LE IIÉGIMK PARLEMENTA IRE

rentes, le mode et le degrc'^ d'inlei'vention et du gouvernement et du parlement devront être dilférents. Si donc on ne doit pas parler de séparation des pouvoirs entre le parlement et le gouvernement, on peut parler de répartition des fonctions, ou mieux de diversité de participation <à raccoinplissement des fonctions de l'État. Quelques exemples vont éclairer cette proposition .

La vieille formule : au parlement le législatif, au gouvernement l'exéculif, n'est point exacte sous le régime parlemenlaire. Il faut dire : au parlement un certain mode de participation au législatif et à ce qu'on est convenu d'appeler l'exécutif; au gouvernement un certain mode de participation aussi au législatif et à ce qu'on est convenu d'appeler l'exécutif.

Au législatif, le parlement participe parfois en proposant la loi, toujours en la discutant et en la volant; au législatif, le gouvernement participe en proposant la loi, en prenant part à sa discussion, en la promulguant, parfois en la sanctionnant. Le gouvernement souvent participe encore à la fonction législative en formulant, sous le contrôle direct du parlement, des règles générales appelées ordonnances [Verordnungen) ou règlements, et cela dans une mesure qui varie beaucoup suivant les pays et qui sera expli(juée pour la France au tome lV.(Juant au parlement, il participe à l'exécutif en votant toute une série de mesni-es (|ui, certainement, n'ont pas le caractère législatif, et au premier chef en votant le budget annuel.

Sans doule la partie du budget cjui contient l'élablissement de nouveaux impôts ou môme seulement le maintien pour l'année d'impôts précédemmeni établis, en un mot le vote annuel de l'impôt, a le caractère législatif (cf. sitjira, g IG et t. IV); mais toutes les dispositions du budget qui fixent le montant des dépenses

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publiques et déterminent les crédits affectés aux différents services publics n'ont point le caractère législatif, et cependant leur vote rentre dans la fonction normale du parlement, agissant sur la proposition du gouvernement. En outre, beaucoup de décisions purement administratives, dont le nombre et le caractère varient suivant les pays, ne peuvent être prises que par les chambres, en général sur la proposition du gouvernement, comme par exemple les autorisations d'emprunts. Enfin indirectement le parlement est associé k toute l'activité gouvernante, parce que cette activité s'exerce sous son contrôle continuel, sous la sanction de la responsabilité ministérielle.

Le dernier caractère du régime parlementaire est l'aclion réciproque que le parlement et le gouvernement exercent l'un sur l'autre.

L'action du gouvernement sur le parlement s'exerce d'abord par les communications, les conseils même, que le gouvernement non seulement peut, mais doit adresser au parlement, les représentants du gouvernement devant assister à toutes les délibérations du parlement, non seulement pour répondre aux questions, mais encore pour y exercer un rôle actif, et même y faire sentir une influence directrice. L'action du gouvernement se traduit encore dans le droit qui doit lui être reconnu et qui lui est en effet reconnu dans tous les pays parlementaires, sauf quelques variétés de détail dans l'étendue et le mode d'exercice, le droit de convoquer les électeurs pour procéder à l'élection de la partie élective du parlement, le droit de convoquer, d'ajourner, de proroger et de clôturer le parlement, et enfin le plus important de tous et le plus nécessaire, le droit de dissoudre la partie élective du parlement et d'appeler les électeurs, dans un certain délai déterminé par la constitution, à de nouvelles élections.

g 50. — LE RÉGIME PAIlLKMEiNTAIRE 645

Le droit de dissolution appartenant an gouvernement, considéré par un certain parti comme une survivance du despotisme royal, est au contraire la condition indispensable de tout réginie parlementaire et la garantie la plus efficace du corps électoral, de la souveraineté nationale contre les excès de pouvoir, les visées tyranniques, toujours à craindre, d'un parlement. Le gouvernement peut et doit dissoudre le parlement, quand il eslime que la politique suivie par lui ne répond pas à la volonté du pays; il provoque ainsi un véritable référendum; il doit convoquer les électeurs dans un délai en général très court et se soumettre au verdict prononcé par eux.

Waldeck-Housseau a mis très nettement en relief ce caractère de la dissolution dans un discours prononcé à Paris le 9 juillet 1891). » La faculté de dissolution, disait-il, inscrite dans la constitution, n'est point pour le suffrage universel une menace, mais une sauvegarde. Elle est le contrepoids essentiel aux excès du parlementarisme, et c'est par elle que s'affirme le caractère démocrati(jue de nos institutions >» (cité par iM. G. Herry, 21 mars 1905, J. off., Chambre, [>. 986). (l'est Lien ainsi que la comprennent les Anglais, les créateurs du régime parlementaire. Le droit de dissoudrp le parlement était originairement une prérogative de la couronne : le parlement ne pouvait se réunir que sur la convocation du roi, et le roi pouvait le renvoyer et le dissoudie à son gré. C'est cette prérogative ancienne qui s'est adaptée aux besoins nouveaux, et qui est devenue le moyen de s'assurer que la majorité de la chambre des communes est en harmonie de pensée avec la majorité du corps électoral.

