COMPOSITION DU CORPS DES CITOYENS

raies; ils sont citoyens actifs, électeurs : voilà la fonction. Pour bien saisir la pensée Je rAsseinblée, qu'on rapprocbe d'une part les articles 2 et (i du titre II de la constitution de 1791, qui déclarent que tous les Français sont citoyens, et d'autre part les articles 1 et 2 de la section ii du chapitre i du titre III, (jui déclarent que les citoyens actifs se réuniront pour former rassemblée nationale législative et déterminent les conditions exigées pour être citoyen actif.

Ne pourrait-o[i pas opposer l'article G de la Déclaration des droits : <» La loi est l'expression de la volonté générale. Tons les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation ') ? N'est-ce pas raftirmation que tous les citoyens ont le droit, supérieur à la loi elle-même, de participer à la puissance publique ? La contradiction n'est qu'apparente. La pensée de l'Assemblée est celleci : la loi est l'expression de la volonté collective, c'est-à-dite la volonté de la nation personnifiée ; tous participent à la formation de cette volonté collective, à la formation de la loi, puisque tous sont citoyens, c'est-à-dire parties composantes de la nation, et les électeurs expriment bien la volonté de tous, puisqu'ils sont agents investis par la loi de la fonction d'exprimer cette volonté.

A la Convention, les idées de J.-J. Rousseau triomphent et le droit électoral de tout citt)yen est aftirmé comme conséquence nécessaire du principe de la souveraineté nationale. L'article 27 de la Déclaration des droits girondine, votée par la Convention, porte : « Elle (la souveraineté) réside essentiellement dans le peuple entier et cha(pie citoyen a un droit égal de concourir à son exercice. » Même solution dans la constitution montagnarde de 171)3. L'électorat est un droit, n'est qu'un droit, se confond avec le droit de citoyen; tout

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homme né et domicilié en France, âgé de 21 ans, est citoyen; tout citoyen est électeur et a le droit de prendre part au référendum législatif (const. de 1793, arl. 4, 7, 8 et 11). Cependant, la Convention n'établit point le suffrage des femmes; elle n'était pas logique avec ellemême. On sait que la constitution de 1793, quoique votée par la Convention et approuvée par le peuple, ne fut jamais appliquée.

Avec la constitution de l'an III, la Convention revient au système dé* 1791. Sa pensée reste cependant un peu flottante. A prendre la lettre des articles 8 et 17 de la constitution, il semble que tout citoyen est électeur et que quiconque n'est pas électeur n'est pas citoyen. En réalité, on reproduit le système de 1791 : tout Français est citoyen; mais l'électorat est une fonction dont le citoyen n'est investi que sous certaines conditions spéciales.

Pendant le Consulat et le premier Empire, l'électorat n'existe à vrai dire plus : malgré leur nom les collèges électoraux du sénatus-consulte de thermidor an X font plutôt des présentations que des élections. La Restauration et le gouvernement de Juillet reviennent au suffrage effectif et direct, mais limité par un cens élevé. D'après les lois électorales des 5 février 1817, 29 juin 1820 et 10 avril 1831, l'électoral est essentiellement une fonction ; le mot citoyen lui-même disparaît des lois électorales; l'électeur est un fonctionnaire, n'est qu'un fonctionnaire, et la loi est considérée comme souverainement compétente pour déterminer les conditions qui ouvrent l'accès de cette fonction.

Le décret du gouvernement provisoire du 5 mars

1848 établit le suffrage direct, universel et égalitaire. La constitution de 1848 (art. V\ 18, 23, 24 et 25) en fait un principe constitutionnel; et la lt)i du 15 mars

1849 l'organise et le réglemente. Ces lois forment le

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point de départ de toute la législation électorale encore en vigueur. Quel est, dans cette législation, le caractère de l'électoral? Je crois qu'il est resté ce qu'il était en 1701, à la fois un droit et une fonction.

Quand on lit les discussions de 1848, on est frappé par la similitude des pensées, des principes, des raisonnements, des formules en 1789-1701 et en 1848. Comme au début de la Hévolution, on reconnaît ledroit de cité à tous les Français; mais on accorde Télectorat dans des conditions très larges. Cependant l'électorat n'est point considéré comme un droit inhérent à la qualité de Français et accordé à tous sans distinction. 11 n'est point donné aux femmes; et l'article 28 de la constitution de 1848 porte que la loi électorale déterminera les causes qui peuvent priver un Français du droit d'élire et d'être élu. L'électorat n'est donc point un droit inhérent à la qualité de Français; il reste une commission accordée par la loi au citoyen français. Kien dans les lois postérieures (décret-loi du 2 février 1852, loi du 30 novembre 1875) ne vient contredire cette conception.

Ma conclusion est donc celle-ci ; dans la conception française, cadrant au reste parfaitement avec la théorie de la nation-personne, l'électeur est à la fois titulaire d'un droit et investi d'une fonction; l'électoral est en môme temps un droit et une fonction. Le droit est le droit à la reconnaissance de la qualité de citoyen, droit qui entraîne le pouvoir de votei', si la qualité de citoyen est accompagnée des autres qualités exigées par la loi positive })our pouvoir voter. La fonction impli(jue la compétence conférée à un ceitain individu, investi de la (pialité de citoyen, d'exercer une certaine activité publi(jue (jui s'appelle le vole.

