CHAPITRE m

îij 27. — La liherté d'opinijn en r/énéral.

Les auteurs qui ont écrit que la doctrine individualiste et libérale de la Déclaration des droits de 1789 avait sa source dans le Contrat social de J.-J. liousseau n'avaient certainement pas lu le passage suivant : « 11 y a une profession de foi purement civile, dont il appartient au souverain de fixer les articles, non pas précisément comme dogmes de [religion, mais comme sentiments de sociabilité, sans lesquels il est impossible d'être bon citoyen ni sujet tidèle. Sans pouvoir obliger personne à les croire, il peut bannir de l'État quiconque ne les croit pas ; il peut le bannir non pas comme impie, mais comme insociable, comme incapable d'aimer sincèrement les lois, la justice, d'immoler au besoin sa vie à son devoir. Que si quelqu'un, après avoir reconnu publiquement ces mêmes dogmes, se conduit comme ne les croyant pas, qu'il soit puni de mort; il a commis le plus grand des crimes; il a menti devant les lois » (Liv. IV, chap. viii).

C'est l'affirmation bien nette que l'État peut imposer une certaine doctrine à l'acceptation des citoyens sous peine de bannissement ou de mort; c'est l'idéal du jacobinisme; c'est l'antipode même du principe |de la liberté d'opinion, formulé dans la Déclaration des droits de 1789 en termes parfaits : a Nul ne doit être inquiété

§ 27. LA. LIBERTÉ d'oPIMON EN GÉNÉRAL 329

pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi >) (art. 10).

Bien qu'aucun gouvernement n'ait porté à la liberté d'opinion des atteintes plus graves que la Convention, elle en affirme le principe en des termes énergiques. « Le droit de manifester sa pensée et ses opinions... ne peut être interdit. La nécessité d'énoncer ces droits suppose ou la présence ou le souvenir récent du despotisme » (Déclaration de 1793, art. 7). Et à l'article 353 de la constitution de Tan III on lit : « Nul ne peut être empêché de dire, écrire, imprimer et publier sa pensée. Les écrits ne peuvent être soumis à aucune censure avant leur publication. Nul ne peut être responsable de ce qu'il a écrit ou publié que dans les cas prévus par la loi. »

Ainsi en affirmant la liberté d'opinion, on n'entend pas affirmer seulement le dioit intangible qu'a chacun de penser et de croire intérieurement ce qu'il veut, mais encore le droit d'exprimer extérieurement et publiquement par la parole ou par l'écrit ce qu'il pense ou ce qu'il croit. Le législateur ne peut établir un credo laïque, comme le voulait Rousseau, et subordonner la possibilité de manifester une opinion à la conformité de cette opinion à ce credo. La pensée doit être indépendante de toute règle établie par l'Etat; chacun peut penser et croire ce qu'il veut; la liberté de croire doit être aussi complète que la liberté de ne pas croire, et chacun doit pouvoir exprimer librement, sans autorisation préalable, tout ce qu'il pense, tout ce qu'il croit. Cette liberté n'a qu'une limite, toujours la même : le respect de la liberté d'autrui. La manifestation des opinions doit être réprimée « si elle trouble l'ordre public établi par la loi » (Déclaration de 1789, art. 10). Troublant l'ordre public établi par la loi, elle porte atteinte par Iti même à la liberté et à la sécurité de tous.

330 CHAPITRE III. LA LIBERTÉ d'oPIMON

Quoique la chose paraisse iavraisemblable, le législateur, h certaines époques, n'a pas hésité à pénétrer dans le domaine intangible de la conscience inlinie et à sévir, non pas seulement contre les manifestations d'opinion contraires à Tordre public, mais même contre les opinions politiques, philosophiques ou religieuses attribuées par suspicion à telle ou telle personne. Les lois des suspecls de la période révolutionnaire procèdent de cette idée. C'est le passage précité du Coîitrat social qui inspire directement la loi du 17 septembre 1793, décidant qu'immédiatement « tous les gens suspects qui se trouvent sur le territoire de la République et qui sont encore en liberté seront mis en état d'arrestation », que « sont réputés gens suspects : 1" ceux qui, soit par leur conduite, soit par leurs relations, soit par leurs propos ou écrits, se sont montrés partisans de la tyrannie ou du fédéralisme et ennemis de la liberté... » Empiète aussi sur le domaine sacré de la conscience individuelle la loi du T' juillet 1901 (art. li) qui interdit l'enseignement à toule personne appartenant à une congrégation religieuse non autorisée. Cf. § 32.

