REPRÉSENTATION PROFESSIONNELLE

sionnel... Je crois qu'après la guerre mondiale, une guerre <jui a été le point de dépait de révolutions dans toutes les nations du monde, nous serions bien imprévoyants et nous aurions une vue étrangement courte si nous refusions de transformer quoi que ce soit de notre vieille constitution moiiai*clH(|ue de 1875. Je demande donc qu'on s'oriente dans ce sens; je demande ({u'il y ait une double i*eprésentation : représentation politicpie, représentation des intérêts économi(jues, de tous les intérêts aussi bien de ceux des patrons que de ceux des ouvriei's » (Chambre des députés, 21 mai 1920, J . off., p. 1605).

Le fait seul que le dévelo[)pement de ces idées ait été écouté à la chaud^re sans interruption est symptomatifjue. Je suis disposé à croire que sous la pression de l'évolution sociale, dans un avenir prochain, une large part sera faite à la représentation professionnelle à coté de la représentalion [)roporti()niielle des individus. U est d'ailleurs peu exact de parlei* d'une représentation écononii({ue s'institua nt à côté de la représentation polititjue. L'une et l'autre sont des représentations ])olitiques, puisqu'elles sont la mise en œuvre de forces, différentes sans doute, mais de forces qui sont les unes et les autres des forces i^ouvernantes.

Sur I.i question de la représentation professionnelle, cons. notamment : Prins, La dtUnocratic et le réyinie représentatif, 188'.); de GreefT, La Constituante et le régime représentatif, 1892; l.a Giasserie, Revue politique et parlementaire, 1895, III, |). 253; Shilflle, Deutsche Kern und Zeit frai/en, l^* série, 189;i, p. 120; Sergio Pannunzio, Syndicalisme et représentation ouvrière. Mouvement socialiste, mai-juin 1910, p. 321 ; Charles Henoist, Les sophismes politiques de ce temps, 1893; Or(janisation du suffrage universel. 1890; La crise de l'Etat moderne. 189;); /*(>///• la réforme électorale, 1907; l'auteur a reproduit les mOmes idées dans son rapport précité .sur les pioposi lions de loi relatives à l'établissement de la représentalion proportionnelle f./. off.. Doc. pari., Cliamlut', session ordinairt-, 190:*., p. 477:. Il faut, y dil-il, orga-

606 CHAPITRE III. LKS ORGANES DE LÉTAT

uiser la représentation de manière " qu'elle enferme le plus possible de l'homme et de la vie, qu'elle soit proportionnelle non seulement aux opinions, qui ne sont de nous qu'une minime partie, mais à tout ce qui est en nous, humanité, vie, force sociale ». Rapp. mon article, L'élection des sénateurs. Revue politique et parlementaire , III, 1895, p. 463; mon livre L'État, les gouvernants et les agents, 1903, p. 329 et s.; la discussion des Libres entretiens, 1910, n° 5, et aussi, La représentation syndicale au parlement. Revue politique et parlementaire, \\ù.\\^i 1911 (tirage à part); Carrière, La représentation des intérêts et l'importance des éléments professionnels dans l'évolution et le gouvernement des peuples, 1917 ; Venson, Vn essai de représentation professionnelle pendant les Cent Jours, l'article 33 de l'acte additionnel, La Révolution française, juillet-août 1914; G. Smets, La réforme du sénat belge, 1919 (publication de l'Institut Solvay).

Dans son discours-programme au moment des élections générales de novembre 1919, M. Millerand a envisagé la création de corps professionnels pour les élections sénatoriales.

§ 47. — Les goîivernements monarchiques.

J'emploie ici le mot gouvernement pour désigner ce que très souvent on appelle le pouvoir exécutif. Cette dernière expression prête à beaucoup de confusions, comme aussi l'expression pouvoir législatif qu'on lui oppose. Le mot gouvernement est lui-même employé dans deux sens différents. J'ai déjà désigné par le mot gouvernement l'ensemble des organes directeurs de l'Etat. En parlant ici du goiwerîiement, j'ai en vue cet organe que, dans la langue politique moderne, on oppose au parlement, qui est placé h côté de lui, au sommet de l'Etat, souvent sous son contrôle, et qui joue particulièrement le rôle actif dans la direction des affaires publiques. Le gouvernement n'est pas toujours un pouvoir au sens vrai du mot; il ne l'a peut-être jamais été, et, en tout cas, il l'est de moins en moins. De plus, l'expression pouvoir exécutif semble impliquer que le gouvernement a toutes les attributions qu'on

J^ 47. LKS GOUVEKNEMK.NTS MO.NARCHIOUKS G07

qualilie coiiiniunéineiit irexéciilives et a seulement celles-là; or, ce n'est point exact, car le gouvernement n'a i)oint toules les fonctions qualifiées d'executives, et il a certaines fonctions qui, certainement, ne sont pas executives. Bref, parler du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, c'est prendre parti sur l'existence, le sens et la portée de la séparation des pouvoirs. Je me suis expliqué à cet égard aux paragraphes 41 et 42.

I.a structure, les caractères du gouvernement proprement dit sont assez variables. Cependant, sa forme habituelle est celle-ci : un individu est titulaire de toutes les attributions qui appartiennent au gouvernement; il a des coUaboi'ateurs, des subordonnés appelés ministres, dont le rôle polititjue est variable, et qui ont surtout un rôle important lorsque le gouvernement est parle?nefitairt'. Ainsi, le plus habituellement, le gouveriienjent a une structure unitaire; ce haut personnage qui personnifie le gouvernement est le chef de l'Etat. Plus rarement, la structure du gouvernement est collective. 11 en a été ainsi en France sous le Directoire; il en est ainsi aujourd'hui on Suisse.

Quand le chef de l'Ktat est héréditaire, le gouvernement est luonarchiquc ; (juand il ne l'est pas, le gouvernement est républicain-. Je ne vois pas, en effet, d'autre diil'érence [)ossible entre la monarchie et la république que celle-ci : la monarchie est la foiine de gouvernement dans laquelle il y a un chef dl^ltat héréditaire; la républi(|ue celle où il n'y a pas de chef d'Etat, ou celle dans laquelle le chef de l'Etat n'est pas héréditaire.

Ne pourrait-on pas dire que la républi(jue n'est pas incompatible en soi avec l'existence d'un chef d'b^lat héréditaire, puisrpie l'article 1 "" du sénatus-consulle du 28 floréal an Ml porte : .- \.v (jouvernouoU de la llc/mbli(jue est confié à un empereur qui prend le titre d'em-

608 CHAPITRE III. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

pereur des Français », et que ce même sénatus-consulte établit et réglemente « l'hérédité de la dignité impériale »? Ce texte est une disposition de circonstance. Cette formule fut employée pour éviter de blesser une partie de l'opinion publique encore profondément attachée en 1804 à la forme républicaine et hostile à toute monarchie. iMais la contradiction était certaine ; les faits fuient plus forts que les formules; et quelques mois à peine après le sénatus-consulte de floréal, il n'était plus question de république.

