MESURES CONTRE LA PROPAGATION DES ÉPIDÉMIES

directes à la liberté individuelle et la soumettent à un régime rig-oureux de police préventive. On comprend, d'ailleurs, la nécessité d'un pareil régime si l'on considère la grandeur des calamités que les procédés de police ont pour but de prévenir et qu'il serait évidemment impossible de réparer.

De tout temps, les maladies contagieuses d'origine exotique, le choléra, la peste, la fièvre jaune, ont inspiré aux Européens une véritable terreur; et comme l'importation de ces maladies ne pouvait guère avoir lieu que par voie de mer, les législations de tous les pays maritimes ont donné aux gouvernements des pouvoirs particulièrement étendus en matière de police sanitaire maritime et leur ont permis de prendre des mesures attentatoires à la liberté individuelle et à la propriété privée.

En France, la loi du 3 mars 1822 (art. 1"", § 2) donne au gouvernement le pouvoir sans limite de déterminer (( les mesures à observer sur les cAtes, dans les ports et rades, dans les lazarets et autres lieux réservés »). C'est en vertu de ce texte qu'ont été portés les nombreux décrets qui depuis 1822 ont imposé des mesures sanitaires maritimes. Jusqu'en 1896, ces mesures ont surtout consisté en un internement imposé aux passagers arrivant sur un navire porteur d'une patente brute. Cet internement, dénommé quarantaine, était un véritable emprisonnement, et le local où il avait lieu, décoré du nom de lazaret, un véritable bagne.

Les progrès de la science médicale et de l'art de l'hygiène ont démontré que le procédé brutal des quarantaines, profondément vexatoire, et parfois source de graves préjudices pour les intérêts commeiciaux, était très souvent inutile, et presque toujours inefficace lorsqu'il était seul employé. A la suite de la convention sanitaire signée à Dresde le 15 avril 1893, promulguée

en France par le déci'et du 22 mai 1894, a été porté le grand règlement du 4 janvier 1896, rendu après avii> du comité consultatif d'hygiène de France et qui règle aujourd'hui la police sanitaire maritime, il supprime à peu près complètement le syslème suranné des quarantaines et de rinternement dans les lazarets, et r;éduit ainsi les atteintes à la liberté individuelle.

Le système de l'observation quarantenaire nest maintenu que pour les passagers des navires dits in/'ectf's. Est considéré comme infecté le navire qui présente à bord un ou plusieurs cas, confirmés ou suspects, d'une maladie pestilentielle. Pour les navires suspects, le l'èglement de 1896 ordonne simplement les visites médicales, la désinfection et la délivrance pour chaque passager d'un passeport sanitaire, qui le place sous la surveillance de l'autorité municipale de la commune où il se rend après son débarquement, et cela pendant cinq jours à partir de l'arrivée du navire (ait. 58).

On voit par là que le décret du 4 janvier' 1896 porte une atteinte aussi réduite que possible à la liberté individuelle. S'il est un domaine où la liberté individuelle doive être soumise à un régime de police, c'est assurément celui de la santé publique : ici, il faut nécessairement prévenir; il serait impossible do réparer; il serait vain de réprimer.

Une longue loi a été promulguée le lo février 1902, sous le titre de loi relative à la protection de la santé publique, qui est un véritable code de l'hygiène et qui était inspirée des données les plus récentes de la science médicale et de l'ait de l'hygiène. Cette loi a été modifiée et complétée en certains points par une série de lois postérieures : la loi du 7 avril 1903 modifiant les articles 22 et 23, déterminant d'une manière précise les attributions respectives en matière d'hygiène du préfet de la Seine et du préfet de police ; les lois du 25 novem-

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bre 1908 et du 19 décenibi'e 1921 ont réglé la composition et les attributions du conseil supérieur d'hygiène de Krance; la loi du 17 juin 1915, qui modifie les articles 17 et 18 de la loi de 1902 et lui a ajouté trois articles, règle l'e^pi-opriation pouf cause d'insalubrité; la loi du 8 janvier 1924 a déterminé la composition du CDUseil d liygiène <lu département de la Seine. Je parlerai plus loin de la loi du 7 septembre 1915, relative à la vaccination ou à la revaccina tion antivarioli(pie.

