LES COMMERCES ET LES INDUSTRIES AUTORISÉS

geurs, en admettant même qu'elle puisse entraver la spéculation, ne peut avoir qu'une très minime influence pour le relèvement des devises franc^-aises. Par suito, le législateur a eu tort d'apporter à la liberté du commerce de change la restriction profonde inscrite dans la loi du 22 mars 1924.

Ventes aux enchères et ventes an déhallafje. — Pour des raisons dont je ne comprends pas la valeur, la loi du 25 juin 1841 a interdit les ventes en détail des mai-chandises neuves à cri public, soit aux enchères, soit au rabais, soit à prix lixe proclamé, avec ou sans l'assistance des ofliciers ministériels. .Naturellement, n'étaient pas comprises dans cette défense les ventes prescrites par la loi ou faites par autorité de justice et non plus les ventes de comestibles ou objets de peu de valeur connues dans le commerce sous le nom de menue mercerie. En 1900, sur la proposition de M. le député Thierry, le parlement a voté une loi [)romulguée sous la date du 30 décembre 1900, qui laisse subsister les prohibitions de la loi du 25 juin 18 il, et décide, en outre, que les ventes de marchandises neuves ne peuvent être faites sous la forme de soldes, licjuidation, ventes forcées ou déballage, sauf une autorisation spéciale du maire de la ville où la vente doit avoir lieu; que, d'autre part, comme condition de son autorisation, le maire peut exiger que le demandeui- justifie la provenance de ses marchandises par la pi'odudicjn de ses livres et de ses factures.

Je comprends très bien comment les prohibitions édictées par les lois du 25 juin 1841 et du 30 décembre 1906 favorisent les intérêts des commerçants sédentaires: j'aper(;ois moins bien en quoi elles sont favorables au consommateur. Les promoteurs de la loi de 1900 invoquaient, en faveur de leur proposition, ce fait que les ventes au déballage ou en li(juidation étaient suscepti-

240 CHAPITRl- 11. — LA LIBERTÉ DU TRAVAIL

bles d'amener une baisse factice des prix. Factice ou non, ils reconnaissaient que cette l)aisse des prix pouvait se produire et rien n'est plus légitime (jue de permettre au consommateur d'en protiter. Les dispositions de la loi de 1906 n'ont jamais été vraiment justifiables; elles le sont aujourd'hui moins que jamais et le législateur devrait songer à les abroger.

Il va de soi que l'intéressé est toujours recevable à former un recours contre la décision du maire qui refuse l'autorisation. Elle n'est point un acte discrétionnaire et, comme tout acte administratif, elle est susceptible d'être attaquée pour illégalité et pour détournement de pouvoir.

Par trois arrrls du 23 juin 1911, le conseil d'Etat a déclaré recevables les recoins formés contre les décisions d'un maire refusant l'autorisation de vendre au déballage, le requérant soutenant qu'en refusant cette autorisation, le maire avait été déterminé par des considérations tirées de l'intérêt du commerce local ; mais il a déclaré ces recours mal fondés parce que le législateur a eu précisément en vue, en même temps qu'un but de police, la protection des intérêts du commerce local Recueil, lOH, p. 701 et s., avec les longues et intéressantes conclusions de M. Chardenet^

Personnes ou établisserneïits faisant profession de payer des intérêts, dividendes, revenus ou autres produits des valeurs ynobilières. — Jusqu'à la loi du 22 mars 1924, cette profession, conmie celle de changeur, était complètement libre. C'est dans un but exclusivement fiscal que, par ses articles 61 à 68, la loi du 22 mars 1924 l'a soumise h la condition d'une autorisation préalable. Depuis l'institution, par la loi du 15 juillet 1914 (art. o et s.], de l'impôt général sur le revenu, on s'est vivement préoccupé fl'éviter les fraudes certainement très nombreuses dans les déclarations de revenus. A un moment, on avait songé à prohiber les titres au porteur; mais on a été obligé d'y renoncer à raison de la gêne extrême que cela aurait [occasionné aux

^ 2i. — LKS COMMERCES ET LES LNDLSTRIES RÉGLEMENTÉS 247

traiisaclifjns. On a alors décidé de soumettre à raiitorisaliou préalable Texercice de la profession consistant à payer les dividendes, revenus et coupons des valeurs mobilières et d'en soumettre Texereice à une très étroite surveillance. Tel a été l'objet des articles Gl à 68 de la loi du 22 mars 1924.

