LES COMMERCES ET LES INDUSTRIES RÉGLEME.NTÉS

Eq vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par ces ■deux dernières lois, le gouvernement a porté le décret du 14 septembre 1916 qui soumet la vente des substances vénéneuses par les phaiinaciens h une étroite réglementation.

Bien que la pharmacie soit un commerce, le législateur, dans l'intérêt de la santé publique, en a subordonné l'exercice k loblention du diplôme de pharmacien délivré par les facultés de pharmacie ou les facultés mixtes de médecine et de pharmacie. La vente de substances médicamenteuses par quiconque n'est pas pourvu du diplôme de pharmacien c<jnslitue un délit (L. 21 germinal an XI, art. 2o et 33; L. 19 avril' 1898, art. ["'").

Je ne puis enfi'er dans le détail de la sévère réglementation k laquelle est soumis l'exeicice de la pharmacie. Kéglcmentation qui se justifie entièrement puisqu'il n'y a pas de profession commerciale qui touche plus directement l'intérêt de la santé publique et par là même l'intérêt de la société tout entière. Il convient seulement de dire (|uo si les pharmaciens sont tenus de certaines obligations qui limitent étroitement leur activité commerciale, en retour, ils jouissent d'un véritable privilège : seuls ils peuvent vendre les produits dits pharmaceutiques, c'est-à-dire toutes les substances médicamenteuses. J'estime que, malgré les criliques adressées parfois à ce système, il doit être maintenu. Sans doute des modifications de détail pourraient y êtio apportées ; mais le principe est bon et les abus que dans certains pays, notamment aux États-Unis, présente le commerce pharmaceutique, en sont la meilleure preuve.

Cf. Perreau, Élcments de jurisprudence médicale ; Roux, Jurisprudence pharmaceutique, 2* édit., 1890; Mouilleseaux de Meniières, Le régime juridique des remèdes spécialisés, 1924; (i. Renard, X<9 droit de la profcf^sion pharmaceutique, 1924.

Les compagnies d'assurances sur la vie et les sociétés d'épargne et de capitalisation. — J'ai indiqué au commencement du paragi*aphe 19 que Jusqu'à présent les compagnies d'assurances de toutes sortes peuvent en France se constituer librement. iMais les compagnies d'assurances sur la vie sont soumises à une réglementation spéciale aux termes de la loi du 17 mars 1905, complétée et modifiée par la loi du 19 décembre 1907, article 10, et la loi du 3 juillet 1913, article 10, et dont les détails d'exécution ont été réglés par les décrets des 20 janvier, 12 mars et 22 juin 1906.

Le législateur a voulu très justement protéger le public contre l'exploitation dont il pourrait être facilement victime à cause des gains élevés et faciles que font luire à ses yeux les racoleurs. C'est pourquoi le législateur a interdit à ces sociétés certaines opérations et il les a soumises à la formalité de l'enregistrement préalable.

Dans le délai maximum de six mois à dater du dépôt de la demande, le ministre du commerce doit faire mentionner l'enregistrement au Journal officiel ou en notifier le refus aux intéressés. Mais ceux-ci sont armés d'un recours contentieux porté devant le conseil d'Etat contre le refus d'enregistrement. Le ministre a compétence pour refuser l'enregistrement, mais uniquement à raison des statuts de l'entreprise, de son organisation, des opérations qu'elle se propose de faire et afin de protéger les intérêts du public contre l'entreprise. Si le minisire en refusant l'enregistrement a été déterminé par d'autres motifs, ou si les statuts de l'entreprise et les opérations qu'elle entend faire ne présentent pas de danger pour le public, il a outrepassé ses pouvoirs en refusant l'enregistrement, et ce refus sera annulé pour excès ou pour détournement de pouvoir. Le recours ouvert aux compagnies d'assurances est exactement de

§ 21. LKS COMMERCES ET LES INDUSTRIES RÉGLEMENTÉS 255

la même nature que celui que l'article 14 de la loi du 19 décembre 1917 accorde, au cas de refus d'autorisation, à l'enti'epreneui' d'un établissement iuconimode^ dangereux ou insalubre et que celui (]ue l'article 37, livre II, du code du travail accorde aux chefs d'entreprise auxquels le préfet a refusé le repos hebdomadaire un autre jour cjue le dimanche. Ici, comuie dans les deux cas rappelés, la juridiction peut annuler le refus d'enregistrement, mais ne peut point ordonner cet enregistrement.

C'est pour les mêmes raisons et dans le même esprit qu'ont été soumises à une étroite réglementation les sociétés dites d'épargne et de capitalisation. La loi du 19 décembre 1907 décide que ces sociétés ne peuvent fonctionner (pi'après avoir été enregistiées sur leur demande par le ministère du travail. Toute modification aux statuts est soumise à l'obligation d'un nouvel enregistrement. Le ministre ne peut refuser l'enregistrement que pour une itifraction soit aux lois sur les sociétés, soit aux décrets complémentaires de ces lois. Au cas de refus d'enregistrement, la société a un recours contentieux devant le conseil d'Etat, de même nature que celui qui appartient, on vient de le voir, aux compagnies d'assurances sur la vie auxquelles l'enregistrement a été refusé.

Le commerce de brocanteur. — Littré délinit le brocanteur celui qui achète et revend ou échange des marchandises de hasard. Avant la Révolution, le cenmierce de brocanteur était soumis à une sévère réglementation, contenue principalement dans la déclaration du 29 mars 1778, complétée par lordonnance de police du 10 novembre 1780. La raison qui 1 avait déterminée était tirée de ce que beaucoup de brocanteurs se livraient à l'usure et spéculaient sur les besoins d'argent des pejites gens ou des fils de famille.

Après la Révolution, la (juestion se posa de savoir si les règlements de l'ancien régime relatifs au brocantage étaient restésen vigueur. La cour de cassation décida que la déclaration du 29 mars 1778 n'était applicable qu'à la seule ville de Paris et que l'ordonnance de police du 8 novembre 1780 s'appliquait à la ville de Paris, à ses faubourgs et aussi aux villages de h\ banlieue dans lesquels elle avait été publiée et affichée.

Ca.ss. crim., 28 avril 1832, S., 1832, ï, p. 772 et 17 février 1883, S., 188;-., 1, p. 232.

L'ordonnance de police du lo juin 1831 vint compléter la réglementation de l'ancien régime; mais elle aussi ne s'appli(|uait qu'à Paiis et à sa banlieue. Dans les départements, il y avait un régime extrêmement variable. A Bordeaux et à Rouen, par exemple, il y avait comme à Paris des règlemeiits antérieui's à 1789; ailleurs, il n'existait aucun règlement.

Cet état de chose ne pouvait subsister indéfiniment. A mon avis, le législaieiu- aurait du déclarer abrogés tous les anciens règlements, faire du brocaritage un commerce absolument libre, sauf les pouvoirs de police locale appartenant, suivant le droitcommun, aux maires et aux préfets. Je ne vois, en etlet, aucune raison de soumettre ce commerce à une réglementation législative spéciale. Il rend même de grands services et ce n'est pas en le soumettant à une étroite réglementation qu'on protégera les fils de famille et les gens modestes contre les escrocs et les usuriers.

Le législateur cependant ne l'a pas voulu, et par la loi du 15 février 1898 il a soumis le commerce de bro- ■canteur à une réglementation uniforme pour toute la France.

Toute personne qui veut se livrer professionnellement à ce genre d'opérations doit se faire inscrire préalablement sur le registre tenu à cet effet à la préfecture et

§ 21. — LES COMMERCES ET LES LNDUSTRIES RÉGLEMENTÉS 257

à Paris à la préfecture de police. L'article 2 de la loi reproduit une disposition de l'ordonnance du 8 novembre 1880 et défend aux brocanteurs d'acheter aucun meuble, bardes, linge, etc., d'enfants mineurs sans le consentement de leur père, mère ou tuteur, ni d'acheter d'aucune personne dont le nom et la demeure ne seraient pas connus, à moins que leur identité ne soit certifiée par deux témoins connus. Ce sont là, à mon avis, des restrictions à la liberté du commerce que rien ne justifie.

Marchands ambulants. — Les articles 7 à 10 de la loi de finances du 31 décembre 1921 ont imposé des obligations spéciales à tous les marchands ambulants. Mais les prescriptions de cette loi sont inspirées par des raisons fiscales qui sont indiquées par la loi ellemême cà l'article 7. Il s'agit de garantir le recouvrement des droits dus au tilre de l'impôt sur le chiffre d'affaires et des impôts sur le revenu. Toute personne se livrant en France, ailleurs qu'en boutique ou en magasin, à la vente d'objets ou de marchandises quelconques est tenue, cà toute requête, de justifier soitqu'elle est inscrite au registre du commerce, soit qu'elle opère en qualité de conmiis ou employé pour le compte d'une personne inscrite audit registre et, à défaut, de produire une carte de commerce, qui lui est délivrée après le paiement d'une somme suffisante pour garantir le recouvrement des droits dus au titre de l'impôt sur le chiffre d'affaires et des impôts sur le revenu. Le décret du 31 mai 1922 détermine les conditions dans lesquelles doit être délivrée cette carte de commerce. 11 en dispense les personnes qui vendent elles-mêmes et pour leur compte en ambulance, dans les rues et lieux de passage, des marchandises de peu de valeur ou de menus comestibles. Il s'agit des personnes connues sous l'appellation courante de marchandes des quatre saisons .

DUGUIT, — V. j-y

§ 22. — Les commerces et les industries soumis à une réglementation locale.

Certaines lois donnent expressément dans des cas déterminés compétence aux autorités locales, maires et préfets, pour prendre des décisions spéciales ou réglementaires concernant le commerce ou l'industrie. On a marqué, au paragraphe 20, les pouvoirs importants donnés à l'autorité municipale relativement aux bureaux de placement.

La loi du 29 décembre 1923, formant 1 article 43 a du livre II du code du travail, a donné au préfet des pouvoirs particulièrement étendus et qui lui permettent de porter une grave atteinte à la liberté commerciale, sans que d'ailleurs, à mon estime, elle se justifie. Voici le texte même de cette loi : « Lorsqu'un accord sera intervenu entre les syndicats patronaux et ouvriers dune profession et d'une région déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire sera donné au personnel suivant un des modes visés par l'arlicle précédent (le dimanche ou par roulement), le préfet du département pourra, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession et de la région pendant toute la journée de ce repos. »

Dans la pensée du législateur, cette dispositiou a pour but de donner une sanction à l'obligation du repos hebdomadaire. Mais elle va assurément trop loin. Rien n'est plus légitime que la règle qui a imposé le repos hebdomadaire; mais elle interdit seulement « d'occuper plus de six jours par semaine un même ouvrier ou un employé ». 11 n'est pas interdit, il ne peut pas être interdit à un commerçant d'exploiter, s'il lui plaît, sans interruption son établissement tous les jours de la

semaine. Il lui est interdit de faire travailler ses employés plus de six jours; mais si, par ses propres moyens et avec le concours des membres de sa famille, il peut faire fonctionner son établissement tous les jours, il n'y a pas de puissance au monde qui puisse légitimement le priver de ce droit. Toute Joi qui porte une pareille interdiction est une grave atteinte au principe sacré de la liberté du travail.

Comment donc la loi du 29 décembre 1923 a-t-elle pu donner compétence au préfet d'ordonner la fermeture de toute une catégorie d'établissements pendant toute une journée chaque semaine? Il est vrai que le préfet ne peut prendre semblable décision que lorsque est intervenu un accord entre les syndicats patronaux et ouvriers d'une profession ou d'une région déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire sera donné au personnel. A mon avis, cet accord ne peut donner au préfet le droit d'ordonner la fermeture d'établissements exploités par des industriels non syndiqués ou appartenant à des syndicats qui n'ont pas adhéré à l'accord.

Us ne peuvent pas être liés par un syndicat auquel ils sont complètement étrangers. On comprendrait qu'ils le fussent si nous étions parvenus à un état de droit dans lequel la réglementation du travail dans une profession et une région déterminées résulterait des conventions collectives intervenues entre syndicats ouvriers et syndicats patronaux; mais nous n'en sommes pas encore arrivés là. Nous vivons toujours sous le régime de la liberté syndicale et de la liberté commerciale individuelle. Cela signifie, d'une part, que nul ne peut être privé du droit de faire partie d'un syndicat, que nul ne peut être forcé d'en faire partie, que nul ne peut être lié par l'accord accepté par un syndicat dont il ne fait pas partie, et d'autre part que nul ne peut être privé

d'exploiter comme il l'entend, les jours où cela lui plait, l'établissement industriel qui lui appartient, sous cette réserve qu'il respecte pour ses ouvriers et employés la règle du repos hebdomadaire.

J'estime donc que l'article 43 a du livre II du code du travail, rédaction de la loi du 29 décembre 1923, contient une atteinte directe et profonde aux principes de la liberté commerciale; que, par conséquent, elle est critiquable en elle-même et qu'en outre il y a lieu de l'appliquer restrictivement. En conséquence, j'estime que, bien qu'elle ne contienne expressément aucune réserve, il convient de décider que le préfet, même au casd'accord intersyndical, ne peut imposer la fermeture hebdomadaire de leur établissement qu'aux patrons faisant partie du syndicat qui a accepté cette fermeture, que tous les autres sont libres d'exploiter leurs établissements tous les jours de la semaine sous la condition de respecter le principe du repos hebdomadaire, que l'arrêté du préfet serait donc nul en ce qu'il s'appliquerait aux non-syndiqués ou aux membres des syndicats qui n'auraient pas acceplé la fermeture.

