Î5 37. LE SUFFRAGE DES FEMMES

rapport tendant à la prise en considération de sa propre proposition (|ui donnait l'électorat aux femmes dans toutes les élections.

J. off.. Doc. pari.. Chambre, session oitlinaire, 1018, p. 96; J. off., Doc. pari. 1918, Sénat, p. 732. Cf. le texte de la proposition, ibid., p. 468.

Le 16 décembre 1918, divers groupements féministes adressaient aux sénateurs et aux députés un manifeste rappelant les services rendus par les femmes au pays pendant la guerre et se terminant ainsi : « Que la libération et l'union soient maintenant complètes, que tous les enfants de la France trouvent dans des droits égaux une force égale afin de travailler pour elle d'un même amour et d'un même cœur. »

M. Pierre-Etienne Flandin, le 8 mai 1918, au nom de la commission du sutfrage universel de la chambre, avait déposé un rapport concluant à l'adoption d'un projet étal)lissant l'électorat des femmes âgées de 30 ans aux conseils généraux et aux conseils municipaux et d'arrondissement, et leur éligibilité aux conseils municipaux seulement, étant entendu que les femmes ne pourraient pas être délégués sénatoriaux. J. off., Doc. pari., Chambre, 1918, p. 1783, et 1919, p. 2930.

La discussion de ce projet s'ouvrit à la chambre le 15 mai 1919. Après une courte discussion, le passage à la discussion des articles était voté à une très forte majorité, 380 voix contre 218. Par 319 contre 200, la chambre prononçait la disjonction d'uue proposition Roulleaux Dugage tendant à instituer le vole familial. Cf. vii 36. Le 20 mai, après d'éloquentes interventions de MM. V^iviani et Briand, la chambre votait un contreprojet de M. Jean lion auquel s'étaient ralliés MM. Bracke et Andrieu et dont voici le libellé : « Les lois et dispositions réglementaires sur l'électorat et l'éligibilité à toutes les assemblées élues sont applicables à tous les citovens f ranimais sans distinction de sexe. »

472 CHAPITRE m. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

Ce texte était voté par 329 voix contre 95, J. off., Déb. pari., 1919, Chambre, p. 2358 et 2365.

Quelques mois après, le 7 octobre 1919, au moment du dépôt par M. Pams, ministre de l'Intérieur, du projet de loi fixant l'ordre et la date des élections sénatoriales, législatives, départementales et municipales, suspendues pendant la guerre, M. Bracke déposait une motion ainsi conçue : « La chambre invite le gouvernement à demander au sénat de mettre le plus rapidement possible à son ordre du jour le droit de suffrage pour les femmes. » Elle était votée à peu près par la même majorité que le contre-projet Jean Bon (340 voix contre 95).

Dès le 18 septembre 1919, la commission sénatoriale chargée de l'examen des divers textes relatifs au vote des femmes, réunie sous la présidence de M. Bégismanset, avait adopté le rapport de M. Alexandre Bérard concluant au rejet du projet voté par la chambre qui accordait aux femmes, dans les mêmes conditions qu'aux hommes, l'électoral et l'éligibilité dans toutes les élections. Elle repoussait aussi diverses propositions tendant à l'institution du vote familial. Depuis, toutes ces propositions dorment dans les cartons du sénat, et ni la chambre élue en 1919 ni le gouvernement ne paraissent disposés à en provoquer le réveil.

Rapport au sénat de M. Alexandre Rérard, J. off., Doc. pari., 1919, p. 813, n" 564.

Cependant, au mois de janvier 1920, M. Justin Godard déposait à la chambre une motion tendant à inviter le gouvernement à obtenir que le sénat inscrive dans le plus bref délai à son ordre du jour la proposition de loi votée par la chambre le 20 mai 1919 et tendant à accorder le droit de suffrage aux femmes. La proposition Justin Godard a été l'objet d'un long et remarquable rapport de M. J. Barthélémy, qui contient une étude complète de la matière et qui conclut à l'établis-

s!; 38. — LK GOl'VEUNKME.NT HIIUXT 473

scment dans iiolic pays, cuinme en Anulcterre et en Aniôi'i(iiie, de l'électornl et de réligibililé des femmes à toutes les assemblées élues.

