LES PARLEMENTS. LEUR COMPOSITION

<leux chambres dont 1 une représentera la population fédérale, c'est-à-dire l'ensemble des citoyens de l'Etat fédéral, et dont l'autre sera la représentation des unités politicpies autonomes, quel que soit le nom qu'on leur <l()nne, qui forment la fédération. 11 reste à savoir comment les membres de la chambre représentant les Etats composants seront élus, soit par les citoyens de chaque Etat, soit par les gouvernements ou les parlements de chacun des Etats membres. Sur ce point, les systèmes varient ; mais dans tous les Etals fédéraux la dualité du parlement apparaît avec le caractère que j'indique, ce caractère étant d'ailleurs plus ou moins accusé.

Il convient de remarquer que dans les Etats unitaires, ce système n'aurait pas sa raison d'être. M. Dufaure se trompait assurément quand il proposait en 1873 (Projet de loi constitutionnelle déposé le 19 mai 1873) de composer le sénat de trois sénateurs élus par chaque département, r^os départements sont de pures divisions administratives sans analogie avec les Etats de la fédération américaine ou les cantons suisses. On verra plus loin que la vraie solution du problème des deux chainbres réside dans un système qui assure dans l'une la représentation des individus et dans l'autre la représentation des groupes sociaux ou la représentation professionnelle.

Aux Etats-Unis, la chambre des représentants représente les individus, et chaciue Etat y élit, d'après ses lois électorales propres, un nombre de députés qui varie suivant sa population. (Juant au sénat américain, il se compose de deux sénateurs par Etat, quelle (pie soit sa population. Ils étaient élus pour six ans par la législature de chaque Etat (constitution américaine, art. 1", sect. ni, v^ 1). Mais depuis lîMi est entré en vigueut* le 17' amendement à la constitution fédérale, aux termes duquel dans chaque Etat les deux sénateurs envoyés au

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sénat fédéral sont élus par le suffrage populaire direct et non plus par la législature.

La Suisse, pour les mêmes raisons, a adopté le système américain. Des deux chambres fédérales, Tune^ le conseil national, représente les individus, l'autre, le conseil des Etats, les cantons, dont chacun nomme deux députés, quelle que soit sa population.

D'après la constitution de la Coynmonwealth australienne., fondée sur le principe fédéral, chaque Etat originaire nomme deux sénateurs, quelle que soit sa population, et le parlement, qui peut augmenter ou diminuer le nombre des sénateurs, doit toujours maintenir une représentation égale des Etals au sénat. Dans chaque Etat, sénateurs et représentants sont nommés par les mêmes électeurs.

Constitution 9 juillet 1900, art. 7, Amiuaive législation étrangère, 1901, p. 762, et texte avec un commentaire de M. Picard, Revue politique et parlementaire, mai 1901, p. 353.

On trouvera beaucoup de renseignements sur l'évolution de la seconde chambre dans les États fédéraux, et particulièrement aux États-Unis et en Australie, dans le livre déjà cité et très intéressant de M. Walter Rice Sharp, Le problème de la seconde chambre et la démocratie moderne', thèse Bordeaux, 1922.

L'article 24 de la constitution fédérale autrichienne du K'" octobre 1920 porte : <« Le pouvoir législatif de la Fédération est exercé par le conseil national élu par le peuple entier de la Fédération, en commun avec le conseil fédéral élu par les Diètes. » Cependant les Pays composant la fédération n'ont pas tous le même nombre de représentants. Ils sont représentés au conseil fédéral proportionnellement au nombre de leurs habitants suivant des règles assez compliquées déterminées par l'article 34 de la constitution.

V. le texte de la constitution autrichienne du l^"" octobre 1920, Revue du droit public, 1921, p. 260.

D'après la constitution fédérale allemande de 1871, à côté du Reichstag, assemblée nationale élue au suffrage