Des controverses très vives se sont élevées à l'occasion d'un arrêté du préfet de police en date du 5 septembre 1924 ordonnant la fermeture des pharmacies le dimanche dans tout le département de la Seine, à l'exception de celles qui, suivant un roulement, doivent rester ouvertes et auxquelles seules pourra s'adresser le public au cas d'urgence. Beaucoup de pharmaciens ont refusé de se soumettre à cet arrêté et ont ouvert leur officine le dimanche, prétendant que les conditions prescrites par la loi,du 29 décembre 1923 n'étaient pas remplies et qu'en tout cas cette mesure ne pouvait pas s'imposer à ceux des pharmaciens n'appartenant pas aux syndicats qui avaient accepté la fermeture.

Ces pharmaciens ayant été poursuivis, les tribunaux de simple

police de la Seine ont rendu des décisions contradictoires, les uns condamnant les contrevenants, les autres prononçant la relaxe, vu l'illégalité de l'arrêté préfectoral. Par un Jugement du 26 février 1925, le tribunal de la Seine, décidant très justement que le recours au conseil d'État ne pouvait être suspensif, a déclaré l'arrêté illégal et prononcé la relaxe des contrevenants (Dali., Recueil hebd., 192."), n° 11, p. 212).

Par un arrêt longuement motivé du 27 février 1925, le conseil d'État a déclaré légal dans toutes ses parties l'arrêté du préfet de police, considérant notamment que si la loi du 29 décembre 19^3 prévoit la nécessité d'un accord entre, d'une part, les syndicats patronaux et, d'autre part, les syndicats ouvriers d'une profession et d'une région déterminées, elle ne précise pas dans quelle condition cet accord doit intervenir dans chaque catégorie, notamment quand il existe plusieurs syndicats patronaux ou ouvriers...; qu'en principe, le préfet aura à apprécier, sous le contrôle du juge, si les syndicats signataires de l'accord représentent en fait, dans chaque catégorie, la volonté du plus grand nombre des intéressés... (Le Temps, 31 mars 1925).

Cf. la discussion à la Ligue des droits de l'homme, le 12 décembre 1924, et particulièrement les observations de M. Rouglé et de M. Scelle, Les cahiers des droits de l'homme, 10 janvier 1925, p. 6 et s.

Antérieurement à la loi du 29 décembre 1923 était intervenue la loi du 4 avril 1914 formant actuellement les articles 51 a-'6\ h du livre II du code du travail et décidant que « les pavillons de vente en gros des halles centrales de Paris ainsi que le carreau forain et les établissements situés dans le périmètre des halles centrales, déterminé par un arrêté du préfet de police, vendant en gros des denrées alimentaires similaires, devront être fermés un jour par semaine, soit toute Tannée, soit pendant une partie de l'année, aux époques et jours fixés par un arrêté du préfet de police pour chaque genre de commerce ».

11 semble que cette loi mérite les mêmes critiques que celles que j'ai adressées à la loi du 29 décembre 1923. Cependant on ne doit pas perdre de vue que la loi de 1914 ne s'applique qu'aux pavillons des ventes

en gros des halles de Paris, aux carreaux forains et aux établissements de denrées alimentaires situés dans le périmètre des halles, c'est-à-dire à une catégorie d'établissements qui sont soumis et qui doivent être soumis nécessairement à un régime spécial de police. Les personnes qui acceptent de se livrer à des opérations commerciales dans ces établissements savent d'avance qu'ils sont soumis à une réglementation spéciale à raison de leur caractère et de leur situation, à raison des marchandises qui en font l'objet, et, pour tout dire, parce qu'ils concourent à un service qui, à beaucoup d'égards, tend à acquérir les caractères d'un service public. Elles ne peuvent donc se plaindre que le législateur intervienne pour leur imposer une réglementation spéciale. En dehors des cas où le législateur a donné expressément, en ce qui concerne le commerce et l'industrie, aux autorités locales un pouvoir de réglementation, celles-ci ont une certaine compétence, en vertu du droit commun, qui les charge de prendre toutes les mesures de police destinées à assurer la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques. Ces pouvoirs appartiennent aux maires et aux préfets dans des conditions qui sont déterminées par les articles 91, 97 et 99 de la loi municipale du 5 avril 1S84. Mais il importe que, sous couleur de prendre des mesures de police, les autorités locales ne portent pas de véritables atteintes à la liberté commerciale et industrielle. La cour de cassation et surtout le conseil d'État tiennent fermement la main à ce que les autorités locales n'outrepassent pas leurs pouvoirs. Voici comment peuvent se résumer les principes très justes et très logiques dont s'inspire la jurisprudence à cet égard.

Il faut d'abord qu'en prenant une décision individuelle ou en édictant un règlement, l'autorité locale soit uniquement déterminée par un but de police, c'est-

à-dire qu'elle ait uniquement en vue la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques. Si elle est déterminée par un autre but, par exemple par un but fiscal, par le désir de favoriser un commerce ou une catégorie de commerçants au détriment d'une autre, sa décision est entachée d'excès de pouvoir.

C'est ainsi que le conseil d'État a très justement décidé qu'était entaché de détournement de pouvoir, entraînant annulation, l'arrêté d'un maire édictant une réglementation concernant certains commerces et déterminé en fait par l'intérêt fiscal de la commune, par exemple l'arrêté du maire de (.a Turballe obligeant tous les pêcheurs à se servir pour la vente de leur poisson de l'intermédiaire du commissionnaire de la lialle municipale et à lui payer les taxes portées au tarif.

Cons. d'État, 4 mai 1900, Recueil, 1900, p. 303; S., 1902, III» p. 84. — Cf. cons. d'État, 21 décembre 1900, Commune de Cancalet Recueil, p. 804; S., 1903, IIÏ, p. 57, avec une note d'Hauriou; 17 février 1905, Ville de Narbonne, Recueil, 1905, p. 164. — Rapp. Cass. crim., 26 janvier 1924, arrêt aux termes duquel l'interdiction de vendre en dehors du marché, prescrite par un arrêté municipal, ne s'applique qu'aux ventes effectuées sur la voie publique, Dali., Recueil hebd., 1924, n° 8, p. 147.

En ce qui concerne la vente des denrées et comestibles, le maire, chargé d'assurer la salubrité, possède évidemment compétence d'édicter toute réglementation à cet effet. 11 peut, par exemple, subordonner la mise en vente des viandes foraines à l'estampille par les agents municipaux, imposer aux importateurs l'obligation de les soumettre à l'inspection aux lieu et heure fixés; mais il ne peut décider que lesdites viandes ne pourront être vendues que dans un endroit déterminé, par exemple aux halles municipales; en le faisant, il porterait atteinte à la liberté commerciale. Le maire peut et doit prendre toutes les mesures pour que ne «oient mises en vente publique que des denrées salubres ; mais il ne peut interdire à aucun commerçant de les vendre dans un local qu'il a le droit d'occuper à titre de propriétaire ou de locataire.

liapp. des décisions précédemment rapportées, Cass. crim.,. 13 novembre 1908, Bulletin du ministère de l'intérieur, \909, p. 619; Trib. simple police Roubaix, 13 février 1908, Dali., 1908, V, p. 17.

L'autorité municipale est certainement compétente pour réglementer les commerces qui s'exercent sur la voie publique, pour déterminer les voies sur lesquelles seulement ils peuvent s'exercer et les heures pendant lesquelles on peut s'y livrer; elle peut même exiger des personnes qui se livrent à ce genre de commerce une déclaration préalable faite à la mairie. Mais elle ne peut pas édicter des mesures qui constitueraient une atteinte directe à la liberté commerciale; elle ne peut pas, par exemple, soumettre 1 exercice d'un commerce se-faisant sur la voie publique à la nécessilé d'une autorisation préalable. Il y aurait là un excès de pouvoir bien déterminé et la décision serait annulée.

Le conseil d'État, par un arrêt du 5 juin 1908, Ville de Grûnville, a dt^cidé que « s'il appartient au maire de réglementer dans l'intérêt de la sécurité et de la salubrité publiques ainsi que de la commodité de la circulation la profession de marchand ambulant, il ne peut, sans porter atteinte à la liberté du commerce..., subordonner l'exercice de cette profession à la délivrance d'une autorisation qu'il se réserve d'accorder ou de refuser discrétionnairement... » (Recueil, i^OS, p. 607, Dali., 1910, III, p. 17).— Rapp. dans le même sens, Cass. crim., 22 mars 1907, Dali., 1908, I, p. 443. — Conf. ce qui a été dit au paragraphe 2! sur les marchands ambulants.

En vertu des pouvoirs qui lui sont donnés par l'article 97 de la loi du o avril 1884, l'autorité municipale a certainement compétence pour réglementer tous les commerces qui s'exercent dans des endroits ouverts au public. C'est ainsi, par exemple, quelle a la police des marchés et par là même des commerces qui s'y exercent, qu'elle peut réglementer la répartition des places, faire procéder à une sévère inspection de la salubrité des denrées. Mais sous couleur de prendre ces diverses

mesures de police, elle ne peut, sans méconnaître le principe de la liberté commerciale, ni soumettre l'accès du marché cà une autorisation individuelle qu'elle se réserve d'accorder ou de refuser discrétionnairement, ni attribuer des emplacements suivant que les marchands sont ou non domiciliés dans la commune.

Cons. d'État, 14 novembre i924, Dali., Hecueil hebd., 192o. n« 1, p. 9.

Toujours en vertu du nième article 97 de la loi du 5 avril 1884,1e maire a le droit et le devoir d'exercer la police dans les cafés pour y assurer le bon ordre, la décence et la tranquillité, et particulièrement pour fixer l'heure à laquelle ces établissements devront être fermés au public. Mais ses pouvoirs s'arrêtent là. Le maire ne peut notamment édicter aucune disposition qui prétendrait régler le mode d'exploitation de l'établissement et apporterait à cet égard des restrictions à la liberté de l'exploitant. Cette proposition peut, eu pratique, soulever quelques difficultés, mais le principe ne peut faire de doute.

En fait, des dilficultés se sont élevées et une contradiction entre la jurisprudence du conseil d'Etat et celle de la cour de cassation s'est produite relativement aux arrêtés municipaux interdisant le service des femmes dans les cafés.

La cour de cassation, considérant qu'en édictant cette prohibition les maires étaient déterminés par le désir d'assurer la décence dans les cafés, a leconnu la légalité de ces airêtés, par exemple, Cass. crim., 21 juillet 1883, S., 1885, I, p. 93; 22 et 23 mai 1885, S., 1887, I, p. 186; 20 avril 1901, S., 1902, I, p. 431. Au contraire, le conseil d'État, ayant principalement en vue le principe de la liberté commerciale, annule les arrètésmunicipaux interdisant le service des femmes dans les cafés. Cons. d'Etat, 19 février 1904, Ville de Pau, Recueil, p. 129; 8 décembre 1907, Ville du Havre, Recueil, p. 981, S., 1907, lil, p. 141.

Outre les pouvoirs que lui confère l'article 97, § 3, de la loi du 5 avril 1884, relativement au maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements dhonmies, l'autorité municipale lient

de la loi des 16-24 août 1"90 (lit. XI, art. 4) le pouvoir de « permettre et autoriser les spectacles publics ». Le décret-loi du 8 juiu 1806 vint soumettre les théâtres au régime de rautorisation préalable et faisait entre eux une répartition des genres. L'article 15 portait : « Les spectacles de curiosités seront soumis à des règlements particuliers et ne porteront pas le titre de théâtres. » Cela signifiait qu'ils restaient soumis aux règlements municipaux et à Paris aux règlements établis par le préfet de police.

Le décret du 6 janvier 1864 vint établir la liberté des théâtres. Tout individu peut construire, exploiter un théâtre, sous la seule condition d'en faire la déclaration, à Paris à la préfecture de police, et dans les départements à la préfecture. Le décret de 1864 décidait en outre qu'une pièce, avant d'être représentée, devait être soumise au visa de la censure, à Paris au ministère des beaux-arts, et dans les départements à la préfecture, conformément au décret du 30 décembre 1852. Depuis, cette censure a été en fait supprimée. Et dès lors se pose la question desavoir si, en vertu de leurs pouvoirs généraux de police, l'autorité municipale dans les départements et le ])réfet de police à Paris peuvent interdire d'avance une pièce de théâtre. Mais c'est une (question qui se rattache plutôt au principe de la liberté d'opinion et qui sera étudiée au chapitre 111, § •28. Il suffit de dire que l'autorité municipale et le préfet, réserve faite de leurs pouvoirs concernant l'interdiction de la pièce, ont le droit et le devoir d'édicter tous les règlements et de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer dans l'intérieur des salles de théâtres l'ordre, la sécurité et la tranquillité publiques.

L'article 6 du décret du 6 janvier 1864, visant certainement l'article 15 du décret-loi du 8 juin 1806, rappelle « que les spectacles de curiosités, les marion-

nettes, les cafés dits chantants, cafés-concerts et autres établissements du même genre restent soumis aux règlements en vigueur ». C'était dire qu'ils restaient soumis aux règlements municipaux et que leur ouverture restait subordonnée à une autorisation préalable, délivrée à Paris par le préfet de police et dans les départements par l'autorité municipale, cette autorisation étant toujours révocable. Le ministère de l'intérieur a toujours considéré que le décret du 6 janvier 1864 établissant la liberté des théâtres ne s'appliquait pas aux spectacles de curiosités et particulièrement aux cafés-concerts et aux music-halls. Par décision du 4 janvier 1887, le ministre de l'intérieur a expressément reconnu aux maires le pouvoir de soumettre toute ouverture de caféconcert ou de music-hall à une autorisation préalable; mais pour que cette obligation s'impose, le maire doit prendre à cet etl'et une décision par voie générale dans un arrêté réglementaire.