J. off.. Doc. pari.. Chambre. 1920, p. 1303.

La question du suiïrage des feuinies a donné lieu aune littérature considérable. On peut citer notanitiient, ïurgoon. Le f'cminisme français, 1808, 2 vol., particulièrement le t. II ; Zimmern, VV'omans'i; suffrage in inany lands, 1909; Compte rendu du congrès féministe de 4900, Mouvement socialiste, 15 octobre et l^"" novembre 1000; Compte rendu du congrès international des femmes, tenu à Paris du 14 au 17 juin 1006; Madeleine Pelletier, Le féminisme et ses militants. Documents du progrès, juillet 1900, p. 19; Rodolphe Broda, Le suffrage des femmes. Documents du progrès, juillet 1910, p. 3; Duifuit, Le suff'rage des femmes, Coïmbra, 1910; Le Couteulx du Malais, Les droits politiques de la femme, thèse Paris, 1913; Zimmern, Le suffrage des femmes dans tous les pays, 1911 ; lîrunelli. Il suff'ragio politico feinminile nci suoi criteri giuridici, 1911 ; l^uisson. Rapport à la chambre, J. off., Doc. pal., session ordinaire, 1913, p. 1389, et annexes au rapport, ibid., p. 1428'; Josejih l)artlu''lemy, Rapport à la chambre, ./. off.. Doc. pari., Chambre, 1920, \^. 1393. Rapp. proposition de M. Jules Guesde tendant à établir l'égalité civile et l'égalité politique des deux sexes, .f. off'., Doc. parl.^ Chambre, session ordinaire, 1020, p. jlOl ; Rerthélemy, Pour le vote des femmes. Revue politique et parlementaire, avril 1922, p. 5; Riennier, De l'émancipation économique et politique des femmes, thèse Montpellier, 1922.

i^ 38. — Le gouvernement direct.

Si l'on se place au point de vue réaliste pur, le corps des citoyens est tout simplement un certain nombre de membres de la nation (|ui détiennent une force gouvernante, soit parce cpiils sont les plus nombreux, soit parce ([u'ils sont les plus ricbes, eu un mot parce qu'ils sont les plus forts. Ce corps est plus ou moins compréhensif suivant les pays; et d'après la terminologie recrue, le pays est d'autant plus démocratique (jue ce corps est plus étendu, ({ue les conditions établies par la loi pour en faii-e partie sont plus larges. Mais ((iiel-

474 CHAPITRE 111. — LES ORGANES DE l'eTAT

que compréheQsif que soit le corps des citoyens, on ne peut y voir, dans la conception réaliste, la nation ellemême personnifiée et manifestant sa volonté. On ne peut y voir davantage l'organe de vouloir de la nation ou le corps représentatif de la nation. On sait que pour moi toutes ces conceptions sont sans valeur. Je ne peux voir dans le corps des citoyens que ce qui est en fait, c'est-à-dire un groupe d'hommes appartenant à la même nation, plus ou moins étendu, et exerçant en fait une certaine puissance politique.

Dans la doctrine française, le corps des citoyens n'est point un corps représentatif de la nation; c'est la nation elle-même en tant qu'elle est organisée pour exprimer sa volonté ; il exprime directement la volonté souveraine de la nation. Cf. § 34.

Cela rappelé, on conçoit deux systèmes de gouvernement. Le corps des citoyens exerce lui-même les diverses fonctions de 1 Etat. Ce mode de gouvernement est, suivant une terminologie traditionnelle, a^^^elé gouvernement direct. Au contraire, le corps des citoyens peut désigner un individu, ou plusieurs individus, ou un groupe d'individus, ou plusieurs groupes d^individus, qui seront ses représentants et exerceront en son nom les fonctions étatiques. Ce mode de gouvernement est appelé gouvernement par représentation ou goiwerne- 7nent représentatif.