§ i3. LES PAKLKMKMS. LKIR C(».MP(>SHION 553

universel par tous les citoyens de l'Iùiipire alleiiiaïul, existait le Biiiulesrath ou conseil fédéi'al C(>ni[)(»sé de membres désig-nés par les go-uveruenuMits de chacun des Klats mend^res de TRuipire allemand et dans lequel la Prusse avait 17 voix sur 58. Les juristes discutaient la question de savoir si le Bundesrath élait une seconde assemblée législative à côté du Hcichstag ou une sorte de congrès diplomatique composé des envoyés de chaque Ktat, pour délibérer sur les affaires communes. D'après Laband, le Bundesrath avait deux caiaclères résultant de ses origines historiques : le Bundesrath servait d'un côté à exercer et à faire valoir les droits de membre des Etats particuliers, et d'un autre côté il était un ori^ane de i'Knipire. Cependant, d'a]>rès le savant auteur, on ne pouvait le comparer à une chambre liante ; il était en contradiction violente avec toute espèce de corps parlementaire, paice que les membres du Bundesrath votaient conforuiément aux instiuctions reçues de leurs gouvernements respectifs, auxquels ils devaient rendre compte de leur vote [Droit public, édition française, 1900, I, p. 355 et 35t)).

I^a constitution républicaine allemande du 11 août 1919 a maintenu le Reichstag* élu au suffrage universel et direct du Beich tout entier, les femmes ayant les mêmes droits électoraux que les hommes (Cf. supra, § 37). Elle a remplacé le Bundesrath de la constitution impéi'iale par un Beichsrath. Chaque Pays y a une voix au moins; et une voix pour chaque million d'habitants appartient, en outre, aux Pays les plu!* importants. Toutefois, aucun Pays ne peut être représenté par plus d'un cincpiième de l'ensemble des voix. Les Pays sont représentés au Beichsrath par les membres de leur erouvernement. Cependant la moitié des voix prussiennes doivent être désignées par les administrations provinciales prussiennes. Les Pays envoient au Beichsrath autant de représentants qu'ils ont de voix.

554 CHAPITRE m. LES ORGANES DE l'ÉTAT

La même question se pose pour le Reichsrath de la constitution républicaine que pour le Bundesrath de la constitution impériale. 11 semble que la même réponse doit être faite. Le projet de constitution rédigé par Preuss proposait de créer une chambre des Etats qui aurait représenté la population de chaque Pays et formé une seconde assemblée législative à côté du Reichstag. Les constituants de Weimar n'acceptèrent pas ce système qui aurait été encore un élément de centralisation politique. Ils voulurent maintenir dans une certaine mesure l'ancienne idée de confédération et créèrent le Reichsrath sur le modèle de l'ancien Bundesrath pour représenter les gouvernements des Pays. Mais ses pouvoirs sont bien moins étendus. A la différence du Bundesrath, il n'a qu'un pouvoir très restreint de participation à l'œuvre législative et ne possède aucun pouvoir réglementaire.

V. la constitution allemande du 11 août 1919, art. 60 et ôt. — Cons. R. Bruuet, La constitution allemande du i i août i949y 1921 ;J. Dubois, La constitution allemande de 4919, avec une préface de Larnaude, 1920; Errera, La nouvelle constitution de l'Empire allemand. Revue du droit public, 1920, p. 138 et s. et la bibliographie donnée à la page 122.

L'exposé qui précède montre que la dualité du parlement est un fait d'une généralité telle qu'il répond incontestablement à une nécessité politique indiscutable. Il y a en effet dans l'existence de deux chambres se limitant réciproquement, une garantie sérieuse et indispensable contre les empiétements du parlement.

Montesquieu avait dit très justement, en parlant de la constitution d'Angleterre : « Le corps législatif y étant composé de deux parties, l'une enchaînera l'autre par sa faculté mutuelle d'empêcher » (Esprit des lois, liv. XI, chap. VI). La tyrannie d'une assemblée élue est aussi redoutable que celle d'un prince héréditaire. Les constitutions ont d'abord été faites pour protéger lin-

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dividii contre l'arbitraire royal, et pour cela on a donné la prépondérance dans l'Etat à un parlement élu. Mais l'élection n'est point une garantie suffisanle que le parlement n'excédera pas ses pouvoirs. Le meilleur procédé qu'on ait encore trouvé pour éviterdans la mesure du possible la tyrannie parlementaire, c'est de créer deux assemblées dont le concours sera nécessaire pour le vote des lois et du budget et qui se limiteront ainsi réciproquement. I/exemple de la Convention en France montre ce que peut être la tyrannie d'une assemblée, et je ne suppose pas qu'on ose l'invoquer en faveur de l'unité du parlement.

Cependant le système de la dualité a rencontré de tout temps des objections d'ordres divers et des adversaires très convaincus.