Décision du ministre de rinterieur, 4 janvier iSHl, Revue Qôné' raie d'administration, 1887, ï, p. 367. l.a cour de cassation a reconnu à plusieurs reprises la légalité de pareils arrêtés. — Cf. notamment Cass. crim., 2.3 janvier 1905, Revue générale d'administration, 190a, III, p. 468. — Rapp. discours de M. Sleeg, alors ministre de l'intérieur, en réponse à l'interpellation de M. Bérenger au sénat, séance du 22 mars 1912.

Ce sont là évidemment des pouvoirs extrêmement étendus reconnus à Pautorifé municipale. Il est difficile cependant de contester qu'ils lui appartiennent. Il y a une atteinte certaine à la liberté commerciale; mais ces entrepiises de spectacles ont un caractère particulier : la décence publique et la moralité générale y sont directement intéressées, et l'on comprend que le législateur ait voulu les placer sous un contrôle étroit de Tautorité locale. Aussi bien faut-il reconnaître que le refus d'autorisation ne peut être discrétionnaire et que Pintéressé est toujours recevable à former devant

le conseil d'Etat un recours pour détournement depou^ voir, qui triomphera s'il est établi qu'en refusant l'autorisation le maire ou le préfet de police a été déterminé par des motifs autres que la morale publique, la douceur des mœurs et le bon ordre.

C'est ainsi que très justement le conseil d'État, par un arrêt du 29. décembre 1922, a prononcé l'annulation d'un arrêté pris par le maire de la commune de For^es-les-Bains et interdisant les bals publics chez les débitants de la commune les jours de fêtes communales et les 14 juillet :u Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'arrêté attaqué que le maire a usé des pouvoirs qu'il tient de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884, non dans le but de maintenir le bon ordre dans les cafés et autres lieux publics, mais atin de favoriser, au détriment d'autres commerrants, une entrepi'ise de bal forain... ; que, dès lors, le sieur X... est fondé à soutenir que ledit arrêté est entaché de détournement de pouvoir... )> (29 décembre 1922, Froment, Recueil, p. 1005:.

Au contraire, le conseil d'Ktat a reconnu, et très justement selon moi, la légalité d'un an été du maire de Chàlons-sur-Marne interdisant les combats et exhibitions de boxe: « Considérant que pour interdire par l'arrêt attaqué les combats ou exhibitions de boxe, le maire de Chàlons-sur-Marne s'est fondé notamment sur le caractère brutal et parfois sauvage de ces combats qu'il regarde comme contraires à l'hygiène morale; qu'en prononçant par ce motif qui*ne peut être considéré comme étranger à l'ordre public l'interdiction dont il s'agit, le maire de Chàlons-sur-Marne n'a pas fait un usage abusif des pouvoirs qu'il tient des lois précitées. »

Cons. d'État, 7 novembre 1924, Dali., 1924, IH, p. T,S, avec les conclusions contraires de M. le commissaire du gouvernement Câhen-Salvador.

Pour les cinémas, la question s'est posée de savoir si l'on devait les considérer comme des théâtres ou des spectacles de curiosité. J'estime qu'incontestablement ils ne peuvent prétendre à la qualité de théâtres, qu'ils sont de simples spectacles de curiosité, qu'ils ne bénéficient donc pas du décret du 6 janvier 1864 sur la liberté des théâtres, et qu'ils sont, comme les cafésconcerts, les music-halls, soumis au régime de police

§ 22. RÉGLKMtNTATIO.N LOCALE 269

et de l'aulorisatioii préalable conformément aux lois et décrets précités.

Avant la loi du 31 décembre 1921 (art. 49j, il ne pouvait y avoir aucune difficulté et le maire pouvait, par un règlement, soumettre toutes les exhibitions cinématographiques à la nécessité d'une autorisation préalable délivrée par lui, sauf le recours pour détourueuient de pouvoir conformément au droit commun. Mais l'article 49 de la loi du 31 décembre 1921 a décidé ceci : « A partir de la promulgation de la présente loi, il sera perçu au profit du trésor une redevance de 0 fr. 05 par mètre de film cinématographique soumis au contrôle institué au ministère de l'instruction publique et des beaux-arts par le décret du 25 juillet 1919. Le. visa de contrôle vaut autorisation de représenter sur tout le territoire français. » On a soutenu, et au premier abord non sans raison, que puisque le visa délivré au ministère des beaux-arts valait autorisation de représenter sur tout le territoire français, il ne pouvait appartenir à l'autorité municipale d'interdire l'exhibition d'un film qui avait été autorisé par la commission centrale. .

Le conseil d'Etat n'a pas admis cette thèse. Il a décidé que l'autorisation donnée par la commission centrale laisse subsister intacts les droits de police locale appartenant à l'autorité municipale. J'estime qu'il a raison. (>'est un principe de notre droit public que les décisions de police générale prises par le gouvernement, dans les limites de ses pouvoirs, laissent subsister dans sa plénitude la compétence appartenant à l'autorité locale de police. Elle a pour fondement cette considération que certaines dispositions de police doivent être prises en raison de la situation et des circonstances locales, que l'aulorité municipale est seule en mesure d'apprécier, et que, par suite, les décisions

générales de police prises par le gouvernement ne font pas obstacle à celles que peut prendre l'autorité municipale à raison des circonstances locales. C'est ainsi, par exemple, que l'article 62 du décret du 31 décembre 1922 (code de la route) porte : « Les dispositions du présent décret ne font pas obstacle aux droits conférés^ par les lois et règlements, aux préfets et aux maires, de prescrire, dans les limites de leurs pouvoirs et lorsque l'intérêt de la sécurité ou de l'ordre public l'exige, des mesures plus rigoureuses que celles édictées par le présent règlement. » De même, l'autorisation donnée par la commission supérieure de représenter un film ne peut faire obstacle au droit de l'autorité locale. Les raisons sont exactement les mêmes que pour la police de la circulation. 11 peut y avoir des situations et des circonstances dans une ville qui justifient l'interdiction d'un tilm autorisé cependant par le ministère; et ainsi, après comme avant la loi du 31 décembre 1921, les maires ont le pouvoir de soumettre dans leur ville à l'autorisation préalable toute exhibition cinématographique, sauf, bien entendu, s'il y a lieu, la recevabilité du recours pour détournement de pouvoir.

Cette compétence du maire eu matière de cinéma a été expressément reconnue par deux arrêts du conseil d'État, 2 mars 1923 [Goguel] et 25 janvier 1924 {Chambre syndicale de cinématographie. Le premier de ces arrêts est particulièrement intéressant parce que, d'une part, il annule pour excès de pouvoir un arrêté municipal en tant qu'il décide qu'aucune représentation théâtrale ne pourra avoir lieu sur le territoire de la commune sans une autorisation du maire, et que le même arrêt reconnaît la légalité du même arrêté municipal en tant qu'il soumet les représentations cinématographiques à une autorisation municipale. Cons. d'État, 2 mars 1923, Dali., 1924, III, p. 33, et 25 janvier 1924, visant uniquement les spectacles cinématographiques et spécitiant que l'article 49 de la loi du 31 décembre 1921 n"a porté aucune atteinte au droit de police que les maires et les préfets tiennent des articles 97 et 99 de la loi du 5 avril 1884 (Dali., 1924, III, p. 36, avec la note).

§ 23. — Les mines.

11 n'y a pas pour le législateur moderne œuvre plus difficile que d'établir un régime minier qui respecte tous les droits, sauvegarde tous les intérêts et établisse une heureuse balance de l'intérêt général et de l'intérêt privé. Au premier abord, il semble que, dans un pays qui reconnaît encore le principe de la propriété foncière individuelle, entraînant propriété du dessus et du dessous (Déclaration des droits, art. 17; C. civ., art. 552), la mine devrait appartenir sans restriction au propriétaire du sol, qui serait libre de l'exploiter ou de ne pas l'exploitei- à son gré. Mais cette solution vient se heurter à de graves objections. D'abord, on justifie souvent la propriété individuelle du sol en disant qu'elle est le produit du travail du possesseur ou de ses auteurs qui, à un moment donné, l'ont mis en état de culture. Or, il n'en est point ainsi pour la mine qui est un produit purement naturel. Dès lors, il est de toute équité que la propriété de la mine ne soit point comprise dans la propriété du sol. D'autre part, la mise en exploitation d'une mine exige de gros capitaux et le plus souvent le propriétaire du sol serait dans l'impossibilité de se les procurer. 11 faut ajouter que, très souvent aussi, le gisement minier s'étend sur un espace dont la surface appartient ci un grand nombre de propriétaires, et cette division rendrait encore impossible l'exploitation de la mine. Or, il y a un intérêt collectif de premier ordre à ne pas laisser inexploitées des richesses minières qui peuvent être considérables. C'est pour ces raisons principales que toutes les législations modernes, tout en reconnaissant le principe de la liberté du travail et de l'inviolabilité de la propriété, soumettent l'industrie minière à un régime qui implique de graves restrictions à la propriété et à la liberté industrielle.

En France, jusqu'à la loi récente du 9 septembre 1919, le régime des mines était réglé par la loi du .21 avril 1810. Cette loi ne fut point votée sans avoir rencontré de graves difficultés et soulevé de longues discussions. M. Berthélemy en résume exactement le caractère dans les termes suivants : « La loi du 21 avril 1810 est une transaction pratique, où il est tenu compte des droits possibles des propriétaires de la surface, des droits nécessaires des inventeurs et des droits certains de la collectivité, créatrice du milieu d'où la mine tient sa valeur. L'autorité concède la mine à qui présente à ses yeux les plus sûres garanties. Ni Tinventeur ni le propriétaire ne peuvent réclamer la préférence. Si ni l'un ni l'autre n'obtiennent la concession, l'un est récompensé, l'autre indemnisé Le droit de la collectivité est représenté par une redevance fiscale. L'administration garde perpétuellement la surveillance sur l'exploitation. »

Les articles 5 à 7 contenaient l'essentiel de la loi. Aux termes de l'article 5, les mines ne pouvaient être exploitées qu en vertu d'un acte de concession accordé par l'État. Le législateur ne voulait point trancher la question de savoir si l'Etat re[)résentant la collectivité était propriétaire des mines; mais il entendait décider que, par un acte de souveraineté appelé concession, l'Etat pouvait attribuer la propriété d'une mine à la personne qu'il choisissait. 11 était dit, en effet, à l'article 7 de la loi du 21 avril 1810 : « L'acte de concession donne la propriété perpétuelle de la mine, laquelle est, dès lors, disponible et transmissible comme tous autres biens, et dont on ne peut être exproprié que dans les cas et selon les formes prescrites pour les autres propriétés... » On n'a porté qu'une seule restriction aux prérogatives ordinaires du droit de propriété : une mine ne pouvait être Tendue par lots ou partagée sans une autorisation

§ 23. — LES MLNES 273

préalable du gouvernement donnée dans les mêmes formes que la concession.

Bien que le concessionnaire reçût une véritable propriété perpétuelle, cependant la loi de 1810 lui imposait l'obligation de payer une certaine redevance à TÉtat. Aux termes de l'article 33, les propriétaires de mines étaient obligés de payer à l'Etat une redevance proportionnelle aux produits de l'extraction. D'autre part, le concessionnaire était obligé de payer au propriétaire de la surface une redevance, dite redevance tréfonciére. Le principe en était posé par l'article 6 de la loi et l'article 42 spécifiait que le montant en serait déterminé par l'acte de concession.

Les articles 47 à 50 de la loi de Î810 donnaient un certain droit de surveillance à l'administration sur rexploilation des mines. Malgré cela, il est bien certain que la caractéristique de cette législation était la reconnaissHuce au concessionnaire d'un droit perpétuel de propriété. En outre, aucune disposition expresse ne permettait de prononcer la déchéance du concessionnaire au cas où il laisserait la mine inexploitée.