Le gouvernement direct dans sa plénitude implique que le corps des citoyens exerce lui-même toutes les fonctions de l'Etat, la fonction législative, la fonction administrative et la fonction juridictionnelle. Mais il y a une fonction qu'il est à peu près dans l'impossibilité absolue d'exercer, c'est la fonction administrative. Il est matérielleuient impossible que le corps des citoyeus fasse lui-même tous les actes de cette fonction, et exerce l'action continuelle qu'implique sa mise en œuvre.

5^ 38. — LK GOUVER.NKMEM DIRECT 475

Rousseau lui-même, l'apôtre du gouvernement direct, déclare qu'un gouvernement démocratique absolu, c'està-dire un gouvernement où toutes les fonctions publiques seraient exercées par le corps des citoyens, estimpossible. (( S'il y avait un peuple de dieux, il se gouvernerait démocratiquement »> [Contrat social, liv. III, cliap. iv). Dans les cités antiques, qui ont poussé le plus loin le système du gouvernement direct, les fonctions administratives et la plupart des fonctions juridictionnelles étaient exercées par des magistrats institués par le peuple. La fonction juridictionnelle pénale fut à Rome exercée pendant longtemps par le peuple pour certaines infractions. La fonction qui a été surtout exercée directement par le corps des citoyens est la fonction législative. On sait que dans les cités grecques et rqjnaines, le vote direct de la loi par l'assemblée du peuple a été le mode normal et général de la confection des lois. A Rome, on trouve encore sous Auguste et sous Tibère des lois votées par les comices.

Dans les Etats modernes, le vote direct des lois par l'assemblée du peuple est en général matériellement impossible, à cause de la grandeur du territoire et du nombre de la population. C'est la raison qui a dû contribuer surtout à l'adoption du gouvernement représentatif. 11 y a cependant en luirope quelques petits Ltats où se pratique encore aujourd'hui le vote direct des lois par l'assemblée du peuple. Ce sont les six petits cantons suisses suivants : Uri, Oberwald, Xiderwald, Claris, Appenzwell Rhodes intérieures et Appenzwell Rhodes extérieures. Ce sont bien six Etats distincts et séparés (Communication de M. le professeur Knapp).

L'assemblée du peuple [Lfiiubjenieiiide) se réunit sur la place publi([ue à certaines épjcjues, vote les lois, statue sur toutes les questions d'intérêt général et nomme les magistrats. C'est le gouvernement direct

476 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'eTAT

véritable. [1 paraît remonter par une tradition ininterrompue jusqu'à la constitution des civitates germaniques décrites par Tacite.

, Cf. Deploige, Le référendum en Suisse, 1892, avec une introduction de Lilian ïomn dans l'édition anglaise; Curli, Le léférendum, édition française, 1905, surtout p. 307; J. Signorel, Études de législation comparée sur le référendum législatif, 1896, et surtout Ryffel, Die schweizerischen Landsgemeinden, 1904; Delpech, Référendum et Landsgemeinde suisses. Revue du droit public, 1906, p. 193; Ibid., le texte de la constitution du canton d'Oberwald, du 27 avril 1902, et du règlement sur \a. Landsgemeinde du 23 mars 1895. Dans le canton de Schwitz, la Landsgemeinde a été supprimée en 1848 (constitution, art. 152, 153, 175-178).

