DIFFÉREINCE DU DROIT PURLIC ET DU DROIT PRIVÉ

veraine et que, comme tous les membres du groupement considéré, ils sont soumis à l'ordre juridique de ce groupement.

Dans cette première partie du droit public rentrent aussi les règles qui, d'après l'expression consacrée, déterminent l'organisation de l'Etat. Dans la doctrine réaliste, on peut conserver cette expression qui est courante, mais à la condition de comprendre qu'il ne s'agit pas de l'organisation d'une personne collective, mais seulement de la manière dont la force gouvernante est exercée directement par les individus qui la détiennent ou comment les éléments de prépondérance politique existant dans un pays sont mis en représentation. Cette mise en représentation est aujourd'hui la forme que revêt à peu près partout la puissance gouvernante, et un grand nombre de règles de droit public se sont établies à ce sujet.

D'autre part, les gouvernants primaires ou par représentation ont été naturellement amenés à désigner des agents pour assurer l'accomplissement de toute l'activité qu'on demande aujourd'hui à tout gouvernement. De nombreuses règles se sont donc formées, déterminant le mode d'institution des agents, les rapports des agents et des gouvernants, les différentes catégories d'agents, leur situation, l'étendue de leur subordination aux gouvernants.

En un mot, une première partie du droit public comprend l'ensemble des règles qui déterminent l'étendue de l'activité des gouvernants, la représentation des forces gouvernantes, la situation des agents, les rapports des agents entre eux et avec les gouvernants.

Cette première partie du droit public interne, on l'appelle souvent le droit constitutionnel (en prenant le mot constitutionnel dans un sens très large, et non plus dans le sens étroit où on l'emploie pour désigner les

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lois constitutionnelles rigides). Cette expression </roit constitutionnel est mauvaise, précisément parce qu'elle prête à la confusion que je signale. Cependant elle passe de plus en plus dans l'usage, et pour m'y conformer, c'est le titre que j'ai conservé à cet ouvrage qui est exclusivement consacré à l'étude de cette première partie du droit public.

J'avais proposé, pour désigner cette première partie du droit public interne, l'expression droit public organique. Mais je reconnais que cette expression n'a pas encore acquis droit de cité dans la terminologie du droit français, et j'y renonce d'autant plus volontiers qu'elle pourrait aussi faire croire que je fais une part aux doctrines fausses sur l'assimilation de l'Etat à un organisme naturel.

Beaucoup d'auteurs distinguent d'une part le droit public général ou les principes du droit public, et d'autre part le droit constitutionnel proprement dit. A la Faculté de droit de Paris, il y a même deux chaires, une chaire de Principes du droit public et une chaire de Droit constitutionnel comparé, et au Ie'' examen de doctorat politique, le décret du 8 août 1898 donne aux candidats le choix entre les Principes généraux du droit public et le Droit constitutionnel. J'avoue franchement que je ne vois pas la différence qui peut bien exister entre le droit public général et le droit constitutionnel. Personne ne pense que l'étude du droit constitutionnel se réduise au commentaire des quelques textes qui, eu France ou dans les pays étrangers, ont le caractère constitutionnel rigide ; dès lors, le droit constitutionnel, ou n'est rien, ou comprend l'ensemble des règles relatives à la structure interne de l'Etat et à son organisation comme à la limite de ses droits et à l'étendue de ses obligations. Peut-on dire que dans un cours de Principes du droit public on expose surtout des théories

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générales et que dans un cours de Droit constitutionnel on s'attache surtout à l'étude descriptive des institutions positives? Ce n'est pas alors une question d'objet, mais seulement une question de méthode. Or, il me semble que les théories générales ne sont rien si elles ne reposent pas sur l'observation des institutions positives, et qu à l'inverse l'étude des institutions positives n'offre aucun intérêt et n'a rien de scientifique si on ne les rattache pas à un certain nombre d'idées générales. Au reste, il ne convient pas d'insister plus longuement sur ces questions de terminologie et de méthode.

Après avoir déterminé les règles qui s'appliquent aux rapports des gouvernants entre eux et avec leurs agents, il faut étudier les règles qui s'appliquent à l'activité extérieure des gouvernants et de leurs agents. On aperçoit tout de suite combien est vaste cette seconde partie du droit public interne, et comment son domaine s'agrandit chaque jour, à mesure que s'accroissent les activités dont les gouvernants doivent assurer l'accomplissement et les services publics qui y correspondent.

Cet accroissement constant de l'activité étatique est critiqué et regretté par les uns, approuvé parles autres; il a donné lieu et donne encore lieu à de vives polémiques Llies me paraissent sans objet : il y a là un fait irrésistible, que l'on doit constater et qu'il faut prendre tel quel. Il a pour conséquence la formation d'un nombre toujours plus grand de règles juridiques. 11 n'y a pas un moment de son existence où l'homme moderne ne se trouve en contact avec les gouvernants et leurs agents. Ce contact continuel a donné naissance à une somme énorme de règles juridiques, la plupart écrites, quelques-unes coutumières, qui forment cette seconde division du droit public. Les législations, les jurisprudences modernes et particulièrement la jurisprudence française sont intervenues ici fréquemment et

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minutieusement, parce que c'est dans ce contact incessant de l'individu et de l'Etat que le danger d'arbitraire a surtout apparu et qu'on a senti le besoin de le prévenir dans la mesure du possible.

Etant donnée la vaste étendue de cette partie du droit public, il est nécessaire d'y faire une subdivision. Celle qui me paraît la plus logique se rattache à la distinction des deux fonctions de l'Etat, la fonction administrative et la fonction juridictionnelle. La fonction de contrainte n'a pas, à vrai dire, comme on le montrera plus loin, un caractère spécifiquement juridique; elle consiste à assurer l'exécution par la force des actes administratifs ou des actes juridictionnels et par conséquent à elle ne peut correspondre une partie déterminée du droit public. A l'exercice de la fonction administrative correspond le droit administratif] comprenant l'ensemble des règles s'appliquant aux effets des actes administratifs et aussi au fonctionnement des services publics. C'est surtout cette partie du droit public qui prend de nos jours une importance considérable; car c'est par le moyen d'actes administratifs que l'Etat réalise son intervention si fréquente et si active dans tous les domaines de la vie sociale, industrie, commerce, enseignement, rapports du capital et du travail; c est par des actes administratifs que l'Etat se procure et gère les capitaux énormes dont il a besoin pour accomplir sa mission ; c'est par les mêmes actes que l'Etat remplit aussi ses devoirs d'assistance et de protection aux faibles, aux malheureux, aux infirmes, devoirs qu'on lui reconnaît unanimement aujourd'hui. Le domaine du droit administratif est si vaste que l'on a pris l'habitude d'en détacher certaines parties, comme le droit financier, le droit industriel et bientôt, je l'espère, la législation sur l'assistance publique.

La dernière subdivision du droit public correspond