L'article 02 complète la disposition de l'article Gl exigeant l'autorisation préalable du ministredesfinances, en décidant qu'aucun paiement d'intérêts, dividendes, revenus et autres produits des valeurs mobilières non déposées ne peut être etl'ectué que sur la production d'un bordereau comportant un talon signe du requérant, justifiant son identité.

Ces diverses dispositions ont été complétées et mises en œuvre par un décret en date du 16 septembre 1924. Cette loi et ce décret apportent de graves restrictions à la liberté d'une profession qui se rattacbe directement à relie de banquier et (jui. jusqu'à présent, était entièrement libre. Aussi bien l'I'^tat a-t-il certainement le droit d'apporter, pour des raisons fiscales, certaines restrictions à la liberté professionnelle. J'estime qu'en fait, dans l'espèce actuellement prévue, le législateur n'a pas outrepassé ses pouvoirs. 11 est cependant question, au moment où j'écris ces lignes, d'abroger les dispositions des articles Gl à G8 de la loi du 22 mars 1924.

§ 21. — Lfs commerces et les induslries réglementés.

Tout commerce, toute industrie est libre; mais ce principe n'exclut pas évidemment le pouvoir appartenant au législateur de soumettre à une réglementation certaines industries et certains commerces. En agissant ainsi, il se conforme à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'bomme, à la condition toutefois qu'il reste dans la mesure déterminée par ce texte. Il peut et il

doit apporter à l'exercice par chaque individu de la liberté commerciale et industrielle les limitations qui sont nécessaires pour protéger la sécurité générale et le libre exercice des droits de tous.

Certaines industries sont soumises au régime de la déclaration préalable. Il n y a pas Là une obligation contraire au principe de la liberté du travail. Celui qui veut exercer une de ces industries est complètement libre; mais ces industries pouvant, à cause de leur but même, nécessiter une certaine surveillance de l'administration, il est parfaitement légitime que la loi oblige rinduslriel à faire une déclaration préalable.

Certaines industries et certains commerces, qui étaient autrefois soumis à une autorisation préalable, doivent aujourd'hui seulement faire une déclaration. Il en est ainsi, par exemple, de la fabrication et du conmierce des armes de toute espèce depuis la loi du 14 août 1885. Cette loi fait toutefois une distinction. A l'article 1' elle décide que la fabrication et le commerce des armes de de toute espèce non réglementaires en France sont entièrement libres. Au contraire, elle subordonne à une déclaration préalable faite à la préfecture la fabrication et le commerce d'armes de toute espèce de modèles réglementaires en France.

Depuis longtemps, on fait justement remarquer que cette liberté de fabrication et de commerce des armes présente de graves dangers; que beaucoup de crimes ne seraient pas commis si quiconque, quel que soit son use ou son sexe, ne pouvait aisément se procurer une arme à feu. C'est pourquoi on doit féliciter le gouvernement d'avoir autorisé le ministre de l'intérieur à présenter aux chambres un projet de loi tendant à subordonner le commerce des armes à une réglementation sévère.

