APPLICATION DE LA LOI DA>S LE TEMPS

mariés, inôine à ceux mariés antérieurement à la loi nouvelle. Il en a été ainsi de la loi du 18 avril 1880 rétablissant le divorce et aussi des lois postérieures. 11 en serait ainsi de toutes les lois sur le mariage, par exemple d'une loi étendant les causes du divorce. Il faut bien comprendre que l'état des gens mariés est une situation légale, objective, qu'elle dérive de la loi et non du mariage-convention, ({ui n'est que la condition de l'application de la loi aux conjoints.

Pour la même raison, je ne puis comprendre les longues controverses qui se sont élevées sur le point de savoir si la loi du 10 novembre 1912 relative à la rechercbe de la paternité peut être invoquée en faveur des enfants nés avant sa promulgation. Cette loi est incontestablement relative à l'état des enfants nés hors mariage; elle le modifie; elle modifie simplement une situation légale ; elle s'applique donc h tous les enfants, aussi bien à ceux nés avant sa promulgation qu'à ceux nés après.

La cour de cassation, par une série d'arrêts, a très justement décidé, sur les conclusions de M. le procureur général Sarrut, que la loi de 1912 s'applique même aux enfants nés avant sa promulgation. Mais elle motive mal sa décision. On lit, en effet, dans l'un des arrêts : u Attendu ijue la loi du 16 novembre 1912, n'ayant enlevé au père naturel qu'une simple expectative, doit être appliquée même aux enfants nés avant sa promulgation «; et dans un autre : « Attendu (jue toute loi nouvelle s'ai>pli(}ue en princi|)e même aux situations établies..., quand elle n'a pas pour résultat de léser des droits acquis; attendu que le nouvel article 340 n'enlève au père qu'une simple expectative... » I.a cour de cassation, on le voit, motive sa décision sur la distinction indéfendable des droits accjuis et des simples expectatives; j'ai montré au tome I, page 137 et suivantes, que cette distinction est sans raison d'être et sans valeur (Cass. civ., 3 arrêts, 20 février 1917, et 2 arrêts, 24 juillet 1917, S., 1917. 1. p. 73, avec les conclusions de M. le procureur général Sarrut et une note de i.yon-Caen; D., 1917. 1. p. 81, avec une note de Capitant). Les deux savants arrêtistes ne me paraissent pas avoir compris la distinction des

DUGUIT. — II. 14

210 CHAPITRE 11. LES FONCTIONS DE l'ÉTàT

situations légales ou de droit objectif et des situations de droit subjectif et aperçu la vraie raison de décider. Avant les arrêts de la cour suprême, il y avait des divergences entre les cours et les tribunaux. Nancy, Rouen, Dijon avaient admis que la loi de 1912 s'appliquait aux enfants naturels nés avant sa promulgation. Au contraire, Montpellier, Amiens et Bordeaux avaient décidé que la loi ne s'appliquait qu'aux enfants nés après sa promulgation (S., ibid.; arrêt de Bordeaux, 9 février 1914, S., 1914. 2. p. 145, avec une note de Bonnecase qui, pas plus que Lyon-Caen et Capitant, n'aperçoit la vraie raison de décider).

Toujours pour la même raison, une loi nouvelle modifiant l'organisation de la tutelle s'applique, sans qu'elle ait pour cela un effet rétroactif, aux tutelles ouvertes avant sa promulgation. De même, une loi touchant la faillite et la liquidation judiciaire s'applique aux faillites et liquidations judiciaires ouvertes avant qu'elle soit promulguée. 11 s'agit de lois sur l'état et la capacité, et la situation légale que constituent l'état et la capacité subit toutes les modifications édictées par la loi.

Cons. en ce sens, Pau, 2 janvier 1920, D., 1921. 2. p. 33, avec une note de Rouast; Cass., 23 décembre 1914, S., 1917. 1. p. 87; Contra Toulouse, 3 décembre 1917, D., 1921. 2. p. 33.

Il en est de même du régime de la propriété et des droits réels. La situation faite au propriétaire ne résulte pas de l'acte d'acquisition, mais est une situation générale et permanente, par conséquent, une situation légale dérivant directement de la loi; l'acte d'acquisition n'est que la condition d'application de la loi à telle personne déterminée. Si donc une loi nouvelle vient modifier le régime de la propriété, elle s'appliquera non seulement à ceux qui deviendront propriétaires après sa promulgation, mais encore à tous les propriétaires, même à ceux qui le sont devenus à la suite d'actes d'acquisition antérieurs à la loi. Elle n'aura pas pour cela un effet rétroactif : la propriété est une situation légale qui suit naturellement toutes les transformations de la loi.

s; *JI . AITLICATIUN bK LA LUI DANS LK TKMPS 211

C'est ainsi, par exemple, cpie les lois du A aoiU 1789 et (lu 28 mars 171K), supprimant sans indemnité les droits féodaux ayant le caractère de servitude personnelle et déclarant rachetables tous les autres droits féodaux, s'appliquèrent, sans qu'il y eût aucun etiet pétroactif, même à ceux qui étaient devenus régulièrement titulaires de ces droits sous l'empire de la législation ancienne et avant les lois nouvelles. Les lois qui interviendraient aujourd'hui pour modifier le régime de la propriété s'ajq)liqueraient, sans qu'il y ait en cela un effet rétroactif, à tous les propriétaires, même à ceux qui le seraient devenus antérieurement à la disposition nouvelle.

