LKS PARLEMENTS. LEUR >'O.MI>'ATION

le 11 avril 1911) J. o//'., 1917, Doc. //«/•/., (Chambre, p. 3()li et s.'i. La discussion commença à la chambre le 14 mars 1919. VA\c adoptait l'ensemble du projet le 18 avril 1919. Transmis au sénat, rapporté par M. Alexandre Bérard le 30 mai 1919 (J. off., 1919, Doc. pari. y Sénat, p. 337), le projet élait adopté avec quelques moditications par la haute assendjlée le 2() juin 1919. Fui tin le texte du sénat était adopté par la chambre le cS juillet 1919 sur un nouveau rapport de M. Uessoye (J. (>//"., 19 19, Doc. part., Chambre, p. '2039).

C'est la loi actuellement en vigueur du 12 juillet 1919 portant moditication aux lois organiques sur l'élection des députés et établissant le scrutin'de liste avec représentation proportionnelle. Les deux articles essentiels de la loi sont les articles 1" et 10 ainsi conçus : « Les membres de la chambre des députés sont élus au scrutin de liste départemental. Tout candidat qui aura obtenu la majorité absolue est proclamé élu dans la limite des sièges à pourvoir. S'il reste des sièges à pourvoir, il sera procédé comme suit à leur répartition. » Cette répartition se fait par le système proportionnaliste du quotient électoral. Ce système sera expli(|ué au paragraphe suivant et le commentaire complet de la loi sera donné au tome IV, si du moins elle est encore en vigueur quand paraîtra ce volume.

Doit-on approuver le rétablissement du scrutin de liste?

11 est hors de doute ({ue celui des deux modes de scrutin (jui s'harmonise le mieux avec la théorie fi'ançaise de la représentation polili([ue, c'est le scrutin de liste. La conception française repose tout entière sur cette idée ([u'il n'y a point de mandat donné par la circonscri[)ti()n aux députés (pi'elle nomme, mais un mandat donné par la nation tout entière au parlement lui-môme, que les députés ne sont point représentants

de la circonscription « mais de la nation tout entière » (Constitution de 1791, tit. III, chap. i, sect. m, art. 7). Par conséquent, les circonscriptions ne sont faites qu'à cause de l'impossibilité matérielle où Ton se trouve de réunir les électeurs en un seul collège électoral. On se rapprochera donc d'autant plus de la vérité que l'on partagera le pays en circonscriptions électorales plus grandes. L'idéal, ce serait qu'il n'y en eût pas. Moins elles seront nombreuses et plus elles seront grandes, plus on sera près de la solution idéale.

L'examen des faits confirme les conclusions auxquelles conduit la théorie. Je ne veux pas dire que le scrutin de liste ne présente aucun inconvénient ; mais il me semble évident qu'il en présente beaucoup moins que le scrutin d'arrondissement. Les défauts capitaux du scrutin d'arrondissement apparaissent à tous les yeux. 11 favorise au premier chef la corruption électorale. Souvent, sinon toujours, le candidat nommé est celui qui fait le plus de promesses, qui fait obtenir ou que l'on croit en mesure de faire obtenir le plus de faveurs, places, décorations, chemins de fer, etc., et quelquefois tout simplement celui qui dépense le plus d'argent pour son élection. Avec le scrutin d'arrondissement, les questions de personnes, les questions locales prennent le pas sur les questions d'intérêt général. Je ne pense point que le scrutin de liste fasse disparaître comme par enchantement la corruption électorale ; mais il n'est pas douteux qu'avec ce mode de scrutin elle est plus difficile et sera moindre forcément. D'autre part, avec le scrutin de liste seulement, les élections peuvent se faire sur. un programme d'ensemble et permettent de dégager nettement l'orientation politiqiie du pays. Comme l'a dit Waldeck-Rousseau, (( le scrutin d'arrondissement a le tort de donner plutôt la mesure de la popularité des personnes que la mesure exacte de l'opinion des circonscriptions ».

