REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE

et 3.000 voix. Puisqu'il y a ([uatre listes, on divisera successivement par 1, 2, 3, 4 chacun de ces chillVes; s'il y avait cin([ listes, on diviserait successivement par 1, 2, 3, 4 et 5, et ainsi de suite. On obtient avec les chiil'res supposés :

Division : par 1. .. . 24.0X) 11.000 9.000 3.000

par 2. . . . 12.U<K1 5.500 4.500 1.500

par 3. . . . 8.000 etc..

par 4. . . . 6.000 etc..

On range ensuite les quotients ainsi obtenus dans l'ordre de leur importance jus(|u'à concurrence du nombre des dé[)utés à élire, dans l'espèce 5. On a donc : 24.000, 12.000, 11.000, 9.000, S.OOO. Le dernier quotient (S.OOO dans l'espèce) sera le diviseur électoral. Chaque liste aura autant de députés nommés que ce nombre entre de fois dans le nombre de voix qu'elle a obtenues. 11 entre 3 fois dans 24.000, la liste n** 1 aura donc 3 sièges ; il est contenu 1 fois dans 11.000, la liste n° 2 aura 1 siège; il entre 1 fois dans 9.000, la liste n° 3 aura 1 siège; comme il n'entre pas dans 3.000, nombre des voix obtenues par la liste n° 4, celle-ci n'aura aucun siège.

La particularité la plus intéressante introduite par la loi belge de 1S99 est le principe du vote uninominal, c'est-à-dire que dans chaque circonscription, quel que soit le nombre des députés à élire, chaque suffrage ne peut profiter qu'à un seul candidat. Toutefois chaque vote est compté à la fois au candidat auquel il est donné et à la liste sur la(|uelle est porté ce candidat. D'autre part, la loi belge a heureusement résolu le problème de savoir comment seront désignés dans une liste les candidats élus, lorsqu'elle renferme un nombre de candidats supérieur au chitlVe des mandats que lui attribue la répartition. Ce sont les électeurs (jui détoi-minent les candidats élus dans chaque liste; mais leur choix est

584 CHAPITRE III. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

guidé, éclairé. Chaque électeur peut voter pour un candidat et lui donner ainsi un vote strictement personnel; ou, au contraire, il peut voter en noircissant un point blanc, qui est situé dans la case placée en tête de la liste : il est censé avoir adhéré ainsi à Tordre de présentation. Au dépouillement on attribuera au premier candidat tous les votes qui lui sont personnels, et on prendra dans la somme des votes de liste le nombre des votes nécessaires pour parfaire à son profit le diviseur électoral. Tout candidat qui obtient le diviseur électoral est élu et on s'arrête à ce chiffre. On comptera au profit du second candidat sur la liste tous les votes qui lui sont personnels, et on prendra dans le reliquat des votes pour la liste le nombre de voix nécessaires pour parfaire le diviseur électoral ; et ainsi de suite. Avec ce système le dépouillement est assurément un peu compliqué; mais le rôle de l'électeur est -très simple. On lui remet des listes imprimées, et il n'a qu'à mettre un point noir devant le nom du candidat pour lequel il veut voter ou en tête de la liste.

L'expérience faite en Belgique est concluante. Le mécanisme fonctionne parfaitement, sans heurt et sans à-coup; l'électeur vote aussi facilement qu'avec le système tout à fait primitif du suffrage majoritaire. Le résultat, et il semble qu'il est heureux, a été d'augmenter la cohésion des partis, d'atténuer cependant l'acrimonie des luttes de partis. Enfin l'inconvénient, si souvent reproché à la représentation propoi'tionnelle, qu'elle rendrait impossible toute majorité parlementaire, ne s'est point réalisé. Cf. les auteurs cités plus haut.

En France, on l'a vu au paragraphe précédent, la discussion de la réforme électorale a rempli, sans qu'elle ait pu aboutir, les trois législatures qui ont précédé la guerre. Et c'est seulement le 12 juillet 1919 qu'a été promulguée la loi consacrant un système transactionnel.

§ 45. — RKPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE 585

L'objection l.i pins grave au point de vue politique, en présence de la([uelle se trouvaient les proportionnalistes, consistait à dire (jue le système proportionnel allait cà l'encontre du principe démocraticpie par excellence, la prépondérance de la majorité, et que le pays ne comprendrait jamais comment des candidats (|ui auraient la majorité absolue ne seraient pas élus quand d'autres le seraient bien qu'ils n'aient (jue la minorité des votants pour eux. D'autre part, l'opinion publi(iue avait iini par comprendre qu'il n'était pas possible d'instituer un régime électoral dans lequel il pourrait arriver que les partis en minorité dans le pays n'eussent aucun représentant au pai'lement. Ce danger n'était pas à craindre avec le scrutin uninominal parce que paimi les (iOO circonscriptions existant avec ce système dans le pays, il y en aurait bien toujours quelques-unes dont la majoi'ité serait dillérente de la majorité générale du pays. Mais le scrutin uninominal, pour les raisons dites précédemment, surtout après la guerre, était devenu indéfendable. L'établissement du scrutin de liste s'imposait. Mais l'application pure et simple du scrutin de liste pouvait aboutir à l'exclusion totale des partis en minorité, il fallait donc, de toute nécessité, combiner le scrutin de liste avec une certaine part faite au système proportionnel. D'autre part, il fallait aussi, pour se conformer aux traditions démocratiques et révolutionnaires, donner une prime à la majorité, (ù'est ce double desideratum qu'a tenté de réaliser la loi du 12 juillet llilî). On ne saurait méconnaître que la tentative est assez lieureuse et ([u'avec (|uel(|ues retouclies de détail, la législation électorale qu'elle a créée peut être approuvée et doit être maintenue. Klle a rencontré sans doute, de très vives critiques de détail, de la part surtout des candidats malbeureux. A dire le vrai, elles mannueut d'autoiité.