De même, toutes les lois qui règlent la situation et la compétence des fonctionnaires et des tribunaux s'appliquent à tous les fonctionnaires et à tous les tribunaux, même à ceux qui ont été nommés ou constitués avant la promulgation de la loi. La situation du fonctionnaire est essentiellement une situation de droit objectif.

Le statut du fonctionnaire, son traitement, le régime de sa pension de retraite forment son état légal, qui est modifié par la loi nouvelle pour tous les fonctionnaires, même pour ceux nommés antérieurement à la nouvelle loi. L'acte de nomination n'est pas la cause productrice de cette situation ; elle n'est que la condition de l'apiilication de la loi à un individu déterminé;" c'est cette loi qui est modifiée et non point les effets de la déclaration de volonté qui s'est produite sous l'empire de la loi ancienne; la loi nouvelle n'est point par là l'étroactive.

Pour la compétence, la chose est évidente. La loi (|ui modifie la compétence d'un fonctionnaire ou d'un tribunal s'appli(jue à tous les fonctionnaires et à tous les tribunaux et s'applicjue même quand l'agent public

212 CHAPITRE II. — LES FONCTIO>S DE LÉTAT

intervient à l'occasion d'actes qui se sont accomplis antérieurement à la loi nouvelle. La compétence de tel tribunal n'est point l'effet de l'acte juridique ou du fait à l'occasion duquel s'exerce cette compétence. La compétence des tribunaux est, au premier chef, une situation légale qui peut, à tout instant, être modifiée par la loi, sans que la loi ait pour cela un effet rétroactif.

La seule question qui puisse se poser est celle de savoir si, lorsqu'une loi modifie la compétence d'un tribunal, elle peut s'appliquer même aux affaires dont ce tribunal est régulièrement saisi, si elle entraîne, en un mot, dessaisissement des tribunaux régulièrement saisis.

La loi du 1'^ mars 1899, aujourd'hui abrogée par la loi du 4 mars 1909, décidait que lorsque la chambre criminelle était saisie d'un pourvoi en revision et qu'elle ordonnait une enquête, il serait statué par les chambres réunies de la cour de cassation. Cette loi avait pour but, reconnu par le gouvernement et par la majorité qui la votait, de dessaisir la chambre criminelle de la cour de cassation du pourvoi en revision de Dreyfus ; on craignait qu'elle l'admît. Cette loi s'appliqua en effet au pourvoi de Dreyfus, bien que la chambre criminelle en eût été régulièrement saisie avant sa promulgation; elle fut dessaisie et ce furent les chambres réunies qui statuèrent et qui d'ailleurs admirent le pourvoi.

On a dit alors, et j'ai moi-même écrit, que cette loi de dessaisissement pouvait être une erreur politique et même une grave violation des principes de justice, mais que cependant, en s'appliquant à un procès dont la chambre criminelle était déjà saisie, elle ne produisait point un effet rétroactif. J'ai aujourd'hui beaucoup de peine à admettre une pareille solution. Je ne comprends pas d'ailleurs cette opposition faite parfois entre la règle de droit et les principes d'équité. Si l'on reconnaît

î:^ 21. — APPLICATION DE LA LOI DANS LK TKMPS 213

qu'eL appliquant une loi nouvelle de compétence à des allaires qui ont été régulièrement portées devant un tribunal, et en dessaisissant ainsi le tribunal, on s'expose à violer les principes d'équité, ce n'est certainement pas la solution de droit. Et en elFet, on peut dire qu'on ne doit point, à moins de lui attribuer un cfi'et rétroactif, appliquer une loi de compétence aux allaires dont un tribunal est l'égulièrement saisi au moment de la promulgation de la loi, parce que, alors, en réalité, on modifie non pas une situation légale ou objective, mais véritablement une situation subjective née à la suite de l'acte de volonté, acte subjectif qui a régulièrement saisi le tribunal. Peu importe, au reste, la personne qui l'a saisi : à la suite de Tintroduction d'instance, il naît une situation juridique subjective consistant dans l'obligation poui' le ti'ibunal de statuer sur Tadaire dont il est saisi ; la loi nouvelle ne peut modifier cette situation.

