CHAPITRE II

LES FONCTIONS DE l'ÉTAT

radministratioii eti est le complément et Faction vitale » (I, p. 28, 7" édit.). D'après Laferrière, « administrer, c'est assurer l'application journalière des lois; gouverner, c'est pourvoir aux besoins de la société politique tout entière, veiller à l'observation de la constitution, au fonctionnement des grands pouvoirs publics, à la sécurité intérieure et extérieure » (II, p. 33).

Cf. des définitions aussi vagues et aussi peu juridiques dans Dareste, Juridiction administrative, 2^ édit., p. 212; Aucoc, Conférences, I, p. 12.

Que les hommes ({ui détiennent le gouvernement doivent faire tout cela, c'est incontestable; mais pour le faire, ils feront des actes qui n'auront au point de vue du droit que le caractère législatif, administratif ou juridictiounel. Cette impulsion, qui constitue, dit-on, le propre de la fonction executive, est donnée d'abord très souvent par des décrets réglementaires qui complètent les lois, qui organisent les services publics. J'ai montré (§ 20) que c'étaient des actes législatifs maté- • riels. Cette impulsion est donnée par les nominations de fonctionnaires, actes de première importance pour la bonne direction et l'orientation des affaires d'un pays. Or, ce sont incontestablement des actes administratifs proprement dits. Enfin, cette impulsion est donnée par des instructions verbales ou par écrit, individuelles ou générales, adressées à des fonctionnaires. J'ai établi précédemment qu'il n'y avait pas là d'acte juridique (cf. § 26).

On peut donc conclure qu'il n'y a pas de fonction executive, fonction juridique spécifique de l'Etat, qu'il y a sans doute une mission que le gouvernement doit remplir, qu'on appelle souvent la fonction executive ou gouvernementale, mission qui consiste à donner l'impulsion et la direction à l'Etat. Mais cela c'est un but à atteindre; ce n'est pas une fonction au sens juridique. Pour atteindre ce but, il est fait ou bien des actes qui

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n'ont pas en soi le caractère juridique, ou des actes qui rentrent dans une des trois catégories, législative, administrative ou juridictionnelle.

Chez cortaius auteurs, la confusion de la notion de pouvoir élémeut de la souveraineté avec la notion de fonction, a pioduit des conceptions nuageuses et bizarres, dont le modèle se trouve dans Idnivre célèbre de Lorenz Stein [Verwallungslehre, l, 18G9). D'après lui,le;;io/ de l'b^tat estlesouveiain, le support de la personnalité autonome et organique de l'Etat, (pielle que soit sa forme; l'acte par lequel l'État détermine les motifs (pli le font agir, juge au sens logique, c'est la législation ; la volonté de l'Etat tendant à s'extérioriser et pouvant s'imposer même par la force, c'est l'exécution ([ui est ainsi la volonté même de l'Etat, inspirant les manifestations extérieures qui forment l'adminislratif»n au sens eénéral du mot.

llauriou J^riticipes de droit public, 1910, p. 448) écrit : « La fonction executive, que le l'égime parlementaire a recouverte d'un voile, est en réalité la [)lus ancienne; elle s'analyse en Vaction directe avec coercition et contrainte. Tous les procédés d'action directe qu'un gouvernement peut employer pour assurer l'existence du groupe et sa pro[)i'e existence relèvent de la fonction executive, ('ela ne consiste donc pas exclusivement dans l'exécution de la loi ; là où il n'y a pas de loi, le gouvernement peut et doit pourvoir aux nécessités par son action directe, soit par d<?s actes particuliers, soit par dj»s actes juritliques, soit par des actes techniques. » Et à la note 1 de la même page, llauriou ajoute : « Notre définition de la fonction exf'culive se rapproche de la délinition de la l'onction administrative donnée })ar Duguit dans son Manuel, ]). 2i)H. »

N'est-ce pas là la meilleure preuve (pie ce que le doyen llauriou appelle fonction executive n'est pas

DUGUIT» — 11. >•'

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une fonction juridique de l'Etat ayant un caractère propre. Que tout gouvernement doive avoir à sa disposition une puissance de contrainte et que son rôle primor" dial soit la mise en mouvement directe de cette force de contrainte, ce n'est pas moi assurément qui y contredirai, puisque j'ai essayé de montrer que la puissance de contrainte et la possibilité de la mettre e«i mouvement à tout moment sont des éléments essentiels de l'Etat. Cf. $ 6. Mais cette mise en mouvement directe de la

force de contrainte n'est pas l'exercice d'une fonction d'ordre juridique. Quand un gendarme arrête l'auteur présumé d'un délit, quand un escadron de cuirassiers charge une foule révoltée, quand le bourreau tranche une tête, ils ne font pas des actes d'ordre juridique, que je sache. Il est incontestable que les gouvernants ont fait des actes de contrainte avant qu'il y eût des lois les autorisant à les faire. Aujourd'hui, des lois déterminent les agents qui peuvent faire des actes de contrainte et les conditions dans lesquelles ils peuvent les faire. Mais tout cela ne prouve point qu'il y ait là l'accomplissement d'actes (l'ordre juridique.

J'en dirai autant des actes qu'Hauriou appelle techniques. Quant aux actes réglementaires et aux actes individuels créant une situation de droit qu'Hauriou rattache à la fonction executive, il a été déjà établi que les premiers étaient des actes législatifs au point de vue matériel et les seconds des actes administratifs proprement dits. Cf. §§ 20 et 26.

A la note 1 de la page 448, Hauriou annonce qu'on verra « que la fonction executive gouvernementale ne se confond pas entièrement avec la fonction administrative ». C'est ce qu'il essaie de montrer aux pages 478 et suivantes.il écrit à la page 477, note 1, alinéa 2 : « Je suis d'accord avec M. Duguit pour reconnaître que la fonction du gouvernement ne doit pas être cherchée du côté de ïexécutif qui n'est qu'un pouvoir... »

Cela me semble bien en contradiction avec ce qu'a dit Hauriou