Certains auteurs, et notamment Jellinek [Allgemeine Staatsiehrp, 2^ édit., 1905, p. 644 et s.), repoussent la distinction que je viens de faire entre la uionarchie et la république, et estiment qu'abstraction faite' de l'hérédité et de l'élection, il y a république quand l'organe suprême de l'Etal est composé de plusieurs personnes, et monarchie quand cet organe suprême est constitué par une seule personne. D'après cet auteur, l'organe suprême d'un Etat est celui qui donne l'impulsion ta l'Etat, celui dont l'inactivité entraînerait en quelque sorte la mort de l'Etat. C'est en comprenant ainsi la monarchie qu'on parle de monarchie élective, par exemple de l'ancienne monarchie élective de Pologne, de la monarchie élective du Saint-Empire romain.

A tout prendre, il y a surtout une question de terminologie. Mais cependant le critérium proposé par Jellinek paraît bien incertain, parce qu'il est toujours difficile, parfois impossible, d'arriver à déterminer quel est l'organe suprême de l'Etat dans le sens où il l'entend. Ainsi, par exemple, Jellinek soutient que l'organe suprême du gouvernement anglais est le roi et que c'est pour cela que l'Angleterre est une monarchie ; mais on pourrait soutenir, avec tout autant de raison, que l'organe suprême de l'Etat anglais est la chambre des communes, et que par conséquent l'Angleterre est

§ 47. — LUS GOUVERNEMKNTS MONAHCIIIQIKS 609

une répn])li(|iic. Le savant professeur enseigne que la France est une républi(iue parce que l'organe suprême est dans notre pays le parlenieut. Mais l'activilé du président de la Hépid)li({ue est aussi nécessaire h la vie de l'Etat cpie celle du parlement; ou pourrait donc dire tout aussi hieti cjue la France est une monarchie. Fntin Jellinek enseignait que, d'après la constitution de 1871, l'organe su[)rème de rFm[)ire allemand était le lUtndesrath (conseil fédéral); il aboutissait à cette conclusion, tout au moins paradoxale, que l'Empire allemand était théori([uement une république.

La monarchie peut être despotique, absolue ou limitée. La monarchie de'^potiqtie et la monarchie absolue ont cela de convmun que le monarque réunit tous les pouvoirs et que sa [)iiissance n'est point limitée par la présence h cùté de lui d'un autre organe, par la présence d'un parlement. Montescjuieu a parfaitement indiqué la différence entre la monarchie despotique el la monarchie absolue. Seulement, il appelle sim[)lement ?nonarchie ce {|ue j'appelle monarchie absolue. « Le gouvernement monarchi(pie, dit-il, est celui où un seul gouverne, mais /)nr des lois fixes et étal/lirs, au lieu que dans le despoti(jiie, unseulsans loi et sans règle entraîne tout par sa volonté et ses caprices •> {/esprit des lois, liv. Il, chap. i). .\insi en ell'el, dans la monarchie absolue, le monarcjue fait la loi; mais il esl lié p.ir la loi qu'il fait lui-même. Dans la despolie, le chef commande sans être lié par aucune règle générale.

Il inq)orte de noter d'ailleurs (jue si l'on parle de ral)Solutisme et du despotisme ta propos de la monarchie, c'est parce que dans l'histoire, ce sont les monarchies (|ui se sont présentées le plus souvent avec ces caractères. .Mais tout gouvernement pcMil èhc despo ti([ue ou absolu, un gouvernement ré})ul)licain comme un gouvernement monarchi(|ue. Legouveinemrnl sovié-

DUGUIT. — II. 3"J

610 CHAPITRE III. — LES ORGAiNES DE l'ÉTAT y

tique nous offre un exemple parfait de république despotique. Il y a despotisme toutes les fois qu'un gouvernement, composé d'un seul ou de plusieurs, commande sans être limité par des lois préétablies; il y a absolutisnie toutes les fois qu'il n'y a qu'un seul organe de gouvernement réunissant en lui tous les pouvoirs, mais se considérant comme limité par les règles générales, préétablies par lui-même.

La monarchie peut être despotique ou absolue quelle que soit son origine. Souvent les monarques absolus se sont présentés comme investis de leur pouvoir par la divinité elle-même. L'empereur de Russie, empereur absolu jusqu'aux réformes de 1905-1906, était en même temps chef de la religion orthodoxe. Les rois de France du xvii^ et du xviii^ siècle rattachaient leur pouvoir absolu à une délégation divine. Mais le principe de la souveraineté originaire du peuple n'exclut point forcément l'absolutisme, même le despotisme monarchique. Le despotisme politique n'a pas eu de défenseur plus logique et plus énergique que l'anglais Hobbes, qui affirmait l'existence du contrat social et de la souveraineté originaire du peuple, mais qu'il n'y avait de société politique possible qu'à la condition que chacun fît abandon complet à un seul ou à quelques-uns de son indépendance naturelle. Et J.-J. Rousseau, tout en affirmant l'inaliénabilité de la souveraineté, aboutissait à l'absolutisme de la majorité qui ne vaut pas mieux que celui d'un roi.

Les moi^arckies limitées. — Les monarchies modernes sont des monarchies limitées. A côté du monarque et partageant avec lui les pouvoirs directeurs de l'Etat existe un autre organe, un parlement en général, dont une partie au moins est élue à un suffrage plus ou moins étendu.

J'ai montré au paragraphe 4 que la monarchie limitée

§ 47. — LES GOL'VERiNKMENTS MONARCHIQUES 011

est, comme tout gouvernemont mixte ou composé, le résultat de la coexistence dans un pays donné de deux ou plusieurs forces sociales ou gouvernantes, qui s'organisent politiquement, partagent la puissance politique et se pondèrent réciproquement. C'est un fait naturel aux sociétés modernes à structure complexe, ayant un long passé historique. La monarchie limitée est la forme politique qui encore, dans plusieurs pays modernes, unit en une collaboration continuelle et réglée les forces gouvernantes coexistant dans ces mêmes pays.

Si on laisse de côté les fictions et les hypothèses, si Ton n'admet, comme nous, que les faits, si l'on ne voit dans les gouvernements que des individus ou des groupes d'individus exprimant leur volonté propre, pouvant l'imposer par la force sociale dont ils disposent, quand elle est conforme au droit, la monarchie limitée ne soulève aucune difficulté. La loi, par exemple, y est le résultat du concours de volontés du monarque et du parlement. A cela je n'aperçois aucune difficulté. Inutile, d'ailleurs, même de faire intervenir la notion de volontés concourantes, formant une volonté unique, qui nous ramènerait à l'hypothèse et à la fiction. 11 y a des volontés individuelles qui se conditionnent réciproquement et rien de plus.