Jèze, dans une note sur un arrêt du conseil dÉtat du 15 novembre 1912 [Revue du droit public, 1913, p. 01 et s.), critique assez vivement la solution que Je donne en disant qu'en droit la compétence est une situation de droit objectif qui peut toujours tHie modiliée par la loi nouvelle. Mon ctdlrgue et ami ne paraît pas avoir aperçu la distinction (jue Je fais entre la compétence qui est assurément une situation de droit objectif et la situation de di'oit subjectif qui est faite à un tribunal quand il est saisi d'une instance ; et, par suite, il ne réfute pas la raison que je donne de la solution que J'adopte. Bien (jue Tarrèt précité du conseil d'Etat ne soit pas très net, la haute. juridiction paraît bien admettre (|u'une loi ne peut dessaisir un tribunal d'une instance régulièrement portée devant lui. Il s'ai^issait de l'article 3 de la loi du 13 avril 1908, donnant aux tribunaux civils la connaissance des actions appartenant aux créanciers des établissements ecclésiastiques supprimés et d'une action dont le conseil de préfecluie avait été, avant la promulgation île celte loi, régulièrement saisi {Recueil, 1912, p. lOtiO .

La loi nouvelle ne peut incontestablement modifier une situation juridique subjective, née régulièrement antérieurement à sa promulgation. Cette situation né

214 CHAPITRE II. — LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

peut naître, je l'ai montré au tome I (spécialement p. 246 et s.), qu'à la suite d'un acte juridique subjectif. Il n'est pas exact de dire cjue l'effet de droit est une création de cet acte juridique ; il est encore une création de la loi. Mais l'éfendue de cette situation est déterminée par un acte intellectuel de celui ou de ceux qui ont fait l'acte juridique. Et c'est pourquoi le législateur ne peut pas toucher à cette situation, ni la modifier, ni la siip[)rimer.

S'il le faisait, il donnerait véritablement à sa loi un etfet rétroactif, et une règle de droit supérieure le lui défend. Il n'y aurait pas de garantie pour les rapports de droit si le législateur pouvait modifier l'étendue de ces l'apports telle cju'elle a été déterminée par les particuliers.

Mais la loi nouvelle, sans qu'elle produise pour cela un effet rétroactif, peut toujours modifier l'organisation des voies de droit établies par une loi antérieure pour permettre d'arriver à la réalisation de la situation. L'organisation des voies de droit tendant à réaliser une situation subjective est une pure création de la loi et, par conséquent, le législateur peut à tout instant les modifier. En réalité, en le faisant, il ne fait que modifier la compétence des agents publics chargés d'assurer la réalisation de la situation, ils ne touchent pas à la situation elle-même.

C'est en vertu de cette idée qu'une loi modifiant le délai de prescription s'applique aux prescriptions qui ont commencé de courir sous l'empire de la loi ancienne. S'il s'agit d'une prescription extinctive, elle n'atteint que l'action et point la situation et le législateur peut toujours modifier le régime de l'action. S'il s'agit d'une prescription acquisitive, elle est un élément du régime de la propriété. Et le législateur, on l'a montré plus haut, peut toujours modifier le régime de la propriété, qui est une situation légale.

5^ 2t. — APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS 215

C'est encoi'c en vertu de la niôine idée que le législateur, sans violer une règle de droit supérieure, peut 4^dicter des lois établissant des moratoires. De pareilles lois ne touchent aucuneinent la situation juridique (jui reste absoluiuent intacte. Hlles atteignent seulement le régime juriili(|ue des voies de droit établi pour les garantir; elles suspendent l'ouverture de la voie de droit. En définitive, elles se bornent à régler la coinpétence des as^ents publics chargés de la mettre en <Euvre. Cela doit être dit notamment des lois du 27 janvier et du 24 décembre 1910 et du 5 août 1914, ainsi que des nombreux décrets de moratoire portés par le gouvernement pendant la guerre en vertu des pouvoirs que lui donnait cette loi.

Cf. UoUaiul, Des inodifications des contrats en France par voie d'autorité, Hcvue du droit public, 1910, p. 309; Jèze, Le retrait des actes législatifs et réglementaires. Revue du droit public, 1913, p. 226 et s.

Étudiant la portée d'application des lois qui viennent modifier le régime légal des voies de droit, Jèze a tort de parler du retrait d'actes législatifs. Il ne s'agit pas du tout de cela, mais tout simplement de l'étendue d'application dans le temps d'une loi nouvelle. J'ajoute (jue je ne puis admettre l'opposition continuelle que fait Jè/,e du point de vue politique et du point de vue juridique.

Des controverses se sont élevées aussi sur le caractère et l'étendue du principe de non-rétroactivité en ce qui concerne l'application des lois pénales. Encore ici, la solution aurait apparu très simple si l'on avait écarté la notion de prétendus droits ac(|uis et si l'on avait détei'miné le véritable contenu des lois pénales.

Au tome I (p. 1 i7 et s.), j'ai montré que la loi pénale contient toujours en elle deux dispositions tout à fait diflerentes (|ui, au premier abord, paraissent se confondre, mais (|ne l'analyse distingue. D'aboi'd, dans toute loi pénale, il y a la norme })énale (jui s'adresse aux particuliers, norme prohibitive qui lui défend de faire

216 CHAPITRE H. — LES F0>CT10x>S DK L tTAÏ

telle ou telle chose. C'est ce premier élément de la loi pénale qui est le fondement de rincrimination. En second lieu, la loi pénale contient une disposition constructive qui s'adresse uniquement aux agents publics et qui détermine la manière dont l'incrimination sera mise en jeu et la peine qui sera prononcée contre l'individu reconnu coupable. Cette distinction bien comprise, tout s'éclaire.

