CHAPITRE III

LES ORGANES DE L E l' AT

solution (lu problème. On discute les mérites respectifs du sutîVage direct et du suffrage à deux degrés; «a vérité, on ne peut donner une solution générale, mais seulement une solution relative dépendant du degré de culture et de l'esprit politique du pays considéré. Quoi qu'il en soit, celui des deux modes de suffrages qui est reconnu le meilleur, soit absolument, soit dans le pays considéré, doit être appliqué aux deux chambres; il n'y a pas de raison de ne rappli(iuer qu'à une seule, car alors le mode de nomination de celle-ci serait bon, et celui de Tautre défectueux.

On aperçoit la vraie solution du problème si Ton conrprend qu'une société, une nation, se compose non seulement d'individus, mais encore de groupes d'individus qui constituent aulant d'éléments sociaux distincts des individus : les groupes communaux, familiaux, les associations ouvrièi'es. agricoles, industrielles, commerciales, scientiti([ues et même religieuses. Si l'on veut que le parlement soit une exacte représentation du pays, il faut qu'il soit composé de deux chambres, dont Tune représentera plus particulièrement les individus (la chambre des députés) et dont l'autre (le sénat) représentera plus particulièrement les groupes sociaux, suivant un système que l'art politique saura déterminer pour chaque pays. Les deux chambres ont alors un mode de recrutement démocratique, national; le parlement contient alors tous les éléments constitutifs du pays ; il est véritablement un organe de représentation.

Cette idée a été nettement exprimée à la chambre des députés par M. l'abbé Lemire dès le 16 mars 1894 : « Le sénat, disait-il. est issu d'un mode de votation trop analogue au nôtre... A côté de la chambre des députés, issue du sutl'rage universel direct, je voudrais une autre chambre nommée par les divers états, professions, corps de métiers... Cette assemblée mettrait, à côté de la

î^ Aï. — tKs i>auli:ments. lkuu nomination 561

représentalion luinu'î'iqiie (jiie qous avons, la représeutation pror(3ssioiinello (jue nous n'avons pas et que l'on demande de toutes pai'ts. L'une contiùlerait l'autre ; et nous aurions de la sorte une constitution vraiinent déniocraticpie. » L'éniinent député a repris la même idée dans son discours k la chambre le 21 octobre 1919. Elle a été aussi défendue [)ar iM. Marc Sangnier dans la séance du 21 mai 1920 et elle ne rencontre plus les résistances (ju'ellc soulevait avant la guerre (Cf. § 46).

Jenks justifie d'une manière analogue l'institution des deux chambres dans les pays démocrati pies modernes, où les (juestions économicpies sont des questions primordiales. Ayant en vue la constitution de lEtat de Victoria (Australie), il écrit : << En termes généraux, le conseil législatif est l'organe du capital... Les traits opposés qui caractérisent l'assemblée législative font... de celle-ci le porte-voix du travail. Et comme il est évidemment nécessaire que chacun de ces deux grands partis soit dûment représenté dans le gouvernement du pays, l'état de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure <> [The govermnent of Victoria^ 1891).

Cf. mes éludes sui" VElcction des sénateurs, licvue politique et parlementaire, i89;'>, II, p. 400 et s., et La représentation syndicale au parlement. Revue politique et parlementaire, juillet 191 1 (tirage à part . Cf. infra, ^ 46, La reprisent atitm profcs^innnellr ; Cari'ière, La représentation des intérêts jjrof'essionnels et l'importance des éléments professionnels dans l'évolution et le (/ouvernement des peuples. 1010.

si 44. — Les parlements. Leur nowinntion.

Si, dans fjuchpies pays, une des parties du [);n'lement est héréditaire ou nommée par le pi'ince, dans tous les pays l'une des chambres et, dans la plupart, les deux chambres sont élues.

On a inontié aux paragraphes ''M\ <'l IH (pi'aujoiiiJ Inii

DUGUIT. — II. .30

562 CHAPlïRK 111. LES ORGANES DE LÉTAT

presque tous les pays pratiquent le sutFrage universel. Ici, je veux seulement rechercher comment le suffrage, restreint ou universel, intervient en général et doit intervenir pour la nomination des membres du parlement, organe de représentation.

Suffrage direct ou indirect, — La première question qui se pose est celle de savoir si le suffrage doit être direct ou indirect, à deux ou à plusieurs degrés. La plupart des pays pratiquent aujourd'hui, au moins pour la chambre basse, le suffrage direct.