586 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

Ce qui est exact, c'est qu'en France, pour longtemps encore, l'application de tout système proportionnaliste se trouvera faussée par le fait qu'il n'y a pas, incontestablement, de partis politiques véritablement organisés. Le parti socialiste lui-même, qui un moment paraissait avoir une forte organisation, est aujourd'hui divisé et sans ligne politique nettement arrêtée. Le résultat des premières élections faites sous l'application de la loi nouvelle ne saurait être invoqué contre elle. Peut-être, sous l'action même du système proportionnel, les partis politiques s'organiseront, et, dans un avenir plus ou moins lointain, on verra une véritable représentation des partis politiques. Je ne cache pas toutefois que j'en suis arrivé à me demander si la constitution de partis politiques à programme rigoureusement arrêté, avec des frontières très nettement délimitées et avec des cadres fortement organisés, est une bonne chose pour un pays. Je me pose cette question surtout depuis un séjour fait en Belgique pendant l'hiver de 1922 où il m'a semblé que l'existence de trois partis nettement séparés et détînis, le parti catholique, le parti libéral et le parti socialiste, avait beaucoup plus d'inconvénients que d'avantages, toutes les nominations étant faites, toutes les décisions étant prises, toutes les lois étant votées avant tout en considération des situations de parti et en vue d'une solution transactionnelle beaucoup plutôt qu'en vue des vrais intérêts du pays. Tout se ramène, me disait un homme éminent, à une question de proportions à maintenir entre les forces numériques des différents partis. Au reste, je n'insiste pas davantage sur cette question des partis politiques en France parce qu'elle m'amènerait forcément à sortir du domaine du droit pour m'engager dans celui de la politique.

Sans étudier en détail le système électoral établi par la loi de 1919, il y a lieu d'en indiquer cependant dès à présent les dispositions principales.

ij 45. REPRÉSENTATION l'RORORTIONNELLE 587

Tout candidat qui obtient la majorité absolue est proclamé élu dans les limites des sièges à pourvoir. Voilî'i la part faite au principe majoritaire.

S'il y a moins de candidats ayant obtenu la majorité absolue qu'il y a de députés à nommer dans la circonscription électorale, le système proportionnel joue avec le quotient électoral. On détermine le quotient électoral en divisant le nombre des votants, déduction faite des bulletins blancs ou nuls, par celui des députés à élire. On détermine la moyenne de chaque liste en divisant par le nombre de ses candidats le total des suffrages qu'ils ont obtenus. 11 est attribué à chaque liste autant de sièges que sa moyenne contient de fois le quotient électoral.

Mais il peut arriver et il arrivera très souvent que tant par l'attribution des sièges à la majorité absolue que par l'application du quotient, il ne sera pas pourvu à tous les sièges de députés auxquels la circonscription a droit. Suivant l'expression fréquemment employée dans la discussion parlementaire, il y a des restes. La cjucstion de l'attribution des restes avait été l'écueil aucjuel pendant longtemps était venue se heurter la réforme électorale. Le législateur de 1919 a résolu la question en décidant que le siège ou les sièges restant à pourvoir seront attribués à la liste ayant obtenu la plus forte moyenne. C'est encore une prime donnée au principe uuijoritaire.

Lorsque tous ^es sièges oyt été ainsi répartis entre les listes soit par le procédé du quotient, soit ])ar celui de la plus forte moyenne, ils sont attribués dans chaque liste aux candidats ayant obtenu le plus de sullVages et en cas d'égalité de sutl'rages au plus Agé. Mais il faut, en outre, (jue le nombre des voix recueillies par chacun d'eux soit supérieur à la moitié du nombre moyeu des sutl'rages de la liste dont ils font [)artie. S'il n'y a pas

588 CHAPITRE m. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

assez de candidats ayant obtenu ce minimum de voix pour pourvoir à tous les sièges, on procède au second tour de scrutin pour les sièges restant à pourvoir.

Lorsque le nombre des votants n'est pas supérieur à la moitié des inscrits ou si aucune liste n'obtient le quotient électoral, aucun candidat n'est proclamé élu. Les électeurs de la circonscription sont convoqués à nouveau quinze jours après et si à ce nouveau scrutin aucune liste n'obtient le quotient électoral, les sièges sont attribués aux candidats qui ont obtenu le plus de suffrages.

Le département est, en principe, la circonscription électorale. Toutefois, lorsque le nombre des députés à élire par un département est supérieur à six, le département peut être divisé en circonscriptions dont chacune aura à élire trois députés au moins. Le sectionnement ne peut être fait que par une loi. C'est une concession faite à la persistance de ce que l'on a appelé l'esprit arrondissementier.

V. particulièrement les articles 3, 10 à 13 de la loi du 12 juillet 1919. — On trouvera un commentaire très complet de la loi de 1919 dans la grande circulaire du ministre de l'Intérieur du 4 novembre 1919.