L'article 1" de la loi du 15 février 1902 oblige le maire de chaque commune à prend l'c, après avis du conseil municipal, du conseil départemental d'hygiène et sur approbation du préfet, des règlements sanitaires. Ces règlements apportent naturellement des restrictions à la liberté individuelle, et aussi des atteintes à la piH)[)riélé [)rivée, lorsqu'ils ordonnent, par exemple, comme le permet l'article 1", ir 1, de la loi, <( la désinfecti(jii et même la destruction des objets cpiel- €onques pouvant servir de véhicule à la contagion ». Ces restrictions et ces atteintes se justident d'ailleurs entièrement.

Toute décision en mitière de police d'hygiène, prise par le préfet ou par le maire, est susceptible du recours pour evcès de pouvoir porté devant le conseil d'État, et suivant une jurisprudence constante le conseil diktat annule toute décision violant une disposition de la loi, ou portant soit à la liberté individuelle, soit à la propriété, une atteinte ({ui n'est pas absolument nécessaire pour la protection de la santé publique.

Cl\ en ce sens les arrêts du conseil il'I'^Uit du ;j juin 1008 (CUambrc st/adicale des propriétés iiamohiliércs de Paris), annulant plusieurs «lispositions du rè^4enient sanitaire du préfet île la Seine, sur les remarquables conclusions de M. le ("lommissaire du f^ouverneinent Teissier, Recueil, p. OU et s., S., 1909, III. p. 11.3, avec une note d'Uauiiou, et licvuc du droit public, 1908,

avec une note de Jèze ; 15 janvier 1909, annulant certaines dispositions du règlement sanitaire de Lyon, Recueil, p. 31 ; 31 mai 19 9, annulant plusieurs dispositions du règlement sanitaire de Marseille, Recueil, p. 513.

La question principale qui était posée par ces divers recours était celle de savoir si le préfet de police à Paris et les maires dans les départements avaient, au point de vue des conditions et des précautionsàprendre en vue de l'hygiène, le pouvoir d'imposer les mêmes obligations aux propriétaires de maisons déjà construites et aux constructeurs de maisons neuves. Le conseil d'État a su très heureusement concilier les exigences de l'hygiène et de la salubrité avec le respect de la propriété et de la liberté individuelle, tout en se conformant à la lettre et à l'esprit de la loi du 15 février 1902.

Il est dit dans les arrêts du 5 juin 1908 : « Considérant que les dispositions de l'article i*'' de la loi du 15 février 1902 sont générales et concernent toutes les propriétés de laconinjune sans distinguer les immeubles à construire et les immeubles déjà construits; que les règlements sanitaires s'appliquent donc aux uns comme aux autres; que, toutefois, les pouvoirs de l'autorité municipale sont moins étendus à l'égard des immeubles déjà construits qu'à l'égard des immeubles à construire et qu'il appartient au juge de véiifier séparément, pour chacune de ces catégoiies dimmeubles, si l'administration n'a pas excédé les limites des charges qu'elle est en droit de leur imposer dans l'intéiêt de la santé publique; — Considérant qu'en ce qui concerne les immeubles déjà construits le règlement sanitaire ne doit pas, en principe, prescrire de conditions ayant poui' effet de modifier la construction ou l'aménagement des bâtiments, à moins qu'il ne s'agisse de mesures dont la nécessité est absolument démontrée pour assurer la salubrité publique, notamment de travaux en vue de l'évacuation des matières usées et de l'alimentation en eau potable. »

Rapp. deux arrêts de la cour de cassation, l^"" février 1908 et 19.|uin 1909, S., 1909, I, p. 586 et 587. Cf. Delpech, bon résumé de la jurisprudence, KeuMe du droit public, 1909, p. 157; Donadieu de Louit, Des abus commis au nom de l' hygiène publique contre les droits et libertés des individus, thèse Montpellier, 1909; Seytre, Des droits et des obligations des maires en matière d'administration sanitaire, 1909; bourguignon, Des pouvoirs de l'autorité municipale en matière sanitaire, thèse Bordeaux, 1909.