Mais au contraire, si, comme la majorité des auteurs, on admet le principe de la puissance politicjue une et indivisible appartenant à un sujet de droit, on se trouve en présence d'un problème insoluble, le problème des gouvernement!^ jnixtes.

Si le monarque prétend à un droit antérieur à celui du peuple, un droit qu'il tiendrait de son hérédité, soit par prescription, soit par concession divine, on ne voit pas^comment son pouvoir pourrait être limité par des organes représentatifs de la volonté nationale. Le roi peut bien alors concéder quehjues libertés et (jiichjiies

garanties, autoriser même la réunion d'une assemblée élue. Mais ces concessions ne peuvent être que précaires et révocables à la volonté du monarque.

En 1814, Louis XVIII déclarait que la charte était octroyée. « Nous avons, était-il dit à la fin du préambule de la charte, volontairement, et par le libre exercice de notre autorité royale, accordé et accordons, fait concession et octroi à nos sujets, tant pour nous que pour nos successeurs, et à toujours de la charte constitutiounelle. » Cette formule contenait un mot contradictoire avec le principe de Voctroi, le mot à toujours. Malgré cela, logiquement, la charte ne pouvait pas diminuer le droit du roi antérieur à celui du peuple, et Louis XVUI et ses successeurs avaient, dans la logique du droit monarchique, le pouvoir de retirer les concessions qu'ils avaient volontairement octroyées. Ce fut le raisonnement fait en 1830 ])ar les ministres de Charles X pour donner l'apparence d'une valeur juridique aux ordonnances du 25 juillet 1830. Les faits furent plus puissants que le droit, et la violation de la charte amena la chute des Bourbons.

Personne, aujourd'hui, ne croit plus au droit divin des rois. La foi au dogme de la souveraineté nationale une et indivisible va chaque jour s'aflaiblissant. Mais il compte encore trop de croyants pour que les gouvernements monarchiques puissent paraître l'ignorer. Comment dès lors concilier avec lui l'existence dune monarchie, même limitée?

On a tenté la chose en faisant du roi un organe de représentation. Le peuple, dit-on, délègue ses pouvoirs à deux organes de représentation, le parlement et le monarque héréditaire. Suivant l'expression de la constitution de 1791, titre 111, préambule, article 2 : « Les représentants sont le corps législatif et le roi. » Dans ce svstème, le roi n'est pas roi de France j mais roi des

§ 47. — LES GOUVERNEME.NTS MONARCHIQUES 613

Français, parce qu'il est institué loi pai* la volonté nationale.

En 1830, Louis- Philippe prend le titre de roi des Français, et son investiture est considérée comme le résultat d'un pacte intervenu entre lui et les représea^ tants de la nation. Voici les déclarations faites par le duc d'Orléans, le 9 août 1830, devant les deux chambres :, «... J'acce[)te sans restriction ni réserve les clauses et les engagements que renferme cette déclaration (la charte revisée) et le titre de roi des Français qu'elle me confère et suis prêt à en jurer l'observation. »

liulletin des lois, 9" série, 1, T*^ partie, n° 58, p. 46; Duguit et Mon mer, Les constitutions de la France, p. xci.

Napoléon l*"" et Napoléon 111 ont pris le titre à^empereur des Fratiçais et se sont ainsi affirmés comme les représentants de la volonté nationale. II sul'litde rappeler le texte déjtà cité de l'article 1*' du sénatus-consulte du 28 floréal de l'an XII, et l'article o ch» la constitution de 1852, qui s'appliquera à l'empereur conmie au président décennal poui* lequel il était écrit, et entin l'article 21 de la constitution de 1870 : « L'empereur est responsable devant le peuple français au(juel il a toujours le droit de faire appel. » L'article 5 de la môme constitution, prévoyant le cas où l'empereur mourrait sans héritier, portait : « Le peuple nomme l'empereur et règle dans sa famille l'ordre iiéréditaire. »

En 1903, c'est par un vote du parlement serbe (après l'assassinat du roi Alexandre) (jue Pierre Karageorgevitch est appelé au trône de Serbie. Aux mois d'octobre et novembie 1905, la Norvège, après sa séj)aration d'avec la Suède, se donne un roi. Après un plébiscite en faveur de la monarchie, le parlement norvégien a appelé au trAne un prince de Danemark et l'a pioclamé roi sous le nom d'ilaakon VIL

Dans tout cela il me seiiible (]u il n'y h cpie liction,

et que sont inconciliables la souveraineté nationale et rhérédité monarchique. En effet, en admettant que le roi premier élu soit vraiment représentant du peuple, on ne peut en dire autant de son héritier, qui monte sur le trône sans l'intervention du peuple. On répondra que d'avance le mandat a été donné t'» l'héritier. C'est un sophisme, car un mandat ne peut être donné qnintiiitit persoiiœ, et le peuple ne connaît pas la suite indéfinie des héritiers du monarque qu'il institue. Pour qu'il y ait représentation, il faut qu'un lien existe entre la nation représentée et l'organe de représentation, et que le représentant rende compte au représenté. Gela ne peut exister que si le représentant est investi du caractère représentatif seulement pour un temps déterminé. La monarchie héréditaire ne peut avoir le caractère représentatif parce que son caractère essentiel est d'être un pouvoir d'une durée indéterminée. En reprenant la terminologie des anciens auteurs, on peut dire que l'institution d'une monarchie héréditaire par le peuple V est non point une représentation organisée, mais une aliénation consentie.

Dès les premiers jours de sa réunion, l'Assemblée de 1789 se trouva eu présence de cette insoluble difficulté. Les longues discussions sur le veto du roi, sur son caractère représentatif s'y rattachent directement. Cf. mon étude sur la Séparation des pouvoirs et r Assemblée nationale de il 89, 1894, p. 22 et 132. On sait les critiques très vives que souleva le texte proposé par la commission : « Les représentants sont le corps législatif et le roi... Le pouvoir exécutif est délégué au roi », texte devenu les articles 2 et 4 du préambule du titre III de la constitution de 1791. Robespierre, Rewbel, Rœderer protestèrent contre ces dispositions : le roi ne peut pas être un représentant, disaient ils; on ne peut pas parler de pouvoir conféré au roi; le roi ne peut être qu'un commis, ne peut recevoir qu'un pouvoir commis, non un pouvoir délégué ; il faut parler de fonction du roi et non de pouvoir (séance du 10 août 1791, Archives parlementaires, 1'"* série, XXIX, p. 320 et 323). Mais Barnave dit, aux applaudissements de la majorité : a Ou le roi veut pour la nation dans l'ordre de ses

§ 47. — Li:S GOUVERNEMENTS MONAUCHIQUES 016

fonctions constitutionnelles, ou il cesse d'être roi et la forme de gouvernement est changée. Puisqu'il a le droit de vouloir pour le peuple, il est donc représentant... », et les textes proposés furent votés [ibid., p. 331).