La liberté d'opinion, conséquence immédiate de l'autonomie de la personne humaine, implique le droit d'exprimer librement et sans autorisation, dans la mesure où cette manifestation ne porte pas atteinte à l'ordre public établi par la loi ou à la liberté des autres, des opinions politiques, philosophiques, scientifiques ou religieuses, soit par la parole, soit par l'écrit. Par suite, elle comprend la liberté de réunion, la liberté de l'enseignement, la liberté de la presse et la liberté de pétition. Quoique conséquences rationnelles de la liberté d'opinion affirmée en 1789, quoique consacrées expressément par la Déclaration de 1789 et la constitution de 1791, ce n'est cependant qu'à la suite de longs efforts que ces quatre libertés ont été organisées par la loi

§ 28. — LA LIBERTÉ d'oPINION ET LE THEATRE 331

positive, et l'une d'elles, la liberté de l'enseignement, rencontre encore des adversaires bruyants. Quoi qu'il en soit, actuellement, nos lois françaises reconnaissent et garantissent la liberté d'opinion dans ses diverses manifestations.

Il est cependant un mode de manifestation publique de la pensée qui, par une anomalie étrange, est encore, en droit, soumis au régime de police : c'est le théâtre.

§ 28. — La liberté d'opinion et le théâtre.

Je n'entends parler que du théâtre' proprement dit, c'est-à-dire de l'établissement où se joue une œuvre dramatique, tragédie ou comédie, accompagnée, ou non de musique, et constituant une forme particulière pour l'expression de la pensée humaine. J'écarte les spectacles de tous genres qui n'ont rien à faire avec les manifestations de l'esprit et auxquels, par conséquent, ne s'applique, en aucune façon, le principe de la liberté d'opinion. Ce sont les cafés-concerts, les music-halls, les dancings, les cinémas et autres établissements du même genre. Ce ne sont pas des théâtres. Ils sont très légitimement soumis à un régime de police sur lequel je me suis expliqué au paragraphe 22 sous le titre : Les commerces et industries soumis à une réglementation locale.

Une œuvre dramatique de quelque ordre qu'elle soit est un produit de la pensée; elle est destinée non pas seulement à être imprimée, mais surtout à être représentée devant un public. Or, il se trouve que l'impression d'une pièce de théâtre est absolument libre, que la réunion d'un public pour entendre une conférence ou une discussion contradictoire est aussi absolument libre, qu'au contraire la réunion d'un public pour entendre la représentation d'une œuvre théâtrale n'est

332 CHAPITRE m. — LA LIBERTÉ d'ûPLNION

point libre, mais soumise à l'autorisation préalable de l'administration, et que celle-ci peut même, après avoir autorisé la représentation, retirer discrétionnairement l'autorisation et interdire la continuation des représentations. Ce régime de police a été très critiqué; on a bien souvent demandé sa suppression et l'application d'un régime simplement répressif; il est appliqué en fait avec modération; endroit, il existe toujours.