A l'étranger, la représentation proportionnelle gagne chaque jour du terrain et il n'est pas téméraire de dire que dans un avenir qui n'est pas éloigné, le système proportionnaliste formera le droit commun électoral de tous les pays pratiquant le régime représentatif.

On a dit plus haut que la Belgique avait depuis 1899 la' représentation proportionnelle intégrale. Le système paraît donner satisfaction à tous les partis. Son exemple n'a point été sans influence sur le progrès de l'idée proportionnaliste. La Belgique y semble plus fortement attachée que jamais. Elle vient de procéder à une revision générale de sa constitution; elle a modifié, on l'a vu, d'une manière profonde le mode de recrute-

§ 45. — REI'RÉSKMTATION PROPORTIONNELLE 589

meut du sénat; elle a supprimé le vole plural, institué le sullVage universel pur et sim|)le, mais elle a maintenu intact le système de représentation proportionnelle.

V. le texte (le la constitution belge revisé en 1921, lleruedu droit public, 1921, p. 553. — Sur l'upplication ilu système de représentation proportionnelle en {Belgique, cons. le volume déjà cité de J. Barthélémy, La représentation proportionnelle et l'expérience bel(je, 1912.

Eli Suisse, la question fut posée par le mémoire que M. tlrnest Naville adressa, le 12 septembre 1804, au conseil fédéral. Cet appel resta toutefois sans réponse, et ce n'est que beaucoup plus tard que le système de la représentation proportionnelle fut adopté par divers cantons pour l'élection de leur parlement cantonal ou grand conseil, [»ar les cantons de Neuchâtel et du Tessin en 1891, le canton de Genève en 1892. de Zug-, de Soleure et de Fribourg en 1894, de Berne en 1895, de Hàle en 1905, de Schwylz en 1907 et du Valais en 1908, soit 10 cantons sur 22. Dans le canton de Berne, le conseil municipal de la ville est élu avec le système de la représentation proportionnelle; dans le canton de Fribour^;-, quebfues conseils municipaux le sont également. En 1910, une pétition en faveur de l'élection avec la représentation [)roportionnelle du conseil national vint réunir 142.000 signatures. Le conseil national, il est vrai, était opposé à la réforme; il craignait ({u'elle ne fît pei'dre un certain nombre de sièges au [)arli radical. Lisant de son droit constitutionnel, il demanda à une foile majoi'ité le l'ejet du projet et, le 23 octobre 1910, le j)eu[)le se rangea à cet avis par 3(33.000 voix environ conti-e 240.000 voix, soit à une majorité de 2!i.000 voix sni-jdus (1(111 demi-million de votants. Mais le pr<jjet cul la majoi'ité des cantons, 12 CMuli-c 10. ce (jui n'empêcha [)as (ju'il lût rejeté, car la constiliilion e\ige à la l'ois la in.ijoi'ité du peu[)le

590 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

et des cantons. Cet insuccès marquait cependant un progrès énorme de l'idée propoitionnaliste. La première tentative avait eu lieu en 1900 et le projet avait été rejeté à une majorité de 75.000 voix et d'un canton. Cela faisait prévoir l'établissement, dans un avenir prochain, de la représentation proportionnelle.

En effet, le 11 août 1919, à une très forte majorité, le peuple suisse a ratifié une disposition constitutionnelle, aux termes de laquelle la durée du conseil national en fonctions à cette date est abrégée d'une année, la nouvelle chambre devant être élue à l'automne suivant d'après le système de la représentation proportionnelle.

Cons. Le Temps, 10 août 1919; Menthon, La représentation proportionnelle dans la constitution fédérale suisse, thèse Paris,

La loi électorale italienne du 10 septembre 1919 établit le scrutin de liste par provinces, ou par provinces réunies, de façon que chaque circonscription électorale ait au moins dix députés à élire. De plus, elle institue la représentation proportionnelle par le système belge du diviseur électoral, avec vote de préférence (art. 40,

En Danemark, d'après la constitution nouvelle du 4 juin 1915, le Folketing (chambre des députés) est élu au suffrage universel et direct avec application partielle de la représentation proportionnelle. Le Landtag (sénat) se compose de 72 membres dont 54 sont élus à deux degrés avec représentation proportionnelle. Les autres membres sont élus par l'assemblée elle-même.

Dans le système de Home rule donné en 1919 par l'Angleterre à l'Irlande et qui ne fonctionne que dans rUlster, par suite de l'opposition du sud de l'Irlande et de la reconnaissance de son autonomie à peu près complète que le gouvernement britannique a été contraint d'accepter en 1921,1a représentation proportionnelle a été instituée pour les élections à la chambre

§ 45. — RKPHÉSKNTATION l'UOPORTlOISNF.LLE 591

haute et dans cerlains collèges pour les élections à la chambre basse, suivant le système de Thomas Hare, mais amélioré et simplifié. b]st j)roclamé élu le candidat qui dans l'ensemble des collèges obtient le quotient, c'est-à-dire le nombre de sull'rages qu'on obtient en divisant le nombre dessullVages exprimés par le nombre des députés à élire. L'électeur peut voter à sa guise soit pour un candidat local, soit pour n'importe quel autre candidat. 11 peut voter pour plusieurs candidats en indiquant sur son bulletin l'ordre de ses préférences. (Chaque circonscription doit élire dix députés au moins.