Un pareil régime devait forcément se transformer au cours du îix^ siècle, même sans l'intervention du législateur. Dans tous les pays modernes, les mines, et particulièrement les mines de charbon, sont devenues des instruments primordiaux de la production. Si l'exploitation en est conférée par l'Etat à des sociétés privées, il est difficile d'admettre qu'elle leur soit faite à titre perpétuel et définitif. D'autre part, pendant la durée de la concession, l'exploitation doit être sérieusement ■contrôlée par l'Etat. Comme contre-partie de la concession, une redevance élevée doit être payée à la caisse collective. Enfin, il est indispensable que la déchéance puisse être prononcée contre le concessionnaire qui iaisse pendant un certain temps la mine inexploitée. Il

DUGLIT. — V. 18

est même probable que dans un avenir qui n'est pas très éloigné l'exploitation des mines sera organisée en service public, parce qu'elle correspond à une de ces activités qui sont indispensables à la vie collective et qui ne peuvent être interrompues un seul instant. Nous n'en sommes pas encore là ; mais évidemment, si le système de la concession peut encore être maintenu, il ne pouvait pas subsister tel qu'il avait été établi en 1810. Aussi, dès avant la loi du 9 septembre 1 919, sont intervenues quelques lois et diverses décisions administratives, et aussi une jurisprudence du conseil d'Etat, qui ont notablement restreint la liberté du concessionnaire et renforcé les droits de l'État. Diverses questions, en etfet, soulevaient d'assez graves difficultés, notamment celle de savoir dans quelle mesure l'Etat pouvait exercer une surveillance sur l'exploitation des mines. Dans un avis du 12 décembre 1859, le conseil d'Etat avait émis l'avis que la surveillance des mines par l'administration devait se concilier avec le droit de propriété pleine et entière reconnu au concessionnaire par la loi de 1810, et qu'il ne pouvait être rien ajouté à la loi par le cahier des charges. Dans l'avis des 19 et 26 décembre 1907, la haute assemblée formule cette proposilion générale qu'il n'y a aucune analogie à établir entre la concession de service public par laquelle l'autorité administrative confère à une société privée la gestion d'un service public sous des conditions déterminées et pour une durée limitée, et la concession de mines par laquelle l'État puissance publique institue une propriété perpétuelle dont le régime est déterminé par la loi du 21 avril 1810, modifiée par la loi du 27 juin 1880. En conséquence, le conseil d'État décide que l'acte par lequel une mine est concédée peut contenir des clauses précisant les obligations spéciales auxquelles sera soumis le concessionnaire pour faciliter l'exercice des droits

de police et de surveillance conférés à l'autorité publique ; mais qu'il ne peut lui imposer des obligations perpétuelles que si elles sont compatibles avec la loi qui fait de la mine une propriété et si elles trouvent leur sanction dans la législation spéciale des mines et la législation générale de la propriété.

V. les avis du conseil d'État du 12 avril 1859 et des \9 et 26 décembre 1907, Dali., 1908, III, p. 4o, notes 1 et 2.

D'autre part, c'était une question très controversée de savoir si le concessionnaire d'une mine pouvait être déclaré déchu de sa concession. La loi du 27 avril 1838 permettait de prononcer la déchéance dans des cas nettement déterminés, notamment lorsque le coucesnaire refusait de payer la part qui lui incombait dans l'exécution des travaux nécessaires pour la conservation de la mine. Mais la déchéance pouvait-elle être prononcée d'une manière générale pour défaut d'exploitation ou mauvaise exploitation? f>'artic!e 49 de la loi du 21 avril 1810 ne contenait à cet égard qu'une disposition très vague. Cependant le conseil d'État semblait bien tendre à instituer une jurisprudence reconnaissant au gouvernement le pouvoir de prononcer la déchéance du concessionnaire, non seulement dans les cas prévus par la loi de 1838, c mais encore toutes les fois que l'exploitation était restreinte ou suspendue de manière à inquiéter la sûreté publique ou les besoins de la consommation ».

Le conseil d'État a statué en ce sens dans un arrêt du 27 Juillet 1906 décidant que le ministre des travaux publics peut déclarer déchue de sa concession une société qui, après l'avoir obtenue, reste plusieurs années sans commencer les travaux, malgré les nombreuses mises en demeure qui lui sont adressées (27 juillet 1906, Recueil, p. 694, S., 1908, III, p. 167, conclusions conformes de M. Teissier). Rapp. trois arrêts du 13 janvier 1905, Recueil, p. 33; S., 1907, III, p. 6.

Dans ces conditions, étant données les tendances socialistes qui se sont si nettement affirmées depuis un

quart de siècle, le législateur devait nécessairement intervenir. Sans doute, le moment n'est pas encore venu d'ordonner le rachat général des mines, d'interdire toute nouvelle concession et d'organiser toutes les exploitations minières en service public. Mais évidemment il fallait modifiei- le caractère de la concession telle que l'avait comprise le législateur de 1810 et rapprocher la concession des mines de celle des services publics. Il fallait reconnaître à l'État concédant le pouvoir de subordonner la concession à toutes les conditions qu'il jugeait utiles au point de vue de la bonne exploitation, de l'emploi des produits, des redevances exigées et des conditions de travail appliquées aux ouvriers. Enfin les concessions devaient être accordées seulement à titre temporaire. Dès 1906, le gouvernement annon(,'ait le dépôt d'un projet de loi; mais les cham])res ne l'avaient point voté quand éclala la guerre. Le 10 janvier 1918, avant même la fin des hostilités, M. Loucheur, ministre des armements, et M. Klotz, minisire des finances, déposaient un projet tendant au remaniement général du régime des mines. C'est ce projet qui est devenu la loi du 9 septembi-e 1919, laquelle règle aujourd'hui le régime minici'.

11 convient, d'ailleurs, de bien marquer que cette loi n'a pas d'effet rétroactif et qu'elle s'applique seulement aux concessions minières accordées postérieurement à sa promulgation. Les mines concédées antérieurement restent soumises au régime de la loi de 1810. Cependant sur un point la loi de 1919 s'applique à toutes les concessions antérieures ou postérieures à sa date. D'après l'article 32 de la loi de 1810, l'exploitation d'une mine n'était pas un commerce. L'article 5 de la loi de 1919 décide, au contraire, que l'exploitation minière a le caractère commercial et que cette disposition s'applique même aux sociétés existant avant 1919,

sans qu'il y ait lieu pour cela de modifier les statuts. Cette disposition, il est vrai, ne touche pas le régime des mines proprement dit.

D'après la loi nouvelle, la concession d'une mine ne donne plus une propriété perpétuelle. La situation du concessionnaire est tout à fait analogue à celle du concessionnaire exploitant un service public, et l'analyse fait apparaître les quatre éléments suivants :

r La concession minière est toujours faite pour une durée limitée. A son expiration, la mine fait retour à l'État, qui peut l'exploiter lui-même ou la concéder à nouveau. D'ailleurs, l'État peut toujours exploiter directement une mine. Cette possibilité estprévue expressément par l'article 1^% § 2, de la loi du 9 septembre 1919 et elle fait bien apparaître la tendance de l'exploitation minière à évoluer vers le caractère de service public. Cette évolution apparaît aussi dans la disposition du même texte, qui spécifie que la concession minière peut être accordée non seulement à une société conmierciale ou à un particulier, mais encore à un département, à une commune, autorisés par une loi ou à un syndicat professionnel dans les conditions qui seront déterminées par une loi.

2° Toute concession est accompagnée d'un cahier des charges, qui détermine, outre la durée de la concession, toutes les obligations imposées au concessionnaire, notamment en ce qui concerne les mesures à prendre dans l'intérêt de la mine, les conditions à faire au personnel et celles dans lesquelles l'Etat, en fin de concession, reprendra les approvisionnements.

3° Le concessionnaire peut être déclaré déchu pour inobservation des obligations qui lui sont imposées. Cette déchéance est prononcée par le ministre sauf recours au conseil d'État. Au cas où le concessionnaire aurait augmenté la valeur de la mine, il a droit à une

indemnité fixée par le ministre sauf encore recours au conseil d'État.

4" La concession d'une mine doit être accompagnée d'une participalion de l'Etat et du personnel au bénéfice de l'exploitation. Le cahier des charges doit déterminer le taux de l'intérêt annuel alloué au capital investi et non remboursé, au-dessus duquel l'Etat et le personnel employé entreront en participation.

Cette courte analyse de la loi du 9 septembre 1919 suffit à mettre en relief l'analogie existant entre la concession minière et la concession d'un service public. Le professeur Rolland paraît s'étonner que le législateur de 1919, pas plus que celui de 1810, n'ait voulu se prononcer sur le point de savoir si l'Etat a la propriété des mines dont il donne la concession. A mon avis, on ne saurait lui adresser un reproche k cet égard pour cette bonne raison que la question- ne se pose pas. Ce qu'il y a de certain, c'est que les gisements miniers n'appartiennent pas au propriétaire de la superficie par dérogation à l'article 552 du code civil. Quant à la question de la propriété de l'État, elle ne se pose pas parce que la propriété est une institution juridique qui ne peut avoir d'autre objet que de protéger l'affectation d'une richesse à une utilité individuelle. La propriété du superficiaire n'existant pas, les richesses minières se trouvent affectées par là même à l'utilité collective et cette affectation ne peut constituer une propriété. Seulement l'Etat, qui par sa destination même est chargé d'assurer la gestion des richesses collectives, a le pouvoir de déterminer dans quelles conditions elles seront exploitées, soit directement par ses agents, soit par un concessionnaire.

Le législateur n'avait pas d'avantage à déterminer le caractère juridique de la concession. On discutait le point de savoir si la concession faite sous le régime de

la loi de 1810 était un acte unilatéral ou un contrat; on discute la même question depuis la loi de 1919. J'estime que, sous l'application de l'une et l'autre de ces deux lois, l'acte de concession est un acte complexe, dont le législateur n'avait pas à déterminer les caractères. Incontestablement, il y a une convention, comme dans toute concession de service public ; mais comme aussi dans les concessions de service public, cette convention contient à la fois des clauses contractuelles et des clauses qui sont la condition de la situation légale et objective faite au concessionnaire. En d'autres termes, dans l'acte de concession minière comme dans la concession de service public, il y a à la fois un contrat et une Vereitibarung. C'est en vertu du contrat que naissent les obligations subjectives de redevances qui sont imposées au concessionnaire envers l'Etat et envers le superficiaire. C'est, au contraire, à la Vereinbarung que se rattachent tous les éléments de la situation objective qui est faite à l'exploitant, par exemple les règles relatives à la participation des ouvriers à la direction et au bénéfice de l'entreprise, celles relatives au régime des salaires et, d'une manière générale, toutes celles relatives au mode d'exploitation. Tout ce que j'ai dit au tome 1 de ce Traité, pages 303 et suivantes, sur les caractères distinctifs de la Vereinbarujig et du contrat et sur les éléments complexes de la concession de service public, trouve ici son application. D'ailleurs, il importe surtout de marquer et de retenir que ce qui caractérise essentiellement les concessions minières dans le système de 1919, c'est leur analogie, on pourrait dire leur identité, avec les concessions de service public, et cela est un pas notable vers l'organisation générale des mines en service public, vers laquelle marchent toutes les sociétés modernes.

Sur le régime des mines et la transformation s'accomplissant

dans leur organisation, on peut consulter : Rolland, La refoute de la législation minière. Revue politique et parlementaire, juillet 1910, p. 96; 'Id., La situation juridique des exploitants de miyies. Revue du droit public, 1911, p. 730 et s.; Id., Les nouvelles concessions de mines, Revue du droit public, 1920, p. 243; Zévaès, Rapport à la chambre, J. off., 1909, Docum. pari., Chambre, p. 544; L. Perrier, Rapport à la chambre, 2 août 1918, annexes, n® 4184, J. off., 1918, Docum. par/.. Chambre, p. 1318; Jenouvrier, Rapport au sénat, 3 avril 1919, annexes, n° 152, J. off., 1919, Docum. pari.. Sénat, p. 218; Dupont, Traité de la jurisprudence enmatière de mines, 1882; Splingard, Des concessions de mines dans leurs rapports avec les principes du droit civil, 1880; Colson, Cours d'économie politique, II, p. 25 et s.; Aguillon, Législation des mines en France, 1903.

Parmi les règlements d'administration publique annoncés par l'article 4 de la loi du 9 septembre 1919, il convient de citer le décret du 21 avril 1920 approuvant le cahier des charges type prévu par la loi nouvelle et le décret du 31 août 1920 relatif aux demandes en concession de mine.

i; 24. — /m houille blanche.

Quand, il y a trente ans environ, la merveilleuse découverte du transport de la force fit apparaître Timportance économique de l'énergie hydraulique et que son emploi entra dans la voie de la réalisation industrielle, la question se posa pressante au législateur de déterminer le régime juridique auquel serait soumise l'exploitation de ce nouvel et puissant instrument de production sociale. La question était de toute première importance pour un pays comme le nôtre dans lequel les sources d'énergie hydraulique sont considérables et qui, grâce à leur utilisation méthodique et généralisée,, peut arriver à se soustraire au tribut qu'il paie à l'étranger pour son approvisionnement en charbon. Cette importance a paru surtout éclatante pendant la guerre, et c'est ainsi que sous la pression des faits le législateur sortit enfin de la période de discussion qui

durait depuis longtemps et vota la loi du 16 octobre 1919 qui règle aujourd'hui le régime de l'énergiehydraulique.