La loi des 13-19 janvier 1791 (art. 6), conforme aux principes de la Déclaration des droits, portait que « tout citoyen peut élever un théâtre public et y faire représenter des pièces de tous les genres en faisant la déclaration à la municipalité..., que les entrepreneuis ouïes membres des ditférents théâtres seront, à raison de leur état, sous l'inspection des municipalités... qui ne pourront arrêter ni défendre les rpprésentations d'une pièce, sauf la responsabilité des auteurs et des comédiens... n

La Convention, comprenant l'action considérable que pouvaient exercer sur l'esprit public les œuvres dramatiques, eut la pensée d'associer le théâtre à l'action révolutionnaire et, d'autre part, voulut le soumettre à un régime sévère de censure et de police. Par un décret du 2 août 1793, la Convention ordonne la représentation périodique sur les théâtres de Paris de pièces républicaines et décide que « tout théâtre sur lequel seraient représentées des pièces tendant à dépraver l'esprit public et à réveiller la honteuse superstition de la royauté sera fermé et les directeurs arrêtés et punis selon la rigueur des lois ». Par le décret du 14 août 1793, la Convention charge les conseils généraux des communes de diriger les spectacles et » d'y faire représenter les pièces les plus propres à former l'esprit public et à développer l'énergie républicaine ». Evidemment, par ces dispositions, la Convention supprimait la liberté des théâtres qu'avait reconnue la loi

§ 28. LA LIBERTÉ d'oPIMON ET LE THÉÂTRE 333

précitée des 13-19 janvier 1791, loi dont elle avait fait cependant une application les 14-16 janvier 1793 en cassant comme contraire à cette loi un arrêté du conseil exécutif provisoire.

Le Directoire suivit, en ce qui concerne les théâtres, la voie qu'avait ouverte la Convention. Dans un arrêté du 25 pluviôse an IV, il rappelle la législation de la Convention, fait observer qu'elle a clairement dérogé à la loi des 13-19 janvier 1791 et déclare « que le but essentiel de ces établissements publics où la curiosité, le goût des arts et d'autres motifs attirent chaque jour un rassemblement considérable de citoyens de tous âges, étant de concourir, par l'attrait même du plaisir, à l'épuration des mœurs et à la propagation des principes républicains, ces institutions doivent être l'objet d'une sollicitude spéciale de la part du gouvernement ». En conséquence, l'arrêté directorial confère au bureau central de police, dans les cantons où il y en a un, et, dans ceux où il n'y en a pas, aux administrations municipales, le soin d'exercer une censure sévère sur les représentations théâtrales et le pouvoir de fermer, conformément à l'article 2 du décret du 2 août 1793, les théâtres sur lesquels « seraient représentées des pièces tendant à dépraver l'esprit public et à réveiller la honteuse superstition de la royauté >».

Le gouvernement impérial vient encore renforcer le régime de police auquel sont soumis les théâtres. Non seulement les pièces doivent être présentées à une censure préalable, mais encore l'ouverture d'un théâtre est subordonnée à l'autorisation administrative, et de plus, à Paris, chaque théâtre ne peut jouer que les pièces qui rentrent dans le genre qui lui est assigné. C'est le décret du 8 juin 1806 concernant les théâtres auquel l'intervention personnelle de Napoléon ne fut pas étrangère et qui régla jusqu'en 1864 le régime de police

auquel ils étaient soumis. Aucuu théâtre ne peut s'établir à Paris sans l'autorisation du gouvernement ; les répertoires de l'Opéra, de la Comédie française et de l'Opéra comique sont arrêtés par le ministre de l'intérieur, et nul autre théâtre ne peut représenter à Paris des pièces comprises dans le répertoire de ces tliéàtres sans leur autorisation. Le ministre de l'intérieur peut assigner à chaque théâtre un genre de spectacle dans lequel il sera tenu de se renfermer. Dans les grandes villes, les théâtres sont réduits au nombre de deux; dans les autres villes, il ne peut en exister qu'un. Tous doivent être munis de l'autorisation du préfet. Toutes les pièces de théâtre sont soumises à la censure préalable de l'autorité administrative (art. 14).