Il est vrai que dans une série d'articles votés après la fuite du roi et son arrestation à Varennes, le législateur constituant de ITDl détermine les cas où le roi sera censé avoir abdiqué et sera replacé dans la classe des citoyens (lit. III, chap. ii, sect. i, art. 5-8). Ainsi la constitution organise une sorte de contrôle du peuple sur son représentant, le roi. I.a constitution réservait aussi à la nation le droit de changer sa constitution et, i)ar conséquent, de révoquer le pouvoir représentatif qu'elle donnait au roi. « L'Assemblée constituante déclare que la nation a {le droit imprescriptible de changer sa constitution » (tit. VII, art. l*''").

C'est par ces procédés qu'on pensait, en 1791, concilier le principe monarchique et le principe de la souveraineté nationale et réserver le droit de contrôle de la nation représentée sur son représentant le roi. C'était une conciliation plus apparente que réelle, car il reste toujours que le prince, qui arrive au trône en vertu de son droit héréditaire, ne peut être, à moins d'une fiction, considéré comme le représentant du peuple, qui n'est pour rien dans son institution.

J.-J. Rousseau n'avait vu aucune antinomie entre le principe de la souveraineté du peuple qu'il allirmait énergiquement et la monarchie héréditaire. Pour lui, le gouvernement est uun corps intermédiaire établi entre les sujets et le souverain, pour leur mutuelle correspondance, chargé de l'exécution des lois... ». Ce gouvernement peut être confié à un roi héréditaire, car les gouvernants n'exercent en réalité aucun pouvoir; ils n'ont aucune part à la souveraineté; ils ne font qu'exécuter la volonté du souverain. Le (gouvernement) « n'est absolument (ju'une commission, (ju'un cm}>loi, dans lesquels simples otliciers du souverain ils (les gouvernants) exercent en son nom le pouvoir dont il les a faits dépositt'iires, et qu'il peut limiter, modifier et reprendre (}uand il lui plaît... {Contrat social, liv. III, chap. i). Happ. liv. 111, cliap. xvni et liv. II, chap. vi, note l, où on lit : « Pour être légitime, il ne faut pas que le gouvernement se confonde avec le souverain, mais qu'il en soit le ministre ; alors la monarchie ellemême est réj)nbli(jue. »

Avec le principe de la souveraineté inaliénal)l«\ une

et indivisible de la nation, on ne peut faire la théorie

juridique de la nionarchie limitée qu'eu taisant de la

monarchie, suivant Texpression du xviii^ siècle, une simple commission toujours révocable à la volonté du peuple. Or, évidemment, une pareille conception juridique n'est pas conforme à la réalité des faits. Il est incontestable que dans toutes les monarchies modernes, même les plus libérales, le roi est considéré comme détenteur d'une part de la souveraineté, ou, plus exactement, comme collaborant à l'exercice de la souveraineté, et, en fait, il participe vraiment à l'exercice de celte souveraineté. Si l'on ne peut voir e^lui un représentant de la volonté nationale, il faut y voir la personnification d'un autre élément de puissance publique, d'une force sociale qui fait sentir son action dans ces pays à côté de la force appelée souveraineté nationale.

Cf. Esmein, Droit constitutionnel, 7« édit., 1921, I, p. 301 et s. Rapp. ce qui a été dit plus haut au paragraphe 4 : De la différenciation des gouvernants et des gouvernés.

Jusqu'au moment où la défaite de l'Allemagne, au mois de novembre 1918, a entraîné la chute de toutes ses monarchies, celles-ci présentaient le type le plus pur de la monarchie limitée qui n'est pas encore monarchie parlementaire. Le Reichstag, les parlements des Etats composant l'Empire allemand votaient les lois et le budget, mais n'exerçaient aucun contrôle effectif sur le gouvernement; les ministres ne dépendaient que du monarque et n'étaient point politiquement responsables devant le parlement. Durant la guerre, un mouvement très net versle parlementarisme se produisit aussi bien dans les Etats qu'à Berlin, capitale de l'Empire. Les gouvernements monarchiques renversés, les constitutions du Reich (11 août 1919) et des Pays composants, notamment la constitution prussienne du 30 novembre 1920, ont incontestablement voulu instituer un gouvernement parlementaire. L'article 17 de la constitution fédérale en impose même l'adoption à tous les Pays, dans les termes suivants :

s 48. — LES GOUVERNEMENTS RÉPUBLICAINS 617

«; Chaciue Pays doit avoir une constitution républicaine... Le gouvernement du Pays doit jouir de la contiance de la représentalion populaii'e. >« L'état des esprits et des partis en Allemagne permettra-l-il le fonctionnement normal d'un véritable régime parlementaire? C'est une question à laquelle l'avenir seul permettra de répondre. L'ne liltéralure extrêmement abondante, relative à rétablissement du régime parlementaire en Allemagne, a déjà vu le jour. On peut citer notamment Kœllreuter, Das parlamentarische Systern in den deutschen Landesvcrfassungen, 1921; l.ukas, Die organisatorisehen Grundlagen der neuen Reichsverfassuny, 1920; Kelsen, Wesen und Wertk der Démocratie, 1920; Lusensky, Der neuc Staat, 1920; Richard Smith, Grundlinieji des deutschen Staatsivesens, 1919; Walter Scliilcher, Das parlementarische System, Archiv des Ôffentlic/ien liechts, XI. I, 1921, p. 257 et s.

§ 48. — Les gouvernements républicains.

Ce sont tous les gouvernements dont le titulaire unique ou les titulaires en collectivité ne sont pas héréditaires, n'ont qu'un pouvoir viager ou temporaire. Peu importe donc que le gouvernement soit confié à un seul homme, ou qu'il soit exercé par une collectivité; il sera républicain, s'il n'y a pas hérédité. Le gouvernement qui appartiendrait à un collège de personnes héréditaires ne serait point, à mon avis, gouvernement républicain. Un pareil gouvernement ne serait pas impossible ; mais à ma connaissance l'histoire n'en ollVe pas d'exemple. Si tous les pouvoirs non héréditaires étaient concentrés entre les mains d'un seul ou entre les mains d'une collectivité, il y aurait un gouvernement républicain absolu ou despotique.

Sur le principe môme de l'organisation du gouvernement républicain, deux tendances se })artagent les Etats républicains modernes. Suivant l'une, qui procède directement de Rousseau, le gouvernement repu-

618 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

biicain n'est qu'une commission, un emploi. L'individu ou les individus qui le forment n'ont point le caractère de représentants de la nation; ils sont simplement des agents d'exécution, les commis du parlement, qui seul représente la volonté nationale ; ils doivent rendre compte de tous leurs actes au parlement, devant lequel ils sont responsables ; ils doivent lui obéir en tout et ne peuvent exercer sur lui aucune action.