Depuis la loi du 20 avril 1908, le Danemark a la représentation proportionnelle, suivant le système d'Hondt, pour les élections municipales {Le Temps, 18 septembre 1910).

En Wurtemberg, la représentation proj)ortionnelle a été adoptée partiellement par la loi constitutionnelle du IG juillet 190G, qui a moditié l'article 144 de la constitution du 25 septembre 1819, lequel contient maintenant un dernier paragraphe ainsi conçu : « Les six députés de la ville de Stuttgard et les dix -sept députés des deux cercles du pays sont élus au premier tour d'après le principe des listes et le système proportionnel. •) Cf. la loi électorale wurtembergeoise du 1() juillet 19()() et l'arrêté du ministre de l'Intérieur du 10 octobre 190() (Fontaine, La représctUation proportioniirlle en W'urtfnuhrrg , 1909).

La nouvelle constitution allemande du 11 aoùl 1919 contient un article 22 ainsi conclu : « Les députés sont élus au sull'rage universel, direct, égal et secret, d'après les principes de la représentation proportionnelle, par tous les hommes et toutes les femmes Agés de plus de 20 ans. L'éb^ction a lieu un dimanche ou jour férié légal. Les détails sont réglés par la hti électorale. » La loi ainsi annoncée a été faite; elle porte la date du

592 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT \ ,.

27 avril 1920. L'application en est réglée par une ordonnance du 1" mai 1920.

Le système de représentation proportionnelle adopté est appelé système automatique ou système badois. 11 est en eilet celui qui a été consacré par l'article 24 de la nouvelle constitution badoise ainsi conçu : « Chaque parti ou groupe d'électeurs reçoit autant de députés que sa liste de candidats obtient de fois 10.000 voix. Les voix restées inutilisées dans chaque circonscription électorale sont totalisées pour tout le pays et sont utilisées d'après le principe -précédent. Tout reliquat de plus de 7.500 voix reçoit un siège, o

Ce qu'il y a de particulier et de nouveau dans ce système, c'est d'abord que le nombre des députés, au lieu d'être fixé d'avance d'après le chiffre de la population ou celui des électeurs, dépend du chiffre des votants. Ainsi on ne peut connaître le nombre des membres dont se composera le Reichstag qu'après que les élections sont achevées. L'assemblée sera d'autant plus nombreuse que le nombre des votants aura été plus élevé. Déplus, il y a une superposition de listes; les voix données aux listes du premier degré et qui sont inutilisées sont reportées sur une liste du deuxième degré et on fait une nouvelle répartition des sièges.

D'après le système adopté par la loi électorale du Reich du 27 avril 1920, les circonscriptions électorales élisent en général six députés; les voix non utilisées dans la circonscription sont immédiatement attribuées à la liste de Reich. Mais on admet les unions de circonscriptions; les partis peuvent déclarer par avance qu'ils lient entre elles, à l'intérieur de ces unions, tout ou partie de leurs listes de circonscription, de telle sorte que les voix obtenues par ces listes et restant inutilisées soient attribuées aux listes de circonscription ayant eu le plus de voix; et ce n'est qu'après cette deuxième

sî 45. — KKPUÉSKMATION PROPORTIONNKLLI-: o93

répartition que les restes sont transférés à la liste de Reicli. D'autre part, on a voulu évitei* ([ue par Tattribution des restes aux listes liées et à la liste de Reicli, les grands partis ne soient amoindris au profit des [)etits groupes d'électeurs dans 1 impossibilité de recueillir dans une circonsci'iption un iKjmbro important de voix, mais présentant des listes liées. C'est pourquoi la loi décide qu'un parti ne peut obtenir un siège en liant ses listes de circonscriptions que si l'une ou l'autre de ces listes a obtenu au moins 30.000 voix. D'autre part, on n'attribue à la liste de Reich, quel que soit le nombre de voix qu'elle reçoit, pas plus de députés que le parti n'en a obtenu dans les circonscriptions sur les listes de circonscription.

W. Brunof, dans son livre sur la cofis/ittttion n/Ie- 7)iantie du 11 août 1919, t'ait justement observer que ce système ])résente cet avantage de donner* à chaque p'ai'ti exactement autant de députés qu'il doit en avoir d'après le nombre de voix qu'il a obtenues dans l'ensemble du pays. D'autre part, il })ermet aux partis d'assurei- l'élection d'hommes politiques de premier plan (jui doivent avoir leur place au parlement, mais qui acceptent malaisément de prendre part aux luttes pr>liti(pies locales. La liste de Reich permet à cha(juo électeui- de voter en même tenq^s pour des candidats locaux et pour les chefs de partis. Mais on conq)ren(l facilement «piMn pai'eil système ne peut fonclionnei' (|ue dans un l)ays où les partis politiques ont des frontières nettement <létei'minées et sont véritablement organisés.