s Aï. LES PARLEMENTS. LEUR NOMLNATION 569

Ôii a (lit, en l'aveur du scrutin iminoniinal, qu'il ollrait ce grand avantat;e que l'électeur })ouvàit connaître son député, que des relations confiantes pouvaient s'établir entre eux deux. Cela est au contraire, à mon sens, un argument contre ce mode de scrutin. Le député n'est pas le mandataire de l'électeur, il est le mandataire du pays; il n'y a aucun intérêt ni pour le député ni pour l'électeur à ce qu'ils se connaissent personnellement; il suffit qu'il n'y ait pas d'équivoque sur le programme politique, économique et social du député. Ces relations d'intiniité, que crée le scrutin d'arrondissement entre électeurs et député, t'ont de celui-ci le commissionnaire de ses électeurs et l'obligent à passer son temps dans les antichambres ministérielles.

Enfin le scrutin d'arrondissement présente surtout de graves inconvénients dans un pays centralisé comnie la France, où, quoi qu'on dise, l'action gouvernementale s'exerce toujours dans les élections. Elle s'exerce surtout d'autant plus facilement et efficacement que les circonscriptions électorales sont plus petites. Dans chaque arrondissement, le gouvernement a son agent électoral, le sous-préfet, dont l'avancement dépend de son habileté à faire passer le candidat agréable.

Je conclus en disant avec M. Goblet : « Le scrutin de circonscription n'abaisse pas seulement le niveau intellectuel des chambres, en réduisant les luttes électorales à des luttes de personnes; il abaisse leur moralité en substituant à la considération de l'intérêt général runicjue souci des intérêts particuliers. Ainsi les caractères deviennent de plus en plus rares et on ne rencontre plus autour de soi que des ambitions et des ap[»étits » [Hevne politique et parlementaire , 11)05, l, p. 254).

Le scrutin de liste a été rétabli en 1919. Les nururs

570 CHAPITRE III. — LES ORÙANES DE l'ÉIAT

électorales ont-elle^ été changées? Je suis assez disposé à le croire. La politique de clientèle et de clocher n'occupe plus, semble-t-il, dans le pays la place prééminente qu'elle avait avant la guerre. Ce changement né surtout de la guerre a rendu possible l'établissement du scrutin de liste bien plutôt qu'il n'en a été la conséquence. J'ai bon espoir que grâce au scrutin de liste et à la représentation proportionnelle, les mœurs électorales iront chaque jour en s'améliorant.

Renoîivellement intégral et renouvellement partiel. — J'estime que le système du renouvellement intégral est de beaucoup préférable. Lui seul permet d'assurer la correspondance des idées entre l'élément représentant et l'élément représenté, et dans le système de la souveraineté nationale la manifestation complète de la volonté du pays.

Le renouvellement intégral a été pratiqué à peu près continuellement en France depuis la Révolution; il a été consacré par la constitution de 1791, titre III, chapitre i, pr., articles 2-4; la constitution de 1793, article 40; la constitution de 1848, article 31 ; la constitution de 1852, article 38 ; le sénatus-consulte constituant du 21 mai 1870, article 32, et la loi du 30 novembre 1875, article 15. Cependant la constitution de l'an III décidait que le conseil des cinq cents et le conseil des anciens seraient renouvelés l'un et l'autre tous les ans par tiers (art. 53) ; et la charte de 1814, article 37, portait que « les députés seront élus pour cinq ans et de manière que la chambre soit renouvelée chaque année par cinquième ». Mais les inconvénients de ce système apparurent bientôt, et la loi du 9 juin 1824 vint y substituer le renouvellement intégral et septennal de la chambre des députés.

Le projet déposé à la chambre des députés par le ministère Briand, le 30 juin 1910, contenait un article 2

§ 45. REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE o7 1

portant que la chambre des députés serait élue pour six ans et renouvelable par tiers tous les deux ans {J. o/f., Doc. ptirL, Chambre, session ordinaii'e, j). 579). La commission du sullVago universel, après une longue discussion, réserva cet ar(icl(\ Il n'est point passé dans la loi électorale nouvelle du 12 juillet 1919, Le renouvellement intégral tous les (juatie ans a été maintenu conformément «à l'article 15 de la loi du 30 novembre 1875. Le sénat, au contraire, est renouvelé par tiers tous les trois ans (L. 9 décembre 1884, art. 7). La chambre haute devant assurer la continuité de la politi(|ue, son renouvellement partiel se justifie entièrement.

