FORMATION DU RÉGIMK PARLEMENTAIRE

solidaire et politique (\n ministère. Sans doute, on trouve dans le courant du xviii' siècle (juelques exemples de ministres se retirant individuellement à la suite d'un vote de la chambre des communes. Jusqu'à la lin du xvin*' siècle, on considérait (|ue la chambre des communes ne pouvait point inq^oser au roi le renvoi de ses ministres, ni lui imposer le choix de tels ou tels ministres, et elle n'avait d'autre moyen légal contre eux que la procédu4?e de Vimpeac liment. C'est en invoquant cette règle que Robert Walpole se défendit en 1741 devant la chambre des communes. Une adresse avait été proposée invitant le roi à le congédier. Il déclara « (|u'une adresse au monarque l'invitant k écarter un de ses serviteurs, sans alléguer contre lui aucun crime particulier, était un des plus grands empiétements qui eut jamais été commis sur les prérogatives de la couronne ». Cependant la responsabilité politi(jue etsolidaire du cabinet allait bientôt s'imposer, et liobert Walpole n'y devait pas êtie étranger. « La carrière de cet homme d'iitat, dit en ell'et M. Todd (édition française, 1, p. 416), est remarquable parce qu'elle fournit dans sa personne le premier exemple de l'élévation au rang de premier ministre Je la couronne et de la perte subséquente de cette fonction, non par l'etl'et de la volonté personnelle du souverain, mais par l'influence du parti dominant à la chambre des communes. » Kntin le premiei* ministère qui tomba tout entier devant un vote de la chambre des connnunes est le ministère de lord North, en 1782. Sa chute fut le résultat de deux motions de blâme et de défiance successivement présentées à la chambre des comnunies. « In vote direct de déliance, dit M. Todd (loc. cit., I, p. il 7), n'avait été rejeté qu'j^ une majorité de neuf voix ; une motion semblable allait être présentée de nouveau et la défaite du ministère paraissait inévitable. En consé(pienco, le

650 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

20 mars 1782..., lord North fut chargé d'informer la chambre que son ministère allait prendre fm. Sauf lord Thirlom, qui resta chancelier du roi, le ministère fut renouvelé en entier. » Le régime parlementaire était fondé.

Cf. sur la constitution anglaise, Lawrence Lowell, The Government of England, 2 vol., 1908, édition française, 1909, peut-être le meilleur livre existant sur le droit constitutionnel anglais; Dicey, Introduction à l'étude du droit constitutionnel, édition française, 1902 ; Sidney Low, The governance of England, 1908; Anson, Loi et pratique constitutionnelles de l'Angleterre, traduction française, 1903-1905; Todd (édition Walpole), Le gouvernement parlementaire en Anglelerre, traduction française, 1901 ; Maitland, Constitutional history of England, 1908; Stubbs, Histoire constitutionnelle de l'Angleterre, traduction française, 1907; Franqueville, Les institutions d'Angleterre, I, p. 440 et s.; Esmein, Droit constitutionnel, 7^ édit., I, p. 69 et s.; Erskine May, The constitutional history of England, édition Holland, 1912; Hunt et Lane Poole, The political history of England, continué par Sidney Low, 1907; Marriott, The Party System and parliamentary government, Edinburgh Revieiv, octobre 1921, p. 390; Adsett, A new form in politic, Nineteenth century, octobre 1921, p. 694; Redsloh, Bie parlamentarische Regierung, 1918; Hiibner, Die parlamentarische Regierungsiveise Englands, 1918.

La France n'a véritablement pratiqué le régime parlementaire que pendant le règne de Louis-Philippe, de 1830 à 1848. Fondée sur une séparation des pouvoirs que ses auteurs avaient voulu faire aussi rigoureuse que possible, la constitution de 1791 ne pouvait inaugurer en France le régime parlementaire. L'article 1^*" de la section iv du chapitre i du titre 111 donne au roi seul le choix et la révocation des ministres ; et l'article 5 de la même section ne parle que de la responsabilité pénale des ministres.