La conséquence princi[)ale qui résulte de ce (jue l'électorat est une fonction, c'est que l'électeur est

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obligé de voter comme tout fonctionnaire est obligé de remplir la fonction dont il est investi. Cependant en France l'obligation du vote n'a pas été encore sanctionnée par la loi positive. Mais on peut dire que cette obligation existe déjà dans la conscience des hommes; et certainement elle sera consacrée par la loi positive dans, un avenir très prochain. La loi du 2 août 1875 (art. 18) a établi le vote obligatoire pour l'élection des sénateurs. L'obligation du vote est consacrée par la conslitution belge revisée en 1821, article 48, § 3 : « Le vote est obligatoire. •> 11 est réglementé par les articles 220 à 2*23 de la loi électorale.

La loi argentine de 1912 a aussi introduit le vote obligatoire.

Les chambres françaises ont été à plusieurs reprises saisies de pro[)ositions de loi tendant à l'établissement du vote obligatoire dans toutes les élections. Le 11 novembre 1913, le Sénat a pris en considération deux propositions de loi, l'une de M. Pauliat, sur le vote obligatoire dans les élections législatives, et l'autre de M. Maxime Lecomte, relative au vote obligatoire. En 1911, M. Failliot déposait à la chambre une proposition de loi tendant à l'établissement du vote obligatoire et, en 1921, MM. Joseph Barthélémy et Baréty saisissaient les chambres d'une proposition ayant le même objet. Le 9 juin 1922, la commission du suti'rage universel de la chambre discutait le rapport de M. Joseph Barthélémy sur les propositions de loi instituant le vote obligatoire dans toutes les élections, et par 8 voix contre 2 abstentions, elle adoptait le principe du vote obligatoire.

J. off., Déb. pari., sénat, 1913, p. 1399; ihid., chambre, 1911, p. H09, et 1921, p. 1706. — Sur le vote obligatoire, cons. Moreau, Le vote obligatoire, Revue politique et parlementaire, V^II, 1896, p. 36; Coûtant, Le vote obligatoire, 1898 ; Jèze, Revue du droit public, 1905, p. 782; Labussière, Le vote par correspondance. Revue politique et parlementaire, 10 août 1905, p. 261 ; Mallat, Le vote obligatoire, même Revue, 10 avril 1906, p. 119.

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Puisque l'électorat est une foncliou, il appartient au législateur de déterminer les conditions (jui doivent être réunies pour pouvoir exercer cette fonction. Ces conditions peuvent être modifiées à tout moment par le législateur, être uotamnient rendues plus sévères sans que ceux qui se trouvent privés de l'électorat ]^nv cette modification législative puissent se plaindre. Il appartient en effet toujours au législateur de régler et de modifier les conditions nécessaires pour l'exercice d'une fonction publique.

On est conduit à la même solution si l'on comprend que l'électorat est non point une situation juridique subjective, mais une situation de droit objectif ou situation légale. Elle est une conséquence directe de l'application de la loi ; par suite, comme toute situation légale, elle peut être modifiée à tout moment par une loi nouvelle. Sans qu'on puisse dire ([ue la loi nouvelle ait, de ce fait, un etl'et rétroactif, les modifications qu'elle apporte aux conditions de l'électorat s'appliquent à tous ceux qui réunissaient les conditions exigées ])ar la loi antérieure et (jui [)erdent l'électorat par l'application de la loi nouvelle. C'est la conséquence logique des idées qui ont été développées au paragraphe 21.

L'électorat étant uik^ fonction, l'électeur ne peut pas y renoncer. C'est une fonction dont il est investi et qu'il exerce rlans l'intérêt de tous; elle implique une charge sociale à la(pielle il ne peut pas se soustraire détinitivemcnt. il ne peut même pas, on l'a vu, négliger momentanément de la remplir.

Pour la même raison, le législateur peut, sans [)orter atteinte au principe de la souveraineté nationale, accorder aux citoyens une i)artici})ation tlill'érente à la puissauce pul)li(pie. 11 peut, par exenq)le, établir le suU'rage <à d<Mix degrés ou le vote plural.

Une loi ([ui, connue la constitution belge revisée en

DUGIIT. — 11. -J'J

450 CHAPITRE 111. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

1893 (art. 47), accorde un vote à tous les citoyens âgés de 25 ans accomplis, un vote supplémentaire à raison de l'âge (45 ans) et de l'impôt payé joint à la qualité de chef de famille, et deux votes supplémentaires à raison de la capacité intellectuelle attestée par certains grades universitaires (nul ne pouvant cependant cumuler plus de trois votes), n'est point une loi contraire au principe de la souveraineté nationale.

11 convient d'ailleurs de noter que le vote plural a été supprimé en Belgique après la guerre par la loi électorale de 1919 pour les élections à la constituante et que le suffrage égali taire est consacré aujourd'hui par l'article 47, § 2, de la constitution revisée en 1921 : « Chaque électeur n'a droit qu'à un vote ». Cet article voté sur la proposition du gouvernement établit le suffrage universel pur et simple. Il donne l'électorat à tous les citoyens belges âgés de 21 ans qui ont six mois de résidence dans une des communes du pays. 11 le donne aussi aux veuves des Belges militaires ou civils, tués à l'ennemi, ou s'ils n'étaient pas mariés, à leur mère veuve, et enfin aux femmes qui pendant l'occupation ont été emprisonnées par les Allemands.

En France, dès avant la guerre, une certaine propagande était faite pour l'établissement du vote familial, système d'après lequel le chef de famille aurait, outre sa voix personnelle, une voix pour sa femme et en outre autant de voix qu'il a d'enfants mineurs. La propagande a été reprise plus activement depuis la guerre. Les partisans du système estiment qu'il y aurait là un moyen efficace de donner un encouragement aux familles nombreuses et de favoriser la repopulation de la France, plus nécessaire que jamais à la suite des formidables amputations résultant de la guerre. Le lieu n'est pas ici de discuter la question de savoir si l'établissement du vote familial aurait une influence quelconque sur la