Dans une autre conception, au contraire, l'individu ou les individus qui forment le gouvernement sont véritablement des représentants de la souveraineté nationale au même titre que le parlement; ils constituent un organe, qui marche l'égal du parlement, soit que l'on admette que la souveraineté est partagée entre ces deux organes (théorie rigide de la séparation des pouvoirs, cf. § 41), soit que l'on considère que les deux organes collaborent à l'exercice de la souveraineté, mais y participent d'une manière ditférente à cause de leur structure différente (cf. § 42). Le gouvernement peut, doit peut-être même être soumis ici encore au contrôle du parlement; mais il pourra exercer à son tour une action sur le parlement; et la garantie de la liberté résultera précisément de cette action réciproque des deux organes l'un sur l'autre.

La première conception, celle d'un gouvernement républicain composé de commis, d'agents d'exécution du parlement, a trouvé dans la constitution montagnarde de 1793 sa réalisation complète. Elle créait un conseil exécutif composé de 24 membres, qui devaient être nommés par le corps législatif sur une liste de présentation établie par les assemblées électorales des départements, à raison d'un candidat par département, et renouvelé par moitié à chaque législature dans les derniers mois de la session (art. 62-64). L'article 65 portait : <( Le conseil est chargé de la direction et de la surveil-

si 48. LKS GOUVERNEMENTS R!^I'UDLICAINS 619

lance de l'administration générale ; il ne peut agir qu'en exécution des lois et décrets du corps législatif. » On sait que cette constitution ne fut jamais appliquée, et que les décrets des 19 vendémiaire, 14 frimaire et 12 germinal ah II organisèrent le gouvernement révolutionnaire où toute l'activité gouvernementale était concentrée entre les mains de comités nommés par la Convention.

En 1848, au moment de la discussion de la constitution, l'idée de confier les fonctions gouvernementales à un fonctionnaire, simple agent de l'assemblée législative, nommé par elle et ne dépendant que d'elle, fut reprise et défendue par quelques honmies éminents. Ce fut l'objet du célèbre amendement Grévy, ainsi conçu : « Le chef du pouvoir exécutif est élu par l'assemblée ; il prend le titre de président du conseil des ministres. Il est élu pour un temps illimité; il est toujours révocable; il nomme et révoque les ministres. » La proposition fut repoussée par 643 voix contre 158 le 7 octobre 1848 [Moniteur, 8 octobre, p. 2749).

En 1871, on fut amené par les circonstances à organiser le gouvernement d'après cette conception. Par sa résolution du 17 février, l'Assemblée nationale nommait iM. Tliiers « chef du pouvoir exécutif de la République française ». On disait dans la résolution : « Il exercera ses fonctions sous l'autorité de l'Assemblée nationale... » H n'est donc qu'un agent de l'Assemblée nationale, toujours responsable devant elle. La loi du 31 août 1871 confère à M. Thiers le titre de président de la Hépubli(jue; mais, d'après l'article 1" de celte loi, « il continuera d'exercer sous l'autorité de l'Assemblée nationale, tant qu'elle n'aura pas terminé ses travaux, les fonctions qui lui ont été déléguées par décret du 17 février 1871 ». Le chef du gouvernement reste donc un simple commis de l'Assemblée, constamment responsable devant elle.

La loi du 13 mars 1873 prétend modifier cette situation et donner à M. Thiers la qualité de chef d'Etat, en transportant sa responsabilité politique sur la tête de ses ministres; mais, pleine de contradictions, cette loi maintient la responsabilité du président de la République devant l'Assemblée pour les questions qui se rattachent à la politique générale du gouvernement (art. 4). De fait, quelques mois après, le 24 mai 1873, M. Thiers était obligé de se retirer devant un vote de l'Assemblée.

Cf. Hanoteaux, Histoire de la France contemporaine, 1906, I, p. 60 et s. ; J. Simon, Histoire du gouvernement de M. Thiers, 1879; Pierre-F. Simon, A. Thiers, chef du pouvoir exécutif {17 février 1874-2S novembre ^873), 1911.

L'idée d'un gouvernement composé de commis du parlement est bien celle qui paraît avoir présidé à l'organisation du gouvernement en Suisse. Le gouvernement fédéral et les gouvernements des cantons sont constitués par un conseil ou un directoire dont les membres sont élus ou par le corps législatif ou directement par le peuple. Le conseil exécutif fédéral est élu pour trois ans par le conseil national et le conseil des Etats réunis. Le conseil fédéral est présidé par le président de la Confédération nommé pour une année par l'assemblée fédérale et choisi parmi les membres du conseil. Les fonctions gouvernementales n'appartiennent point au président de la Confédération, mais au conseil fédéral (Gonst. 1874, art. 95-102). Il est d'usage que le président de la Confédération remplisse les fonctions de ministre des Atf'aires étrangères. Le système suisse est quelquefois appelé gouvernement directorial.

Cf. Burckhardt, Kommentar der schweizer Bundsverfassung, 1904; J. Barthélémy, Le pouvoir exécutif dans les républiques modernes, 1907, p. 260 et s. ; Soubies et Garette, La république démocratique, étude sur la constitution suisse.

Le système d'un gouvernement républicain, simple

s; 48. — LKS GOUVERNEMENTS RÉPUBLICAINS 621

commis du parlement, est sans inconvénients dans un petit pays comme la Suisse où l'éducation politique est parvenue à un très haut point, où les esprits sont calmes et pondérés. Mais dans un grand pays, il présenterait de graves dangers. Par là, en etfet, on concentre tous les pouvoirs entre les mains du parlement qui devient facilement tyranni(}ue, étant omnipotent. Il est élu; (ju'importe? Agissant sans contrepoids, il dispose d'un pouvoir qui deviendra facilement une dictature. Il y viendra d'autant plus aisément qu'il peut s'appuyer sur l'élection populaiie dont il est issu. Si Ton a pris des garanties contre le despotisme des rois, il n'est point inutile d'en prendre aussi contre le despotisme des parlements.

Le moyen qui paraît le plus simple est de créer, à côté du parlement, un organe de gouvernement qui ne soit j)as le simple agent d'exéc.dion du parlement, qui ne déj)ende pas exclusivement de lui et qui puisse exercer sur lui une action directe et effective, de telle sorte que la garantie de la liberté résulte précisément de l'action réci[)roque que le parlement et le gouvernement exerceront l'un sur l'autre. Dans un pays où l'on reconnaît le principe de la souveraineté nationale et où Ton pratique le système représentatif, le meilleur moyen d'arriver au but indicjué est, semble-t-il, de faire du gouvernement, soit (ju'il appartienne à un seul, soit qu'on le confie à une collectivité, un organe de représentation, de placer ainsi à cùté l'un de l'autre deux organes de représentation se limitant réciproquement.