Sans doute, la loi sur le ministère des 27 avril-29 mai 1791 contient un article 28 ainsi conçu : « Le corps législatif pourra présenter au roi telles déclarations qu'il jugera convenables sur la conduite de ses ministres

g 51. FORMATION DU RÉGIME PARLEMKNTAIRK 051

et môme lui déclarer qu'ils ont perdu la coiitiance de la nation. »> Mais cette décision, outre (ju'elle n'avait pas le caractère constitutionnel, n'ini[)li(juait point, dans la pensée de l'Assemblée, l'obligation légale pour le roi de congédier ses ministres sui' un vote du corps législatif. Ce qui le prouve, c'est (jue le 14 août 1791, au moment où l'Assemblée constituante est appelée à voter délinitivement les articles constitutionnels relatifs aux ministres, un député, Saint-Martin, ayant demandé si le comité de revision avait pris en considération une proposition faite la veille et portant que « le corps législatif pourrait déclarer au roi que ses ministres ont perdu la confiance de la nation », Thouret, rapporteur du comité, répond : <» 11 nous a paru que c'était une disposition qui ne méritait pas d'être dans l'acte constitutionnel, car, aux termes du décret, le roi peut garder les ministres malgré la déclaration du corps législatif; or, nous ne croyons pas digne de la constitution d'y mettre de ces sortes de dispositions qui n'aboutissent à aucune exécution. » Devant cette réponse, la motion est retirée et il est passé outre [Archives parleme7itair€S, \' série, XXIX, p. 434).

Le gouvernement établi en 1814 était une monarchie limitée et point une monarchie parlementaire. Mais par la force des choses, cette monarchie limitée allait se transformer progressivement en une monarchie parlementaire. Sans doute, l'article .'Vi de la charte dispose « que les ministres peuvent être membres de la chambre des pairs ou de la chambre des députés, qu'ils ont leur entrée dans l'une et dans l'autre chambre, et qu'ils doivent être entendus (piand ils le demandent », et d'après l'article 50 « le roi convoque cluupie année les deux chambres, les proroge et peut dissoudre celle des députés des départements ». H y a là (juelques-uns des traits du régime parlementaire. Mais la charte n'établit

652 CHAPITRE JII. LES ORGANES DK l'ÉTAT

que la responsabilité pénale des miûistres ; elle ne contient pas la moindre allusion à une responsabilité politique et solidaire des ministres. Aux articles 55 et 56, on lit : « La chambre des députés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la chambre des pairs qui a seule le droit de les juger. Ils ne peuvent être accusés que pour fait de trahison ou de concussion... ». Certainement, il n'est jamais entré dans l'esprit de Louis XVIII et des rédacteurs de la charte d'instituer un gouvernement parlementaire tel que je l'ai défini, mais seulement de restaurer le pouvoir monarchique eu le limitant par quelques concessions. Comme toujours, les circonstances furent plus fortes que les hommes, et dans le cadre tracé par la charte de 1814, sous l'action des événements, un véritable régime parlementaire allait s'organiser.

Les circonstances extérieures qui favorisèrent cette transformation sont d'abord l'influence anglaise, dont on a souvent exagéré l'importance, mais qu'il ne faut certainement pas méconnaître, et en second lieu le retentissement de certains écrits politiques et particulièrement des publications de Benjamin Constant et de Chateaubriand.

Dans ses Réflexions sur la constitution et la distribution des pouvoirs (1814), Benjamin Constant affirme l'inviolabilité du roi et la responsabilité des ministres, le droit de dissolution et le droit de sanction, la responsabilité des ministres devant s'étendre même à des faits non pénaux, mais ne devant être jugée que par la chambre des pairs sur la dénonciation de la chambre des députés.

Rapp. Beujamin Constant, Cours de politique constitutionnelle contenant les divers écrits politiques publiés de tSil à 1820.

Le livre politique qui eut le plus de retentissement est l'écrit célèbre de Chateaubriand, La inonarchie selon

s 51. — FORMATION DU RÉGIMK HARLEMENTAIRK 653

la charte^ paru ea I81G au moment de la (lissolutioii de la chambre introuvablp. L'auteur y trace de main de maître les véritables règles du régime parlementaire. On y lit notamment : « Si on laisse passer cette grande phrase <{ue les ministres ne doivent compte qu'au roi de leur administi'ation, ou entendra bientôt par administration tout ce (ju'on voudra; des ministres incapables pourront perdre la France, et les chambres devenues leui's esclaves tomberont dans l'avilissement. . D'ailleurs les chambres ne se mêleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes inquiétantes... si les ministres sont ce qu'ils doivent être, c'est-à-dire maîtres des chambres par le fond et leurs serviteui's par la forme. Quel moyen conduit à cet heureux résultat? Le moyen le plus simple du monde; le ministère doit disposer la majorité et marcher avec elle; sans cela point de gouvernement » (1'"'' partie, chap. XV, Œffvres compicles, Paris, 1827, XXV, p. 37 et 38).