A l'époque moderne, le gouvernement direct ainsi compris reste tout à fait une exception. Au contraire, une part très considérable a été faite, en France à certaines époques et encore à l'étranger, à une forme atténuée du gouvernement direct, qu'on a quelquefois même appelée le gouvernement semi-représentatif (Esmein, Revue du droit public^ 1895, 1, p. 15), et qui consiste essentiellement dans le système du référendum. Les lois sont discutées et votées par un parlement; mais elles n'ont l'autorité de lois et ne peuvent s'imposer à l'obéissance des citoyens que lorsqu'elles ont été approuvées par le corps des citoyens directement consulté. Le référendum se distingue très nettement du plébiscite. Le référendum est une part faite au gouvernement direct; le plébiscite tend au contraire à établir un gouvernement représentatif. C'est l'acte par lequel le peuple délègue la souveraineté à un honmie et le charge parfois, en outre, de faire une constitution. Le vole du 20 décembre 1851, chargeant le prince ï.ouis- Napoléon de faire une constitution sur les cinq bases de la proclauiation du 2 décembre, était un plébiscite et non un référendum.

Du référendum doit aussi être distingué le veto populaire, qui s'en rapproche cependant. Au cas de veto

î:; 38. LE GOUVER.NE.MKM DIRECT 477

populaire, la loi est votée par le parlement qui lui donne hii-nième la force de loi: mais dans un certain délai déterminé par la constitution, et sur une initiative dont l'exercice est aussi déterminé par la constitution, le peuple peut être directement consulté sur le point de savoir s'il ne s'oppose pas à l'application de la loi. Le veto populaire équivaut à ce qu'on appelle quelquefois le référendum facultatif.

Parfois on a usé de ce que l'on appelle le référendum consultatif. Co n'est plus une loi faite que l'on soumet à la ratitication populaire; c'est une loi à faire dont on soumet le principe au peuple, pour éclairer le parlement et, si le principe de la loi est adopté, pour donner plus d'autorité à la loi qui sera faite. Entîn certains pays, notamment la Suisse, ont fait une part à l'initiative populaiie : lors(|u'une proposition de loi réunit un certain nombre de signatures, le corps législatif est régulièrement saisi et doit délibérer sur la proposition due à l'initiative po[>ulaire.

Que faut-il penser de ces ditl'érents systèmes faisant une part au gouvernement direct du peuple? A mon estime, ils présentent de sérieux avantages. Assurément, le gouvernement direct pur est impraticable dans les grands pays modernes. On l'a dit et répété. Assurément aussi, un corps législatif composé d bommes instruits et distingués est plus compétent pour discuter et voter les lois que le peuple lui-même. Mais je pense cependant (|ue si le gouvernement direct véritable est impossible, le système du référendum peut être utilement prciti(pié. Le but à atteindre est évidennnent d'établir une concordance aussi complète que pos.sible et ])ermanente entre l'assemblée qui vote les lois et la volonté du corps des citoyens au moment où telle loi est votée. Or, le moyen (]ui paraît le plus simple pour réaliser cet objet, c'est de soumettre, toutes les fois

478 CHAPITRE III. LKS ORGANES DE l'ÉTAT

qu'il peut y avoir un doute sur cette concordance, le texte de la loi au corps des citoyens. La durée des législatures doit évidemment être de quelques années. La durée de quatre ans fixée par la loi française du 30 novembre 1875 (art. 15) paraît être heureusement choisie. LTne durée plus courte rendrait très difficile le travail parlementaire. Et cependant quand un parlement est aux affaires depuis déjà trois années, par exemple, peut-on affirmer qu'il représente exactement la volonté des électeurs?

Esmein, qui dans ses Éléments de droit constitutionnel a écrit un véritable réquisitoire contre toutes les formes possibles du gouvernement direct, dit que le système est surtout mauvais parce que u l'on soumet au vote du peuple une loi tout entière, un bloc indivisible, que dans ces conditions le vote n'est plus libre, le votant étant souvent pris dans cette alternative ou de repousser une loi qu'il croit bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il juge inadmissible, ou d'admettre cependant cette disposition pour ne pas repousser la loi tout entière ». Gela est exact; mais le membre du parlement qui doit voter sur l'ensemble d'une loi se trouve identiquement dans les mêmes conditions; cette situation n'est donc pas spéciale aux membres de l'assemblée du peuple à laquelle est soumise une loi. D'autre part, l'inconvénient signalé par Esmein ne me paraît pas suffisant pour faire écarter le système du référendum, qui, inconteslablement, présente des avantages considérables. D'ailleurs, le nwoyen d'apprécier la valeur du référendum c'est de voir quels résultats il produit dans les pays où il fonctionne.