Nos assemblées de Tépoque révolutionnaire, au contraire, préféraient le suffrage à deux degrés. On sait que la constitution de 1791 (tit. 111, chap. i, sect. n-v) organisait des assemblées primaires de canton, qui nommaient des assemblées électorales, lesquelles nommaient les membres du corps législatif, les magistrats et les administrateurs de département et de district. Les membres des assemblées municipales et les juges de paix étaient seuls nommés dii'ectement par les assemblées primaires. L'Assemblée législative, par son décret du 10 août 1792, supprima la distinction des citoyens actifs et passifs, mais maintint le vote à deux degrés, et la Convention fut bien élue au suffrage universel, mais au suffrage à deux degrés.

La constitution de 1793 institua le suffrage direct pour l'élection des législateurs, mais elle conserva l'élection à deux degrés des administrateurs de département et de district, des arbitres publics et des juges criminels (Const. de 1793, art. 8, 80, 91 et 97). .Avec la constitution de Fan 111, la Convention revient au système général du suffrage à deux degrés; les assemblées électorales, élues par les assemblées primaires, élisent les menibres du corps législatif, les membres du tribunal de cassation, les hauts jurés, les administrateurs de département, les président, accusateur public et greffier

§ 4-i. — LES PARLEMENTS. LEUR NOMlNATIOiN 503

(lu tribunal ciiniinel, les juges des tribunaux civils (Gonst. an 111, art. 41). Les juges de paix et les officiers municipaux étaient seuls nommés au suffrage diiect.

L'expérience du suffrage à deux degrés faite pendant le Directoire, en application de la constitution de l'an 111, n'est certainement pas favorable à ce mode de votation. On peut dire, il est vrai, (jue pendant cette période le fonctionnement de ce système a été faussé par diverses circonstances extérieures et que l'expérience ne s'est point faite dans des conditions normales. Le système du vote à deux degrés n'est point contraire au principe démocratique. On a montré au paragraphe 36 que le principe de la souveraineté nationale n'implique même pas le suffrage universel; a fortiori n'implique-t-il pas le suffrage direct. Je crois que la solution de la question ne peut être donnée d'une manière absolue, et dépend des circonstances, des mœurs du pays, et surtout de son degré de culture et de sagesse politique. Il est hors de doute que le suffrage indirect assure une meilleure sélection, atténue l'ardeur des luttes électorales, évite les entraînements irréfléchis. Par conséquent, dans les pays où l'instruction est peu répandue, où l'éducation politique est encore peu développée, il sera prudent d'établir le suffrage à deux degrés.

Que décider pour la France? On ne saurait méconnaître que chez nous la question n'est pas entière. Par un étrange abus de mots, suffrage universel et suffrage direct, sutl'rage restreint et suflVage à deux degrés sont devenus des expressions synonymes. Qui parlerait d'établir le suffrage à deux degrés, serait accusé de vouloir supprimer le suffrage universel. Je crois, d'ailleurs, que dans notre pays l'instruction est assez répandue et Uiénie l'éducation politique assez développée pour (pie les citoyens puissent voter directement. De plus, l'application du sullrage à deux degrés au

sénat ne paraît pas avoir produit une sélection très grande dans cette assemblée, dont le niveau intellectuel est plutôt inférieur à celui de la chambre. Il convient de dire que la loi électoi aie du sénat a faussé le système du suffrage à deux degrés en donnant Télectorat sénatorial, non pas à des électeurs spécialement élus à cet effet, mais aux membres d'assemblées administratives élues ou à leurs délégués.

Sc/ulin de liste et scrutin uninominal. — Le corps électoral, quel qu il soit, ne peut évidemn)ent former un collège électoral unique. Dans les grands pays qui comptent plus de dix millions d'électeurs, comme la France, il y a une impossibilité matérielle à cela. On est donc obligé de diviser le pays en circonscriptions électorales, qui nommeront chacune un certain nombre de députés. Cette nécessité matérielle a fait naître la question depuis longtemps très discutée du scrutin de liste et du scrutin uninominal. Le pays sera-t-il divisé en un certain nombre de petites circonscriptions ne nommant chacune qu'un seul député? Ou au contraire en circonscriptions plus étendues, qui chacune nommeront un certain nombre de députés, chaque électeur pouvant porter sur son bulletin de vote autant de noms que de députés à élire par la circonscription à laquelle il appartient?