L'avènement du ministère Martignac, le 4 janvier 1828, mai'que le moment où le régime parlementaire est devenu vraiment une réalité. Après la dissolution de la chand)re, faite le 5 novembre 1827, les électeurs, les 17 et 24 novembre, envoient à la chambre une majorité opposée au ministère Villèle cpii avait fait la dissolution. Non sans (juelques hésitations, Charles X constitue, avec Martignac à l'intérieur, un ministère homogène pris tout entier dans le centre droit, le parti monarchiste libéral. 11 se conformait ainsi, à regret sans doute, mais en réalité, aux règles du régime par lementaire. On sait que le ministère Martignac est obligé de se retirer le 8 août I(S29, après l'échec du projet de loi relatif à l'élection des conseils administratifs locaux. En fait, le régime parlementaire était arrivé sous l'action de ce ministre à son expression dernière.

Les règles du régime parlementaire eussent voulu que Charles X choisît le nouveau ministère dans la majorité de la chambre. Pressé par son entourage, le roi nomma un ministère appartenant tout entier à l'extrême droite avec pour chef le prince de Polignac. Assurément il ne violait pas la lettre de la charte, qui lui donnait le droit absolu de choisir ses ministres; mais il allait directement contre la pratique du régime parlementaire. Ce fut l'occasion pour le parti libéral d'exposer la vraie théorie du gouvernement parlementaire. On remarqua surtout l'article publié par M. Thiers dans le premier numéro du National {îondè le 3 janvier 1830). « Le roi règne, y disait-il, et le pays se gouverne, voilà la charte... Le roi n'administre pas, ne gouverne pas, il règne. Régner est quelque chose de fort élevé, de fort difficile à faire entendre à certains princes^ mais que les rois anglais entendent à merveille. » Et il terminait ainsi : <( Le roi règne, les ministres gouvernent, les chambres jugent. Dès que le mal gouverner commence, le roi ou les chambres renversent le ministère qui gouverne mal et les chambres offrent leur majorité comme liste de candidats. » C'était la pure théorie du régime parlementaire.

Faite par le parti libéral, la révolution de 1830 ne pouvait instituer qu'un gouvernement parlementaire. Et de fait, malgré quelques tentatives du roi Louis- Philippe voulant exercer une action personnelle dans le gouvernement, la période de 1830 à 1848 fut la période classique de la monarchie parlementaire en France. La cause de la révolution de 1848 ne fut point une opposition de la majorité de la chambre à la politique royale. Guizot eut toujours, pendant son long ministère (1840- 1848), une forte et fidèle majorité, repoussant toutes les propositions tendant h l'extension du droit de sulfrage. La révolution de 1830 avait été faite au nom du régime

5i 51. FORMATION I>U RÉlilMK PAULKMKM AUIK 655

parleiiienlaire dont le loi Charles X .iv.iit violé les rèt;les et avait en pour résultat l'étahlissenient d'une monarchie parlementaire. La révolution de 1848 fut faite contre une monarchie parlementaire au nom du suil'rage populaire et eut pour résultat la disparition du régime parlementaire et rétablissement du suil'rage universel.

Cons. Duvergier de Hauraniie, Histoire du ffouvernement parlementaire, grand ouvrage inachevé; Tliureau-Dangin, Histoire de la monarchie de juillet, 1884-1892; J. Barthélémy, Introduction du rôgime parlementaire en France, 1004; Honnefon, Le régime parlementaire sous la Restauration, 1005 ; Miclion, Le rjouvernement parlementaire sous la Restauration, 1005.

