LE PARLEMK.NT ET LE GOUVERNEMENT

Cf. notamment lionne, /)as Staatsrecht dcr preitssischen Monarchie, 3« tklit., 1870; Seydel, Bayerisches Staatsrecht, 2« édit., 1806. J. Barthélémy [Revue du dnàt public, 1905, p. 717) disait très justement : « Un des traits (]ui se dégage avec le plus de uetteté de l'ensemble des doctrines politiques des Allemands, c'est l'aversion qu'ils professent pour le système de gouvernement, qu'avec une manière de dédain ils appellent l)a^ Parlementarismiis. » Barthélémy montrait aussi très bien comment, particulièrement en Prusse, les circonstances et spécialement l'arrivée aux atlaires en 18l)2 de M. de Bismarck arrêtèrent l'évolution de la constitution prussienne dans le sens libéral. Cependant la retraite du chancelier prince de Bulow en 1909, devant l'opposition qu'il rencontrait au Heichstag, n'est elle pas la preuve que le gouvernement de l'Empire allemand, quoi qu'en disent ses légistes, évoluait, dès ce moment, vers le parlementarisme ?

Aujourd'hui, au conti^aire, depuis la promulgation de la constitution républicaine de 1919, la plupart des publicistes allemands parlent àw parlemeutarisnius avec autant de respect qu'auparavant ils mettaient dans ce terme de réserve et d'ironie, et j'ai dit à la lin du paragraphe 47 qu'une littérature très abondante avait déjà vu le jour sur la nature du gouvernement parlementaire.

Si les deux organes, parlement et gouvernement, sont considérés comme ayant une puissance égale, soit parce qu'ils émanent de deux éléments dillérents auxquels cependant a[)partienl en fait une force égale, soit parce qu'on voit dans l'un et l'autre des organes de représentation de la volonté nationale, comment doivent se régler leurs rapports?

La solution du |)roblème a d'abord apparu dans le système de la séparation des pouvoirs : le parlement,

a-t-on dit, est organe de représentation pour le législatif et le gouvernement organe de représentation pour l'exécutif. C'est le système que les auteurs de la constitution de 1791 croyaient trouver en Angleterre et dans V Esprit des lois. Ils voulurent l'instituer en France; on sait au prix de quelles contradictions et quel en fut le résultat (cf. supra, § 41). En l'an 111 et en 1848, on voulut revenir à ce système sans plus de succès.

On dit couramment que si le système de la séparation des pouvoirs n'a pas réussi eu France, au contraire il a fait merveille dans la République américaine et a permis aux deux organes de l'Etat, la présidence de la République et la législature, d'agir dans leur sphère respective sans se heurter. 11 y a là une erreur ou du moins une vision incomplète des choses. On a déjà fait observer (§ 42) que la pensée des auteurs de la constitution américaine fut en 1787 d'édifier un système politique sur le modèle anglais et fondé par conséquent sur la collaboration continuelle des organes et non point sur leur séparation et leur isolement. Pour beaucoup de raisons très diverses et très complexes, il s'est trouvé que, par son évolution naturelle, le gouvernement américain s'est profondément différencié du régime anglais. L'institution essentiellement anglaise d'un cabinet (conseil des ministres), organe politique intermédiaire entre le chef de l'Etat et le parlement, solidairement responsable devant le parlement et chargé d'assurer la collaboration constante des deux organes supérieurs de l'Etat, est absolument inconnue en Amérique . A la différence des chefs d'Etat parlementaires, le président américain est personnellement responsable de ses actes « non pas tant, dit Rryce, devant le congrès que devant le peuple par qui il est choisi ». Pendant la durée de ses pouvoirs de quatre années, la mise en accusation par la procédure de Vimpeachment est le seul moyen de mettre en

si 49. — LK PARLKMEiNT ET LE GOUVERNEMENT G3")

pratique celte responsabilité. Quant aux ministres, ils ne forment point un conseil; ils ne font point partie du parlement ; ils ne sont point politiquement responsables devant lui. Les ministres <lé))endent exclusivement du président de la Hépubli(|ue. Le gouvernement est exclu du congrès et paraît devoir se trouver ainsi dans rimpossibilité d'exercer une action sur lui. Par là il semble que la séparation des deux organes est complète.

Dans la réalité, il n'en est rien; il existe en fait et en droit une collaboration intime du parlement et du président de la République. D'abord le congrès participe à l'exercice du gouvernement, car le président ne peut prendre aucune décision importante sans le concours du sénat. Il ne peut notanmient conclure des traités qu'avec l'avis conforme du sénat, avis qui doit être donné par les deux tiers des sénateurs présents. L'avis du sénat est aussi nécessaire pour nommer les ambassadeurs, les consuls, les juges à la cour suprême et tous les autres hauts fonctionnaires fédéraux. Personne n'ignore que c'est en vertu de ce pouvoir que le sénat américain a refusé d'approuver le Traité de Versailles négocié et signé par le président Wilson.