V. le texte du projet, Le Temps, samedi 10 janvier 192o, p. 2^

§ 21- — LES COMMERCES ET LES INDISTRIES RÉGLEMENTÉS 249

Les débits de boissons. — Jusqu'au décret-loi du 29 décembre 1851, les cafés, cabarets, débits de boissons étaient soumis au droit commun. Leur ouverture et leur exploitation étaient entièrement libres; ils n'étaient soumis qu'aux lois générales d'ordre public et aux arrêtés des maires et des préfets concernant la police locale. Au lendemain du coup d'État de décembre 1851, le décret-loi du 29 décembre les avait soumis au régime de l'autorisation préalable. L'article 2 de ce décret donnait aux préfets le droit de prononcer la fernieture des débits existant au moment de sa publication, soit après une condamnation ou contravention aux lois et règlements, soit par mesure de sûreté générale.

Bien que ce décret fût une mesure dictatoriale, déterminée par les circonstances dans lesquelles on se trouvait au lendemain du coup d'État, il resta en vigueur jusqu'à la loi du 17 juillet 1880. Cependant, le législateur de cette épo(pie ne crut pas devoir, et l'on ne saurait l'en blAmer, revenir à 1h liberté complète des débits telle qu'elle existait avant 1851. Il déclare abroger le décret du 29 décembre et soumet les débits de boissons au régime de la déclaration préalable. De plus, l'article 9 de cette loi décidait que les maires pourraient, les conseils municipaux entendus, prendre des arrêtés pour déterminer, sans préjudice des droits acquis, les distances auxquelles les calés et les débits de boissons ne pourraient pas être établis autour des édifices consacrés à un culte quelconque, des cimetières, des hospices, des écoles primaires, collèges ou autres établissements d'instruction publique, et l'article 46 de la loi du 30 juillet 1913 donnait aux préfets, sur un avis conforme du conseil gértéral, le même droit dans l'étendue du département.

Les choses en étaient là quand éclata la guerre de

1914. Depuis plusieurs années déjà, beaucoup de bons esprits se préoccupaient vivement et jusleuient des progrès que faisait l'alcoolisuie en France avec ses redoutables conséquences morales et sociales. Les cliambres avaient été saisies par l'initiative parlementaire de nombreuses propositions de loi tendant à limiter le nombre des débits de boissons. Dès 1911, le sénat avait voté une proposition de loi en ce sens; mais le 5 février 1912, malgré l'énergique intervention de Al. Joseph Reinach, la chambre des députés renvoyait la proposition à sa commission. Cependant elle en reprenait la discussion le 21 janvier 1914. Mais la guerre éclatait avant que cette proposition ne fut devenue loi.

Dans les circonstances graves que traversait le pays, le gouvernement comprit qu'il fallait prendre d'urgence des mesures énergiques pour enrayer l'alcoolisme, l^e 7 janvier 19lo, en mêuie temps qu'il interdisait par un décret du même jour la vente et la circulation de l'absinthe, le gouvernement portait défense d'ouvrir de nouveaux débits. de boissons. D'autre part, certains préfets, d'accord avec l'autorité militaire, prenaient des arrêtés interdisant rigoureusement la vente de l'alcool. Mais on pouvait soutenir avec beaucoup de force que ces décrets et ces arrêtés étaient illégaux, que la loi de 1849 sur Tétat de siège ne donnait de pareils pouvoirs ni au gouvernement, ni au préfet, ni à l'autorité militaire. Cependant la cour de cassation a reconnu la légalité d'un arrêté du préfet d'Eure-et-(.oir, ayant été pris d'accord avec l'autorité militaire et portant que la vente de l'alcool au détail était rigoureusement interdite : « Attendu qu'une telle réglementation faite en vue d'assurer la sécurité de la tranquillité publique rentre légalement dans le cercle des attributions de l'autorité préfectorale )) [Le Temps, 21 juillet 1915, p. 4 . Je ne saurais approuver cette décision.

