LE TERRITOIRE

limite et de l'action des gouvernants aucune de ces diflicullés ne se présente. Il semble véritablement que les juristes s'attachent à créer des difficultés pour se livrer à un vain exercice de subtile dialectique. Les gouvernants sont libres de régler par des conventions la mesure dans laquelle ils exerceront leur puissance de l'ait sur un territoire donné; ils peuvent renoncer à exercer cette puissance; ils peuvent y renoncer momentanément ou d'une manière définitive. Ils établissent là des situations conventionnelles qui ne peuvent j)résenler aucunes difficultés et qui n'en présentent que parce qu'on veut les faire rentrer, de gré ou de force, dans des cadres artificiels tracés d'avance.

La théorie du territoire-objet est aussi artificielle que celle du territoire-sujet.

Certains publicistes, qui admettent la personnalité juridique de l'Etat et qui voient même dans le territoire un élément de cette personnalité, enseignent en même temps que l'Etat a sur le territoire un droit subjectif public, qui est distinct du droit de puissance qu'il exerce sur les personnes. Les auteurs français, particulièrement les auteurs de droit international, parlent constamment de la souveraineté territoriale, voulant certainement désigner par là un droit qui appartiendrait à l'Etat sur son territoire. La nature de ce droit, ils ne la déterminent point d'une manière précise. Cependant, il semble bien que les idées de Proudhon (Traité du domaine publie, 184 i, 2* édit.) sont encore dominantes, (^e droit de l'Iîltat sur son territoire est, dit-on, un droit réel, mais un droit réel de droit public. On doit distinguer ce que Proudhon appelait le domaine de propiiété et le domaine de souveraineté. Le domaine de propriété, c'est la propriété du droit civil; le domaine de souveraineté, c'est le droit réel public (jue l'Etat possède sur son territoire.

52 CHAPITRE I. — LES ÉLÉMEISTS DE l'ÉTAT

En Allemagne, Laband, partisan convaincu de la personnalilé de l'Etat, enseigne que celui-ci possède un droit réel de droit public sur son territoire. « On doit reconnaître, dit-il, que l'Etat a un droit sur son territoire, qui est substantiellement différent de ses droits de puissance sur ses sujets et que l'on doit considérer comme étant un droit réel de droit public. Par là rÉtat peut remplir ses fonctions; il n'atteint pas seulement ses sujets, mais aussi le sol, et le soumet à sa volonté, à sa puissance » [Droit public, édition française, 1900, I, p. 287).

Puisque je nie l'existence de la souveraineté ou puissance publique, je ne saurais admettre naturellement que l'Etat possède un droit de souveraineté sur son territoire; et à mon sens, je crois l'avoir montré, le territoire ne peut être que la limite de l'action des gouvernants.

Mais ce prétendu droit est inconcevable même dans les doctrines qui admettent l'existence de la souveraineté. En elFet, la puissance politique ou souveraineté est incontestablement un pouvoir de commander; or on ne peut commander qu'à des personnes. Parler de souveraineté ou de puissance politique sur un territoire, c'est employer une formule qui est une contradiction en soi. Ainsi même dans la théorie de l'Etat ])ersonne souveraine, le territoire, au point de vue objectif, ne peut être que la limite de la puissance publique : l'Etat n'a de puissance effective que sur les personnes qui se trouvent sur son territoire, mais sur toutes les personnes sans exception qui s'y trouvent.

J'examinerai au cours de cet ouvrage commeni doit être comprise la situation des dépendances territoriales constituant le domaine de l'Etat, et aussi la distinction célèbre du domaine public et du domaine privé. Je me borne à dire pour le moment que la distinction repose sur l'affectation et la non-aiïectation à un usage ou à un service public. Au cas d'affectation à un usage

§ 7. — LE lERRlTOIRE 53

OU à un service pul)lic, les f^oiiverii.inls ont des pouvoirs l(^gaux pour niainlenir et protéger celte afTectation ; au cas île nonafTectation à un service public, les pouvoirs dos gouvernants sont naturellement moins étendus. Mais en aucun cas, on ne doit parler d'un droit réel qui appartiendrait à l'État-personne sur son domaine.