Les auteurs de la constitution de 1848 eurent-ils l'intention d'instituer une l'épuhlique parlemenlaire? A prendre les textes de la constitution elle-même, on peut en douter. D une part, c'est par un même article que la constitution réglemente la responsabilité du président de la Hépublique et des ministres (art. ()8) ; il n'est rien dit dans la constitution d'une responsabilité politique des ministres. D'autre part, il est spécifié que les ministres ont leur entrée dans le sein de l'assemblée, qu'ils y sont entendus toutes les fois (ju'ils le demandent (art. 69) et que les actes du président de la Hépubli(pie autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres n'ont d'effet que s'ils sont contresignés par un ministre (art. 67), dispositions qui semblent implicpier la responsabilité politique des ministres. Mais la constitution de 1848 ne donnait point au président de la Képublicpie le droit de dissoudre l'assemblée, droit (pii est la contre-partie nécessaire de la responsabilité politique (les ministres. Bref la constitution était mal venue. Inspirée surtout pai' le faux princi[>e de la séparation des potivoii's, elle instituait un système f|ui était, sans; l'être, le régime parlementaire; elle rendait inévitables des conflits entre la chambre et le présideirl, sans

656 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

organiser des moyens légaux pour les résoudre, et préparait ainsi le coup d'Etat.

Produit, de l'évolution libérale commencée en 1860, porté pour donner satisfaction aux revendications du parti libéral, le sénatus-consulte du 21 mai 1870 organise incontestablement Tempire parlementaire, bien que l'expression de responsabilité politique n'y soit pas employée. Mais les conditions dans lesquelles fut fait le sénatus-consulte ne ^peuvent laisser de doute; et on lit aux articles 19 et 20 : <• L'empereur nomme et révoque les ministres. Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l'empereur. Ils sont res/fonsahles. Les ministres peuvent être membres du sénat et du corps législatif. Ils ont entrée dans l'une et l'autre assemblée et doivent être entendus toutes les fois qu'ils le demandent. » Il ne subsislait du régime plébiscitaire que la disposition déjà expliquée de l'article 13.

Gons. H. Berton, L'évolution constitutionnelle du second Empire,

§ 52. — Le régime parlementaire et la constitution de, i 875.

La majorité de l'Assemblée nationale, en 1875, ne pouvant faire la monarchie parlementaire, a voulu faire une république sur ce modèle. Dans aucune de nos cmstilutions les règles du régime parlementaire n'ont été aussi nettement formulées, quoique d'une manière très concise, que dans nos lois de 1875. L'idée maîtresse du régime parlementaire les a inspirées : égalité et éc{uilibre des organes supérieurs de l'Etat, le parlement et le gouvernement, action réciproque de ces organes l'un sur l'autre.

Eclairés par l'exemple de 1848, les auteurs de la constitution de 1875 n'ont pas voulu que le président fût tro|j fort et l'ont fait élire, non plus par le suffrage

§ 52. — CO.NSTITUTION L)K 1875 057

direct universel, mais par un congrès formé des deux chambres (L. 25 février 1875, art. 2). Le président de 1875 est néanmoins véritablement un représentant; il a le droit d'initiative et le droit de veto suspensif en matière législative (L. 25 février 1875, art. 3, §1, et !.. 1() juillet 1875, art. 7, §2); il a le droit de dissoudre la chambre des députés avec le concours du sénat (L. 25 février 1875, art. 5). Le parlement n'est point permanent, et sauf son droit de se réunir chaque année en une session oïdinairc de cinq mois, le président de la Hépubli(]iie convoque, ajourne les chambres et prononce la clcMure de leur session. Entin le principe de la responsabilité politique et solidaire des ministres devant les chambres et le principe de l'irresponsabilité politicjue du chef de l'État sont expressément consacrés par l'article G de la loi du 25 février 1875. C'est même le pi'cmier texte constitulionnel français qui parle expressément de la responsabilité />olitigit€ et solidaire des ministres.

Et cependant, malgré ces dispositions si |)récises, la France ne prati(jue certainement pas le système parlementaire. La prépondérance politicpie a[)parlient exclusivement au parlement et dans le parlement à la chambre des députés. Le président de la Képublicpie n'est plus, en fait, considéré comme un organe représentatif de la volonté nationale, l'égal du parlement, mais comme un simple agent exécutif, un simple commis du pailement. Le droit de dissolution, le droit de veto sont devenus lettre morte, et depuis 1877 pas un président de la Républicpie n'a osé parler d'exeicer ces droits. Kufin, la règle de l'irresponsabilité politiipie du chef de Tlitat a été souvent violée, puiscjue, des neuf présidents (|ui se sont succédé au pouvcnr depuis 1875, trois, le maréchal de Mac-Mahon, M. (irévy et M. (^asimir-Perier, ont été obligés de se retirer avant l'eNpi-

DUGUIT. - II. '^'^

658 CHAPITRE Jll. LES ORGAxNES DE l'ÉTAT

ration légale de leur mandat. Ainsi, sans être expressément violée, la constitution de 1875 est déformée : elle établissait un régime parlementaire traditionnel fondé surTéquilibredes deux grands pouvoirs de l'Etat, le gouvernement et le parlement; nous vivons sous un régime dans lequel la prépondérance appartient sans conteste au parlement.