En France, le régime légal des cours d'eau, tel qu'il existe depuis un long passé et tel qu'il a été consacré par la loi du 8 avril 1898, faisait naître une difficulté particulière. La loi distingue, en effet, les cours d'eau navigables ou flottables et les cours d'eau non navigables ni flottables. Les premiers font partie du domaine public et sur eux l'Etat pouvait évidemment, très légalement, oii bien organiser une exploitation hydraulique, ou bien concéder l'exploitation à un particulier. Au vrai, s'il n'y avait eu que cette catégorie de cours d'eau, l'intervention du législateur n'était pas nécessaire. Il en était tout autrement pour les cours d'eau non navigables ni flottables. Ils ne font point partie du domaine de l'État et la propriété de leur lit appartient aux riverains d'après la loi du 8 avril 1898. Sans doute, ceux-ci n'ont pas la propriété de l'eau et pas davantage celle de Téneigie qu'elle contient en puissance. Mais l'article 538 du code civil donne aux riverains le droit d'utiliser l'eau pour l'irrigation de leurs fonds à la charge de la rendre à son cours naturel, et les articles 2, 11 et 12 de la loi du 8 avril 1898 spécifient que, pour l'utilisation de cette eau, le propriétaire riverain peut établir des barrages, des moulins, des usines, avec l'autorisation du préfet statuant après^ enquête. Ainsi, notre droit reconnaissait sur l'eau des rivières non navigables ni flottables certains droits aux propriétaires riverains, droits que le professeur Rolland compare à ceux appartenant au superticiaire sur les gisements miniers. Il fallait donc que le législateur intervînt en raison de l'importance capitale que présentait pour les intérêts économiques et la délense nationale l'exploitation de la houille blanche. Il était indispensable

que l'on reconnût à TEtat le droit' d'assurer, dans l'intérêt de la collectivité, la mise eu œuvre de cet instrument puissant de production, tout en sauvegardant les droits des propriétaires riverains. On n'avait point à résoudre la question de savoir si l'Etat est naturellement propriétaire de la force iiydraulique, pas plus qu'on n'avait à décider, comme je l'ai montré, s'il est propriétaire des gisements miniers. La question de propriété ne se pose pas plus ici que là. L'Etat est appelé à assurer la mise en valeur d'une richesse collective. Le problème était seulement de prendre des dispositions législatives qui permettraient, dans les meilleures conditions possibles, l'exploitation de l'énergie hydraulique, tout en sauvegardant les intérêts des industriels déjà établis et les droits des riverains. Le problème était tout à fait analogue à celui qui se posait pour les exploitations minières eri qu'avait résolu la loi du 9 septembre

La loi du 16 octobre 1919 a mis heureusement en œuvre les idées générales qu'on vient d'exposer. Le législateur a eu le bon esprit de ne point se prononcer sur la question de savoir si l'Etat est propriétaire de l'énergie hydraulique; puis il a décidé, contrairement aux idées qui avaient cours avant la guerre, en ce qui concerne l'éneigie hydraulique, qu'il n'y a point à distinguer les diverses espèces de cours d'eau. 11 est dit à l'article 1" de la loi : « Nul ne peut disposer de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l'Etat. » De ce texte il faut rapprocher l'article 23, § 1, décidant que l'Etat peut exploiter directement l'énergie des cours d'eau. Qu'on ne dise j)as que s'il agissait ainsi l'Etat excéderait ses droits et que d'ailleurs il exploiterait mal et avec perte. Que l'Etat soit un mauvais industriel, c'est possible, et je n'ai pas

à discuter la question ici; mais* il n'est pas douteux qu'en donnant à l'Etat le droit d'exploiter lui-même l'énergie hydraulique, le législateur de 1919 n'a fait que se conformer à ce principe, qui me paraît incontestable, que l'Etat a le droit et le devoir d'exploiter dans les conditions qu'il juge les meilleures, directement ou par concession, les richesses collectives.

Si l'Etat n'exploite pas directement, l'entreprise peut être placée sous le régime de la concession ou de l'autorisation. La loi indique quelles sont les entreprises qui doivent être nécessairement placées sous le régime de la concession. Ce sont notamment celles qui ont pour objet principal la fourniture de l'énergie à des services publics de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics ou des associations syndicales autorisées (L. 16 octobre 1919, art. 2 .

La concession de l'énergie hydraulique a exactement le même caractère que la concession des mines, d'après la loi du 9 septembre 1919, tel qu'il a été analysé au paragraphe précédent. Elle aussi se rapproche notablement de la concession de service public. Il n'y a pas «ncore service public; mais il y a une activité d'intérêt général concédée par l'Etat, s'exerçant sous son contrôle, avec un cahier des charges qui détermine étroitement les obligations du concessionnaire, la participation de l'Etat aux bénéfices de l'entreprise, la situation faite au personnel, et aussi les conditions de l'exploitation dans les rapports du concessionnaire avec les tiers. Cette concession a le caractère complexe de la concession de mine et de la concession de service public. Elle est une convention contenant des clauses contractuelles et des clauses réglementaires, faisant au concessionnaire, à certains égards, une situation objective ou légale.

Le concessionnaire d'une exploitation hydraulique a

les charges d'un concessionnaire de service public; mais il en a aussi certains avantages. Non seulement il peut occuper à l'intérieur du péiimètre défini par l'acte de concession les propriétés privées nécessaires à l'établissement d'ouvrages de retenue ou de prise d'eau et de canaux d'adduction, mais encore il peut, dans certaines conditions, submerger les berges par le relèvement tlu plan d'eau, il doit, pour tout cela, se conformer aux dispositions de la loi du 29 décembre 1892, avec cette réserve que l'indemnité sera fixée par les tribunaux judiciaires et non par le conseil de préfecture. La concession peut même être déclarée d'utilité publique soit par l'acte qui approuve la concession, soit par un acte postérieur. Le concessionnaire peut alors procéder à une expropriation pour cause d'utilité publique dans les termes de la loi du 3 mai 1841, modifiée par la loi du 6 novembre 1918.

Le législateur a fait aussi dans la loi de 1919 une application intéressante de cette idée que, si un particulier tire un bénéfice certain d'un travail d'utilité collective, il doit bonifier l'entité administrative qui a exécuté le travail d'une somme égale à celle dont il s'est enrichi. C'est la contre-partie de l'idée qui domine aujourd'hui tout le droit public et suivant laquelle, lorsque le fonctionnement d'un service public occasionne un dommage à un particulier, celui-ci a droit à une réparation égale. L'article 20 de la loi du 16 octobre 1919 décide que le propriétaire d'un terrain, qui profiterait directement des améliorations apportées au régime du cours d'eau par les travaux exécutés, pourra être tenu de payer une indemnité de plus-value, qui sera réglée par le conseil de préfecture.

Le concessionnaire est assujetti au paiement d'une taxe proportionnelle à la puissance normale de l'énergie concédée. 11 doit faire participer l'Etat aux béné-

fices de l'entreprise. La loi indique même la manière dont cette participation doit être réalisée. Elle associe l'Etat à l'entreprise en en faisant un actionnaire. H y a là une idée très heureuse et qui, à mon sens, devrait être généralisée.

Au dernier paragraphe du n° 8- de l'arliclo 10 de la loi se trouve une disposition intéressante et qui se rattache à une idée que j'ai souvent mise en relief au cours de ce Traité, à savoir le caractère obligatoire des contrats passés par l'Etat. Etant supposé que dans le cahier des charges a été stipulée l'obligation pour le concessionnaire de payer une redevance à l'Etat, ou pouvait se demander si celte obligation subsisterait avec la même étendue, si, postérieurement à la concession, une loi établissait un impôt général siirles exploitations électriques.

Le législateur de 1919, reconnaissant très justement le caractère obligatoire des contrats passés par l'Etat, a inscrit dans la loi la disposition suivante : «« Il sera stipulé dans l'acte de concession que s'il était ultérieurement établi à la charge des usines hydrauliques un impôt spécial instituant une redevance proportionnelle au kilowatt-heure produit ou aux dividendes et bénéfices répartis, les sotnmes dues à l'Etat au titre de redevance contractuelle seraient réduites du moulant de cet impôt » (L. 16 octobre 1919, art. 10, n^ 8, § dernier).

Le législateur a aussi déterminé les obligations possibles des concessionnaires envers les riverains. Sans vouloir s'expliquer sur la nature et Télendue de leurs droits, il les suppose, et il impose aux concessionnaires l'obligation de les indemniser dans la mesure où l'établissement de l'usine les léserait (L. 10 octobre 1919, art. 6).

Le concessionnaire peut être frappé de déchéance et

la concession rachetée avant l'expiration du délai pour lequel elle a été accordée. Le droit de rachat appartient toujours à l'Etat concédant ou à la personne publique qui, ayant reçu une concession de l'Hltat, Ta rétrocédée. S'il n'y a ni déchéance prononcée, ni rachat exercé, la concession- dure jusqu'au terme fixé par le cahier des charges. A ce moment, les terrains, bâtiments, ouvrages, machines et engins de toute nature constituant les dépendances immobilièi-es de la concession font gratuitement retour à l'Etat, francs et quittes de tous privilèges, hypothèques et autres droits réels. L'Etat peut reprendre le surplus de l'outillage, et le montant de l'indemnité due à ce sujet est fixé à dire d'expert.

Tels sont les éléments essentiels du système de la concession. Ils suffisent à montrer l'exactitude de ce que je disais au début de ce paragraphe. L'exploitation de l'énergie hydraulique n'est pas encore un service public, mais elle tend à le devenir: elle est une activité d'intérêt général. La houille blanche est une richesse sociale de premier ordre et un puissant instrument de production. L'Etat ne peut pas, ne doit pas s'en désintéresser. Il peut la mettre en œuvre luimême: il peut la concéder de la même manière qu un service public: il en contrôle alors le fonctionnement et il participe aux bénéfices, ayant à sa disposition, à la fin de la concession, tous les capitaux que représente l'entreprise. Telle est l'idée générale de la loi. J'estime qu'on ne peut prétendre qu'elle porte atteinte à la propriété privée ou à la liberté commerciale et qu'on doit l'approuver.

Le régime de l'autorisation ne peut être employé que pour les petites entreprises déterminées à l'article 26 de la loi de 1919. Ici, le caractère de service public ou de service d'utilité publique n'apparaît que tout à fait

§ 24. L.V HOUILLE BLA.NCHE 287

à l'arrière-plan. La situation du permissionnaire est, à peu de chose près, la mênie que celle de celui qui reçoit dans un intérêt purement privé une permission sur une dépendance du domaine public. C'est certainement à ce régime normal de permission que fait allusion l'article 15 de la loi du 1(3 octobre 1919. Cette loi a cependant édicté quelques règles spéciales, mais qui ne changent pas le caractère de la permission.

Aux termes de l'article IG, § 2, les autorisations peuvent être révoquées ou modifiées sans indemnité à toute époque dans les cas prévus par les lois et règlements sur le régime des eaux. J'estime qu'il faut entendre cette disposition en ce sens qu'il y a lieu d'appliquer la jurisprudence très ferme d'après laquelle une permission accordée sur les dépendances du domaine public ne peut être révoquée discrétionnairement, mais seulement pour assurer la conservation et la destination du domaine public. De même, la révocation d'une autorisation relative à une exploitation électrique ne peut être révoquée que pour protéger la conservation et l'utilisation de la richesse sociale qu'est l'énergie hydraulique.

A la fin de l'autorisation, le permissionnaire est obligé de rétablir le libre écoulement des eaux et, à la différence de ce qui se passe au cas de concession, les terrains, bâtiments, ouvrages, machines et engins ne font pas gratuitement retour à l'Etat, celui-ci a seulement la faculté d'en exiger l'abandon moyennant indemnité.

Cette loi de 1919 ne "s'applique, en principe, qu'aux entreprises d'énergie hydraulique qui se constituent postérieurement à sa promulgation. Elle décide que les entreprises autorisées à cette date demeurent pendant soixante-quinze ans à compter de la même date soumises au régime qui leur était antérieurement applicable; mais ces entreprises peuvent toujours, à la suite

d'un accord avec l'État, passer sous le régime do la loi de 1919.

Ainsi, la loi du 10 octobre 1919 respecte la situation des concessionnaires ou des permissionnaiiTs exploitant une entreprise hydraulique sous le régime du droit antérieur. Cependant cette entreprise ne peut subsister que pour une certaine duiée, alors même que dans l'acte de concession ou d'autorisation aucune durée n'a été stipulée. D'autre part, la loi nouvelle assure à rÉtat sur l'outillage, les immeubles et le bAtiment des droits qu'il n'avait pas en vertu de l'autorisation ou de la concession antérieure à ladite loi. Par suite, elle apporte incontestablement une modification à la situation des concessionnaires ou permissionnaires antélieurs. Mais cette modification, qui est le résultat du caractère de richesse nationale d'une importance capitale reconnue à l'énergie hydraulique, ne peut, à mon sens, être critiquée. D'abord, en ce qui concerne les permissionnaires, on doit remarquer qu'elle ne touche pas une situation conti-actuelle, que, par conséquent, on ne peut dire qu'elle a un cdet rétroactif. Quant aux entreprises qui étaient placées sous le régime de la concession, il y avait assurément une situation contractuelle, au moins en ce qui concerne les obligations spéciales qui incombaient à l'Etat et aux concessionnaires; cependant, il serait difficile de prétendre que l'Etat ne pouvait y apporter une modification dans l'intérêt de la richesse nationale, sous la condition toutefois qu'il réservât le principe de l'indemnité. C'est précisément ce qu'a fait le législateur dans l'article 18. Le montant de cette indemnité est fixé par la juridiction civile, laquelle, il est vrai, ne peut dépasser un maximum fixé par la loi. Dans ces conditions, j'estime qu'on ne peut prétendre que le législateur a porté une atteinte au principe de l'inviolabilité des contrats.

L'article 28 de la loi du i6 octobre 1919 décidait qu'une série de règlements d'administration publique viendraient compléter la loi. A ma connaissance, deux décrets ont été portés, celui du 20 janvier 1923, relatif aux travaux sur les propriétés privées et celui du 18 octobre 1923 fixant les conditions de la représentation de l'État dans les sociétés auxquelles il contribue financiairement sous forme d'avance ou de subvention. Mais il y a eu de nombreuses circulaires, notamment : circulaire du 19 octobre 1919, J. off., 11 novembre 1919; instruction du 13 février 1920, J. off., 24 février 1920; circulaire relative au tarif maximum des concessions d'énergie hydraulique, J. off., 1" août 1921 ; circulaire du 31 juillet 1922, J. off., 10 août 1922; circulaire du 16 octobre 1922, J. off., 24 octobre 1922; circulaire du 24 octobre 1923, J. off., 6 octobre 1923. — Cf. L. 18 avril 1924 déterminant les conditions d'application en Algérie des dispositions de la loi du 16 octobre 1919.