Cf. Duthoit, Le suffrage de demain, 1901; Delpecli, Bévue du droit public, 1905, p. 372; Klein, Il référendum legislativo, 1905; Schwartz, Das Volksstimmenhaus, Zeitschrift de Grûnliut, 1906, p. 403; Esmein, Droit constitutionnel, 7e édit., 1921, 1, p. 403 et s.

On sait que, d'après Rousseau, la représentation cousti-

s 38. — LE GOIVER.NEMK.M" DIRI CT -479

tuait véritablement une aliénation de la souveraineté et qu'un peuple n'était libre qu'à la condition (|u'il votAt lui-inônie ses lois. Rousseau ne proscrivait point les assemblées délibérantes composées des élus du peuple. Mais elles ne pouvaient, d'après lui, qu'arrêter un projet, lequel ne pouvait devenir loi que par le vote du peuple. Le passage est célèbre : « La souveraineté ne peut être représentée par la même raison qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point; elle est la mênie ou elle est autre; il n'y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représ^oitants; ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne napas ratifiée est nulle : ce n est point une loi. Le peuple anglais ])ense être libre; il se trompe fort; il' ne l'est que durant l'élection des membres du parlement; sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. »

Contrat social, liv. III, chap. xv; rapp. liv. II, cliap. i. — Cf. Declareuil, Des critiques touchant les régimes représentatif et parlemcntctire clans les œuvres politiques de J.-J. Rousseau, 1 broch., Toulouse, 1912.

On a quelquefois cité un passage de YKs//rit des lois qui semblerait prouver que Montesquieu était aussi partisan du gouvernement direct : u Le peuple, ({ui a la souveraine puissance, doit faire par lui-même tout ce (ju'il peut bien faire et ce qu'il ne peut pas bien faire, il faut ([u'il le fasse par ses minislr'cs » (Liv. 11, chap. u). Lsmein (p. 408, note 3()3) t'ait justement observer que Montesquieu n'entendait point exj)rimer l;^ un principe général, mais que dans ce chapiire intitulé Ifn gouvernement républicain et des lois relatives à la démocratie, il voulait seulement exposer le système des démocraties antiques (jui ne connaissaient point le gouverneinent représentatif, ('/est en ce sens

qu'il disait plus loin : f< C'est encore une loi fondamentale de la démocratie que le peuple seul fasse les lois. »

Malgré ces passages, on a parfaitement raison de considérer Montesquieu comme un adversaire du gouvernement direct et un partisan du gouvernement représentatif. Ce paraît bien être au célèbre chapitre vi du livre XI que Montesquieu a décrit, à propos de la constitution d'Angleterre, le mode de gouvernement qu'il considère comme le meilleur. Or on y lit : « Comme dans un Etat libre tout homme qui est censé avoir une âme libre doit être gouverné par lui-même, il faudrait que le peuple en corps eût la puissance législative; mais comme cela est impossible dans les grands Etats et est sujet à beaucoup d'inconvénients dans les petits, il faut que le peuple fasse par ses représentants tout ce qu'il ne peut faire par lui-même... » Et encore : « Il y avait un grand vice dans la plu[)art des anciennes républiques; c'est que le peuple avait droit d'y prendre des résolutions actives et qui demandent quelque exécution, chose dont il est entièrement incapable. Il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée. Car s'il y a peu de gens qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes, chacun est pourtant capable de savoir, en général, si celui qu'il a choisi est plus éclairé que la plupart des autres. » Il est probable que si Montesquieu avait vécu au commencement du xx*" siècle, il n'aurait pas écrit cette phrase; il aurait vu, en effet, quele peuple ne sait [)oint choisir les plus éclairés, que dans ses choix il se décide souvent par des considérations tout à fait étrangères à la capacité de ceux qui sollicitent ses suffrages et que peut-être il serait plus apte à voter de bonnes lois qu'à choisir pour le représenter les plus éclairés et les plus dignes.