Puisque la norme pénale s'adresse aux particuliers et sert de fondement à l'incrimination, il est de toute évidence que personne ne peut être incriminé si au moment où a été commis le fait, aucune loi ne l'interdisait; telle est tout simplement la règle formulée à l'article 8 de la Déclaration des droits de 1789 et à l'article A du Code pénal. Qu'il y ait là une application du principe de non-rétroactivité ou du principe de légalité, la question n'offre pas beaucoup d'intérêt. Il y a une règle d'une logique absolue et d'une équité évidente, puisqu'il saute aux yeux qu'aucune incrimination n'est possible si la norme qui seule peut lui servir de fondement n'existe pas encore.

A la question de savoir si la règle formulée à l'article 8 de la Déclaration des droits et à l'article 4 du Code pénal a le caractère de règle constitutionnelle, je n'hésite pas à répondre affirmativement. 11 y a là, comme d'ailleurs en ce qui concerne la non-rétroactivité proprement dite, un principe de droit supérieur qui s'impose non seulement au juge, mais au législateur; je l'ai montré au début même de ce paragraphe.

Quant à la disposition constructive de la loi pénale s'adressant aux agents publics déterminant la compétence, la procédure, la nature et le quantum de la peine, on doit appliquer évidemment celle qui est en vigueur au moment où l'agent public, officier de police udiciaire, juridiction, intervient, même si cette loi est

s 21. — APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS 217

diflerente de celle qui était en vigueur au moment de l'infraction. Cette disposition construclive est, à vrai dire, une loi de compétence; et on a montré précédemment que la loi de compétence applicable est toujours celle en vigueur au moment où l'agent intervient. Cela compris, toutes les questions qui se sont ])osées sont facilement résolues.

Les oftîciers de police judiciaire et les tribunaux compétents sont déterminés par la loi en vigueur au moment des poursuites et du jugement et non par celle en vigueur au moment où Tinfraction a été commise. Cependant si un tribunal a été régulièrement saisi de l'allaire avant la promulgation de la loi nouvelle, on a vu plus haut pourquoi il ne pouvait pas en être dessaisi par une loi subséquente. Sauf cette réserve, toute la procédure est réglée par la loi en vigueur au moment de l'instruction et du jugement.

La peine qui doit être prononcée est déterminée par la loi en vigueur au moment où la condamna tiou intervient et non pas par celle en vigueur au moment de l'infraction. Cependant, par faveur pour l'accusé, il est fait une dérogation à cette règle quand la peine édictée par la loi en vigueur au moment de l'infraction est plus douce que celle de la loi en vigueur au moment de la condamnation ; le tribunal doit alors appli(juer la peine la phis douce. Il n'y a point là une application du principe de la non-rétroactivité, mais une dérogation api)ortée en faveur de l'accusé au principe évident suivant lequel la compétence des agents publics est toujours déterminée par la loi en vigueur au 'moment où ils interviennent. L'exception, au reste, se justifie aisément ; mais comme toute exception, elle est de droit étroit et ne peut point être étendue. Sauf le cas indi(jué, le principe reste entier et le tribunal, doit toujours appliquer la peine édictée par la loi on vigueur au moment où il statue.

218 CHAPITRE II. — LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

Si, au moiîient où le tribunal statue, le fait qui était puni au moment où il a été accompli ne Test plus, la loi qui le punissait ayant été abrogée, il ne peut être prononcé aucune condamnation.

Quand la peine édictée par la loi nouvelle est plus douce que celle de la loi en vigueur au moment de l'infraction, c'est la peine nouvelle que le tribunal, d'un avis unanime, doit appliquer. Il doit en être de même lorsqu'il peut y avoir un doute sur le point de savoir quelle est celle des deux peines qui est la plus douce. La question peut se présenter lorsque les deux peines n'appartiennent pas à la même échelle de peines. Le tribunal doit alors appliquer la peine de la loi en vigueur au moment où il statue. Enfin quand la loi en vigueur au moment de l'infraction a été abrogée et remplacée par une loi qui édicté la même peine, la loi que doit viser le juge dans sa condamnation est, non point la loi de l'époque du délit, mais celle en vigueur au moment de la condamnation.

C'est ce qu'a décidé la cour de cassation dans un arrêt inté~ ressant du 2 mars 1917, dont voici le sommaire : « Lorsque le fait qui est robjet de la poursuite n'a pas cessé depuis l'époque où il a été commis d'être un délit frappé d'une pénalité qui n'a subi aucune modification, c'est à bon droit que le juge du fond prononce contre le prévenu, en vertu de la loi en vigueur lorsqu'il statue, la peine édictée tant par la loi antérieure que par la loi nouvelle d (S., 1920, ,1, p. 137, avec une intéressante note de Roux).