La constitution fédérale autrichienne du 1 " octobre 1920 a rllc aussi adopte le piincipe de la leprésentalion propoi'tionnelle. Voici le texte conq)lel de l'article *2(), vis l et 2 : H Le conseil national est élu j)ar le pc^uplc de la h'édératioi) d'api'ès le piincipe de la représentation proportionnelle sur la base du vote égal, dirfM't, secret et

hviA ir. — II. ',i>

personnel des hommes et des femmes qui auront accompli leur vingtième année avant le l^'^ janvier de l'année de Télection. Le territoire de la Fédération est divisé à l'intérieur des frontières des Pays en circonscriptions électorales formant chacune un territoire distinct, l^es députés sont répartis d'après le nombre des électeurs d'une circonscription électorale proportionnellement au nombre des citoyens des circonscriptions électorales, c'est-à-dire au nombre des citoyens de la Fédération qui, d'après le dernier recensement, avaient leur domicile habituel dans la circonscription électorale. Il ne peut être procédé à l'admission dans un collège électoral d'électeurs qui ont leur domicile dans les limites d'un autre collège électoral » [Revue du droit public, 1921, p. 270 et 271).

De l'exposé qui précède, on retire certainement l'impression que le système proportionnaliste est en train de devenir le droit commun des pays pratiquant le régime représentatif; et ce sont, à l'heure actuelle, tous les pays civilisés. Les modalités du système varieront assurément; mais dans un avenir prochain, le système sera partout admis et pratiqué. 11 n'est pas, en soi, contradictoire avec le principe de la souveraineté nationale tel qu'il était proclamé et compris en 1789. Mais il n'est pas douteux néanmoins que pendant longtemps on a cru que la notion d'après laquelle la souveraineté appartenait à la volonté une et indivisible de la nation, distincte des volontés individuelles, exigeait l'application rigoureuse du système majoritaire et excluait toute part faite au système proportionnaliste. Par conséquent, si, à l'heure actuelle, tous les pays, entraînés par une force qui paraît irrésistible, sont amenés à pratiquer le système proportionnaliste, j'ai le droit d'en conclure qu'il y a là une preuve certaine que la notion de souveraineté nationale, comprise à la manière de 1789* va

s 45. — RKPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE -595

chaque jour s'ainoindrissant, (jne celle notion niélaphysique fait place <^ la constalation réaliste de la puissance politique des partis et aussi, on va le montrer au paragraphe suivant, des groupes professionnels.

L.1 question de la représentation proportionnelle ;i provoqué une lilléralure extrêmement abondante, dont voici quelques exemplaires : Naville, La question électorale en Europe et en Amérique, 1871 ; La démocratie représentative, 1881 ; Besson, Essai sur la représentation proportionnelle, 1887; Société pour l'étude de la représentation proportionnelle, Études publiées en 1889; Saripolos, La démocratie et i élection proportionnelle, 2 vol., 1899, l'ouvrage le plus complet sur la matière; Clément, Réforme sociale, n®' février et mars 1906; Ch. Benoist, Pour la réforme électorale, 1908; A. Naquet, Représentation proportionnelle et gouvernement direct, Revue politique et parlementaire, septembre 1910, p. 417, avec une réponse de Fernand Faure, Ibid., p. 437 ; G. Lachapelle, La représentation proportionnelle en Belgique, même Revue, septembre 1910, p. 461 ; Klote, Die Proportionahrahl in dcr Schiceiz, 1899; Tecklenburg, Majoritàtwahl oder Proportionalicahl, Zritschrift de Tiibingen, 1906, p. 341 ; Die Fortbildung des Wahlverfahrens, Ibid., 1909, p. 651 ; llagenbach-BischotT, Verteilung der Sitze bei der proportional Vcrtretung, Ibid., 1908, p. 34+; La représentation proportionnelle et le parti socialiste. Enquête, Mouvement socialiste, mars 1910, p. 191; J. Barthélémy, L'organisation du suffrage et l'expérience belge, 1912; La réforme électorale en France et le Sénat, Revue du droit public, 1913, p. 604; J, Heinach, La réforme électorale, 1912; Jaigue, La représentation proportionnelle, 1913; Lachapelle, La représentation proportionnelle. Revue politique et parlementaire, octobre 1913, p. 36 et s. ; Girault, La représentation proportionnelle et la politique expérimentale. Revue politique et parlementaire, novembre 1913, p. 258 et s. : Bondi ni, La ri forma elettorale con la reprezentanza proporzionale, 1910; Texeire de .Mottos, La reprezentanza proporzionale en teoria e en pratica, 1911 ; Garner, Electoral reform in France, American polit ical science Review, novembre 1913 (tirage à part); Fisher Williams, livrent developmenl of proportional représentation, Political science quarterhj, mars 1914, p. 111 ; E. Cahn, Das Verhàltnisswahlsystem in den modernen Kulturstaaten. 1909; Dobraniki, Ein Proportionaluahlvorsclilag : eine analyse des sogennantrn linutierten Votunis, Arcliiv des ôffentlichen Rechts, XXVII, 1920, p. 43 et s.; Tecklenburg, Graduirte Stimmegcbung und d'IIontsches proportional Verfahren,

596 CHAPITRE IIÎ. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

Archiv des ôffeatlichen Rechts, XXVIII, 1911, p. 104 et s. ; Die neiiere Entwicklungstendenz des parlamentarischen Wahlverfahrens, tirage à part de Archiv fur Redits iind Wirthschaftsphilosophie, 1914; Herrfahrdt, Das Problem der berufstàndischen Vertretung von der franzôsischen Révolution bis zur Gegenwart, 1921.

§ 46. — La représentation professionnelle.