Mais ce droit de dissolution du parlement pai* le g<'Uvernement doit avoir et a sa (fontre-partie : elle consiste dans le contrôle général et incessant que le parle-

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ment a le droit d'exercer sur les actes du gouvernement et dans la responsabilité solidaire et politique des ministres devant le parlement. Il faut que le gouvernement soit obligé de se retirer toutes les fois que le parlement, ou même une partie du parlement, désapprouve la politique suivie par lui. Mais un pareil système, indispensable pour associer le parlement à l'activité gouvernementale, ne saurait se concilier avec les conditions de stabilité que doit présenter tout gouvernement. Il fallait donc trouver le moven de concilier la stabilité gouvernementale avec la responsabilité politique du gouvernement. La pratique constitutionnelle anglaise a donné la solution du problème.

Elle a mis à profit un vieux principe du droit monarchique anglais. La maxime « The king can do no lorong », « Le roi ne peut mal faire )),est une ancienne règle du droit public anglais, qui se rattache certainement au caractère de roi absolu appartenant anciennement au monarque anglais. Le roi ne peut mal faire, donc il est toujours irr^ponsable ; non seulement il échappe à toute poursuite criminelle, mais encore il ne saurait être atteint par une décision quelconque du parlement critiquant la politique qu'il a suivie. Sa personne est ainsi inviolable, et il est irresponsable.

Mais si le roi ne peut mal faire, il peut être entouré de mauvais conseillers ; ceux-ci, parce que le roi ne peut mal faire, ^ ne peuvent invoquer, pour écarter la responsabilité qui pèse sur eux, les ordres du roi, et ils sont eux toujours responsables devant le parlement. D'abord, ils ne furent responsables qu'individuellement, par la procédure spéciale de Vimpeachment^ accusation mise en mouvement par la chambre des communes, jugée par la chambre des lords; puis à la fin du xviii" siècle, ils deviennent responsables solidairement et poLitiquement devant la chambre des com-

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imines. Dès lors, tout acte du roi doit être fait avec le concours d'un ministre et contresigné de lui, puisque celui-ci seul est responsable.

Ainsi la solution cherchée est trouvée. Le chef du gouvernement est inviolable et irresponsable ; il est placé au-dessus des partis ; il constitue l'élément stable et permanent du gouvernement. Certains des minisires qu'il choisit forment un conseil, un cabinet, suivant l'expression anglaise, se réunissant et délibérant sous la présidence d'un premier niinistrey et dirigeant la politique du pays, sous leur responsabilité politique et solidaire devant 1^ parlement. Le cabinet est ainsi l'élément changeant et responsable du gouvernement, et partant l'élément véritablement actif. La dissolution et la responsabilité politique du cabinet sont les deux moyens essentiels par lesquels s'exerce l'action réciprocjuc des deux organes l'un sur l'autre.

Le cabinet est la pièce maîtresse du mécanisme. Il est le représentant du chef de l'fltat au parlement, le représentant du parlement auprès du chef de l'Ltat. Désapprouvé par le parlement, il doit se retirer, à moins que, approuvé par le chef de l'Etat, il ne fasse la dissolution. En ce cas, le corps électoral prononce son verdict devant lequel tout le monde doit s'incliner.

Finalement, le caractère le plus saillant du régime parlementaire est la responsabilité politicjue et solidaire <lu cabinet devant le parlement, et quand on le dèlinit un régime politique où un chef d'État nomme des ministres, lescjuels forment un conseil ou cabinet, solidairement et p()liti(juement responsable devant un parlement, on en donne à tout prendre une détinition qui n'est point crili(juable.

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§ 51. — Formation du régime parlementaire.

Tout le inonde sait que le régime parlementaire est une formation spontanée de la politique anglaise. L'histoire en a été bien souvent faite et de main de maître ; je De crois pas utile de la refaire ici à la suite de maîtres comme Esmeinet Lawrence Lowell. Le premier, dans ses Éléments de droit coi^stitutionnely devenu classique (Tiédit., publié par Nézard, I, p. 69 et s.), le second, dans son beau livre sur le Gouveimement de r Angleterre (traduction française par Nérinx, 1910), n'ont rien laissé à dire sur ce sujet.

Cependant il n'est pas inutile de noter que, contrairement à ce que l'on croit souvent, la pratique du régime parlementaire proprement dit ne coïncide point avec la révolution de 1688. L'évolution consista essentiellement en la création d'un cabinet homogène, choisi par le roi, mais responsable politiquement et solidairement devant le parlement et dirigé par un premier ministre. Cela se fit progressivement après la révolution de 1688, sous Faction de causes diverses : victoire que le parlement avait remportée en 1688 sur le pouvoir royal, contrôle qu'il exerce sur le' gouvernement parle vote annuel de l'impôt et du budget, formation de deux grands partis homogènes, les Whigs et les Tories, haute culture politique de l'aristocratie anglaise, avènement d'une dynastie étrangère, dont le premier roi régnant, George 1", connaissant mal l'anglais, s'abstient d'assister aux délibérations de ses ministres qu'il ne pouvait suivre. Ce n'est qu'à la fin du xvni^ siè-" cle que la fonction du premier ministre apparaît nettement dégagée.

C'est aussi seulement à la fin du xviii' siècle qu'apparaît la mise en pratique effective de la responsabilité