La cour de cassation a encore reconnu que la loi de compétence applicable est non la loi en vigueur au moment où l'infraction a été commise, mais celle en vigueur au moment où la juridiction statue; elle, décide, en effet, que la compétence exceptionnelle attribuée par l'article 77 du Code de justice militaire au conseil de guerre pour juger les civils complices de militaires pour crimes commis en temps de guerre prend On à la date de la cessation des hostilités, même pour les infractions commises avant cette date et qui n'avaient pas encore été jugées (7 mai 1920, D., 21, 1, p. 149).

, s 22. — LKS LOIS INTERPRÉTATIVES 219

l.a (lueslion de l'application do la loi dans le temps a donné naissance à une lilléiatuie très abondante. Outre les publications déjà citées, on peut consulter ; Vai'eilles-Soniinit'Tes, Lue théorie nouvelle sur la rétl'oactivitt^ dei^ /ois, Revue critique, 1893, p. 444 et .s.; Deinegue, Les notions fondamentales du droit privé, p. 97 et s.; -Note tlans S., 1910, I, p. 25 ;(.iuillois, Uecherches sur l'application dans le temps des lois et rèylements, thèse Paris, 1912 ; llevéland, La non-i\'troactivité des /o/s, thèse Paris, 1916; Vallette, Nouvelle interprétation de l'article 2 du Code civile thèse Lyon, 1909; J. Harthélemy, Oc l'interprétation des lois par le législateur, Revue du droit public, 1908, p. 481 et s.

§ 22. — Les lois interprétatives.

11 est incontestable que le législateur a le droit d'interpréter la loi (ju'il a faite; et par pouvoir d'interprétation, il faut comprendre non seulement le droit qui appartient au législateur de remplacer un texte ambigu par un texte clair, mais encore, suivant la fornuile de J. Barthélémy, le droit d'assigner un sens déterminé à une loi obscure.

Uu assez grand nombre de constitutions étrangères réservent expressément au parlement l'interprétation oflicielle des lois : constitution du Grand-Duché de Bade, article 64; constitution de la Bavière, titre Vil, article 2; constitution de la Belgique, article 28. Aucune disposition analogue ne se trouve dans les lois constitutionnelles de 187"). Mais, cependant, la chose n'a jamais été contestée en France. Ce paraît être une règle de bon sens que celui qui édicté un texte de loi ait le pouvoir de dire la siguitication exacte de ce texte et, s'il est obsciu', de lui substituer un texte clair. A l'article 12 du titre 1 de la loi des l()-24 aoiU 1790 sur l'oiganisation judiciaire, on lit même : a Ils (les tribunaux) ne pourront faire de règlements ; mais ils s'adresseront au corps législatif toutes les fois (pi'ils croiront nécessaire soit d'interpréter une loi, soit d'en faire une nouvelle. » L'article 2.")G

220 CHAPITRE II. — LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

de la constitution de Fan III rend obligatoire le référé législatif lorsque, après une première cassation, le second jugement sur le fond est attaqué par les mêmes moyens que le premier. Ni la constitution de l'an VI II, ni les constitutions qui l'ont suivie ne conlieniient de dispositions expresses sur le pouvoir suprême d'interprétation des lois. La loi du 8 septembre 1807 donne l'interprétation législative des lois au chef de l'Etat en conseil d'Etat. Cette disposition reste en vigueur jusqu'à la loi du 30 juillet 1828 qui décide que la cour d'appel à laquelle l'affaire est renvoyée après une seconde cassation statue définitivement et sans recours. Mais après la seconde cassation, il devait en être référé au roi qui, dans la session législative qui suivait le référé, était tenu de demander aux chambres une loi interprétative. La loi du 1^"" avril 1837 vint décider que la troisième cour d'appel, statuant après une deuxième cassation, doit conformer sa décision en droit à la doctrine de la cour de cassation; mais l'arrêt de celle-ci ne liera dans les espèces suivantes ni la cour suprême ni les tribunaux inférieurs. Ainsi, la loi de 1837 n'impose plus au gouvernement l'obligation de demander une interprétation législative ; mais il est hors de doute, bien qu'on ait quelquefois soutenu le contraire, que le gouvernement peut toujours provoquer une loi interprétative et que le parlement, sur l'initiative d'un de ses membres, peut voter une loi interprétative d'une loi antérieure.

Depuis 1837, les exemples en sont assez rares ; on peut,cependant citer la loi du 21 juin 1843, article 1", qui décide que les actes notariés passés depuis la loi du 25 ventôse an XI ne peuvent être annulés par les motifs que le notaire en second ou les deux témoins instrumentaires n'auront pas été présents à la réception des dits actes.