Quelles sont les causes de cet état de choses? Elles sont multiples et diverses. Pour beaucoup de bons esprits, le régime parlementaire est en soi et par nature incompatible avec la démocratie. Né dans l'Angleterre aristocratique, ce système si ingénieux et si savant suppose un corps électoral très restreint, avec des partis fortement organisés, agissant dans le pays, préparant les élections, se retrouvant dans le parlement et se succédant alternativement au pouvoir, suivant que l'un ou l'autre obtient la majorité aux élections générales. En France, pendant la Restauration et le gouvernement de Juillet, avec un chef d'Etat héréditaire et un corps électoral restreint, le régime parlementaire a pu fonctionner dans des conditions relativement normales. Mais cela, dit-on, est impossible avec le suffrage universel ; l'organisation des partis dans une démocvatie est un rêve; d'autre part, une assemblée élue au suffrage universel se considérera toujours comme omnipotente et tendra fatalement à annihiler les autres pouvoirs.

11 y a certainement danscette observation une grande part de vérité ; cependant elle ne me paraît pas concluante. Le suffrage universel, tel qu'il se pratique en France actuellement, n'est ni éduqué ni organisé ; mais il n'est point établi qu'il ne ])uisse pas l'être. On a montré aux paragraphes 45 et 46 que les idées de représentation proportionnelle et de représentation professionnelle ont fait beaucoup de chemin ces der-

s; 52. — coNSTiiiTiON DE 1875 ()59

niers temps ; et rien ne prouve que, si 1 on arrivait à substituer à une représentation dithisfi dos individus une représentation organicjue desgroupeset des partis, le parlement ne put être Torgane d'un régime parlenientaire fonctionnant normalement.

J'ajoute que le gouvernement parlementaire peut exister et rendre les services ({u on attend de lui sans que cependant il réunisse exactement les mêmes caractères que ceux qu'il avait sous le régime monarchique avec un sutl'rage restreint. Au fond, le gouvernement parlementaire a pour but essentiel d'assurer le contrôle continuel des élus du peuple sur l'action du gouvernement, tout en maintenant la stabilité et la continuité gouvernementale. Ce double desideratum, la forme de gouvernement parlementaire que pratique la France a pu certainement le réaliser. Un système politique qui a permis à la France de traverser sans commotion intérieure les événements tragiques et grandioses qui se sont accomplis de 1914 à 1919, qui lui a permis de nouer et de diriger les alliances qui se sont opposées aux prétentions démesurées et criminelles de l'Allemagne, qui lui permet maintenant de se diriger sûrement dans la route difticile et semée d'obstacles de tous genres, qui doit conduire à l'établissement définitif de la paix et aux réparations auxquelles la France a un droit intangible, un pareil système, dis-je, ne uiérite point les critiques qu'on lui a souvent adiessées et que lui adressent encore certains hommes ])eu éclairés. A mon sens, M. Poincaré était absolument dans le vrai quand il écrivait dans l.e Temps du 23 août 1920 : <• Tout de même, depuis 1875 et malgré ses défauts, la machine constitutionnelle a fonctionné sans trop de grincements, parce (ju'il s'est rencontré des hommes pour rester à leur place et pour sacrifier leur amourpropre à l'intérêt public; et lorsque nous avons été

attaqués, elle nous a permis de gagner la guerre. Avant de rien briser, commençons par gagner la paix » (Article reproduit dans la Revue du droit public, 1920, p. 494).

Le reproche principal fait au régime parlementaire tel qu'il est pratiqué en France, c'est l'impuissance dans laquelle se trouve personnellement le président de la République qui est, dit-on, sans action aucune sur la direction des atfaires publiques, qui doit contresigner les volontés changeantes et successives de ses ministres et qui ne peut dans le fait exercer aucune des prérogatives que lui confère la constitution : convocation et ajournement des chambres, dissolution de la .chambre des députés, veto suspensif des lois, négociation et ratification des traités. Certaines de ces prérogatives, comme le droit de dissolution et le veto suspensif, ont de fait disparu; quant aux autres, elles sont exercées, en réalité, par le conseil des ministres et le président en est réduit à signer les décisions qui sont arrêtées en dehors de lui.