En France, la question s'est surtout posée et, suivant quelques esprits, se pose encore pour la chambre des députés. Gomme les lois qui ont établi le scrutin de liste ont pris pour base des divisions électorales le département, et que celles qui ont établi le scrutin uninominal ont fixé les divisions électorales sur la base des arrondissements, la question est souvent appelée question du scrutin de département et du scrutin d'arrondissement.

En 1848, la constitution, qui consacrait pour la pre-

§ 44. — LES PARLKMKMS. LKIJU NOMINATION 565

inière fois en France le [)iiiicipe du siiliVai^c diiect et universel, maintenait le système établi par le décret du gouvernement provisoire du 5 mars et décidait que l'élection des représentants se ferait par département et au scrutin de liste ;art. 30). La loi électorale du 15 mars 1849 en réglait le fonctionnement. Le scrutin de liste était alors considéré par le parti républicain tout entier comme la condition essentielle de la sincérité des élections.

Les auteurs de la constitution de 1852, voulant assurer l'action directe du gouvernement sur le corps électoral, établirent le scrutin uninominal (art. 30). Le gouvernement pouvait même fixer à son gré les limites des circonscriptions électorales (cf. le décret organique et le décret réglementaire du 2 février 1852). Le scrutin uninominal était d'ailleurs une des cinq bases de la

proclamation du 2 décembre 1851 : « 4° Un corps

législatif... nommé par ie suffrage universel, sans scrutin de liste qui fausse l'élection. »

Après le 4 septembre, le décret du gouvernement de la défense nationale du 29 janvier convocjue les électeurs à l'eflet de nommer une assemblée nationale et décide que les élections se feront conformément à la loi électorale du 15 mars 18 i9, c'est-à-dire, suivant le principe républicain, au scrutin de liste. Dans son projet de loi électorale, la deuxième commission des Trente proposait en 1875 rétablissement du scrutin de liste; il . fut défendu devant l'assend^lée pai* M. Ricard et par (jand)etta au nom des principes l'éjiublicains {Annales de iAsscmhlrr national^ de iSl I, XLll, p. 111 et 134). Mais combattu par le gouvernement, il est r(q)oussé, et la cliand)re vote un amendement de M. Lel'èvre-Pontalis, (pii devient l'article 14 de la loi du 30 novembre 1875, établissant le scrutin uninominal. Au mois de janvier IS82, le ministère Gambetta propose l'introduc-

tion dans la loi constitutionnelle du principe du scrutin de liste; mais Gambetta est renversé sur la question même de la revision constitutionnelle (27 janvier 1882). Cependant la loi du 16 juin 1885 supprime le scrutin uninominal, établit le scrutin de liste par département. Mais en 1889 (L. 13 février 1889), efl'rayé par les progrès du houlangisme, oubliant ses traditions et ses principes, le parti républicain rétablit le scrutin uninominal (système de Tart. 14 de la loi du 30 novembre 1875).

On peut dire que depuis Téchec du mouvement boulang-iste, le rétablissement du scrutin de liste a été à l'ordre du jour de l'opinion et des chambres. Pendant la législature de 1902 à 1906, le parlement a été saisi de diverses proj)Ositions qui tendaient à combiner l'établissement du scrutin de liste avec la représentation proportionnelle. Après de nombreuses péripéties, qui remplirent deux législatures et dont on trouvera l'histoire détaillée dans les notices historiques qui précèdent la troisième édition des constitutions et lois politiques de la France que j'ai publiée en collaboration avec le savant et regretté doyen Monnier, les chambres se séparèrent le 15 juillet 1914 sans avoir modifié en quoi que ce soit notre législation électorale. Le 3 août, à 6 h. 45 du soir, l'Allemagne déclarait la guerre à la France.

Naturellement, pendant les cinquante-deux mois que duia la grande guerre, les chambres n'abordèrent pas en séance publique la question de la réforme électorale. Cependant dès le 19 décembre 1917, M. Dessoye, au nom de la commission du suftrage universel, déposait un rapport tendant à l'adoption d'un projet de loi établissant le scrutin de liste par département avec une part faite à la représentation proportionnelle [J . off.y 1918, Doc. pari. y Chambre, p. 2037). M. Dessoye déposait deux rapports supplémentaires le 30 janvier et