Dès le 15 janvier 1904, le gouvernement avait déposé un projet précédé d'un long exposé des motifs, où étaient analysés les divers systèmes pioposés et qui contenait la substance de deux longs et remarquables rapports, rédigés l'un par M. Hauriou et l'autre par M. Michoud au nom He la commission extra-parlementaire qui avait préparé le projet iJ. off., 1904, Docum. pari. Chambre, session ordinaire, p. 26 et s.). Cf. les études et les discussions à la Société d'études législatives, Bulletin de la Société, 1902 et 1903. — Rapp. [.éon Perrier, Rapport à la chambre des députés, J. off., 1919, Docum. pari, n»* 23, 28, p. 3623; Goy, Rapport au sénat, J. off., 1919, Docum. pari.. Sénat, n° 428,

On peut consulter : Marcoulle, Les usines hydrauliques sur les cours d'eau du domaine public, thèse Toulouse, 1916; Gerlin, Les forces hydrauliques au point de vue économique et juridique, thèse Lyon, 1921; Hauriou fils, La mainmise de l'État sur l'énergie des cours d'eau non navigables, thèse Toulouse, 1921 ; Prévoisin, Commentaire de la loi du 16 octobre 1919 ; RoUand, L'utilisation de V énergie hydraulique et la loi du 16 octobre 1919, Revue du droit public, 1920, p. 102 et s.; Colson, Cours d' économie politique , III, p. 32; Gide, Cours d'économie politique, ye édit., I, p. 109 et s.; Perreau, Cours d'économie politique, I, p. 100.

Cf. décisions de jurisprudence contradictoires sur le point de savoir si la promulgation de la loi du 16 octobre 1919 sur l'énergie hydraulique entraînait par elle-même la résiliation des baux consentis antérieurement. Chambéry, 2 mai 1923, Dali., 1923, Dlglit. — V. ^9

II, p. 113, avec une note de Picard. Co/i^m Tribunal de commerce de la Seine, 1" décembre 1924, Dali., 1925, II, p. 33; Note critique de Picard et Mestre, Revue des concessions départementales et communales, 1924, qui citent un jugement du tribunal de Grenoble du 26 juillet 1922.

§ 25. — La liberté des contrats.

Que la liberté des contrats soit un principe juridique fondamental dans toute société civilisée, la chose n'est pas contestable. C'est la condition même pour qu'existe la liberté du travail, du commerce et de l'industrie. Elle en est aussi le couronnement et c'est pourquoi j'en ai réservé l'étude à la fin de ce chapitre. Dans le droit positif français, le principe de la liberté des contrats est formulé à l'article G du code civil ainsi conçu: « On ne peut déroger par des conventions particulières aux lois qui intéressent l'ordre public et les bonnes mœurs. » La formule n'est peut-être pas très heureuse; mais cependant elle ne peut laisser aucun doute sur l'idée qu'elle exprime.

En effet, formuler le principe de la liberté des contrats, ce n'est pas dire que les hommes peuvent conclure des contrats quelconques. Quelque étendue que doive avoir la liberté contractuelle, elle a cependant, comme toutes les libertés, une limife ; le législateur a certainement le pouvoir et le devoir de la fixer. Il peut et il doit interdire les contrats dont l'objet, à un moment donné, est considéré comme contraire à l'ordre public, à l'intérêt général et à ce qu'on est convenu d'appeler les bonnes mœurs. 11 y a là une question d'appréciation souvent délicate; on ne peut pas la résoudre en appliquant une règle générale a priori. La solution doit varier suivant les temps et les pays et le législateur, en déclarant que telle obligation est illicite et ne peut faire l'objet d'un contrat, doit se montrer extrêmement

circonspect et prudent. Mais il n'en est pas moins certain qu'il peut et qu'il doit prohiber certains contrats et qu'en le faisant, il ne viole en aucune espèce de façon le principe de la liberté contractuelle. Nous en avons vu des exemples très nombreux en étudiant au paragraphe 19 les commerces et les industries prohibés. Le législateur peut aussi interdire certains contrats pour des raisons fiscales. Dans quelle mesure? C'est la question de savoir quelle est la limite des pouvoirs appartenant au législateur dans l'établissement de Timpôt, question qui a été étudiée au tome IV, pages 425 et suivantes.

Pour déterminer la portée exacte de la liberté contractuelle, il faut donc supposer qu'il s'agisse dun contrat dont l'objet est licite et dont la conclusion, par conséquent, est permise par le droit. Aussi bien un pareil contrat est-il encore très légitimement prohibé quand, dans l'esprit d'une des parties, il est déterminé par un but illicite. Le législateur ne porte par là aucune atteinte à la liberté contractuelle. De même qu'il peiit légitimement déterminer les choses qui sont illicites et qui, comme telles, ne peuvent faire l'objet d'un contrat, de même, il peut fixer les buts qui sont illicites et qui, par conséquent, ne peuvent être le but déterminant pour l'une des parties dans un contrat. J'emploie le mot illicite en un sens général pour désigner en même temps les buts qui sont contraires à une loi écrite et ceux qui sont contraires à ce que dans un pays déterminé, à une époque donnée, on conçoit comme constituant Tordre public et les bonnes mœurs. Pour le rôle du but dans le contrat, je demande au lecteur la permission de le renvoyer au tome I de ce Traité ^ pages 246 et suivantes.

En résumé, pour que le principe de la liberté contractuelle s'applique, il faut supposer un contrat pouvant se

former légalement et valablement parce que son objet et son but sont liciles. Cela posé, la portée du principe de liberté cooliactuelle est double. Le législateur ne peut pas dans un tel contrat, sans violer la liberté contractuelle, limiter les droits qui appartiennent aux parties de iixer leurs obligations respectives conformément aux prix qui s'établissent par le jeu normal des lois économiques. D'autre part, un contrat ayant été formé librement et étant légal à raison de son objet et de son but, le législateur ne peutapporler aucune modification à la situation subjective qui lui est consécutive. Ce second point sera étudié au paragraphe suivant.

Le Législateur ne peut pas, sans violer le principe de la liberté contractuelle, limiter les droits qui appartiennent aux parties de fixer leurs obligations respectives d'après les prix qui s'établissent par le jeu normal des lois économiques. — Le code Napoléon s'est pleinement conformé à cette règle. 11 laisse, en principe, les parties libres de déterminer comme elles l'entendent l'évaluation des prestations qu'elles s'engagent à fournir. Sans doute, il admet la rescision pour cause de lésion en faveur du mineur; mais il n'y a là qu'une mesure de protection en faveur des incapables, laquelle laisse subsister intact le principe de la liberté contractuelle. Le législateur de 1804 a aussi autorisé la rescision de la vente d'immeubles au profit du vendeur pour lésion de plus des sept douzièmes (art. 1674) et celle du partage pour lésion de plus du quart (art. 887). Mais, dans ces deux cas, la rescision est fondée sur la présomption d'erreur et, en outre, dans le cas de vente sur la présomption que le vendeur à court d'argent a été victime de manœuvres qui l'ont conduit à accepter un prix notablement inférieur à la valeur réelle de la chose. Il n'v a donc, dans aucun de ces deux cas, une restriction à la liberté contractuelle; il y a, bien au contraire, une mesure prise pour la protéger.

On en doit dire autant des dispositions inscrites dans la loi du 8 juillet 1907 relative à la vente d'engrais ou amendements et de substances destinées à l'alimentation des animaux de ferme. Dans ces ventes, la lésion de plus du quart subie par l'acheteur donne lieu, non k la rescision de la vente, mais à une action en réduction du prix et en dommages et intérêts (art. l^'). Le législateur de 1907 a voulu protéger les cultivateurs contre les sollicitations des commis voyageurs peu scrupuleux qui leur font miroiter les vertus merveilleuses de certains engrais, de certaines substances nutritives artificiellement fabriquées et qui profitent de leur ignorance pour leur faire payer des prix manifestement exagérés. La loi de 1907 a eu pour objet de maintenir l'égalité des contractants, d'éviter les fraudes et, par conséquent, elle est en tout conforme au principe de liberté contractuelle.

Cependant, j'estime que le législateur ne doit pas aller trop loin dans cette voie, parce qu'il est facile de franchir la limite au delà de laquelle des dispositions de ce genre cessent d'être une protection des ignorants ou des besogneux contre l'erreur ou le dol, pour devenir une restriction à la liberté contractuelle. C'est ainsi qu'à mon avis le code civil suisse de 1912 est allé beaucoup trop loin et a violé le principe de la liberté contractuelle en décidant à l'article 1912 qu' « en cas de disproportion évidente entre la prestation promise par Tune des parties et la contre-partie de l'autre, la partie lésée peut, dans le délai d'un an, déclarer qu'elle résilie le contrat et répéter ce qu'elle a payé si la lésion a été déterminée par l'exploitation de sa gêne, de sa légèreté ou de son inexpérience ». Le législateur suisse s'est certainement inspiré de l'article 138 du code civil allemand où il est dit : « Un acte juridique qui porte atteinte aux bonnes mœurs est nul. Est nul un acte

juridique par lequel quelqu'un, exploitant les besoins, la légèreté ou l'inexpérience d'autrui, obtient pour lui ou pour un tiers qu'en échange d'une prestation ou promesse on fournisse des avantages patrimoniaux qui excèdent de telle sorte la valeur de la prestation qu'en tenant compte des circonstances ces avantages soient dans une disproportion choquante par rapport à la prestation. » Assurément, ces dispositions des codes suisses et allemands sont, avant tout, déterminées par la préoccupation de maintenir l'égalité entre les contractants et d'empêcher les manœuvres tendant à profiter de l'inexpérience ou de la gêne d'une des parties. Mais, malgré cela, elles sont certainement trop générales; elles ouvrent la porte à d'innombrables procès comme elles peuvent aussi favoriser la mauvaise foi du contractant qui, après s'être obligé en parfaite connaissance de cause, essaie, à la faveur de ces textes, de se soustraire à des engagements légitimement contractés.

Pendant longtemps, en France comme dans la plupart des pays, la loi limitait, tout au moins en matière civile, le taux de l'intérêt. L'idée était encore de protéger l'emprunteur gêné contre les manœuvres des prêteurs professionnels. L'origine de la règle était très ancienne puisqu'elle se rattachait à la vieille règle du droit canonique prohibant le prêt à intérêt, prohibition dont elle avait été une atténuation. Néanmoins, cette limitation du taux de l'intérêt était certainement contraire au principe de la liberté des contrats. Sans doute on pouvait faire de l'usure un délit, c'est-à dire frapper d'une peine celui qui, habituellement, professionnellement, faisait des prêts usuraires. Mais interdire le contrat par lequel, dans une hypothèse unique et déterminée, l'emprunteur s'engage à payer au prêteur un intérêt supérieur au taux légal, c'est apporter, sans

raison suffisante, une limitation à la libre volonté des contractants.

Sous l'action des circonstances économiques nées de la guerre, la loi française a été amenée à reconnaître, en matière civile, comme elle l'avait déjà fait en matière conmierciale, la liberté du taux de l'intérêt. Elle a bien fait. La loi du 3 septembre 1807 avait fixé le maximum de l'intérêt à 5 p. 100 en matière civile et à 6 p. 100 en matière commerciale. La loi du 12 janvier 1886 avait abrogé la loi de 1807 en matière commerciale. La loi du 18 août 1918 a suspendu la limitation de l'intérêt conventionnel en matière civile pendant toute la durée de la guerre et une période qui ne pourra être inférieure à cinq années à partir de la cessation des hostilités; un décret doit déterminer la fin de cette suspension. Bien que plus de cinq années se soient écoulées depuis la cessation des hostilités, le décret prévu par la loi de 1918 n'est point encore intervenu et il est probable qu'il n'interviendra Jamais et que la règle de la liberté des parties pour la fixation de l'intérêt conventionnel, même en matière civile, est définitivement entrée dans notre droit. Au reste, l'exploitation par les usuriers des emprunteurs dignes d'intérêt est beaucoup moins à craindre qu'autrefois, aujourd'hui que se sont heureusement formées et développées, grâce aux encouragements du gouvernement, les caisses mutuelles de crédit et particulièrement les caisses de crédit agricole.

Le principe de la liberté contractuelle implique incontestablement que le législateur ne peut pas autoriser les autorités à taxer le prix des marchandises, même des denrées, dont le commerce est resté libre. On peut concevoir que l'achat et la vente des denrées indispensables à la vie, et particulièrement du pain et <ie la viande, soient monopolisés et organisés en service public . Jusqu'à présent, les pays civilisés n'ont pas adopté

ce système. Le commerce du pain et de la viande est resté libre parce que l'initiative privée a su assurer l'alimentation publique. Puisque ce commerce est libre, il ne faut pas que l'autorité interdise la vente au-dessus d'un prix maximum; elle doit laisser les prix s'établir par le libre jeu de l'offre et de la demande. S'il arrivait un moment ou des circonstances dans lesquelles l'initiative privée ne suffirait plus à sa tâche, l'organisation en service public de l'alimentation en pain et en viande serait assurément légitime et elle se formerait en quelque sorte spontanément. Jusque-là il faut laisser la liberté entière aux contrats entre fournisseurs et consommateurs.