§ 45. — La représentation proportionnelle.

On désigne par cette expression, d'ailleurs peu exacte, le système électoral ({ui tend à assurer dans chaque circonscription aux dillerents partis, comptant un certain nombre de membres, un nombre de députés variant suivant Timportance numérique de chacun. L'expression de représentation proportionnelle n'est pas tout à fait exacte, parce qu'elle semble implicjuer que, dans ce système, le député devient le représentant du parti qui le nomme. Or, l'adoplion de ce système n'implique l'acceptation d'aucune théorie spéciale sur la représentation politi(|ue, ni la théorie du mandat impératif, ni celle du mandat représentatif, ni celle du députéorgane, et le système s'adaple sans difficulté à chacune de ces théories. Aussi devi'ait-on dire plus exaclenuMit rélection proportionnelle. Notons aussi qu'en parlant d'une élection proportionnelle, on n'entend i)oint, ce qui <'sl niatéi'i(dleinent impossible, une proportion malhémati(piement exacte entre le nombre des députés ntti'ibués à chaque parti et son importance numéri(jue, mais seulement une proportion ap[)ro\imative.

Le système électoral pratiqué en France avant 1919 et encore dans beaucoup de pays a reçu le nom peu français, mais très exact, de système inajorilaire. La population forme la seule base de la i-eprésentation, et la loi de la majorité est appliquée sans atténuation. Seuls sont élus les candidats qui ont la majorité numérique dans chaque circonscription, quelque forte que soit la minorité obtenue par leurs concurrents; de telle sorte que ce système, appliqué logiquement, peut conduire à ce résultat que dans un parlement il n'y ait que les élus de la moitié plus un du nombre total des électeurs et que la moitié moins un des électeurs n'y ait aucun député.

Certains auteurs estiment que c'est là un excellent système électoral, le seul conforme au principe de la souveraineté nationale et à la vraie conception de la représentation. Ainsi Esmein écrit : « La loi de la majorité est une de ces idées simples qui se font accepter d'emblée ; elle présente ce caractère que d'avance elle ne favorise personne et met tous les votants sur le même rang » [Droit constitutionnely 7^ édit., I, p. 309). Le savant auteur écrit encore : <( La population doit être la seule base de la représentation ; toute autre répartition dénaturerait encore la souveraineté nationale qui suit la loi du nombre » [ibid., p. 316).

C'est précisément parce qu'elle est « une idée simple » que la loi de majorité me paraît très sujette à caution. En bref elle aboutit à l'oppression d'une partie de la nation par l'autre, sous ce prétexte que cette dernière compte quelques voix de plus que l'autre. C'est pour atténuer l'injustice d'un pareil résultat qu'on a essayé d'oi'ganiser le suffrage sur le principe de la représentation proportionnelle, de telle sorte que chaque parti ait au parlement un nombre de représentants correspondant à peu près à ses forces numériques. Il semble

ji 45. — BKPRÉStNTATION PROPOIITIONNELLE 573

(jno ce soit la justice niônie. Cepeiidai)t, ce système a rencontré des objections d'ordre théorique et pratique.

Des partisans convaincus de la représentation propoi'tionnelle, comme Saripolos [La démocratie rt iêlrction prDjtorlinnnplIe , 181M)) et les proporlionnalistes suisses prétendent ou laissent entendi e (pie la théorie française de la lepi'ésentation politicpie répugne compLètement à rétahlissement de la repiésentation proportionnelle; les uns veulent la fonder théoriquement sur la doctrine juridique de l'organe; les autres sur la notion de la souveraineté morcelée. Esmein, qui, on vient de le dire, a une profonde admiration' pour l'application rigoureuse de la loi du nonjl)re, voit dans la représentation proportionnelle « une illusion et un faux principe » (p. 328j. D'après lui, la thèse de la leprésentation proportionnelle ne serait soutenahle cpie si l'on admettait la division de la souveraineté entre les individus etqiie si l'on considérait le droit de représentation comme un droit personnel à chaqu(? individu. Or, certainement, une pareille conception est fausse en soi et contraire au droit positif fiançais.