A l'inverse, le président exerce une certaine action sur le congrès et participe à la fonction législative. Il ])eut [convoquer les deux chambres dans les circonstances extraordinaires. H n'a pas, à vrai dire, l'initiative législative, mais il doit mettre le congrès au courant de la situation de l'Union ei a[)peler son attention sur les mesures à prendre. Filniin, il peut op[)oser un veto aux bills et résolutions votés [)ar le congi'ès, le(|uel peut maintenir son vote après nouvelle délibéi-ation, à la condition que ce vote réunisse dans les deux chand)res une majorité des deux tiers. C'est, d'après tous les bons juges, par son veto suspensif (pie le président américain

636 CHAPITRE m. LES ORGANES DE l'ÉTAT

exerce surtout son pouvoir effectif. M. Bryce écrit : « La seule vraie force du pouvoir exécutif, le rempart derrière lequel il peut résister à l'assemblée législative, c'est en temps ordinaire son droit de veto. En d'autres termes, il survit comme exécutif, non pas en vertu de ses fonctions propres, tnais bien à cause de ta part qu'il a reçue dans les fonctions législatives ; il maintient sa position par la force des choses, non parce quil est séparé du pouvoir législatif, mais plutôt parce qu'il participe à un droit qui appartient en réalité à ce pouvoir » [La République américaine^ I, p. 324-325).

Ainsi cette constitution, qu'on nous présente toujours comme fondée sur le dogme de la séparation des pouvoirs, ne fonctionne normalement que grâce à la part qu'elle donne au chef du pouvoir dit exécutif dans la confection des lois, à la brèche qu'elle apporte à ce fameux principe. Qu'on ne nous vante donc plus les merveilleux effets de la séparation des pouvoirs aux États-Unis!

Cette action du président de la République américaine sur le pouvoir législatif a considérablement grandi ces derniers temps sous l'empire de causes diverses. Gela a été particulièrement mis en relief par J. Barthélémy dans son livre déjcà cité. Le pouvoir exécutif dans les républiques modernes, 1907, p. 102 et s. Le président exerce une action très efficace sur le pouvoir législatif; il possède une véritable initiative reconnue par les orateurs parlementaires eux-mêmes. J. Barthélémy a pu écrire très exactement : « Nous croyons en avoir assez dit pour que l'on voie ce qu'a d'artificiel, de littéraire, quand on l'applique à l'époque actuelle, la thèse de l'infériorité, par rapport à l'initiative formelle des pays parlementaires, des conseils que donne au congrès le président des Etats-Unis » {Revue politique et parlementaire^ 1906, 1, p. 294).

s; i9. LK PARLKMK.NT KT LK GOUVERNEMENT 637

J'ajoute : cela montre combien sont dans l'erreur ceux qui parlent encore de rapplication faite en Améri({ue du principe de la séparation des pouvoirs. Barthélémy dit aussi très justement : « Loin de suivre la volonté du congrès, les présidents savent lui imposer la leur. Ils sont véritablement les chefs de leur pays. » Le président Taft, élu en 1909, s'est montré dès son élection disposé à imposer, comme s«'s prédécesseurs, sa volonté au congres. Le 18 mars 1909, à l'inauguration du monument Cleveland, il disait (jue le véritable danger aux Etats-Unis était la tendance du congrès à vouloir exercer un contrôle sur les prérogatives du pouvoir exécutif.

Malgré cette autorité et cette indépendance du i)résident, la forme fédérale des Etats-Unis empêche qu'on puisse craindi'e en (^uoi que ce soit l'établissement d'une dictature présidentielle. Il faut ajouter que le président améi'icain n'est élu (jue pour (juatre ans, que l'exemple donné par Washington a imposé la règle, jamais violée, (jue le môme président ne peut être réélu (ju'une fois et qu'il y a l-^ une nouvelle et forte garantie conire le danger d'une dictature présidentielle.

Mais d'autre part, le grave inconvénient du système améi'icain réside dans les conflits qui peuvent naître entre le congrès et le président, conflits pour la solution descpiels la constitution n'organise aucun moyen et qui sont inévitables lorscjue, comme il ariive parfois, le président appartient à un parti, démocrate ou républicain, (jui n'a plus la majorité au congrès. On l'a bien vu au moment où le président Wilson, élu du parti démocrate, a demandé au sénat, dont par l'effet de nouvelles élections la majorité était passée au parti républicain, la ratification du traité de Versailles, ratification (jui lui a été refusée. Dans un pays prati(|uant Je légimo pai'lementaire, comme la Grande-Bretagne