Un des pouvoirs de police les plus importants accor-

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dés aux maires par la loi du 1o février 1902 est celui qui lui appartient, en vertu de l'article 12, d'ordonner^ sous certaines conditions de formes, l'évacuation d'un logement insalubre et l'exécution des travaux nécessaires pour faire disparaître les causes d'insalubrité. Si les intéressés ne se conforment pas à Ja mise en demeure du maire et notamment n'exécutent pas les travaux dans le délai qui leur est imparti, ils sont traduits devant le tribunal de simple police qui autorise le maire à faire procéder à l'exécution des travaux aux frais du propriétaire sans préjudice de l'application de l'article 471, n° 15, du code pénal. Un recours est ouvert aux intéressés devant le conseil de préfecture contre l'arrêté du maire ; il doit être formé dans le délai d'un mois et il est suspensif (L. 15 février 1902, art. 12-15).

Malgré ce recours, les pouvoirs accordés aux maires par la loi de 1902, en ce qui concerne les logements insalubres, sont évidemment exorbitants du droit commun. Par une décision individuelle, le maire porte atteinte à la fois à la propriété privée en imposant au propriétaire des réparations, à la liberté individuelle et à l'inviolabilité du domicile en contraignant les habitants d'une maison à l'évacuer bien que peut-être, malgré l'insalubrité, ils s'y trouvent ti es bien. Cependant, il faut approuver sans réserve les dispositions de la loi de 1902 à cet égard. C'est le cas ou jamais de dire que le principe de la liberté individuelle doit fléchir devant l'intérêt général et l'on ne peut que regretter que bien souvent les maires ne soient trop timides dans l'exercice des pouvoirs que la loi leur confère relativement aux logements insalubres.

En dehors du pouvoir qu'elle attribue aux maires et aux préfets, la loi du 15 février 1902 (art. 8, § 1) donne au gouvernement, lorsqu'une épidémie menace tout ou

partie du territoire ou s'y développe et (|ue les moyens de défense locaux sont reconnus insuflisants, le pouvoir de déterminer, après avis du comité consultatif d'ingiène publique de France, les mesures pi'opres à empêcher la propagation de cette épidémie.

11 ressort de l'exposé des motifs du projet du gouvernement que le but de cette disposition était de donner au gouvernement pour toutes les maladies contagieuses et sur tout le teriitoire du pays les pouvoirs exceptionnels que la loi du 3 mars 1822 lui donnait pour les maladies d'origine exotique, le choléra, la peste et la fièvre jaune. Par consécjuent, en vertu de ce text^, au cas d'épidémie, le gouvernement pourrait ordonner toute mesure, même restrictive de la libellé individuelle, qu'il croirait devoir prendre, par exemple, rétablissement de cordons sanitaires, de (juarantaines terrestres, l'isolement des personnes habitant tel village ou tel (quartier d'une ville.

Le gouvernement est alors armé de pouvoirs exorbitants qui se justifient, comme je l'ai déjà dit, par la gravité du péril et l'urgence extrême des mesures k prendre. Mais cependant il ne faudrait pas voir dans les décisions qui sei'aient prises en pareilles circonstances des actes de gouvernement contre lesquels le recours pour excès de pouvoir ne serait pas recevable. Assurément, comme l'a fait observer Lafer'rière, les pouvoirs du gouvernement en cette matière sont tellement étendus qu'il sera bien rare qu'il y ait une violation de la loi et le conseil d'Etat devra déclarer le recours recevable, mais l'écarter parce que mal fondé.

D'autre part, le décret pris par le gouvernement en matière d'hygiène ne peut être considéré comme un acte discrétionnaire; le gouvernement n'est compétent pour prendre les mesures dont s'agit que sous la condition qu'en les prenant il soit déterminé par un but