On a fait" d'abord une objection tirée de la nature même de la souveraineté : la souveraineté, a-t-on dit, est la volonté nationale ; la volonté nationale est mie et indivisible dans son essence; elle ne peut être divisée dans sa représentation; il sei*ait cotitiadictoire de lui donner deux organes de représentation.

Ce raisonnement a été fait dès 1789. Les constitiilion- 7iels, par l'organe de Mounier, demandaient deux cliambres» (31 août 17(S1)). Dans la séance du 10 septen)bre 1789, à une très forte majorité, l'Assemblée vola le principe de l'unité du corps législatif ((^onst. de 1791, lit. m, chap. I, pr., art. 1 '). L'argument tiré de l'unité de la souveraineté fut très nettement exposé par i^abaud- Saint-jiltienne. « Mais, disait-il, le souveiain est une chose une et simple, puisque c'est la collection de tous sans en excepter un seul ; donc le pouvoir législatif est un et sinq)le, le souverain ne peut j)as être divisé, car il n'y a pas plus deux ou trois on (juatre pouvoirs législatifs (|u'il n'y a <leux ou trois ou <[uatre souveiains. Et au rebours et par consécpient si vous divisez le pouvoir

556 CHAPITRE m. LES ORGANES DE LÉTAT

législatif en deux ou trois, vous divisez le souverain en deux ou trois, chose qui n'estpas au pouvoir des honinies, car ils ne peuvent pas faire que le souverain, qui est nécessairement la collection de tous eu un, soit autre chose que la collection de tous en un » [Archivfs parlementaires, 1^" série, VIII, p. 569).

On fit valoir un autre argument qui a été souvent reproduit depuis, mais qui en 1789 avait ualurellement une grande force. On disait : ou bien les deux assemblées auront un mêuie mode de recrutement, alors l'une d'elles est inutile; ou bien elles auront un mode de recrutement ditlerent, et Tune d'elles deviendra un véritable corps aristocratique, u Si les deux chambres ont la même formation, disait Mathieu de Montmorency, l'une d'elles devient inutile, puisqu'elle ne serait plus qu'un bureau nécessairement toujours influencé par l'autre. Si leur formation n'est pas la même et qu'on adopte l'idée d'un sénat, il établira l'aristocratie et conduira à l'asservissement du peuple » (iôid., Vllï, p. 585). L'article 1"" du préambule du chapitre i du titre 111 de la constitution de 1791 : » L'assemblée nationale formant le corps législatif... n'est composée que d'une chambre », fut voté à une grande majorité.

L'argument tiré de l'unité de la souveraineté a été reproduit en 1848; et c'est convaincue par cet argument que l'Assemblée constituante vota le principe de l'unité du parlement (Const. de 1848, art. 20). Armand Marrast, rapporteur de la commission de constitution, qui proposait le texte devenu l'article 20, avait écrit dans son rapport : « La souveraineté est une, la nation est une, la volonté nationale est une. Comment donc Voudrait-on que la délégation de la souveraineté ne fût pas unique, que la représentation nationale fût coupée en deux, que la loi émanant de la volonté générale fût obligée d'avoir deux expressions pour une même pensée? » {Moniteur, 31 août 1848, p. 2237).

§ 43. — LES l'ARLKME.NTS. LKUR COMPOSITION 557

I/existence de deux chambres n'est point incompatible avec l'unité et l'indivisibilité de la souveraineté. Si l'on admet (|ue la souveraineté est la volonté même de la nalion, certainement elle ne peut pas èlre fragmentée, et ses divei's éléments ne peuvent pas être délégués séparément à des orgaues distincts; la séparation des pouvoirs, au sens rigoureux de l'expression, telle (|u'on l'entendait en 1789-1791 et peut-être encore en 1848, est logiquement impossible (cf. § 41). Mais la création de doux chambres n'implique aucunement, à la dillerence de la séparation des pouvoirs, le morcellement de la souveraineté «laus sa repi'ésentation. En effet, maigri! la dualité des chambres, le parlement reste it/i ; il est complexe dans sa structure, mais il est un en son essence, et la délégation n'est donnée qu'à un seul organe. Le parlement est composé d'individus ; on ne dira pas que la représentation est divisée entie autant d'individus qu'il y a de membi'es du parlement; on ne peut pas dire davantage que la re[)résentation est coupée en deux, parce que les membres du parlement sont groupés en deux chambres. En créant deux chambres, on ne distingue point deux volontés dans le peuple; on donne seulement à l'organe itnde représentation une structure interne (jui paraît devoir lui permettre de remplir plus utilement sa fonction.