J'ajoute que le problème tant discuté de la mer territoriale doit être résolu d'après la même idée générale que celui du domaine public. On s'est demandé quelle (Uait la nature des droits de l'État sur ses eaux territoriales : les uns ont dit, c'est un droit de propriété; les autres, c'est un droit de servitude; d'autres, c'est un droit de souveraineté. Ce n'est incontestablement ni un droit de propriété, ni un droit de servitude, car cela impliquerait l'alTeclation exclusive de la mer territoriale à un sujet de droit. La vérité est ceci : chaque État riverain a, sur les personnes qui se trouvent sur des navires traversant ses eaux territoriales ou y mouillant, certains pouvoiis de police qui sont déterminés par le droit international et qui ne sont pas ceux qu'il a sur les individus se trouvant sur son territoire terrestre. La mer territoriale n'est point objet d'un droit de l'État; elle est encore limite d'un certain pouvoir de police sur les personnes. Il ne faut pas confondre la mer territoriale avec la mer nationale (baies, rades, havres et ports, détroits resserrés entre deux terres appartenant à la même puissance), qui forme vraiment une dépendance du domaine public de l'État considéré.

Imbart de la Tour, La mer territoriale, 1911.

C'est d'après les mêmes idées qu'il faut déterminer la situation du domaine aérien. L'État n'a point de droit sur l'atmosplière qui est au-dessus de son territoire; mais ses gouvernants peuvent exercer des pouvoirs de police sur ceux qui le traversent.

Cf. les décrets très importants du 21 novembre 1911, du 8 juillet 1920, l'arrêté du 12 janvier 1921. Happ. Traités de Versailles, art. 318 320; de Sainl-(;ermain, art. 276-283; de Xeuilly, art. 204- 277; de Trianon, art. 260-267; la convention portant réglementation de la navigation aérienne signée à Paris le 13 octobre 1919 par 22 puissances et promulguée par le décret du 8 juillet 1922.

54 CHAPITRE I. — LES ÉLÉMENTS DE l'ÉTAT

§ 8. — Les services publics.

Dans rinlérieur de la nation, dans la limite du territoire occupé par celte nalion, les gouvernants, dilTérenciés des gouvernés et monopolisant la force, doivent employer cette force pour organiser et contrôler le fonctionnement dos services publics. Ainsi, les services publics sont un des éléments de TÉfal ; et nous touchons en quelque sorte au point culminant de la conception de l'Etat que j'expose et qui se peut résumer ainsi : rÉtat n'est pas, comme on a voulu le faire et comme on a cru quelque temps qu'il l'était, une puissance qui commande, une souveraineté; il est une coopération de services publics organisés et contrôlés par des gouvernants. Il importe donc de préciser cette notion de service public, qui est capitale, et autour de laquelle gravite tout le droit public moderne.

Les gouvernants, étant des individus comme les autres, sont pris comme les autres dans les liens de l'interdépendance ou solidarité sociale. Us sont obligés de remplir les obligations que leur impose la règle fondée sur cette solidarité ou interdépendance sociale, fondement de ce que j'ai appelé ailleurs la discipline sociale. Cette discipline oblige d'abord les gouvernants à ne rien faire qui porte atteinte à la solidarité sociale sous ses deux formes. Ils ne peuvent agir contrairement à la solidarité par similitudes ; c'est-à-dire ils ne peuvent en aucune façon faire une chose qui, pour une classe, une minorité ou même un seul individu, serait une entrave quelconque à la satisfaction des besoins communs à tous les hommes. Les gouvernants ne peuvent rien faire qui soit contraire à la solidarité par division du travail. Ce mode de solidarité a pour facteur essentiel le libre développement de l'activité individuelle. Les gouvernants ne