On sait que cette impuissance du chef de l'Etat à agir par lui-même a été mise en relief par d'anciens présidents de la République. Il y a dix-sept ans, une lettre de M. Gasimir-Perier, ancien président de la République, publiée dans Le Temps du 12 février 1905. fit grand bruit. On y lisait notamment ceci : « Il semble, au premier abord, que la constitution de 1875 attribue au chef de l'État à peu près tous les pouvoirs que lui donnait la constitution de 1848. Quelle erreur! Le président de 1848 était tout-puissant. Le président tel que l'a voulu l'Assemblée nationale est réduit à l'impuissance... Parmi tous les pouvoirs qui lui semblent attribués, il n'en est qu'un que le président de la République puisse exercer librement et personnellement, c'est la présidence des solennités nationales. »

Je ne pense pas cependant que M. Casimir-Perier

§ 52. — CONSTITUTION DE 1875 6l)l

regrettAt un système |)olili(|ue qui a rendu possible le coup d'État du 2 décembre. Quoi qu'il en soit, il n'est pas douteux que la constitution de 1875 paraît attribuer au chef de l'Etat personnellement de nombreux pouvoirs qu'il n'exerce pas et (|ue ses ministres exercent en son nom. Kt M. Poincaré a pu écrire très exactement : « La constitution ne laisse au président que l'autorité morale que peuvent lui avoir donnée son expérience, sa connaissance des hommes et ses services. Que ce soit beaucoup ou que ce soit ])eu, l'état actuel de l'Europe ne nous permet pour l'instant ni d'en rien retrancher, ni d'y rien ajouter » [Le Temps^ 9 août 1920, article reproduit dans la Revue du droit public, 1920, p. 490 .

Dans le discours que M. Paul Deschanel avait préparé en vue d'une interpellation au Sénat et qui a été publié après sa mort, on lit de bien cui-ieuses considérations sur la situation faite au président de la République et sur ses rapports avec le président du conseil. Elles méritent d'êtro citées : « Les auteurs de notre constitution avaient voulu, avec raison, éviter le retour du pouvoir personnel, cause première de nos malheurs; mais ils ne l'avaient prévue qu'à la présidence de la République, non ailleurs. Or, un pouvoir qui n'est pas inscrit dans la loi, la présidence du conseil, a dévoré peu à peu touslesautrespouvoirs. Il a tout annihilé, tout paralysé, présidence de la Répul)li(pie, présidence des chambres, ministres, assemblées même, ([ui. dans le plus grautl diame de l'histoire, n'ont pu ([n'enregistrer les faits accomplis... Je suis resté moi-même peu de tem[)s à la présidence, assez longtemps toutefois pour m'apercevoir que si, sur une question essentielle, l'opinion du président n'est pas celle des ministres, même s'il a [jour lui le ministre de la (Juerre et les chefs de l'armée, il no peut ni la faire valoii- ni même la faire connaître... Je ne demande pas pour ma part (pi'on élargisse le

062 CHAPITRE III. LES ORGANES DE l'ÉTAT

corps électoral présidentiel; mais ce qui est contraire à la raison, ce qui est à mes yeux un paradoxe insoutenable, c'est que le président de la République n'ait le droit de communiquer directement avec les chambres que pour donner sa démission; c'est qu'il ne puisse parler que pour mourir. Oh 1 j'entends l'objection : s'il a le droit de parler, il devient responsable et un conflit est possible. Mais ce n'est pas le message qui créerait le conflit ; il le ferait seulement connaître aux chambres et leur permettrait de le résoudre. Si le conflit existe, pourquoi le tenir caché? Et pourquoi l'opinion du président de la République doit-elle être d'avance sacrifiée à celle du président du conseil? C'est aux chambres qu'il appartient de décider » [Revue des Deiix-Mondes, 14 juin 1922, reproduit dans Le Temps, 14 juin 1922,

On a souvent attribué cette impuissance du président

de la République à son mode d'élection. Moi-même, j'ai exprimé à plusieurs reprises cette opinion. Etant l'élu des chambres, a-t-on dit, le président de la République ne peut exercer les pouvoirs que la constitution lui confère et qui se traduiraient en une action sur le parlement. 11 est l'élu des chambres et, par la force des choses, il en reste dépendant.