638 CHAPITRE 111. LES ORGANES DE l'ÉTAT

OU la France, le ministre se serait relire, le chef de l'Etat irresponsable n'aurait point été atteint par ce vote, il aurait pris un nouveau ministère dans la majorité du parlement et l'activité gouvernementale n'aurait pas été interrompue un seul instant; les négociations diplomatiques auraient été immédiatement reprises sur d'autres bases. En Amérique au contraire, par suite de sa constitution, tout a été arrêté pendant près d'un an. Les ministres ne sont que les secrétaires du président ; ils échappent complètement à l'action du congrès; le président est politiquement irresponsable ; il ne peut être traduit devant le congrès qu'au cas lV impeachment , c'est-à-dire par une poursuite qui a avant tout le caractère pénal. Un conflit étant né au point de vue politique entre le président et le congrès, il n'y a pas de moyen légal de le résoudre ; le président n'est pas obligé de se retirer et il ne peut dissoudre le congrès; tout est arrêté, le gouvernement et le congrès ne peuvent plus rien faire. Par suite du conflit né entre le sénat et le président Wilson à l'occasion du traité de Versailles, pendant près d'un an l'action gouvernementale a été complètement entravée, non seulement dans les relations extérieures, mais aussi dans la politique intérieure, et cela au détriment des intérêts vitaux du pays.

Si l'on a été quelquefois tenté d'instituer en France un système analogue à celui des Etats-Unis, on doit être éclaifé maintenant sur ses inconvénients et ses dangers que tous les Américains éclairés ne manquent pas de nous signaler ; et j'espère bien que jamais dans notre pays on n'en fera l'essai qui serait certainement

néfaste.

Sur l'action considérable que le président de la République anaéricaine exerce par son droit de veto sur le congrès, cons. H. Bosc, he^ droits législatifs du président des États-Unis d'Amérique, 1906; R. Rompard, Le veto du président de la République et la sanction royale, avec préface de M. Casimir-Perier, 1906.

§ 50. LK RÉGIMK PARLHMK.NTAIKK 631)

Sur les rapports du congrès et du piésithMil, t'i les inconvénients de la séparation des pouvoirs pendant la guerre, lire deux articles très intéressants dans Le Temps, n"* des 26 et 27 août 1917, p. 2.

Sur les rapports ilu président de la République américaine avec le congrès et sur le rôle des partis, cons. Garner, Govemment in the limited Statea ; Idem, îdi'-es et constitutions politiques américaines, conférences laites aux universités fran(;aises, en 1921, spécialement les conférences intitulées, Le président des Etats- Unis ; Les partis politiques américains ; Perry Relmont, Le régime personnel aux Etats-Unis ; les 7ninistres devant le congrès, Hevue politique et parlementaire, iO août 1915, p. 161 et s. ; llankins, De quelques transformations politiques récentes aux Etats-Unis, Revue des sciences politiques, septembre 1921, p. 321 ; Zilboorg, A ccntury of political expérience, Political science Quartcriy, septembre 1921, p. 391.

§ 50. — Le régime parlemenUiive.

La solution la plus élégante et la ])lus pratique du problème posé, et en même temps celle qui assure les meilleures garanties à la liberté, est assurément l'institution (lu régin)e parlf;mentaire. Sans doute il n'y a pas là un mécanisme politicjue créé de loule pièce par les théoriciens politicjues à la manière de Sieyès. Élaboré surtout par' la pratique du peuple anglais, le régime parlementaire ou (joiivernement de cabinet a été transporté sur le continent, particulièrement en France, où de 1814 k 18 i8 il s'est développé et précisé. Aujourd'hui, (pioi(pie produit spontané de l'histoire politicpie, le régime parlementaire, tel qu'il est sorti de l'évolution naturelle, nous appai*ait avec des caractères parfaitement délinis, (pi'il n'est point inutile de mettre en relief.

11 re[)()seessenti(dlementsui' l'égalité des dcMix organes de rr^lat, le pai'lement et le gouvernement, sur leur intime collaboi-ation à toute l'activité de l'Ktat et sur l'action qu'ils exei'cent l'un sur l'autre ])our se limiter récipro(juement. Cette collaboration des deux organes

et cette aclion réciproque qu ils doivent exercer l'un sur Tautre sont assurées par un élément qui est la pièce essentielle de la machine politique, le conseil des ministres ou ministère ou cabinet.

La première condition pour qu'un régime parlementaire puisse fonctionner normalement, c'est que le parlement et le gouvernement soient égaux en prestige et en influence, quelle que soit d'ailleurs l'origine de ces deux organes. Si le parlement se trouve, pour une raison ou une autre, dans une situation d'infériorité à l'égard du chef de l'Etat personnifiant le gouvernement, l'équilibre est rompu et'le régime parlementaire fait bientôt place à la dictature personnelle.

