DOCTRINES RELATIVES A LA FONCTION

milieu de vie. un certain régime imposé au milieu social. Cette distinction va nous servir à délinir la fonction administrative. Le but de celle-ci est le régime d'Ktat, son amélioration, son aménagement; et on peut dire qu'elle est l'activité de l'Ktat en tant (ju'il organise et aménage liii-mème le milieu social » [Droit arlminhtrati/\ o* édit., 11)03, p. 12 et p. 182, note \). Dans la sixième édition, l!)()7, Hauriou donne une définition analogue, mais plus synthétique : « La fonction administrative est l'activité de l'organisme gouvernemental et exécutif de l'Etat en tant qu'elle s'emploie à créer et poursuivre l'institution de l'État » (p. 53). Cette détinition est ainsi fondée essentiellement sur l'idée de but. Avec cette conception de la fonction administrative, Tacte administratif peut être individuel ou général; la réglementation, soit des services publics, soit de la police, rentre essentiellement dans la fonction administrative. Ilauriou écrit même (p. 54) : « L'essentiel de la fonction administrative est la police^ parce que la conception l'ationnelle d'un milieu est une ambiance qui laisse se produire les initiatives d'êtres qui vivent en elle tout en créant un certain ordre de choses qui sont des assurances. » Tout cela me paraît un peu vague. Ces formules ont, de plus, le tort de mélanger l'élément formel et l'élément matériel. Dans la septième édition, lî)il, page 9, Hauriou écrit : « La fonction administrative a pour objet... de pourvoir par des actes et par des procédures, à la fois juridiques et technicjues, h la satisfaction des besoins publics et à la gestion des services publics. » La formule est plus claire que les précédentes; mais c'est une déhnition téléologique et il faudrait une définition juridicpie.

A la page 39 de la neuvième édition (1919) et à la page 21 de la dixième édition (1921) de son Précis de (f voit administratif, Hauriou délinit la fonction administrative

238 CHAPITRE II. LES FOxNCTIONS DE LÉTAT

celle « qui a pour objet de gérer les affaires courantes du public en ce qui concerne l'exécution des lois du droit public et la satisfaction des intérêts généraux, le tout par des moyens de police et par Torganisation de services publics, dans les limites des buts du pouvoir politique qui a assumé l'entreprise de la gestion administrative ». Voulant préciser cette définition Hauriou ajoute : « Ainsi la fonction administrative, bien qu'étant à la fois juridique et pratique, est encore plus pratique que juridique parce qu'elle suppose la satisfaction d'un besoin pratique par une exécution poussée jusqu'au fait. »

Cela montre bien que dans la pensée de notre collègue le caractère matériel de la fonction administrative se détermine exclusivement par son but pratique. La pensée de 1 auteur s'affirme encore quand, à la note 1 de la page 22 de la dixième édition, il me reprocbe « d'être partisan du but purement juridique de l'administration ».

J'ai déjà dit pourquoi, à mon sens, on ne pouvait pas déterminer les fonctions juridiques de l'Etat par le but pratique ou économique poursuivi. J'admets très bien qu'on peut appeler fonction administrative si l'on veut cette activité de l'Etat qui consiste à gérer les affaires du public, à instituer un régime de police, à exécuter les lois, à faire fonctionner les services publics. Mais je prétends que pour réaliser ce but de gestion et d'exécution, les agents et les organes de l'Etat font des actes qui, dans leur nature interne, ont des caractères juridiques différents, sont tantôt des actes-règles, tantôt des actes-conditions, tantôt des actes subjectifs et que si l'on ne tient pas compte de cette distinction on ne donne pas une définition d'ordre juridique, mais seulement d'ordre économique. Au reste, la comparaison que fait Hauriou entre l'acte administratif et l'acte commercial montre que dans sa pensée ce qui caracté-