Cependant, en France, la législation reconnaît toujours à l'autorité municipale compétence pour taxer, si elle le .juge opportun, la vente du pain et de la viande. L'article 30 du titre I de la loi du 19 juillet 1791, qui lui donne ce pouvoir, est toujours en vigueur. 11 fut question, en 1884, au moment où fut volée la loi municipale du 5 avril 1884, d'abroger la disposition de la loi de 1791. Mais la proposition fut rejetée, et les maires, et à leur défaut les préfets, usant des pouvoirs que leur donne l'article 99 de la loi municipale, peuvent, quand ils le jugent à propos, taxer le pain et la viande.

Pendant la guerre, bien que les faits paraissent avoir démontré amplement l'impuissance des taxations, diverses lois sont intervenues donnant à cet égard aux autorités locales un pouvoir extrêmement étendu. La plus importante de ces lois est celle du 20 avril 1916 sur la taxation des denrées et substances. Cette loi décidait, en outre, que pendant qu'elle serait applicable il pourrait être pourvu à l'approvisionnement de la population civile par voie d'achats amiables ou de réquisitions en vue de cession commune des denrées et des substances visées à l'article 1'^' de la loi. Il y avait

§ 2o. LA LIBERTÉ DES CO-NTRA.TS 297

là rorgaaisation embryonnaire d'un service public d'alimentation qu'expliquaient et justifiaient les circonstances exceptionnelles que traversait le pays et qui devait disparaître après la cessation des hostilités. J'estime que vouloir le rétablir en temps de paix, c'est non seulement violer le principe de la liberté contractuelle, mais fausser le mécanisme économique et risquer de faire plus de mal que de bien. C'est pourquoi je ne puis que blAmer la loi du 31 août 1924 qui porte le titre de loi réglant les conditions de la fixation du prix limite des produits de la mouture du blé. Elle est à la fois une atteinte à la liberté contractuelle et une erreur économique. Cette loi du 31 août a été coniplétée par un décret du 23 septembre 192i.

Le législateur a voulu aller plus loin et il a pensé qu'il pourrait, par des prohibitions, enrayer la hausse générale des prix, et c'est à cette idée que se rattachent les diverses lois qui, pendant la guerre, ont prévu et puni le délit de spéculation illicite. La loi du 20 avril 1910 déjà citée contenait un article 10, aux termes duquel seraient punis des peines portées à l'article 419 du code pénal tous ceux qui pendant la durée de l'application de la présente loi, soit personnellement, soit en tant que chargés à un titre quelconque de la direction ou de l'administration de toute société, môme sans emploi de moyens frauduleux, mais dans un but de spéculation illicite, c'est-à-dire non justifiée par le besoin de leurs approvisionnements ou des légitimes prévisions industrielles ou commerciales, auraient opéré ou tenté d'opérer la hausse du prix des denrées ou des marchandises au-dessus des cours qu'aurait déterminés la concurrence naturelle et libre du commerce.

Cette loi de 1916 décidait qu'elle serait applicable pendant la durée de la guerre et les trois mois qui suivraient la cessation des hostilités. La loi du 23 octobre

1919 déclara proroger pour trois ans, à partir de sa promulgation, les dispositions de l'article 10 de la loi du 20 avril 1916 prohibant et punissant la spéculation illicite. Enfin, la loi du 21 octobre 1922 est venue décider que l'article 10 de la loi du 20 avril 1916, prorogé pour trois ans par l'article 1"" de la loi du 23 octobre 1919, continuerait d'être appliqué, même après le 23 octobre 1922, pour les infractions commises antérieurement à cette date. Elle spécifiait, en outre, que le bénéfice, c'est-à-dire l'écart entre le prix de revient ou d'achat et le prix de vente d'un ou plusieurs objets, ne pourrait être retenu comme élément constitutif du délit.

Bien que je ne veuille pas empiéter sur le domaine économique, je ne puis pas ne pas faire remarquer que ces lois, prohibant et punissant la spéculation illicite, ont été sans effet sur les prix. Ici, le domaine économique et le domaine juridique, comme bien souvent, se pénètrent intimement. Assurément, s'il avait été démontré qu€ la prohibition de la spéculation par les lois devait contribuer à empêcher ou du moins à limiter la majoration générale des prix, on aurait pu soutenir que, étant données les circonstances spéciales nées de la guerre, le législateur pouvait faire légitimement brèche au principe de la liberté contractuelle. Mais cette preuve était loin d'être faite. Il paraît bien, au contraire, que les lois prohibitives de la spéculation sont restées impuissantes. Elles le sont d'autant plus que les juges rencontrent plus de difficultés à déterminer, en fait, les éléments du délit de spéculation illicite. Et cette difficulté est surtout grande depuis la loi du 21 octobre 1922 qui décide, comme je l'ai indiqué, que le bénéfice ne peut être retenu comme élément constitutif du délit. Il ne reste donc que le fait par des commerçants ou des industriels d'opérer ou de tenter d'opérer,

dans un but de spéculation non justifiée par les besoins <le leurs approvisionnements ou des lég-itimes prévisions industrielles ou commerciales, la hausse du prix des denrées ou des marchandises au-dessus des cours qu'aurait déterminés la concurrence naturelle et libre du commerce. Or, il est d'évidence qu'il est à peu près impossible pour un tribunal de déterminer si les éléments du délit de spéculation illicite ainsi définis se trouvent réunis. Comment un tribunal peut-il fixer le cours des marchandises tel qu'il résulterait de la concurrence naturelle et libre du commerce? Ces lois sont donc finalement contraires à la liberté commerciale, impuissantes et inapplicables.

Pour se rendre compte de la difficulté devant laquelle les tribunaux se sont trouvés pour décider s'il y avait spéculation illicite, il suliit de se reporter aux quelques décisions judiciaires qui ont été rendues en cette matière, et particulièrement aux arrêts de la cour de cassation, chambre criminelle, des 11 et 18 septembre 1924, où, dans l'un, la cour suprême, quoique disant le contraire, est obligée, malgré la loi du 21 octobre 1922, de retenir l'écart entre la valeur normale de la chose vendue et le prix de vente, et dans le second arrêt, les manœuvres dolosives qui ont été employées et les promesses mensongères de réparations et de travaux d'installation (Dali., Recueil hebd., 1924, p. 620).

Malgré l'impuissance pleinement démontrée des lois de 1916, 1919 et 1922 sur la spéculation illicite, le gouvernement issu des élections du 11 mai 1924 a déposé à la chambre un projet tendant à punir la spéculation illicite. I.e 14 novembre 1924, la commission de législation civile adoptait le projet suivant et chargeait M. Palmade du rapport : « Seront punis des peines prévues par l'article 11 tous ceux qui, faisant acte de commerce, auront vendu ou tenté de vendre des grains, farines, substances farineuses, denrées alimentaires, boissons, combustibles, engrais commerciaux, outillages agricoles, vêtements, lingerie, chaussures, articles de ménage et matériel ou matières premières servant à fabriquer lesdites marchandises, à des prix supérieurs à ceux pratiqués par des commerces similaires ou à ceux pratiqués antérieurement par eux-mêmes sans que cette hausse soit justifiée par une majoration correspondante de leurs prix d'achat,

de leurs fi-ais généraux et charges, ou par tous autres éléments qu'il appartiendra au juge d'apprécier. Dans le cas où la hausse constatée ne semblerait pas exclusivement imputable au vendeur, la responsabilité des vendeurs antérieurs devra être recherchée. »

Ce texte mérite exactement les mêmes-critiques que l'article 10 de la loi du 20 avril 1916 ; aussi a-t-il soulevé de très vives protestations. II est à noter que la commission du commerce de la chambre des députés, saisie du projet pour avis, l'a repoussé à l'unanimité sur le rapport de M. Louis Rollin. Elle estime avec raison que comme la loi de 1916 il apporterait, s'il devenait loi, le plus grand trouble dans le commerce et par son inefficacité certaine ne ménagerait au consommateur que des déceptions et des mécomptes.

Je montrerai au paragraphe suivant comment, sous la pression des circonslances nées de la guerre, le législateur a été amené à apporter de profondes modifications aux situations contractuelles nées de baux librement consentis. Mais le législateur ne s'en est pas tenu là. Il a encore interdit certains contrats de louage, soit à cause du montant des loyers convenus, soit à raison de la destination des locaux loués. En fait, pendant la guerre,, l'initiative individuelle a paru impuissante à assurer la satisfaction de ce besoin élémentaire pour tous qu'est le logement. L'Etat a dû intervenir pour y remédier. Sans organiser en service public le service des logements, il prend des mesures pour y pourvoir. Pour cela, il apporte certaines restrictions à la liberté contractuelle ; peut-on le lui reprocher?

Le raisonnement serait irréfutable et ces mesures seraient certainement légitimes si elles étaient efficaces. Or, il semble bien établi qu'elles ne le sont pas. Par conséquent, l'atteinte profonde qu'elles apportent à la liberté contractuelle ne saurait se justifier. Certaines de ces lois sont même de nature à léser plutôt qu'à favoriser les intérêts qu'elles prétendent servir.

L'article 6 de la loi du 23 octobre 1919 a prévu et puni la spéculation illicite sur les loyers en même

temps que la spéculation illicite en général. Cette disposition ne devait rester en vigueur que pendant trois années et, par conséquent, elle disparaissait le 23 octobre 1922. Mais une majoration de loyer assez forte s'étant produite au cours de l'année 1923, on l'attribua en partie à l'absence de loi prévoyant et punissant la spéculation illicite. C'est pourquoi est intervenue la loi du 29 décembre 1923, qui a fixé un maximum pour les loyers et frappé d'une amende civile au moins égale à la majoration illicite et qui pourra être portée au quadruple <( le bailleur convaincu d'avoir, directement ou indirectement, majoré de plus du quart le prix de bail tel qu'il aurait été établi par application des dispositions qui précédent » (L. 29 décembre 1923, art. 8).

Il y avait dans la loi du 19 décembre 1923 une innovation imporlante et intéressante. Elle fixait ellemême, i)ar rapport au cours des loyers en 1914, le montant de la majoration légitime et frappait de l'amende civile le bailleur qui aurait majoré de plus du quai t le prix du bail tel qu'il résultait des dispositions de la loi. Pour Paris et le département de la Seine, le prix limite des loyers était fixé par la loi ellemême à 75 p. 100 au-dessus du prix des loyers en vigueur au 1"' août 1914. Pour les autres départements, le législateur chargeait une commission paritaire de fixer le prix limite des loyers pour chaque connnune ou chaque catégorie de communes (L. 29 décembre 1923, art. 4 et 5).

Dans ces conditions, le tribunal peut facilement juger s'il y a ou non majoiation illicite de loyer. 11 n'a qu'à connaître le chiffre du loyer et celui établi par la commission paritaire et il y a majoration illicite si le bailleur a majoré de plus du quart le prix du loyer auquel on arrive en appliquant cette règle. 11 est à noter que la peine est une amende civile prononcée par

la juridiction civile statuant sur l'action en réduction ouverte au locataire (L. 29 décembre 1923, art. 8 et 9).

Il n'est pas douteux que cette loi comporte une grave atteinte à la liberté contractuelle. Mais la crise des loyers née de la guerre a été tellement grave que l'on peut soutenir que le législateur n'a pas outrepassé ses pouvoirs, et de bons esprits estiment qu'elle n'est pas sans efficacité pratique. Mais une disposition de la loi du 29 décembre 1923 qui ne saurait en aucune façon être approuvée est celle de l'article 2 qui décide que la loi s'applique à tous les baux consentis depuis le 31 mars 1922, date de la loi qui avait été promulguée sous ce titre ambitieux de Loi portant fixation définitive de la législation sur les loyers. En décidant qu'elle serait applicable aux baux consentis depuis un an et demi avant sa promulgation, la loi du 29 décembre 1923 violait directement le principe de la non-rétroactivité en modifiant une situation contractuelle qui avait été légament constituée sous l'application de la loi antérieure. En outre, elle décidait qu'une peine, une peine civile sans doute, mais une peine, s'appliquerait à des faits antérieurs à sa promulgation. Ainsi, il y avait une double atteinte au principe de la non-rétroactivité des lois et il n'y avait même pas de circonstances de fait pouvant expliquer une pareille violation d'un principe indispensable et sans lequel les intérêts privés sont à la discrétion de l'arbitraire législatif.

Je vais même jusqu'à penser que les intéressés ont, en ce qui concerne les baux conclus entre le 31 mars 1922 et le 29 décembre 1923, l'exception d'inconstitutionnalité. S'ils l'invoquaient devant un tribunal, celui-ci devrait la recevoir et refuser d'appliquer la loi parce que inconstitutionnelle. Je touche à la grave question de savoir si les tribunaux français peuvent apprécier la constitutionnalitédes lois et dans quel sens il faut enten-

dre le caractère inconstitutionnel d'une loi, question que j'ai étudiée au tome 111, pages 659 et suivantes.