Il est certain (pie le système de la représentation proportionnelle s'harmonise admirablement avec la conception de la représentation que j'ai exposée aux pages 411 et suivantes. Mais, en outre, il me paraît facile d'établir <jue le système de représentation propoi'tionnelle est parfaKement compatible avec le principe de la souveraineté nationale une et indivisible et la conception française du mandat représentatif.

l^iisqu'on admet l'existence d'une volonté nationale souveraine, l'existence d'une personne-nation donnant un mandat repiésentatif à une personne-parlement (jui vou<li'a pour elle, le problème cpii s'inq)ose k l'art polilicpie, c'est d'organiser un mode d'élection (pii permette au parlement d'exprimer aussi exactement ([ue

574 CHAPITRE m. — LES ORGANES DE l'ÉTAÏ

possible la volonté de la persoune-natioD. Or, c'est allei' contre Févidence que de soutenir qu'un parlement élu avec le pur système mnjoritaire exprime plus exactement la volonté de la nation qu'un parlement dans lequel les divers partis politiques, qui existent dans le pays, ont leurs représentants. Si la nation elle-même exprimait directement sa volonté, ce serait la nation composée de ses différents partis. Ce n'est pas la nation qui veut; c'est son représentant, son mandataire, le parlement qui veut à sa place. 11 faut donc que le parlement soit composé des «mêmes éléments que la nation et que les partis qui existent dans la nation se retrouvent dans le parlement. Par la même raison on défendra plus loin le système de la représentation professionnelle.

C'est avec le morcellement de la souveraineté qu'il est impossible d'admettre théoriquement la représentation proportionnelle; car si les volontés individuelles comptent seules, si elles sont toutes mathématiquement égales, on ne peut évidemment imposer une décision qu'en comptant ces volontés et en donnant la prépondérance à la majorité arithmétique. Mais si moins réaliste une doctrine affirme que derrière ces volontés individuelles il y a une volonté collective dont il faut déterminer le contenu, le système proportionnaliste seul permet d'obtenir ce résultat.

Ainsi, non seulement la représentation proportionnelle n'est pas en contradiction avec le principe de la souveraineté nationale et le mandat représentatif, mais elle est le seul système élecloral qui y soit adéquat. Il faut ajouter qu'elle seule atténue l'injustice flagrante qui existe sous le régime majoritaire, avec lequel il peut se faire que la moitié plus un des citoyens vive seule de la vie politique, le reste étant en fait comme s'il n'était pas et frappé de mort civique. « La moitié

§ 45. RKPRÉSE.NTATION l'UUPOHTIONNKLLK 575

plus lin esl libre et si l'un veut suuveiaine; l'autre moitié est serve, attachée à l'urne comme jadis à la glèbe. »

Cf. Cliarles Henoist, Rapport fait au nom de la commission du suflrage universel cliaigée d'examiner les diverses propositions de loi tendant à établir la représentation proportionnelle (J. off'.^ Doc. pari,. Chambre, 1905, session ordinaire, p. 4 "S).

Cela ne choque point Esinein. Il n'y a, dit-il, dans ce système, même poussé à rexlrenie, aucime injustice envers la minorité, puisque la majorité n'obtient (jue son droit ferme et rien de plus. Pour le prouver, Esinein suppose que le pays ne forme qu^m seul collège électoral et déclare (jue la majorité aurait alors le droit de nonmier tous les députés [ibid., p. 328). C'est précisément ce qu'il faudrait démontrer. Esmein ne le fait point et son raisonnement n'est qu'un cercle vicieux.

M. Charles Benoist [loc. cit., p. 473) écrit : « Notez qu'avec ce prétendu système de la majorité pure et simple, c'est là le moindre mal qu il n'y ait que la moitié plus un des électeurs représentés. Le mal pourrait être plus grand ; et ce serait que la majorité dans les corps élus ne fût qu'une majorité apparente ne correspondant pas à la majorité réelle du corps électoral. »

Ce que le très distingué rapporteur présente comme une hypothèse est une réalité. Le tableau suivant en est la démonstration évidente :

Voix représentées Voii non

par les élus. représentées.

O.OOO.OOi)

f) 80(.).aH)