministériel entre les directions, les divisions, les bureaux ne s'adressent pas aussi bien aux administrés intéressés qui doivent aller à tel ou tel bureau qu'aux employés du ministère qui doivent s'occuper de telle ou telle affaire? Ce qui montre bien que je suis dans le vrai, c'est l'embarras des auteurs que je combats, quand ils se trouvent en face d'une organisation, l'organisation d'un mi listère par exemple, qui est régie en même temps par une loi et par un règlement. Le contenu de la loi et du règlement est alors exactement le même ; si l'on veut être logique, il faut dire que la loi et le règlement sont des actes administratifs. Or, on n'ose pas dire que cette loi n'est pas une loi matérielle; donc ce règlement, qui a le même contenu, est aussi au point de vue matériel un acte législatif.

Hauriou, parlant de la doctrine de Laband et de Jellinek, dit que ces auteurs se trompent quand ils enseignent que du règlement ne peut naître aucun droit subjectif. 11 ajoute que « la seule différence qu'on puisse relever, c'est que les droits subjectifs consacrés par la loi seront plus stables, plus acquis, plus définitifs que ceux consacrés par un simple règlement ».

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Je voudrais bien savoir ce que c'est qu'un droit plus acquis qu'un autre. Je n'ai jamais su ce que c'était qu'un droit acquis, car un droit est ou n'est pas ; et du moment qu'il est, il est acquis. Je sais encore moins ce que c'est qu'un droit plus ou moiiis acquis qu'un autre droit. J'ignore aussi ce que c'est qu'un droit p/i« définitif. Ce qui est délinilif l'est, ni plus ni moins. Hauriou veut dire probablement que la procédure pour modifier ou abroger un règlement est moins compliquée et plus rapide que celle pour modifier une loi et que, par conséquent, les droits qui résultent d'un règlement peuvent être supprimés ou modifiés plus facilement que ceux qui dérivent d'une loi. Cela ne tient pas à la nature de la loi ou du règlement, mais au mode de confection de la loi et du règlement et, par conséquent, uniquement à l'élément formel. C'est encore une confusion du point de vue matériel et du point de vue formel.

Carré de Malberg, n'admettant pas la distinction du point de vue formel et du point de vue matériel pour la loi, ne l'admet pas davantage naturellement pour le règlement. Cependant, à la lecture de certains passages, par exemple page 334, on pourrait croire le contraire. Mais il conclut : « Le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire diffèrent profondément l'un de l'autre. Le règlement et la loi sont tous deux des sources du droit; mais le droit qu'ils créent respectivement n'a pas la même valeur et, en elTet, ils ne le créent pas avec la même puissance... Ainsi la même règle peut, suivant les conditions dans lesquelles elle est émise, acquérir deux natures différentes. Bien entendu, ce n'est pas au point de vue de son contenu (jue sa nature varie; mais avec un contenu identique elle a, (juant à son efficacité constitutionnelle, une portée changeante parce qu'elle peut être établie pour valoir soit à titre de règle législative, soit à titre de prescription simplement réglementaire » {Théorie yénérale de l'Etat, I, 1920, p. 336 et 337).

Tout cela est l'évidence même; pei'sonne ne l'a jamais contesté et les longues pages que Carré de Malberg consacre à ce développement étaient inutiles. Mais tout cela se rattache au caractère des organes qui font la loi formelle et le règlement, et constitue, par conséquent, une différence exclusivement formelle.

Kn note de la page 337, Carré de Malberg écrit (jue la règle législative s'impose à toutes les autorités étatiques, le législateur excepté. Il y a là certainement une erreur, que je tiens à relever. Évidemment, le législateur peut abroger ou modifier la loi qu'il

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a faite; mais tant que la loi existe, elle s'impose au respect du parlement comme de tous les organes de l'État. De ce qu'il n'y a pas pour le moment, en droit positif français, un recours contentieux recevable contre les actes individuels faits par le parlement en violation de la loi, il ne résulte pas que le parlement ne soit pas lié par la loi comme tous les autres organes de l'État.

Sur les actes réglementaires, outre les auteurs précédemment cités, cons. Valegeas, Le pouvoir réglementaire, thèse, Bordeaux, 1895; Balakowski-Petit, La loi et l'ordonnance dans les États qui ne connaissent pas la séparation des pouvoirs, thèse, Paris, 1901 ; Moreau, Le règlement administratif, 1902 ; Raiga, Le pouvoir réglementaire du président, thèse, Paris, 1903; Galien, La loi et le règlement, thèse, Paris, 1903', Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887; Rosin, Verordnungsrecht, 2e édit., 1895; Juille, Le domaine du règlement présidentiel, thèse, Paris, 1905 ; Nézard, Le contrôle juridictionnel des règlements d'administration publique, Revue générale d'administration, novembre et décembre 1909, tirage à part, 1910; Duez, L'indépendance du pouvoir législatif et du pouvoir règlement taire dans la fixation des règles de droit, thèse, Lille, 1912; Kahn, Die Abgrenzung des Gesetzgebungs-und Verordnungsrechts, 1912; WolgendorlT, Staatsnothrecht, Archiv dès ôff. Rechts, XXV'II, 1911, p. 220 et s. ; Ilatschek, Ursprung der Nothverordnung, 1899.

§ 21. — Application de la loi dans le temps.

En principe, la loi ne s'applique que sur le territoire sur lequel s'exerce la force des gouvernants qui l'édictent, et j'ai essayé de montrer au paragraphe 7 que le rôle du territoire comme élément de l'Etat était de servir à déterminer l'étendue d'application des actes émanés des gouvernants, et particulièrement des lois.

Cependant, dans certains cas, les lois d'un pays reçoivent application dans un pays étranger et les tribunaux d'un pays jugent des procès conformément à des lois étrangères. Cela est parfois le résultat d'une entente entre plusieurs gouvernements, comme par exemple les diverses conventions de La Haye relatives au mariage et à l'état des personnes. Cela est aussi le résultat de