L'établissement de la représentation proportionnelle n'est point une réforme électorale suffisante. L'assemblée nommée suivant ce système ne représente que les individus et tout au plus les groupements d'individus en partis politiques et sociaux. Or, il n'y a pas que les individus et les partis qui constituent une nation; il y a d'autres éléments qui forment l'infrastructure résistante de l'édifice social : ce sont les groupements fondés sur la communauté des intérêts et des travaux, les groupements professionnels, en employant cette expression dans son sens le plus large. Si l'on veut se rapprocher de l'idéal que doit tendre à réaliser toute représentation politique, si l'on veut assurer dans le parlement la représentation de tous les éléments de la vie nationale, il faut placer, à côté de l'assemblée élue par les individus proportionnellement aux forces numériques des divers partis, une assemblée élue par les groupes professionnels.

Pas plus que la représentation proportionnelle, la représentation professionnelle n'est en opposition avec la théorie française de la représentation politique et de la souveraineté nationale. Esmein soutient le contraii'e : « Le principe de la souveraineté nationale exclut logiquement, dit-il, ce qu'on appelle la représentation des intérêts. •> En effet, dit le savant auteur, si ces groupes ont droit à une représentation propre, c'est que chacun d'eux doit être reconnu comme possédant une fraction de la souveraineté, sans qu'on ait à respecter aucune

§ 46. — RKPRÉSENTATION PROFESSIONNELLE 597

proportion entre le nombre de leurs membres et la population nationale dans son entier (T*" édit., 1, p. 312- 313).

Il y a là, me semble-t-il, une erreur manifeste. Réduite à ses éléments simples, la théorie française de la représentation revient à ceci : il existe une volonté générale, une volonté de la nation distincle des volontés individuelles; cette volonté est souveraine; il faut, autant que possible, en assurer l'expression exacte. L'objet de cette volonté, si elle existe, est d'assurer le maintien de tous les éléments constitutifs de la nation. Or ces éléments sont non seulement les individus, mais aussi les groupes. On assurera donc la représentation de la volonté nationale à cette condition seule qu'on fasse figurer dans le corps représentatif tous les éléments constitutifs de la nation, Ks individus et les groupes. Bien loin d'être contradictoire avec le dogme de la souveraineté nationale, la représentation professionnelle en est, au contraire, la conséquence logi(]ue. Un parlement ne sera représentant du pays qu'à la condition de comprendre les deux éléments qui le constituent : l'élément individuel et l'élément collectif.

Esmein (p. 31-4) pense que pratiquement la représentation professionnelle présenterait de graves dangers, parce qu'elle amènerait la prédominance des intérêts particuliers sur l'intérêt général. « Ce serait, dit-il, favoriser la lutte dés intérêts et des lorces, (pii par euxmêmes subissent déjà si difficilement le joug de la raison. » On doit répondre que ce danger est beaucoup plus à craindre avec la représentation exclusive de la population, et que l'exemple de ce qui se passait en France, sous le régime du scrutin uninominal d'arrondissement, en est la preuve irrécusable.

Au surplus, la représentation professionnelle, comme je l'entends, n'est point une re|>résentati(jn des inté-

598 CHAPITRE m. LES ORGA>'ES DE l'ÉTAT

rets de petits groupes, mais vraiment une représentation des différentes forces industrielles, artistiques, qui agissent dans le pays et qui sont, on ne saurait le méconnaître, des éléments de premier ordre dans la vie nationale. C'est au législateur à organiser le système électoral qui assurera le mieux la représentation de ces grandes forces sociales. Je ne saurais croire que cette représentalion puisse faire prédominer les intérêts locaux et individuels sur les intérêts généraux. Ceux qui repoussent une pareille représentation sont dominés à leur insu par la pure doctrine individualiste, qui ne voit que l'individu et l'Etat et qui place l'individu isolé et impuissant vis-à-vis de l'Etat tout-puissant, ou plutôt vis-à-vis d'une majorité numérique omnipotente et tyrannique.

D'ailleurs, le grand mouvement syndicaliste, qui se manifeste dans tous les pays et particulièrement en France, prépare pour un avenir prochain, qu'on le veuille ou non, la représentation professionnelle, qui sera essentiellement une représentation syndicale. Ce mouvement peut traverser, comme en ce moment, des périodes de crise et de régression; mais je crois fermement qu'il est irrésistible et qu'il prépare, comme j'essayais de le montrer plus haut, au paragraphe 4, une société dans laquelle sera donnée une structure juridique définie aux différentes classes sociales, c'est-à-dire aux groupes d'individus qui sont déjà unis par l'égalité de besogne dans la division du travail social. Il y a là une force sociale considérable qui est en train de prendre conscience d'elle-même et de s'organiser.

C'est pourquoi j'écrivais dès 1908 : <( Les faits seront plus forts que les hommes. Peut-être le mouvement syndicaliste n'est-il pas encore assez avancé pour que l'on puisse tenter l'entreprise d'une législation positive sur ce point... Mais certainement, dans un avenir que

v< 4(). — IlKl'llÉSKNTATION PROFESSIONNELLE o99

verront les jeunes (raiijourd'hiii, s'organisera, à cxMé (l'une représentation proportionnelle des partis, une représentation professionnelle des intérêts, c'est-à-dire une représentation des diverses classes sociales organisées eu syndicats et eu fédérations de syndicats » [Droit social et droit individuel, p. 127).