La question des lois interprétatives s'est posée avec

vl; '2'2. — LES LOIS INTKRI'RÉTATIVES 221

une singulière acuité à propos de la loi du 13 avril 1908, qui est la pieinière loi (jui qualilie expressément d'interprétative une disposition lég^islative. Cette loi modifie divers articles de la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Kglises et de TKtat. L'aiticle 9 de cette loi décidait ({u'à défaut d'association cultuelle, les biens des établissements ecclésiasti(|ues supprimés seraient dévolus <à des établissements de bienfaisance; mais il réservait aux auteurs des libéralités et à leurs héritiers en ligne directe une action en reprise ou revendication qui devait être intentée dans le délai de six mois du jour de l'insertion du décret de dévolution au Journal officiel. L'application de ce texte souleva une question : ce texte visait-il aussi l'action du droit commun en révocation de donations et de legs pour inexécution des charges, action ouverte par les articles 953 et 954 du Code civil? Ou donnait-il seulement une action spéciale aux auteurs des libéralités même faites sans charges et à leurs héritiers en ligne directe pour reprendre les biens donnés? Dans la première interprétation, même les actions en révocation pour inexécution des charges ne pouvaient être formées que par l'auteur de la libé ralité et ses héritiers en ligne directe et dans un délai de six mois ; dans la seconde interprétation, cette disposition restrictive ne s'appliquait qu'à l'action en revendication, et l'action de droit commun en révocation pour inexécution des charges restait soumise au droit ■commun, ouverte aux collatéraux et recevable pendant trente ans. Beaucoup d'actions en révocation pour inexécution des charges furent intentées dans ces conditions par des collatéraux des donateurs, et un assez grand nombre de tribunaux (70 à la tin de décembre 1907) admirent l'action des collatéraux pour inexécution des charges. Dans ces conditions, le garde des sceaux, outrepassant certainement ses pouvoirs et entre-

222 CHAPITRE 11. LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

prenant sur l'indépendance des juges, invita, par une circulaire du 16 juillet 1907, les tribunaux saisis de pareilles actions à surseoir à statuer jusqu'à ce que le législateur ait donné de l'article 9 de la loi de 1905 une interprétation authentique. Quelques tribunaux déférèrent à cette invitation; quelques-uns, plus indépendants, n'en tinrent pas compte. Bref, fut votée la loi du 13 avril 1908, dont l'article 3 porte : « Toute action en reprise, qu'elle soit qualifiée en revendication, en révocation ou en résolution, doit être introduite dans le délai ci-après (six mois). Elle ne peut être exercée que... par les auteurs et leurs héritiers en ligne directe... Outre les dispositions interprétatwes ci-dessus... » Ainsi le législateur, déclarant interpréter l'article 9 de la loi du 9 décembre 1905, décidait que ce texte visait aussi bien les actions en révocation pour inexécution des charges que les actions en revendication et que les unes et les autres ne pourraient être formées que dans le délai de six mois et seulement par l'auteur de la libéralité et ses héritiers en ligne directe. En procédant ainsi, le législateur se conformait à la tradition rapportée précédemment et d'après laquelle on a toujours reconnu compétence au législateur pour interpréter un texte de loi.

L'article 65 de la loi de finances du 8 avril 1910, complété par l'article 128 de la loi de finances du 13 juillet 1911, qui déclare applicable l'article 65 aux cas prévus par l'article 5 de la loi du 8 janvier 1905, nous offre un autre exemple de dispositions légales interprétatives. L'article 1"" de la loi du 8 janvier 1905 établissait, au profit des communes possédant un abattoir public, une taxe d'abatage. Des difficultés s'étant élevées sur la portée de ce texte, l'article 65 de la loi de finances du 8 avril 1910 décide : <« L'article 1"' de la loi du 8 janvier 1905 est complété par le paragraphe

§ '2'2. 1 KS LOIS I.NTEUI'llRTATIVKS 223

ci-après : ces dispositions n'ont pour objet (jue de fixer le taux maxiniuni de la taxe sans qu'aucun mode d'assiette ou de perception, ni aucune aHectalion spéciale soient imposés aux communes. » Le caractère interprétatif de cette disposition n'est })as douteux, et il a pour but de faire cesser les procès faits à certaines villes et fondés sur l'illégalité du mode de perception de la taxe. Ce n'est pas tout. L'article 247, g§ 3 et 4, de la loi du 18 avril 18l() portait que devait êlre formée dans les six mois la demande en restitution fondée « sur ce qu'il aurait été exigé ou perçu quelques sommes au delà du tarif ou d'après les seules dispositions d'instructions ministérielles ». Mais, d'après une jurisprudence très ferme de la cour de cassation, cette disposition de l'article 247 de la loi de 181 G n'était applicable qu'au cas où des tarifs établis par une autorilé compétente auraient été étendus, modifiés ou forcés, et non au cas où des droits auraient été perçus sur des tarifs incompétemment et illégalement établis; en pareil cas, on devait appliquer la prescription trcntenaire, notamment au cas de répétition de taxes nmnici[)ales, par exemple de taxes d'abatage perçues en dehors d'un tarif légal. Du fait de cette jurisprudence, plusieurs villes se trouvaient engagées dans de gi'os procès en restitution. Pour les faire tomber, le législateur décide dans l'article 65, § 3, de la loi do tînances du 8 avril 1910 : « Les paragraphes 3 et 4 de l'article 2 17 de la loi du 8 avril 1816 sont remplacés par les dispositions intrr/irt'tativea ci-après : Les contribuables de (jui il aurait été exigé ou perçu ([uel(|ucs sonmies, soit au (lelîi du tarif légal, soit ni vertu de tarifs illéfjan.fj pourront en réclamer la restitution. Leur demande devra être formée dans les six mois... » Ainsi les tribunaux (pii avaient été régulièrement saisis de demandes en restitution fondées sur la perception de

224 CHAPITRE II. LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

taxes faites en vertu de tarifs illégaux se sont trouvés, par l'effet de cette disposition interprétative, dessaisis de toutes les demandes formées plus de six mois après la perception.