(^.etle façon de concevoir et d'organiser le gouvernement a été combattue comme étant contraire aux vrais principes du gouvernement républicain. Le 28 janvier 1875, au moment de la discussion de la loi du 2Î) février 1875, M. Na(|uet présentait l'amendement suivant : « Le pouvoir exécutif est condé à un président du conseil

622 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

sans portefeuille, responsable devant la chambre, élu et révocable par elle et qui prend le titre de président de la République. » La proposition fut repoussée à une très forte majorité (Annales de l'Assemblée nationale de iSli, XXXVI, p. 333).

La même idée était exprimée par M. Goblet, en 1894, à propos d'une proposition de revision constitutionnelle. « A nos yeux, disait-il, il ne s'agit pas seulement pour avoir la république de faire de la monarchie un régime électif et à temps ; mais il s'agit de substituer à un pouvoir exécutif ayant une action propre et indépendante, un pouvoir exécutif subordonné, et à des assemblées simplement de législation et de contrôle, une assemblée nationale qui ne légifère pas seulement, mais qui dirige » (séance 12 mars 1894, J. off.^ Déb. parL, Chambre, p. 497).

Je ne crois pas que l'existence d'un organe de gouvernement, ayant le caractère représentatif, placé à côté du parlement élu, et collaborant avec lui à l'activité de l'Etat, puisse être une atteinte aux principes démocratiques et républicains. Je crois au contraire qu'elle en sera l'application et la garantie. La tyrannie sanglante de la Convention, assemblée unique, réunissant les pouvoirs de législation et de direction, est^ ce me semble, une expérience suffisante. Mais je reconnais volontiers que c'est un problème délicat de déterminer la composition et le mode de nomination de l'organe représentatif d'exécution. Si on le constitue par un seul individu, nommé au suffrage universel, il est à craindre que surtout dans un pays comme la France, centralisé politiquement et administrativement, imprégné de monarcbisme, voire même de césarisme, le chef du gouverneinent n'aspire et peut être n'arrive à la dictature. Le coup d'Etat du 2 décembre 1851 fait par le prince Louis-Napoléon, président de la République,

§ i8. LKS GOUVKRNKMKNTS RKl'UnLICAlNS 623

élu au sutiVagc direct et universel, démontre (jue des craintes de ce genre ne sont pas chinnériques. Si le chef de l'Etat est élu par un suffrage restreint, il est sans autorité et sans force sur le parlement élu au suffrage universel. Le mode d'élection de notre président de la République actuel est la cause principale de son rôle de plus en plus effacé. Si l'on confie le gouvernement à un collège, on court le risque de rompre son unité et de créer au sommet de l'Etat une véritable anarchie. La période du Directoire de l'an 111 à l'an VIII, pendant laquelle le pouvoir gouvernemental appartient à cinq directeurs, est marquée par une série de coups d'Etat et des conflits de tout genre, dont la cause principale est l'anarchie gouvernementale provenant assurément de la collégialité du gouvernement.

Les Américains ont donné une solution qui était avant la guerre pi'éconisée par quelques bons esprits. Beaucoup de gens, même parmi les Américains, se demandent aujourd'hui si elle est aussi bonne qu'on le croyait autrefois. L'expérience wilsonienne a fait naître bien des doutes à ce sujet. En tout cas, si le système des Etats-Unis cadrait avec les conditions politicpies et sociales de ce pays, il répondrait bien mal à celles de notre pays.

Le président de la Républicjue est nommé pour quatre années par le suffrage populaire s'exer(;ant à deux degrés avec mandat impératif. Malgré ce mode d'élection, qui fait véritablement du président le reprrsenta/U du peuple américain, malgré ses pouvoirs très étendus (qui ont fait donner au gouvernement des I^]tats-l'nis le nom de fjmivernemenl présidentiel), malgré le prestige considérable que certains événements lui ont valu, le président de la Hépublicpie américaine n'est point devenu et ne paiait point devoir jamais devenir un dictateur. M. Hryce dit très justement : « 11 n'est point

624 CHAPITRE m. — LES ORGANES DE l'ÉTAT

aisé d'imaginer un président renv^ersant la constitution existante. » De cela les raisons sont nombreuses. La principale réside dans le caractère fédéral des Etats- Unis et, en même temps, dans Fétendue du pays et la diversité des éléments qui le composent. Assurément, la nation américaine marche vers la centralisation et l'unité; la compétence du gouvernement fédéral s'accroît chaque jour; mais les Etats particuliers ont encore une notable autonomie. D'autre part, si le peuple américain paraît acquérir, depuis trente ans surtout, la conscience claire de son unité nationale, il est loin d'avoir, il n'aura peut-être jamais, par suite des éléments divers qui le composent, par suite des apports toujours nouveaux d'une immigration importante, l'homogénéité qui caractérise quelques-unes des vieilles nations européennes et particulièrement la nation française. Toute tentative de coup d'Etat réalisable dans un pays fortement centralisé, avec une armée prétorienne, serait en Améri(|ue condamnée à un échec certain, et les citoyens de la libre Amérique n'ont rien à redouter à cet égard.

Ces quelques mots sur la présidence américaine montrent combien sont chimériques les opinions de ceux qui voudraient instituer en France une présidence sur le modèle américain. Aucun des éléments sociaux qui ont fait le président américain ce qu'il est n'existe dans notre pays; et l'on se trompe étrangement en croyant que quelques textes d'une loi constitutionnelle suffiraient à donner à notre président le prestige et les pouvoirs du chef d'Etat américain.

Gons. sur la présidence de la République aux États-Unis, Hryce, La République américaine, édition françaisje. 1900, I, p. 64 et s. ; Freeman Snow, Cabinet government in the United States; W AWl^on, Le gouvernement congressionnel, édiUon française, 1901; J. Barthélémy, Le pouvoir exécutif dans les Républiques modernes, 1907, p. 55 et s.; F^osc, Les droits législatifs du président des Etats-Unis, i90Q; Hughes, The philosophy of the fédéral constitu-

§ 48 — LES GOUVERNEMKMS RÉPUBLICAINS 625

tion, 1908; Finley et Sanderson, The american executive, 1908; Pulney, United States constitutional history, 1908; A. Heurd, The principles of american (jovernmcnt, 1900; T. Janiiy, The novernment of thc United States, 1902; 1).-K. Watson, The com^tilution of the United States. 1910; Perry Melniont, Le régime personnel aux États-UniSy Reçue politique et parlementaire, août 1915, p. 161 ; J.-NV. (jrarner, Le pouvoir executif en temps de guerre aux États- Unis, Revue du droit public, 1918, p. 13.