Une loi, votée au moment même où s'impriment ces lignes et promulg^uée le 6 juillet 1925, décide que « les prix des baux à loyer normaux ou prorogés par application de l'arlicle 56 de la loi du 9 mars 1918, ayant pris cours ou conclus avant le 24 octobre 1919 (date de la cessation des hostilités) et d'une durée contractuelle de plus de neuf ans, pourront être majorés à partir du tei'me d'usage qui suivra la promulgation de la loi et pour la durée du bail restant à courir et que le locataire dont le bail aura été majoré aura le droit, s'il ne veut pas accepter cette majoration, de résilier son bail » (art. 1" et 6),

Evidemment, cette loi permet d'apporter par la volonté d'une seule des parties une modification à un contrat librement et régulièrement conclu. Elle fait une application nouvelle, qui à tout prendre peut se justifier, de la théorie dite de l'imprévision, sur laquelle je me suis expliqué au début même de ce paragraphe. D'autre part, le droit qui est accordé aux bailleurs peut être considéré comme la contre-partie des avantages nombreux qui ont été accordés aux locataires par les diverses lois que je viens d'indiquer. Pour ces deux raisons, et bien qu'elle soit contraire au principe de l'intangibilité des contrats, cette loi peut se justifier. En résumé, toute cette législation des loyers, malgré les dérogations nombreuses à des principes essentiels, se justitie par la situation exceptionnelle née de la guerre. Le législateur a donné certains avantages aux locataires; il se décide enfin à conférer pour les baux de longue durée une contre-partie aux propriétaires; c'est de toute justice. Il a eu seulement le tort d'aller trop loin dans les avantages exceptionnels accordés aux locataires, de violer à leur profit trop souvent et trop profondément les principes supérieurs du droit.

Je n'en ai pas fini avec l'onumérationdes lois récentes qui, à propos des loyers, ont porté atteinte au principe de la liberté contractuelle. Dans celles dont il nie reste à parler, cette atteinte apparaît encore plus nettement que dans les précédentes.

La première disposition législative à laquelle je fais allusion est l'article 15 de la loi précitée du 31 mars 1922 : « Aucun local affecté à l'habitation ne pourra être transformé en établissement de spectacle public ou de danse, ou en local commercial ou industriel jusqu'au l^"" janvier 1925, » Toutefois, aux termes de l'article 3 de la loi du 2 août 1924, la transformation d'un local d'habitation en local commercial ne constitue pas une infraction punissable lorsque le propriétaire l'aura compenséeen construisant au préalable un autre local affecté à l'habitation d'une importance au Uioins égale. Malgré cette restriction, je ne saurais approuver la loi. Le législateur se préoccupe justement d'assurer des logements à ceux qui n'en trouvent pas; mais, d'un autre côté, il entrave le conimei^ce et l'industrie dont le libre développement touche directement des intérêts collectifs essentiels.

Une autre loi est venue limiter profondément la liberté des contrats ; c'est la loi du 20 juillet 1924, qui décide que pendant une période de cinq années, sous réserve de l'exécution de contrats ayant reçu date certaine au 29 décembre 1923, il ne pourra, dans les communes dont la population totale est d'au moins 4.000 habitants, être procédé à la transformation en meublés, maisons de famille ou hôtels, de locaux d'habitation, loués nus ou non loués lors de la promulgation de la loi. Le législateur apportait certaines exceptions à cette prohibition, notamment au profit du bailleur qui continuait d'occuper la majeure partie de la maison et au profit des locations saisonnières d'une durée ne

dépassant pas six mois. A mon avis, cette loi ne se justifie ni juridiquement, ni économiquement : ni juridiquement puisqu'elle viole le principe de la liberté contractuelle, ni économiquement puisqu'elle est certainement impuissante à atteindre le but qu'elle poursuit. D'autre part, elle aussi viole le principe de non-rétroactivité {)uisqu'elle s'applique à des actes antérieurs à sa promulgation. Elle porte, en eti'et, à. l'article l""la mention : « Sous réserve de l'exécution des contrats ayant reçu date certaine au 29 décembre 1923 ». Par conséquent, elle s'applique aux contrats qui ont reçu date certaine entre le 29 décembre 1923 et la date de la loi. Si une location en meublé d'un immeuble qui était loué nu a été consentie postérieurement au 29 décembre 1923, cette location est nulle et ne pourra recevoir effet. Le maintien de la transformation tombe sous l'application de la peine prévue à l'article 2 de la loi du 20 juillet 1924. Voilà donc encore une loi qui s'applique à des contrats conclus avant sa promulgation. Il semble que depuis quelques années le législateur se soit attaclié à violer systématiquement les principes de droit considérés jusqu'ici comme les plus essentiels.

Cf. ce qui sera dit au paragraphe .suivant sur les atteintes portées par la loi aux situations juridiques subjectives et ce que j'ai dit au tome II, pages 198 et suivantes, sur l'application des lois dans le temps.

L'organisation du régime juridique des locations a donné naissance à une question qui présente du point de vue juridique et du point de vue économique un très grand intérêt. Elle est connue sous le nom de question de la propriété commerciale. Elle est celle de savoir si à l'expiration d'un long bail le commerçant qui a créé un établissement important dans le local occupé par lui, qui par son travail et son activité s'est acquis dans le local et dans la rue où il est situé une véri-

Dlguit. — V. 20

table propriété commerciale, pourra être congédié à la fin du bail toujours et sans aucune restriction par le propriétaire. On aperçoit le conflit entre le locataire et le propriétaire : intérêt du locataire, intérêt légitime, puisque c'est par son activité qu'il a su créer la situation commerciale qui est la sienne ; droit du propriétaire, qui sous un régime de propriété privée peut user de son immeuble comme il l'entend, pourvu qu'il n'en fasse pas un usage prohibé dans l'intérêt public; droit du propriétaire qui peut conclure des baux comme il l'entend, qui peut choisir ses locataires et qui ne peut être contraint de conserver le locataire dont le bail est expiré. D'autre part enfin, on ne saurait faire abstraction de l'intérêt général qui est solidaire de la prospérité commerciale et il est bon que le législateur encourage tout ce qui est de nature à la favoriser.

C'est pourquoi, dès le 13 mars 1919, la chambre des députés vota une proposition de loi aux termes de laquelle, à l'expiration du bail d'un immeuble dans lequel est installé un fonds de commerce, le locataire aura droit au renouvellement sous certaines conditions, à moins que le propriétaire ait des motifs graves de le lui refuser. Transmise au sénat, la haute assemblée n'en a abordé la discussion que le 21 décembre 1920 et l'a rejetée presque entièrement. Votée à nouveau par la chambre le 8juin 1923,1e sénat, le 2 avril 1924, en adoptait une partie; mais il y avait entre les textes votés par les deux assemblées des divergences graves qui se rattachent à ce que le sénat plus que la chambre veut limiter le droit du preneur à la prorogation et donner des garanties plus nombreuses au propriétaire. Cependant, saisie à nouveau, la chambre, dans la séance du 4 juin 1925, a voté un texte qui se rapproche de celui qui a été adopté par le sénat.

J'estime que le principe de la loi est juste et qu'il

faut concilier autant que possible les intérêts contradictoires, que notamment ce n'est qu'à offres égales que le propriétaire doit être tenu de continuer la location au preneur dont le bail est arrivé à expiration, et, d'autre part, qu'il faut reconnaître la responsabilité du bailleur quand les motifs allégués par lui pour refuser la continuation du bail ne sont pas jugés graves et légitimes à Tencontre du locataire. 11 était probable que l'accord se ferait sur ces bases entre les deux chambres. En effet, dans sa séance du 6 juillet 19'2o, le sénat adoptait à peu près le texte voté par la chambre.

Cf. Puech, Rapport à la chambre des députés, J. off'., 1924, Docum. pari.. Chambre, p. 902; Palmade, La propriétc commerciale devant le parlement, Revue politique et parlementaire, 10 décembre 1924, p. 379.

Parmi les lois récentes qui ont porté atteinte à la liberté des contrats, on doit encore citer la loi du 3 avril 1918, prorogée par une série de lois subséquentes, modifiée par la loi du 31 mars 1922 et par celle du 22 mars 1924 (art. 72, § 3). D'après cette loi, sauf autorisation écrite du ministre des finances, il est interdit à toute personne résidant en France, qu'elle agisse pour son propre compte ou pour le compte d'un tiers, de constituer hors de France, par un moyen quelconque de crédit ou de change, un avoir en titres ou en fonds..., si l'opération implique pour la personne qui l'etfectue ou pour le compte de laquelle elle est effectuée un transfert quelconque de fonds ou de titres hors de France. L'article 72, § 3, de la loi du 22 mars 1924 spécifie que l'on doit » considérer comme exportation de capital dans le sens de la loi du 3 avril 1918 le fait qu'un exportateur laisse à l'étranger le prix de marchandises exportées ».

D'après l'article 6 de la loi du 3 avril 1918 était interdite, aussi sauf certaines exceptions, l'importation en France de tous titres (actions, obligations ou bons)

et, en général, de toutes valeurs représentant directement ou indirectement une part de propriété ou une créance.

Ces dispositions, quoiqu'elles aient pour résultat de constituer une grave restriction à la liberté descontrals, sont cependant certainement légitimes. Elles tendent avant tout à régler les relations d'afiaires avec l'étranger, à empêcher l'évasion des capitaux et à protéger la fortune nationale. Le législateur a certainement le droit d'intervenir à cet etl'et et l'on ne saurait prétendre que par les lois précitées il ait violé les principes du droit supérieur.

§26. — L'inlangibililé des situations juridiques subjectives.

Au tome 1, pages 256 et suivantes, j'ai déterminé ce que l'on doit entendre par situation juridique subjective. C'est une situation individuelle, spéciale et temporaire, dans laquelle une ou plusieurs personnes sont obligées d'accomplir une certaine prestation. Cette situation ne peut naître qu'à la suite d'un acte juridique légalement voulu par une personne déterminée. Ce n'est pas sans doute cette volonté qui est la cause créatrice de la situation; mais l'objet de la prestation, son étendue et les personnes auxquelles elle s'impose sont déterminés par une opération intellectuelle de celui qui fait l'acte. Lorsqu'il y aune situation juridique subjective existant légalement à la suite d'un acte juridique régulier, le droit objectif, la loi en vigueur au moment de l'acte s'applique dans les limites déterminées par l'opération intellectuelle du sujet. J'en ai conclu qu'une loi nouvelle ne peut jamais modifier une situation juridique subjective née régulièrement antérieurement à sa promulgation. Cf. t. II, p. 198.

Cela est viai pour toute situation juridique subjective,

g 26. — INTANGIBILITÉ DES SITUATIONS JURIDIQUES 309

quel que soit l'acte juridique à la suite duquel elle est née. Très souvent il s'agit d'une situation contractuelle. Le législateur ne peut y toucher. Mais si elle est intangible, ce n est pas parce qu'elle est née d'un contrat, c'est parce qu'elle est subjective, individuelle, et parce que son étendue a été déterminée par un acte intellectuel qui, au moment où il s'est produit, était conforme au droit objectif. Par conséquent, il en sera de même quel que soit l'acte juridique à la suite duquel est née la situation subjective, par exemple un acte unilatéral émané d'un particulier ou d'un agent public ou aussi un acte juridictionnel.

Il importe, en effet, d'affirmer que la situation juridique subjective consécutive à un acte juridictionnel est aussi intangible que celle née d'un contrat. La raison est la même. La décision du juge rendue dans les conditions déterminées par la loi, qua,nd elle amène à sa suite une situation subjective, joue le même rôle qu'un contrat.

Le législateur ne peut pas toucher à une situation juridique subjective, quelle que soit son origine. Non seulement, il ne peut pas prendre une décision spéciale et individuelle, loi simplement formelle, qui aurait pour objet de modifier une situation juridique subjective déterminée, une seule situation, celle-là et pas une autre. Mais encore il ne peut pas prendre une disposition par voie générale, édicter une loi, à la fois matérielle et formelle, qui aurait pour objet de modifier toutes les situations juridiques subjectives réunissant certaines conditions. Par exemple, il ne peut pas, comme il l'a fait pendant et depuis la guerre, modifier toutes les situations nées des contrats de louage conclus dans certaines conditions. Sans doute, le législateur peut édicter une disposition par voie générale qui n'a pas pour but direct et voulu de modifier des situations

juridiques subjectives et dont la conséquence indirecte sera de rendre plus lourde la situation de certains débiteurs, par exemple une loi établissant de nouveaux impôts, de nouveaux droits de douane et qui entraîne une majoration sur les prix des marchandises qu'on s'est engagé à livrer; par exemple encore les lois du 9 avril 1898 sur les accidents ouvriers, du 25 octobre 1919 sur les maladies d'origine professionnelle qui ont eu pour résultat d'accroître les charges des entrepreneurs et ont, par conséquent, rendu plus onéreuse l'exécution des obligations prises antérieurement par eux.

Il est d'évidence qu'en édictant de pareilles lois le législateur n'excède pas ses pouvoirs et que ceux qui ont conclu des contrats antérieurement à ces lois ne sauraient s'y soustraire sous le prétexte qu'elles sont venues aggraver leurs obligations. Mais il en est tout à fait différemment des lois matérielles qui sont édictées directement et immédiatement en vue de modifier toute une catégorie de situations juridiques subjectives, réguièrement formées antérieurement à la promulgation des lois nouvelles. Elles peuvent s'appliquer aux situations individuelles qui naîtront postérieurement à leur promulgation ; elles ne s'appliqueront pas et ne peuvent pas s'appliquer aux situations juridiques subjectives nées antérieurement. Si le législateur fait une loi précisément pour modifier des situations juridiques subjectives nées légalement au moment où la loi est promulguée, il excède ses pouvoirs, il viole un principe supérieur de droit qui s'impose certainement à lui, un principe qui est la condition indispensable pour la sécurité et la stabilité des relations juridiques. Sans doute, le législateur peut modifier les situations objectives nées antérieurement, parce qu'elles dérivent directement de la loi qui détermine leur étendue et