Un autre exemple de loi interprétative est la loi du 2 juin 1917 dont l'article unique porte : « Pour l'application de Farticle 5 de la loi du l**" juillet 1916 (loi sur les bénéfices de guerre), le principal de la patente susceptible de servir de base à l'évaluation forfaitaire du bénéfice normal doit s'entendre de la moyenne des principaux de la patente se rapportant aux trois dernières années antérieures à 1914. •>

Je cite enfin comme disposition de loi interprétative l'article 2 ,de la loi sur les loyers du 31 mars 1922, sur laquelle je vais revenir un ])eu plus loin.

11 est de toute évidence qu'une loi interprétative, par définition même, n'est pas une loi nouvelle. Par conséquent, en réalité, la question de l'effet rétroactif d'une pareille loi ne se pose pas. Les actes faits même antérieurement à la loi interprétative restent régis par la loi ancienne, avec le sens que lui donne la loi nouvelle. Ce n'est pas une loi nouvelle qui s'applique à des actes antérieurs à sa promulgation ; c'est la loi ancienne, déjà promulguée au moment où ces actes ont été faits et avec le sens que lui attribue la loi interprétative.

Mais il est aussi évident qu'il ne faut pas que le législateur, sous couleur de faire une loi interprétative, édicté une disposition nouvelle. S'il le faisait, le caractère interprétatif qu'il donnerait à la loi équivaudrait à une disposition par laquelle il attribuerait expressément le caractère rétroactif à une loi. On a vu précédemment que le législateur, qui, sous une forme quelconque, donne effet rétroactif à une loi, édicté une disposition contraire au droit, et par conséquent une disposition à laquelle, au moins théoriquement, on ne doit pas l'obéissance,

5^ 22. — LES LOIS LNTERPRÉTATIVES 225

une disposition qui rend légitime la résistance au moins passive et qu'un tribunal ne doit pas appliquer.

Aussi bien la véritable question qui se pose pour les lois interprétatives n'est-elle pas là. Elle apparaît seulement quand on suppose qu'une action, dont la recevabilité pouvait être discutée d'après la loi non encore interprétée, et dont la recevabilité est supprimée expressément par le texte interprétatif, a été déjà portée régulièrement devant un tribunal au moment où est promulguée la loi interprétative. Assurément, si, au moment de la promulgation de la loi interprétalive, aucun tribunal n'est encore saisi de l'action, le tribunal qui en est saisi postérieurement doit la déclarer non recevable. Mais quand, au contraire, un tribunal a été saisi régulièrement de l'action avant la loi interprétative, s'il est obligé forcément de la déclarer non recevable, la loi interprétative est en somme une loi de dessaisissement. Or, j'ai montré au paragraphe précédent que l'on doit soutenir par de fortes raisons que toute loi qui aboutit à dessaisir un tribunal régulièrement saisi est, en réalité, une loi rétroactive et, comme telle, contraire au droit. Il convient, au reste, de noter que, ni dans la loi du 21 juin 1843, ni dans la loi du 13 avril 1908, ni dans l'article Go de la loi de finances du 8 avril 1910, les exemples types de loi interprétative, on no trouve de disposition expresse obligeant les tribunaux régulièrement saisis au moment de la promulgation de la loi à déclarer l'action non recevable et à s'en dessaisir.

En ce qui concerne spécialement la loi du 13 avril 1908, il est certain ([ue, d'après cette loi, l'action formée à la suite de la dévolution de biens ecclésiastiques, qu'elle soit (jualitiée action en revendication ou en révocation pour inexécution des charges, ne peut être intentée ([uc dans les six mois de la publication à l'O/fi-

DUCLIT. — II. 15

226 CHAPITRE II. LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

ciel de la liste des biens sujets à dévolution, et que par l'auteur de la libéralité ou ses héritiers en ligne directe. Mais, malgré le texte de la loi qui déclare sa disposition interprétative, la question pouvait parfaitement se poser de savoir si les tribunaux qui avaient été régulièrement saisis, par les collatéraux du disposant, d'une action dont la recevabilité était douteuse et qui pouvaient statuer sur cette recevabilité, étaient obligés en vertu de la loi nouvelle de se dessaisir. C'était incontestablement le but de la loi qui voulait enlever d'un seul coup aux tribunaux de France les six mille procès dont ils étaient saisis. Mais cela n'était pas dit expressément dans la loi et, à mon avis, ce n'était point une conséquence nécessaire du caractère interprétatif de la loi de 1908. Un tribunal qui, malgré cette loi, aurait statué sur une action en révocation pour inexécution des charges dont il aurait été saisi par des parents collatéraux avant le 13 avril 1908, n'aurait point violé la loi.