On a dit, il est vrai, que c'est méconnaître le vrai caractère du mouvement syndicaliste, qui est un mouvement anti-étatiste et surtout anti-parlementaire, et que par conséquent le mouvement syndicaliste ne prépare nullement une représentation syndicale au parlement, que le mouvement syndicaliste est d'ordre économique et social et non d'ordre politique.

Je réponds à cela qu'il n'y a pas, qu'il ne peut y avoir d'opposition entre la force économique et sociale d'une part et la force politi(|ue d'autre part; que du moins, si cette opposition existe, elle ne peut être (ju'anormale et transitoire. J'ai déjà montré au paragraphe 4 qu'il n'y a d'organe politi({ue viable et actif que celui qui représente un élément social, et que d'autre part tout élément social fort et cohérent devient par là même une force politi({ue s'exerçant directement ou par représentation. Dès lors, du moment où le syndicalisme sera devenu un des éléments essentiels de la structure nationale, il sera par là même une force politique, et sa représentation s'organisera spontanément.

11 est certain ({ue la notion d'Ktat personne de puissance pifl)li(}ue, telle cjue l'avait conçue le di'oit lévolutionnaire, U\nà à disparaître de plus en plus, (jue la notion de services publics conçus comme la mise en onivre de la puissance pubh(jue tend, elle aussi, à disparaître, et qu'à la notion régalienne, jacobine et napt>léonienne de l'iîllat-puissance se substitue une notion surtout économique de l'I^tat, qui de\ ient la coopération des services publics fonctionnant sous le contrôle des gouvernants.

600 CHAPITRE m. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

Sous le contrôle des gouvernants : quoi qu'on fasse, quoi qu'on dise, ce contrôle des gouvernants subsistera toujours pour assurer l'harmonie dans les services publics, la continuité dans leur fonctionnement, pour garantir l'application rigoureuse de la loi du service. 11 y a là une nécessité de fait que tout esprit positif est obligé de reconnaître. Si cette puissance gouvernante disparaissait, ce serait l'anarchie. Or, il n'y a pas, à proprement parler, de société anarchique, parce qu'il y a toujours dans tout groupement humain des inégalités de force, des forces prépondérantes, et ce sont ces forces prépondérantes qui s'organisent naturellement et spontanément en puissance gouvernante.

C'est donc une erreur sociologique incontestable que de dire que le mouvement syndicaliste est exclusivement un mouvement anti-étatiste et anti-parlementariste, qu'il est d'ordre économique et non d'ordre politique et qu'il ne peut point aboutir à une représentation parlementaire. C'est, en effet, une erreur sociologique absolue que de prétendre qu'il existe une opposition entre les forces économiques et sociales d'une part, et les forces politiques d'autre part. Si, à un moment donné, cette opposition existe, elle ne peut qu'être anormale et transitoire.

11 n'y a d'oigane politique viable et actif que celui qui représente un élément social et, d'autre part, tout élément social fort et cohérent devient, par là même, une force politique s'imposant directement ou par représentation. 11 n'y avait pas autre chose dans la célèbre théorie du matérialisme historique formulée par Karl Marx. Sans doute, Marx a eu le tort de ne pas voir que dans les so(^iélés il y avait d'autres forces agissantes que les forces purement économiques, qu'il y avait aussi des forces morales. Et c'est aussi le tort de beaucoup d'hommes politiques d'aujourd'hui qui ne pensent qu'au

§ 46. — REPRÉSENTATION l'ROFESSIONNELLK 601

rétablissement économique do l'Iùirope et (]ui oublient qu'il n'y a pas dans le monde seulement des forces et des questions économiques, qu'il y a des forces morales, qu'on ne peut les ignorer sous peine de rester impuissant, qu'il n'y a pas seulement des questions économiques à résoudre, qu'il y a avant tout une cjuestion morale dont la solution conditionne celle de tous les autres problèmes.

La puissance syndicaliste est née comme force économi(|ue, c est incontestable. Mais elle touche au moment de son évolution, où elle va devenir une force politicjue, une force gouvernante. C'est le devoir du publiciste, du législateur, de l'homme d'État, qui sait comprendre son temps et non pas s'absorber dans je ne sais quelles misérables combinaisons de couloir, (juelles mes({uines luîtes d'arrondissement, qui entend se placer résolument en face des grands problèmes, c'est, dis-je, le rôle de l'hoïnme diktat vraiment digne de ce nom de préparer la représentation syndicale au })arlement, pai'ce (|ue le moment est venu où cette force sociale considérable qu'est le syndicalisme demande sa place dans le gouvernement du pays et que si elle ne l'acquiert pas légalement et pacifiquement elle pourrait bien la conquérir par la violence.

Il est vrai que les syndicats, s'ils conquièrent une puissance politicpie, ne la conserveront que s'ils remplissent les devoirs qui s'imposent à tout détenteur des forces gouvernantes. C'est une loi inéluctable ([ue la puissance est en raison directe des services rendus, et cette loi s'imposera aux syndicats conmieelle s'est imposée autrefois à la noblesse, au clergé, à la royauté.

J'ajoute, en terminant, qu'une chambre élue par les groupes syndicaux peut seule constituer un contrepoids à une chambre élue par le sulfrage universel des individus, (^est une erreur de croire que le contrepoids à

602 CRAPITRE III. LES ORGAJI^ES DE l'ÉTAT

la puissance d'une chambre issue du suffrage universel puisse se trouver dans les pouvoirs d'un chef d'Etat élu. 11 ne peut exister que dans la représentation de ce qui est dans les pays modernes, à côté de la force du nombre, la grande force soeiale et partant politique, la puissance des groupes syndicaux.