Les partisans de l'unité du })arlement, reconnaissant aujourd'hui (pie l'argument théorique n'a pas grande valeur, font valoir des raisons d'ordre prati(jue. Ils font d'abord observer (pie la division rend possibles des conflits entre les deux chandjies, (pie ces conflits peuvent affaiblir le parlement, le rendre impuissant devant un i)ouvoir exécutif entreprenant, d'autre part, peuvent r(îlarder des réformes heureuses, et môme entraver le fonctionnement du gouvernement.

A ces arguments, les faits répondent d'eux mêmes.

558 CHAPITRE m. — LES ORGA.NES DE l'ÉTAT

L'unité du parlement, consaci'ée par la constitniion de 1848, n'empêcha point le coup d'Etat dn 2 décembre 1851, moins de trois ans après la mise en applicalion de la constitution. Malgré la dualité du parlement créée par les lois conslitutionnelles de 1875, la lettre de la constitution n'a pas été violée une seule fois depuis quarante-sept ans. Si, pendant cette durée, l'un des pouvoirs a grandi au détriment de l'autre, ce n'est pas assurément le pouvoir exécutif. Quant au danger d'un conflit entre les deux chambres, assez grave pour provoquer l'anarchie, il est purement chimérique. Le plus souvent, le conflit se termine par une transaction fondée sur des concessions réciproques, et ce régime de transaction est le propre des gouvernements modérés. Sans doute, dans ces transactions, la logique pure n'est pas toujours satisfaite ; mais si la liberté est respectée et si les affaires du pays sont bien gérées, cela suffit.

Au reste, à défaut de transaction, il est un moyen légal de résoudre les conflits parlementaires qu'aucun législateur prudent ne doit omettre d'inscrire dans la constitution (le législateur de 1848 a commis la grande faute de l'oublier), c'est la dissolution d'une des chambres ou des deux chambres, le corps électoral, le souverain étant ainsi appelé à juger le conflit, tous les corps de l'État devant se soumettre à son verdict sans appel. Cf. § 50 et t. IV. On a dit aussi que la présence de deux chambres peut avoir pour eiïet de retarder considérablement l'œuvre législative. C'est possible, et je m'en félicite; car l'important, pour un pays, n'est point d'avoir beaucoup de lois, mais d'avoir de bonnes lois. Or, certainement, l'expérience le prouve, les lois sont mieux faites par deux chambres que par une seule.

L'argument qui semble avoir frappé certains esprits est celui que formulait déjà Mathieu de Montmorency

s Ali. LES l'ARLEMKMS. LKl H COMPOSITION 559

eu 1789, et (jui consiste à diie : ou bien les deux chambres auront le même mode de recrutement, et alors l'une d'elles est inutile; ou bien les deux chambres auront un mode de recrutement didérent, et alors l'une d'elles seulement pourra prétondre représenter exactement la volonté nationale.

Cet argument ne porte pas plus (jue les précédents. Assurément, les deux chambres ne peuvent pas, ne doivent pas avoir le même mode de recrutement. Peutêtre pourrait-il se faire que, bien que recrutées de la même manière, les deux chambres eussent un espi'il, des tendances diU'éreuts; mais il serait À craindre qu'ils répondissent plutôt à des rivalités de personnes ou de partis qu'cà des conceptions générales dillerentes des intérêts du pays. Assurément aussi, si l une des deux chambres est héréditaire, si elle est nommée par le chef de ri']lat, si elle est élue à un suffrage restreint, ou si même élue au sullVage universel, le choix des électeurs ne peut porter que sur des citoyens appartenant à certaines catégories, on peut dire très justement (pi'une assemblée ainsi recrutée ne représente pas la volonté nationale, et que dans un pays démocratique elle est une contradiction. Mais on peut trouver un système qui, tout en donnant aux deux chambres un mode de recrutement différent, fasse des deux chambres une représentation du pays. Par exemple, l'une des chambres peut être élue au sullVage universel direct, et l'autre au sullVage universel à deux ou plusieurs degi'és; l'une et l'autre peuvent alors })rélendre représenter la volonté nationale; seulement, dans l'une des chambics, la sélection sera [)lus grande que dans l'autre, et cette chambre sera naturellement appelée à exercer une action modératrice indispensable dans tout gouvernement.

Mais telle n'est point cejtendant, à mon avis, la vraie

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