Il faut bien reconnaître qu'aucune des tentatives faites en France pour organiser le gouvernement républicain n'a été très heureuse. La constitution de Tan III créait un directoire composé de cinq membres renouvelés par cinquième tous les ans et nommés par le conseil des anciens sur une liste décuple du nombre des membres à nommer, formée par le conseil des cinq cents [art. 133). 11 était spécifié dans l'article 132 cpie le corps législatif faisait alors /onction d'assemblée élt^ctorale au nom de la nation, et que le pouvoir exécutif était délêcjU''' à un directoire de cinq membres. De ces textes, il résulte très nettement que le directoire était, dans la pensée des auteursde la constitution de Tan 111, véritai)lement un organe représentatif, et même un organe représentatif })our l'exercice du pouvoii' exécutif, conçu à la manière d(? 1791 comme un élément de la souveraineté elle-même (cf. § 41). C.ette oi\ganisation fut une des causes principales de ranarcliie gouvernementale qui rendit possible le coup d'I'llat du 18 brumaii'e et la constitution de l'an V'Ill, la(|uelle prépara la concentration de toute la puissance t'ulre les mains du premier consul d'abord et de l'empeieur ensuite.

Les auteurs de la constitution de 18'i8, éclaiiés par l'expérience de l'an 111, ne songèi'ent point à établir' la collégialité du gouvernement. Ils créèrent un chef dl'lat avec le titre de pi'ésident de la Républicpie, du«piel ils voulurent faire vraiment un organe d«; représentation, investi du pouvoir exécutif encore conq)ris à la ujanière

DUCUIT. — II. 'lO

626 CHAPITRE 111. LKS ORGAxNES DE l'ÉTAT

de 1791 comme un élément de la souveraineté : « Le peuple français délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui reçoit le titre de président de la République » (art. 43). Ce président est élu pour quatre ans par le suffrage direct et universel; il est véritablement un représentant de la nation. Ainsi, il y a deux organes de représentation : le parlement et le gouvernement personnifié par le président. Comme en l'an III et en 1791, on veut régler la situation de ces deux organes d'après le principe de la séparation des pouvoirs et éviter, par la vertu de ce principe, les conflits entre eux. On n'y réussit guère, puisque, à la faveur de son nom, de la légende napoléonienne et surtout de l'autorité et du prestige que lui donnait son élection au suffrage universel, le président de la République déchire la constitution, disperse le corps législatif, et après le 2 décembre 1851 se trouve seul maître du pays.

La constitution de 1852, faite par le prince Louis- Napoléon, en vertu du plébiscite du 20 décembre 1852, lui donnant mandat de faire une constitution sur les cinq bases de la proclamation du 2 décembre, attribue au président de la République d'une manière très nette le caractère représentatif. « Le gouvernement de la République française est confié pour dix ans au prince Louis-Napoléon, président actuel de la République française. Le président de la République gouverne au moyen des ministres, du conseil d'Etat et du corps législatif. La puissance législative s'exerce collectivement par le président de la République, le sénat et le corps législatif » (Const. 1852, art. 2-4). En droit, c'est la totalité de la souveraineté qui est déléguée au prince président; mais ses pouvoirs sont limités en matière législative par la participation du corps législatif à la confection des lois. Le caractère représentatif du chef de l'Etat est complété et en quelque sorte sanctionné

§ 48. — LES GOUVER.NE.MRNTS UÉPuBLICAINS ()27

j)ar la disposition de l'article 5 édictant la responsabilité du président devant le peuple, disposition maintenue quand l'empire héréditaire remplace la républicpie décennale.

La constitution de 1875 a aussi créé un président de la Hépubli({ae (jui personnifie le gouvernement et qui a véritablement le caractère de chef diktat. Aujourd'hui, en fait (cf. uifra, § 49), à beaucoup d'égards, le président de la République est; traité comme un simple agent; mais il est facile d'établir que, d'après le droit de 1875, le président de la République a véiitablement le caractère représentatif et que le gouvernement qu'il personnifie est à côté du parlement un second organe de représentalion. Quand, le 24 mai 1873, sur l'interpellation du duc de Rroglie et le vote de l'Assemblée nationale, M. Thiers fut obligé de se retirer, le maréchal de Mac-Mahon fut élu président de la République. x\près les tentatives infructueuses d'une restauration monarchique au profit (hi comte de (Ihambord, est votée la loi du 20 novembre 1873, dite loi du septennat, dont l'article l*"" porte : « Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon... à partir de la pronmlgation de la présente loi; ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de président delà Républi(jue et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y être api)ortées par les lois constitutionnelles. »

Le nouveau président de la Répul)li((ue n est pas, comme M. Tliieis, responsable pcditiijuemeiit devant l'Assemblée, puiscpi'une dui'ée fixe de se[)t années lui est assurée. On crée en la personne du mar«H'hal une sorte de monarchie constitutionnelle. Ne pouvant faire une monarchie définitive, l'assemblée fait uih' tnoiiai'chie temporaire. On dit bien, dans l'article l' de la loi, que « le président continuera à exercer le [)ouv(»ii' cxé-

628 CHAPITRE 111. — LKS ORGANES DE l'ÉTAT

cutif dans les conditions actuelles ». Mais ces expressions ne peuvent viser la loi des Trente (L. 13 mars 1873) faite spécialement en vue de M. Thiers; elles n^ peuvent pas davantage impliquer une responsabilité du Maréchal devant l'assemblée, puisqu'on donne à ses pouvoirs une durée fixe de sept années. Le président devenait vraiment roi constitutionnel pour sept ans, et de même qu'au roi constitutionnel on reconnaît le caractère représentatif, de même on l'attribuait au président de la République.

Votée après de longues péripéties (cf. Duguit et Monnier, Les conslitntioiis de la France, Notices historiqneSy p. cxxxiv et s.), la loi du 25 février 1875 reconnaît implicitement au président de la République le caractère qui lui était donné par la loi du 20 novembre 1873. . Le maréchal de Mac-Mahon n'était que le premier président de la série indéfinie des présidents futurs de la République. L'amendement Wallon, devenu l'article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, règle le mode de nomination du président, mais ne détermine point son caractère juridique. Il reste fixé par la loi du 20 novembre 1873. La loi constitutionnelle nouvelle ne se borne pas, comme les septennalistes le demandaient, à organiser une république de sept ans; elle fait de la république le gouvernement définitif du pays; elle organise le gouvernement, mais elle ne change rien au caractère du président de la République tel qu'il avait été fixé par la loi du 20 novembre.

Ainsi, d'après la constitution de 1875, le président de la République est chef d'État personnifiant le gouvernement; il est investi du pouvoir exécutif; il n'est pas un simple agent du parlement ; il est, comme le parlement, un organe de représentation. Mais, en fait, sous l'action de causes 'qui seront étudiées plus loin, le président de la République tend à n'être plus qu'un

^49. LK l'AULKMENT ET LE GOIJ VER>EME.\T ()2y

simple ageut, un simple commis du parlement, et le gouvernement' à n'être plus un organe de représentation, mais seulement une autorité administrative.

î; 49. — Rapports du parlement et du gouvernement.