Assurément, il y a dans cette affirmation une part de vérité. Mais j'estime que changerait-on le mode d'élection du président, on ne changerait rien au rôle effacé qu'il joue, qu'il doit jouer dans la vie politique du pays, et l'on perdrait des avantages de stabilité, de simplicité et de rapidité qu'assure l'élection par les chambres. Qu'on imagine la vacance présidentielle survenue pendant la grande guerre. Comment aurait-on pu procéder à l'élection du président, au suffrage universel, ou même simplement au suffrage des conseillers généraux ou des délégués des conseils municipaux suivant un ystème parfois proposé?

§ 52. CO.NSTITl TION DE 187") 063

Après inùi'c rétlexion, malgré les déclarations assurément troublantes des deux hommei» éminents c(ui ont occupé la majÊ^istrature suprême, je persiste à penser (jue notre système politicjue est encore le meilleur c^ue })uisse praticjuer un Élat républicain et (|ue la manière <lont il s'est comporté pendant la période la plus tragique de notre histoire en est une éclatante démonstration. Qu'il soit sans défaut, personne ne le prétend. Uu'il soit le système qui en a le nioins, c'est ce que je ne puis me tenir de croire. Si l'on voit les choses de haut, il apparaît, me semble-t-il, que dans un pays répul)licain, avec un chef d'b]tat, il n'y a que deux formes de gouvernement possibles, ou le gouvernement présidentiel sur le modèle américain, ou le gouvernement républicain parlementaire, tel que nous le prati- (fuons en France. Ou bien le chef de l'Ktat exerce luimême les fonctions gouvernementales; ses ministres sont ses secrétaires; ils ne dépendent que de lui; ils n'ont pas entrée au parlement devant lequel ils ne sont point politiquement responsables. Le président luimême n'est point responsable politiquement devant le parlement; tout au plus peut-il être atteint par une lesponsabilité beaucoup plus pénale que politique, qui ne peut être mise en jeu (jue dans des circonstances très graves et très rares. S'il éclate un conflit entre le président et le parlement, il n'y a pas de moyens légaux de le résoudre et le fonctionnement de la machine politique est entravé juscju'au moment où un nouveau président prend possession du pouvoir. (Test ce qui s'est ])roduit, comme je l'ai rappelé plus haut, au moment du conflit entre le président Wilson et le sénat américain à propos de la ratification du Traité de Versailles.

Ou bien la républi([ue parlementaire (pie nous pi'ati(jUons (le[)uis (piaiant<î-se[)t .innées sans (pi'une seule fois la lettre de la constitution ait été violée, sans (ju'une

664 CHAPITRE III. LES ORGAN'iS DE l'ÉTAT

seule fois le fonctionnement de la machine politique ait été arrêté. On reconnaîtra que le double desideratum essentiel à atteijndre c'est, d'une part, que les chambres exercent un contrôle direct, etiectif, constant sur le gouvernement et que, d'autre part, la stabilité et la continuité gouvernementales restent garanties. 11 n'y a pas d'autres moyens d'atteindre ce double résultat que d'instituer un chef d'Etat politiquement irresponsable et un ministère, au contraire politiquement responsable. Si le chef de l'Etat est politiquement irresponsable, il ne peut, bien évidemment, exercer effectivement les fonctions gouvernementales. Là où est la responsabilité, là est le pouvoir. Et si ce sont les ministres qui sont politiquement et solidairement responsables, ce sont eux qui agiront, qui décideront; le président du conseil des ministres qui est leur chef, les représente devant les chambres, parle en leur nom et pose la question de confiance.

On ne veut point faire disparaître cette responsabilité politique des ministres et Ton veut, en même temps, donner la décision au président de la République que l'on veut cependant irresponsable. C'est purement contradictoire et irréalisable. Vraiment, je me demande comment un esprit aussi éminent que Paul Deschanel ait pu sérieusement songer à proposer de permettre au président de la République de s'adresser aux chambres directement et de leur faire connaître le conflit qui s'est élevé entre lui et le président du conseil. Un pareil système créerait certainement une dualité au sein même du gouvernement et rendrait bientôt tout gouvernement impossible. Si l'on tentait l'expérience, les conflits, les crises politiques et peut-être les coups d'Etat, ne tarderaient pas à apparaître. M. Paul- Deschanel luimême rappelait l'acte du maréchal de Mac-Mahon demandant à M. Jules Simon, président du conseil, de