Il convient de dire toutefois que la cour suprême a donné la solution contraire; mais c'est à tort selon moi. Elle n'invoque pas d'autre argument que celui tiré du caractère interprétatif de la loi. Je crois avoir montré que le caractère interprétatif de la loi n'implique pas cette conséquence. Au reste, voici un passage de l'arrêt : « Attendu que ces divers textes de la loi nouvelle, dont le caractère interprétatif est certain, font corps avec la loi antérieure et rétroagissent au jour de la promulgation de celle-ci, et qu'ils ont pour conséquence d'éteindre les actions introduites avant la publication de la loi du 13 avril 1908, lorsqu'elles sont intentées contrairement à ses prescriptions. »

Cass., 3 novembre 1909, Revue générale d'administration, mai 1910, p. 45.

L'article 2 précité de la loi du 31 mars 1922 sur les lovers est allé encore plus loin et contient une dispo-

§ 22. LES LOIS INTERPHÉTATIVES 227

sition que je ne crains pas de (jualitier de monstruosité juridique. 11 est ainsi conçu : « Pour les locaux à usage commercial, industriel ou professionnel, les articles oG et 58 de la loi du 9 mars 1918, ainsi que l'article 1", § 3, de la présente loi, sont a})plicables aux cessionnaires ou sous-locataires, quelle que soit la date de la cession ou de la sous-location. Cette disposition ayant un caractère interprétatif, les cessionnaires ou sous-locataires seront recevables à réclamer la prorogation, nonobstant toute décision contraire, même passée en force de chose jugée, à l'exception seulement des décisions qui auraient été exécutées. »

Ainsi, sous prétexte qu'en décidant que les cessionnaires ou sous-locataires d'un local àusasre commercial, industriel ou professionnel peuvent demander la prorogation, il ne fait qu'interpréter une loi antérieure, le législateur décide que les décisions de justice ayant acquis autorité de chose jugée, qui ont refusé celte prorogation sous l'application de la loi antérieure, deviennent caduques et que le locataire, nonobstant ces décisions, peut demander la prorogation. Je croyais jusqu'à présent que s'il était un principe universellement admis comme essentiel à l'ordre social, c'était le respect de l'autorité de la chose jugée, s'imposant cà tous, gouvernants et gouvernés, au législateur luimême. L'État a institué des facultés de droit pour l'enseigner. Mais les chambres de 1922 ont changé tout cela et décident expressément que les décisions de justice seront anéanties alors qu'elles ont acquis l'autorité de la chose jugée. Une seule réserve est faite : la décision est maintenue si elle a été exécutée. Réserve que je ne comprends pas, car ce n'est pas l'exécution qui donne sa force au jugement, et je ne vois pas pourquoi on s'est arrêté en chemin. Si le législateur supprimait les décisions de justice ayant acquis autorité de chose

228 CHAPITRE H. LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

jugée, il n'y avait point à distinguer si elles étaient ou non exécutées. Je ne connais pas dans nos lois une autre disposition qui viole aussi complètement un principe supérieur du droit admis unanimement par les peuples civilisés.

Sur tous ces points, cf. le remarquable article de J, Barthélémy, De l'interprétation des lois par le législateur. Revue du droit public, 1908, p. 456 et s. ; Rolland, Droit du législateur d'interpréter ou de compléter les dispositions d'un acte de concession de travaux publics, Revue du droit public, i919, p. 116 ets.; Jèze, Du retrait des actes juridiques, Revue du droit public, 1913, p. 262.

Dans cet article, Jèze dit qu'est juridiquement correcte une loi qui valide pour l'ave'nir des actes atteints de nullité, comme la loi précitée de 1843 sur les act.es notariés, car, dit-il, « toute action en nullité est un régime légal ». Je crois, en effet, que, sans être rétroactive, une loi peut modifier les règles appliquées à des actions en nullité ou en reprise recevables contre des actes faits antérieurement et sous l'application de la loi ancienne. La loi nouvelle ne touche pas alors à l'acte, mais seulement au régime des voies de droit qui s'y appliquent; on a vu précédemment que le régime des voies de droit est un régime légal qui peut toujours être modifié par une loi nouvelle. Mais contrairement à Jèze, j'estime, pour les raisons exposées précédemment, que si un tribunal a été régulièrement saisi sous l'empire de la loi ancienne d'une action en nullité, il ne peut jamais en être dessaisi par la loi nouvelle pas plus que d'une action en reprise.

§ 23. — La fonction administrative et l'acte administratif.

Il faut déterminer le caractère de la fonction administrative, comme je l'ai fait pour la fonction législative, au point de vue purement matériel, c'est-à-dire au point de vue de la nature juridique interne de l'acte administratif, sans considérer le caractère de l'organe ou de l'agent qui le fait.

Au point de vue formel, la fonction administrative comprend tous les actes qui émanent d'organes ou d'agents auxquels la loi du pays considéré attribue le