Lors(jue l'individu ou les individus qui exercent les fonctions de gouvernement ne sont rien autre chose que les agents ou les commis du parlement, la cpieslion de leurs rapports avec le parlement ne soulève aucune diflicullé. Us ne peuvent exercer aucune action sur le parlement; ils ne peuvent, par exemple, ni l ajourner ni le dissoudre ; ils sont responsables de tous leurs actes devant lui ; il doit pouvoir à chaque instant les congédier; ils sont les simples exécuteurs de ses volontés. Ce système aboutit incontestablement à la concentration de toute la puissance entre les mains du parlement. C'était l'idéal des auteurs de la constitution montagnarde en 1793, et c'est celui de l'école radicale actuelle (cf. § 48 la })roposition Naquet en 1875 et la déclaration de M. Goblet en 1894).

La question des l'apports du gouvernement et du parlement devient tiès délicate, quand les hommes (jui, en fait, sont investis des fonctions gouvernementales, ne sont pas considérés comme les simples commis du parlement. La solution de cette question présente en même temps une importance de premier ordre. Si, en ell'et, un seul organe politi(jue concentre tous les })ouvoirs, c'est fatalement l'arbitraire, la tyrannie. Il faut donc deux organes politiques. ALiis si les l'appoits de ces deux organes ne sont pas ingénieusement réglés, des conflits, des coups d'h^tat, des révolutions sont à craindre ; l'expérience le prouve.

On peut concevoir que le chef du gouvernement, auquel on reconnaît un droit propre ou <pii s attiibue

630 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

en fait et en |droit Je caractère de représentant de la volonté nationale, concentre, en vertu de ce droit propre ou de ce caractère représentatif, tous les pouvoirs, mais néanmoins consente à^Félection d'un parlement venant liniiler son pouvoir législatif, la loi ne pouvant être faite que du consentement du parlement et du chef de l'Etat. Un pareil système aboutit incontestablement à la subordination complète du parlement au chef de l'État et peut, suivant le tempérament de celui-ci et les circonstances, équivaloir, à peu de choses près, à un régime de monarchie absolue. La présence d'un parlement élu, quelque limités que soient ses pouvoirs, constitue cependant, au profit des gouvernés, une garantie dont il ne faut pas méconnaître l'importance, et parfois un pareil régime a conduit, par la force des choses, à l'établissement d'un véritable système parlementaire.

Cette conception d'un chef d'Etat concentrant en lui tous les pouvoirs, acceptant volontairement la nomination d'un parlement élu en tout ou en partie, qui participera avec lui à la confection des lois, a été celle de la charte de 1814. Le roi de France monte sur le trône en vertu de son droit héréditaire et divin; la continuité monarchique n'a pas été interrompue en droit; il y a eu seulement des usurpateurs de fait. 11 accorde, il octroie « volontairement et par le libre exercice de son autorité royale », une charte qui va régler « les formes du gouvernement du roi..., qui est le chef suprême de l'Etat » ; seule » la puissance législative s'exerce collectivement par le roi, la chambre des pairs et la chambre des députés » ; le roi a seul l'initiative; la loi n'existe que par sa sanction ; toutes les autres fonctions politiques sont exercées par le roi seul. V. particulièrement art. 13 et s. de la charte de 1814.

Cons. lionnefon, Histoire du gouvernement parlementaire sous la

îli 49. — Lt; PARLEMENT ET LE GOUVERNEMENT G31

Restauration, 1905; J. Bartliélemy, Introduction du gouvernement parlementaire, 190*.

Sous raction de circonstances que je n'ai pas à étudier ici, et qui ont été très bien décrites par les auteurs que l'on vient de citer et aussi par M. Duvergier de Hauranne, dans son grand ouvrage, malheureusement inachevé, Histoire du ginwernement pai^lementaire, le régime politique de la charte de 1814, qui pouvait être le prélude du retour à la monarchie absolue, prépare, au contraire, rétablissement en France du régime parlementaire complet, fondé sur l'égalité de pouvoir du parlement et du gouvernement, sur leur collaboration constante et sur leur action réciproque.

Napoléon l" et Napoléon 111, l'un et l'autre, ont affirmé qu'ils^ étaient investis d'un mandat par lequel le peuple leur avait conféré sa souveraineté. « l^e gouvernement de la République est confié à un empereur... » (S.-C. du 28 fioréal an XII, art. l*^-^). « Le gouvernement de la République française est confié pour dix ans au prince Louis-Napoléon Bonaparte » (Const. 1852, art. 2), lequel devient empereur héréditaire, en vertu du sénatus-consulte du 7 novembre 1852 ratifié par le plébiscite des 21 et 22 novembre. Le pouvoir des deux empereurs, représentants de la volonté nationale, n'est limité qu en matière législative. Sous le premier Empire, la limitation, si elle existe endroit, est en fait complètement illusoire. Il en est de même pendant les premières années du second b^lmpire. Mais sous la pression de l'opinion publicpie, des réformes libérales sont successivement intioduites; le sénatusconsulte constituant du 21 mai 1870 organise un véritable système parlementaire.

Cf. 11. herton, Évolution constitutionnelle du second empire,

Avant 1918, la presque unanimité des publicistes

allemands soutenaient (jue dans les Ltats et dans l'Lm-

632 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

pire la puissance se concentrait tout entière dans la personne du monarque, que son pouvoir sans doute était limité par le parlement, mais que le monarque était censé n'avoir limité son pouvoir que dans les bornes qu'il avait expressément indiquées, qu'il conservait le libre choix de ses ministres, que pour les cas non prévus et pour le cas de conflit insoluble avec le parlement le monarque reprenait tout son pouvoir. On peut dire ainsi que dans les Etats allemands et dans l'Empire allemand existait une monarchie simplement limitée, le monarque pouvant toujours reprendre son pouvoir absolu.

Cette théorie a été surtout soutenue au cas où le parlement refuse le vote du budget. Laband a consacré de longs développements pour démontrer que lorsque le parlement ne vote pas le budget, le monarque a le droit de l'établir lui-même. Il écrit : « Si vraiment le parlementa le droit de refuser chaque année au ministère l'autorisation de percevoir les recettes et d'effectuer les dépenses, et si le ministère est mis dans l'alternative de céder la place à un successeur agréable à la majorité parlementaire ou d'être mis en accusation pour violation de la constitution, la conséquence est qu'en fait le monarque a perdu ses droits de gouvernement et a été remplacé dans ses droits par le parlement. Alors le véritable chef de l'Etat n'est pas le roi; c'est la démagogie toute-puissante dans les élections ; le principe de la constitution de l'empire, — d'après lequel l'empereur a le droit dénommer le chancelier de l'empire, — se trouve, lorsqu'on l'applique à l'Empire allemand, n'être qu'un mot vide de sens » (Droit public, édition française, 1904, VI, p. 397).

Laband applique ainsi à l'Empire allemand les théories qui avaient été construites pour les monarchies particulières.