V. des idées analogues à celles de Montesquieu dans de Lôlme, La constitution de l'Angleterre, liv. II, chap. v, p. 252, Paris, 1919.

^ 38. — LE GOUVEUNEMK.NT DIUKCT 48t

1 /influence de Montesquieu était prépondérante à ' l'Assemblée nationale de 1789. Aussi voulut on organiser un gouvernement représentatif. « La constitution française est re[)i'ôsentative » (Constitution de 1791, lit. III, préamb., art. 2 . On ne lit aucune part au gouvernement direct. Ce n'est pas cependant que la proposition n'en ait pas été faite. Dès le mois de se|)tembi'e 1789. Pétion, Habaud Saint-Etienne, Dupont de Nemours proposent « (jue lorsque le veto du roi sera opposé, la loi elle-même soit soumise au.x assemblées primaires, qui répondront par oui o\\ non ». Mais cette })roposition ne fut point prise en considération (Archives parlementaires, 1'" série, Vlll, \). 571 et 573). Plus tard, le 30 août 1791, au moment où l'on procède à la revision et au vole définitif de la constitution, Malouet demande que la constitution (ju'on vient de voter « soit soumise <à l'acceptation libre de la nation •>. Mais cela provoque une grande indignation dans rassemblée. « Notre constitution, s'écrie Lechapelier, est acceptée par les quatrevingt-dix-neuf centièmes de la nation et je ne dis pas assez » (Ibid., XXX, p. 04).

Mais au contraire, à la Convention, les idées de Rousseau ont la prépondérance, et l'on veut faire une large pai't au gouvernement direct du peuple. D'abord il est un point sur lequel on est unanime, c'est que les lois constitutionnelles ne peuvent être votées définitivement par rassemi)lée, qui ne peut faire qu'un projet, et qu'elles ne sont définitives (juaprès avoir été soumises à l'approbation du peuple directement consulté. C'est ce procédé qui a été suivi par les conventions des p]tats-Unis de l'Amérique du Nord ; l'exemple s'impose ; la France a elle aussi une convention; la constitution qu'elle lera sera, comme les constitutions américaines, soumise à l'approbation du peuple.

C'est aussi la- conséquence forcée du caractère qu'on

DUGUIT. — II. 'M

482 CHAPITRK 111. LES ORGAxNES DE l'ÉTAT

attribue à la constitution. Toujours sous l'influence décisive de Rousseau, on voit dans une constitution un véritable contrat social; les clauses de ce contrat peuvent être proposées par les élus du peuple; mais ce contrat ne peut être définitif que s'il est accepté par le peuple. Cette idée était peut-être vraie en Amérique où des Etats nouveaux se créaient, et où dès lors les constitutions pouvaient être considérées comme les pactes sociaux qui leur donnaient naissance. Mais il n'en était point ainsi en France; celle-ci existait comme Etat depuis des siècles ; la loi constitutionnelle était une loi comme une autre, qui organisait le gouvernement; on pouvait lui donner plus de solennité, la voter dans des conditions particulières; mais si le référendum n'était pas nécessaire pour les lois ordinaires, il ne l'était pas davantage pour les lois constitutionnelles. Cependant l'idée de pacte constitutionnel était dans beaucoup d'esprits. Dès le 21 septembre 1792, Couthon disait à la Convention : « Nous sommes appelés de toutes les parties de l'empire pour rédiger un projet de contrat social; je dis projet, car je pense bien qu'il n'y aura qu'un vœu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la constitution. » Le même jour Danton disait : « 11 ne peut exister de constitution que celle qui sera textuellemeni, nominalement, acceptée par la majorité^es assemblées primaires. » Et Cambon (( rend hommage au grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du peuple français n'ont d'autre pouvoir que de faire un projet de constitution » [Moniteur, Réimpression, XIV, p. 6 et 7). Le 21 septembre 1792, en effet, la Convention vote à l'unanimité la résolution suivante : m 11 ne peut y 'avoir de constitution que celle qui est acceptée par le peuple. » Conformément à ce principe, les constitutions (le 1793 et de l'an 111 furent soumises à l'approbation populaire.