L'idée d'une représentation d'éléments sociaux autres que les individus n'est point nouvelle. Assurément, l'Assemblée nationale de 1789 ne songea point à organiser l'électorat professionnel à la manière moderne. En prohibant par la loi Le Chapelier (14-17 juin 1791) toute corporation de corps et métiers, elle s'interdisait d'établir un pareil système. iMais elle affirmait que la population ne devait pas être la seule base de la représentation, que deux autres éléments devaient lui servir de support, le territoire et la contribution, signe extérieur de la propriété. Avait-elle raison ? 11 n'y a pas à le rechercher. Mais ce qu'il importe de retenin^ c'est qu'en 1 789-1 79 1 on veut assurer dans le parlement la représentation de ce que l'on considère comme les trois'éléments essentiels de la vie nationale (Const. de 1791, tit. 111, chap. I, sect. i, art. 2). Dès 1789, Pétion critiquait ce système et disait : « La représentation est un droit individuel, *'oilà le principe incontestable qui doit déterminer à admettre uniquement la base de la population. En donnant une représentation à la fortune, vous blessez tous les principes » [Archives parlementaires, V^ série, X, p. 77). Mais le 10 août 1791, au moment de la revision générale de la constitution, le texte fut voté sans discussion.

Depuis, l'idée d'une représentation des éléments sociaux autres que la population a été à plusieurs reprises indiquée, soit dans les discussions parlementaires, soit dans des propositions de lois, soit même dans les constitutions. Dans le discours prononcé à la Gon-

î^ 46. REPRÉSENTATION PROFESSIONNELLE 003

vcntioij au iiioinent du vote de la constitution de l'an 111, Sieyès disait : « Si l'on voulait instituer le mieux en ce genre, dans mon opinion, on adopterait une combinaison propre à donner à la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués aux trois grands travaux, aux trois grandes industries tjui composent le mouvement et la vie d'une société qui prospère, je parle de l'industrie rurale, de l'industrie citadine et de celle dont le lieu est partout et qui a pour objet la culture de l'homme, et le jour viendra où l'on s'apercevra que ce sont là des questions importantes » [Moniteur, Héimpression, XXV, p. 294). Ainsi le créateur même de la théorie du mandat représentatif estimait qu'il n'y avait vraiment représentation de la nation que si l on assurait la représentation des trois grandes forces sociales. I/Acte additionnel de 1815 formulait le principe de la représentation professionnelle, très probablement inspiré par B(iiîjamin Constant : u L'industrie et la propriété manufacturière et counnerciale auront une représentation spéciale » (art. 33, § 1).

Deux lois relativement récentes ont fait l'application du principe de la représentation professionnelle pour l'élection de corps qui, il est vrai, n'ont aucunement le caractère politique, la loi du 27 mars 1907 pour l'élection aux conseils de prud'hommes et la loi du 19 février 1908 pour l'élection aux chambres de commerce.

En 1891, l'abbé Lemire, député du Nord, dans un discours à la chambre, indi(juait ([ue, sehjn lui, tout système électoral doit faire uihî [)arl à la représentation des organisations professionnelles. A la lin d'octobre 1909, au moment de la discussion à la chambre de la représentation pi'oportionnolle, il reprenait la même thèse et il disait : « Je trouve singulier (jue nous allions, h. l'heure actuelle, iustituei* le scrutin de parti, alors que

604 CHAPITRE III. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

de l'aveu unanime de ceux qui observent ce qui se passe en France, les partis sont remplacés par les syndicats. Nous recevons chaque jour des visites, non pas de comités politiques, mais de groupements professionnels, qui viennent nous dire : défendez nos intérêts. Et ils ne distinguent pas entre les opinions politiques de leurs représentants à la chambre... A l'heure qu'il est, les partis politiques sont disloqués et plus ou moins supplantés par une autre organisation qui vient derrière eux : Forganisation syndicale. Gomment? C'est au moment où cette organisation syndicale s'élabore à travers tout le pays, c'est à l'heure où elle devient la caractéristique du monde du travail contemporain que vous allez lui répondre, vous, parlementaires, par l'organisation des partis politiques? »

L'idée a été reprise à la chambre au mois de mai 1920, au moment des interpellations provoquées par la tentative de grève générale qui se produisit dans la première quinzaine du même mois et que la force irrésistible de l'opinion publique sut briser en quelques jours. M. Marc Sangnier disait très justement : « Ce que réclament un grand nombre de travailleurs, c'est que le prolétariat organisé ou plutôt la profession organisée, aussi bien les professions manuelles que les professions intellectuelles, aussi bien les travailleurs de la main que ceux du cerveau, c'est que toutes ces forces soient considérées, non comme des forces que l'on consulte seulement de temps en temps et dont on peut ne pas respecter les avis, mais comme faisant intégralement partie de la puissance nationale, si bien qu'à côté de la représentation politique que nous sommes ici, il y ait une représentation, celle des intérêts économiques du pays. Représentation authentique aussi bien que l'autre. La dualité des assemblées existe déjà. A la place de notre sénat politique, je demande un sénat profes-