L'exemple du régime politique organisé par la constitution de 1848 est particulièrement démonstratif à cet égard. Le chef de l'Etat est élu par le suffrage direct et universel, ce qui lui donne un prestige et une autorité considérables. Le parlement est composé d'une seule chambre, élue sans doute au suffrage universel, mais où les partis sont profondément divisés, où il n'y a pas de majorité homogène, et seulement des coalitions artificielles et précaires; une chambre qui peut d'autant moins s'appuyer sur le suffrage universel que par la loi du 31 mai 1850 elle montre qu'elle le redoute et lui apporte de profondes restrictions. Dans ces conditions, le mécanisme ne peut pas fonctionner parce que, forcément, l'équilibre sera rompu au profit du chef du gouvernement ; et le coup d'Etat de 1851 est l'aboutissement nécessaire des circonstances et de la constitution.

La constitution de 1875 a placé à côté d'un parlement dont les deux chambres sont issues du suffrage universel, l'une, du suflrage universel direct, l'autre, du suffrage universel à deux ou plusieurs degrés, un chef d'Etat, personnifiant le gouvernement, qui se trouve forcément, à côté des chambres, dans une situation inférieure,

v; 50. — LK RÉGIMK l'ARLEMENTAIRK 641

surtout parce qu'il est l'élu des chambres et (|,ue de ce fait même il est sans action elïectiv^e sur elles. Les circonstances peuvent faire que tel président soit dans une situation parliculièi'e où son autorité forme un véritable contrepoids à celle du parlement; mais ce sera une situation tout exceptionnelle ; noi-malement, le chef de l'Ktat ne peut pas être, dans le système de 1875, l'égal du parlement. Aussi, nous ne pratiquons plus aujoui'd'hui, en réalité, le régime parlemenlaiie véi'itable, bien que la volonté certaine des constituants de 1875 ait été de l'établir (cf. § 52).

En Angleteire, le régime parlementaire a pu s'établir parce que le parlement et la couronne ne sont considérés ({ue comme les deux parties égales d'un seul organe politique. L'un et l'autre ont un prestige écpiivalent, ayant pour assises dans le pays des éléments également forts. Le parlement, qui n'a été longtemps que la repi'ésentation de l'élément aristocrati([ue, est aujourd'hui, depuis la réforme électorale de 1884 et surtout (le[)uis la loi de 1918 qui a établi le suflVage universel des hommes et des femmes, par la chambre des communes la ie[)résentation des forces démocratiques au reste disciplinées et édu(juées, et pai* la chambre des lords la représentation de ce (|ui reste d'élément aristocratirpie. Quant à la coui'onne, elle n'est pas seulement une institution décorative; elle re[)ose sui* un élément très puissant ([uoi(jue surtout moral et intellectuel. L(; loyalisme monai'chi([ueest encore en Angleterre très actif : le monar(]ue incarne en ((uel(|ue sorte la vie et la gi'andeur de la patrie brilanni(pie. l'^t ainsi le gouvernement et le [>arlement peuvent collaborer ensemble, dans un heureux équilibre, à la gestion des affaires du pays.

Ln France, le gouvernement parlementaire.! pu s'établir après )814 et fonctionner normalement de 1880 à Dlouit. — H. -il

642 CHAPITRE m. LES ORGA.NtS DE l'ÉTAT

1848, parce que le parlement et le monarque constituaient deux forces à peu près égales. Le parlement est la représentation des classes moyennes, plus exactement de la bourgeoisie riche. La révolution de 1830 a été faite par la bourgeoisie, et la monarchie trouve son point d'appui aussi dans la classe bourgeoise. Par là, parlement et gouvernement ont un prestige identique, une autorité égale dans le pays, et le régime parlementaire, qui s'était ébauché pendant la Restauration, arrive après 1830 à son plein développement. C'est d'ailleurs la seule période où il ait fonctionné normalement dans notre pays.

Le second caractère du régime parlementaire dérive directement du premier. Les deux organes politiques étant égaux devront collaborer à toutes les fonctions de l'État. On ne doit point parler alors de séparation des pouvoirs, parce que les pouvoirs sont les différents éléments de la souveraineté démembrée entre différents organes de représentation, et qu'ici la souveraineté, si elle existe, n'est point démembrée. Elle reste intacte dans son unité et son indivisibilité, et elle est exercée en représentation par les deux organes de l'Etat agissant de concert. La vieille règle du droit anglais, que le parlement est un et comprend dans son unité la couronne, la chambre des lords et la chambre des communes, correspond très exactement à cet élément essentiel du régime parlementaire.

Mais ce n'est pas à dire que le gouvernement et le parlement participent au même degré et de la même manière à toutes les fonctions de l'Etat. Ayant une structure différente, le parlement et le gouvernement participent nécessairement aux fonctions de l'Etat de manières différentes. Et d'aulre part, les fonctions de l'Etat étant diverses, leur mode d'accomplissement se présentant dans des conditions profondément ditfé-