:; 38. — li: gouvkrnement lmhkct 483

La Convention ne se contente pas de déclarer que toute loi constitutionnelle doit êtro approuvée par le ])euple; elle veut aussi, toujours sous rintluence de Rousseau, faire participer le peuple à la confection des lois ordinaires. Le comité qui prépare le projet de constitution connu sous le nom de constilutioti girondine reconnaît qu'il est impossible de soumettre toutes les lois à l'approbation populaire; mais il propose un système assez compliqué qui se résumait en un droit d'initiative et un droit de veto populaires.

Cf. le titre VIII du projet de constitution girondine intitulé : De la censure du peuple sur les actes de la l'eprésentation nationale et du droit de pétition (Duguit et Monnier, Les constitutions de la France, p. 55); et le rapport de Condorcet, Moniteur, Réimpreesion, W, p. 456 et s.

On sait que le projet de constitution girondine, entraîné dans la chute de ses auteurs, ne fut jamais voté. La constitution montagnarde de 1793 voulut aussi assurer la participation du peuple à la confection des lois. Elle distingue les décrets et les lois et déclare que le corps législatif rend des décrets et })ropose des lois (art. 53) ; elle énumère les matières qui doivent faire l'objet des décrets (art. 54 et 55). La loi est proposée par le corps législatif et votée par le peuple : voilà le principe. Mais, en fait, la constitution de 17î)3 oiganise un veto po[)ulaire plutcM qu'un véritable référendum. Si ffuarante jours après l'envoi dans les communes de la loi proposée par le corps législatif, dans la moitié des (lé[)arlements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux n'a pas réclamé, le projet est présumé accepté et devient loi. S'il y a réclamation, le corps législatif convoque les assendjlées |)rimaires ({ui votent alors sur le texte de la loi (art. 58-()0j. La conistitulion de 1793 accordait aussi au peuple un certain di'oit d'initiative en matière de revision constitutionnelle : « Si, dans la moitié des départemeiils [)lus un, le

484 CHAPITRE III. — LES ORGAN^CS DE l'ÉTAT

dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, demandent la revision de l'acte constitutionnel..., le corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires, pour savoir s'il y a lieu à une convention nationale » (art. 115). On sait que cette constitution de 1793 n'a point été appliquée.

Cf. Coste, Le pouvoir législatif dans la constitution de 1793, ttièse Paris, 1909.

Depuis, on n'a jamais appliqué en France le système du référendum qu'en matière constitutionnelle. Mais il a été complètement déformé sous le consulat et le premier empire, et aussi en 1851 et 1852. L'article 6 de la constitution de 1852 et l'article 13 de la constitution de 1870 portaient que le président de la République d'nbord, l'empereur ensuite, « est responsable devant le peuple auquel il a toujours le droit de faire appel •>. Ni l'étendue de cette responsabilité ni la forme de cet appel au peuple n'étaient déterminées, et Napoléon III n'y eut point recours. Esmein fait observer qu'aucune limitation n'étant apportée à ce droit, Napoléon aurait pu, ta propos d'une mesure quelconque, d'un conflit quelconque avec les chambres, s'adresser à la nation par un référendum consultatif.

L'Assemblée de 1871, entièrement dominée par l'idée de gouvernement représentatif, ne songea pas un instant à soumettre à un référendum les lois constitutionnelles qu'elle votait. La proposition lui en fut faite cependant, conformément à la tradition révolutionnaire, par M. Naquet (Séance du 28 janvier 1875, Annales de l'assemblée nationale, XXXVI, p. 338).