Le gouvernement et les chambres comprirent que de même qu'on avait interdit par une loi la vente, la cir-

§ 21. LKS COMMERCES ET LES INDUSTRIES RÉGLEMENTÉS 251

€ulation et la fabrication de l'absinthe, il fallait aussi par une loi soumettre les débits de boissons à une rigoureuse réglementation. Enfin, non sans de très longues discussions, fut votée la loi du 9 novembre 1915 relative à la réglementation de l'ouverture de nouveaux ■débits de boissons. Elle a été complétée et modifiée sur certains points de détail par les lois des 22 octobre 1919, 14 novembre 1921 et 30 avril 1924. De ces lois il faut rapprocher celle du r*" octobre 1917 sur la répression de l'ivresse publique et sur la police des débits de boissons, dont l'article 10, notamment, punit le délit consistant dans le fait par des débitants de boissons d'employer ou de recevoir habituellement des filles de débauche.

La législation nouvelle maintient à peu de choses près le régime antérieur en ce qui concerne les débits de boissons existants. Mais elle interdit, sous ])eine d'amende et de fermeture, d'ouvrir de nouveaux débits. Toutefois, l'interdiction n'est pas applicable aux hôtels, restaurants et auberges lorsque les boissons alcooliques n'y sont servies qu'à l'occasion et couime accessoire de la nourriture.

L'article 14 de la loi du 9 novembre 1915 contient une disposition intéressante, qui montre la préoccupation très juste du législateur de faire participer les associations privées à la lutte contre l'alcoolisme. 11 accorde aux syndicats formés conformément à la loi du 21 mars 1884 pour la défense des intéi'êts généraux du commerce des boissons, ainsi qu'aux associations constituées pour la lutte contre l'alcoolisme, à la condition toutefois qu'elles aient obtenu la reconnaissance d'utilité publique, les droits appartenant à la partie civile en vertu des articles 63, 64, 66, 68 du code d'instruction criminelle et aussi le droit de citation directe conformément à l'article 182 du même code.

Les dispositions interdisant dune manière expresse rouvertiii'e de nouveaux débits de boissons alcooliques apportent incontestablement une grave restriction à la liberté conmierciale. Mais il ne viendra cependant à Tesprit de personne la pensée de prétendre qu'en prenant cette mesure le législateur a outrepassé ses pouvoirs. L'alcoolisme est un fléau social qui menace l'existence de la race elle même et l'on ne peut contester au législateur le droit d'édicter toutes mesures de nature a le combattre.

Dans tous les pays, on a senli le besoin d'entrer dan& cette voie. On connaît l'amendement constitutionnel qui, aux États-Unis, a prohibé la vente et la conso-mmation non seulement de l'alcool, mais encore du vin et de la bière, mesure excessive et qui manque son but bien que le principe dont elle s'inspire soit légitime. Le législateur français, ajuste titre, n'ira jamais aussi loin. Les mesures qu'il a prises sont-elles suflisantes? On peut en douter; incontestablement, elles sont légitimes.

Cons. Circulaire du garde des sceaux du 18 juillet 1918, J. off'., 3 août 1918, p. 6719; Rapport de M. Siegfried à la chambre, J. off'., 1915, Docum. pari.. Chambre, p. 77; discussion à la chambre des députés, 18, 19, 25 et 26 février 1915; Rapport de M. Guérin au sénat, ./. off., 1915, Docwn. pari., Sénat, p. 69; discussion au sénat, 17, 25 .juin et 8 juillet 1915; Avis de la commission des boissons, Rapport de M. Masse, ./. off., 1915, Docum. pari.. Chambre, p. 88; exposé des motifs de M. Viviani, J. off., 1915, Docum. part., Chambre, 1915, p. 1.

Les pharmacies. — Le commerce de la pharmacie a toujours été soumis à une étroite réglementation et on comprend aisément pour quelles raisons. La loi fondamentale en ce qui le concerne est celle du 21 germinal de l'an XI, dont un article a été modifié par la loi du 9 février 1916 et de laquelle il faut rapprocher la loi du 19 juillet 1845 sur la vente des substances vénéneuses, complétée et modifiée par les lois du 12 juillet 1916 et du 13 juillet 1922.