Les Etats-Unis sont en quelque sorte la terre classique des référendums constituants. Cependant, sur les treize États qui formèrent l'Union originairement, deux seulement, le Massachusetts (1778-1780) et le New- Hampsire (1779-1784), soumirent leur constitution à un

§ 38. — LE GOUVEUNEMENT DIRECT 485

Vote populaire. Mais on peut dire que c'est aujourd'hui un principe reconnu dans tous les litats de l'Union américaine qu'en matière constitutionnelle le peuple doit être directement consulté. On peut résumer ainsi la pratique en général suivie dans les Etats américains. Pour la revision totale d'une constitution, le peuple doit être consulté sur le principe même de la revision; et s'il le vote, la revision est faite par une convention et son œuvre soumise à un référendum. La revision partielle ;les amendeinents, suivant l'expression améri caine) est faite par la législature elle-même, mais elle doit être ratitiée par le peuple directement consulté.

Le référendum est aussi pratiqué dans certains Etats américains pour les lois ordinaires, notamment pour les lois financières et pour les lois électorales. La constitution du Soulh-Dakota de 1898 a établi l'initiative populaire et le référendumfacultatif pour toutes les lois.

Eu dehors des cas où les constitutions exigent ou permettent le référendum, certaines léaishitures ont essavé d'introduire le référendum de ratiiication. Les cours suprêmes de certains Etats ont déclaré ce référendum inconstitutionnel. Les législatures de beaucoup d'Etats prati(|uent le référendum consultatif, c'est-à-dire consultent le peuple sur le principe même d'une loi avant de la voter. La constitutionnalité de ce procédé n'a point été contestée.

Pour la législation fédérale, le réféiendum n'est point pratiqué. La constitution fédérale elle-même n"a point été soumise à l'acceptation du peuple américain, mais seulement à l'acceptation des législatures des Etats. Aux termes de l'article 5 de la constitution, les amendements sont votés par une convention et entrent en vigueur lorsqu'ils ont été ratifiés par les législatures ou les conventions, suivant les cas, des trois quarts des Etats.

48o CHAPITRIC III. LKS ORGANES DE l'ÉTAT

Gons. sur le référendum aux États-Unis, Oberlioltzer, The référendum in America, 2® édit., 1900; Bryce, La République américaine, édition française, 1901, II, p. 73 et s. ; Bushnell llart, Actual Government, \). IS el s.; Popular législation in the United- States, par Lobingier; The Value of the System, par Sauborn, les deux articles dans Political science quar ter ly, décembre 1908, p. 577 et s.; Lobingier, Peoples Law, 1909; Samuel Hobinson Honey, The référendum, 1912, avec une bibliographie étendue et des renseignements statistiques intéressants; G. Kennan, The direct rule of the people, dans ISorth american Review, août 1913.

Le tome XLIII, septembre 1912, des Annals of American Academy of political science, contient une série d'études sur le référendum.

Le di'oit constitulioniiel de la Suisse et des cantons fait une large place au référendum et à l'initiative populaire. La constitution suisse du 20 mai 1802 a été proposée par une assemblée (ie notables et votée par le peuple. Aux ternies de la constitution fédérale de 1848. toute constitution nouvelle, toute modification à la constitution doit être approuvée par le peuple. De plus, le peuple reçoit un certain droit d'initiative en matière constitutionnelle. Le peuple sert d'arbitre lorsqu'un conflit s'élève entre les deux parties de la législature fédérale sur le principe de la revision.

D'autre part, depuis 1891, la revision peut avoir lieu par la voie de l'initiative populaire, qui consiste en une demande présentée par 50.000 citoyens suisses, ayant droit de vote. La demande peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé. Si les chambres adoptent ce projet, elles le votent et le soumettent au référendum. Si elles ne l'acceptent pas, la question de revision partielle est soumise à la votation populaire. Si la revision est votée, l'assemblée fédérale y procède en se conformant au vote populaire (art. 118, 119 et 129 de la constitution suisse revisée en 1891).

Pour les lois fédérales non constitutionnelles, le rét'é-