La censure théâtrale subsiste telle quelle sous la Restauration. En 1830, elle est supprimée, au moins théoriquement, par l'article 7, jj 2, de la Charte de 1830. En fait, le décret du 8 juin 1806 subsiste dans toute sa teneur, et, à la faveur de ses dispositions, le gouvernement n'hésite pas à interdire certaines pièces, notanmient le Roi s'amuse de Victor Hugo, au lendemain de la première représentation. La loi du 9 septembre 1835 (art. 21-23) vint donner la consécration législative au régime de police auquel étaient soumis les théâtres.

Pendant la discussion qui précéda le vote de la constitution de 1848, Félix Pyat proposa d'ajouter à l'article 8, ^ 3, un amendement aux termes duquel les représentations théâtrales, pas plus que la presse, n'auraient pas pu désormais être soumises à la censure. Mais il fut repoussé et l'Assemblée vota le texte proposé par la commission, ainsi conçu : « La presse ne peut, en aucun cas, être soumise à la censure. »

La loi du 30 juillet 1850 consacre à nouveau le régime de police auquel sont soumises les pièces dra-

§ 28. LA. LIBERTÉ d'oPLMO.X ET LE THÉÂTRE 335

matiques : « Jusqu'à ce qu'une loi générale ait définitivement statué sur la police des théâtres, aucun ouvrage dramatique ne pourra être représenté sans l'autorisation préalable du ministre de l'intérieur à Paris et du préfet dans les départements. Cette autorisation pourra toujours être retirée pour des motifs d'ordre public. » (art. 1"). Cette loi n'était faite que pour un an. La loi du 30 juillet 1851 prorogea ce délai jusqu'au 31 décembre 1852. Le décret du 30 décembre 1852 maintint définitivement la disposition de la loi du 30 juillet 1850. Le décret impérial du 8 juin 1806 était d'ailleurs resté intact.

Le décret du 6 janvier 1864 établit la liberté des exploitations théâtrales, mais maintient la censure préalable des pièces et le droit de l'autorité administrative d'interdire discrétion nairement toute représentation. « Toute œuvre dramatique devant être représentée devra être examinée et autorisée par le ministre des beaux-arts pour les IhéAlres de Paris, par les préfets pour les théâtres des départements. Celte autorisation pourra toujours être retirée pour des motifs d'ordre public » (Décr. 6 janvier 186i, art. 3).

Cette disposition n'a jamais été abrogée et, par conséquent, est toujours en vigueur. Ainsi, depuis trentecinq ans de république, une des plus importantes manifestations de la pensée est soumise à. un régime de police établi par un gouvernement impérial. Sans doute, un décret du gouvernement de la Défense nationale du 31 septembre 1870 supprima la commission d'examen des ouvrages dramatiques; on supprimait ainsi l'organe par lequel s'exerçait le droit de censure préalable appartenant à l'autorité administrative. Mais l'article 3 du décret du 6 janvier 186i n'était point abrogé. Un décret du 2 février 1874 rétablit la commission d'examen. La suppression de la commission d'exa-

336 CHAPITRE m. L.V LIBERTÉ d'opIMON

men et la liberté des représentalions dramatiques ont été depuis souvent et bruyamment demandées. En 1898, une commission de la chambre des députés a ouvert une enquête sur la suppression de la commission d'examen. Le congrès tenu à Bordeaux en 1905 contre la pornographie a demandé lui-même la suppression de l'examen préalable des œuvres dramatiques. Depuis 190G est supprimé au budget le crédit afl'ecté à la rétribution de la commission d'examen des ouvrages dramatiques.

Cf. tléclaralion de M. Duiardin-Heauinelz, sous-seciélaire ii'Élat aux beaux-arts, Cliatnbie, 2" séance du !"> février 190C.

En fait, la censure ne fonctionne plus; mais en droit, le théàtie reste soumis à un régime de police. L'article 3 du décret du (> janvier ISlii n'est point abrogé. Tant que ce texte subsiste, l'autorité administrative conserve son di-oit d'interdire d'avance, discrétionnairement, la représentation publique d'une pièce, et de retirer aussi, discrélionnairement, l'autorisation donnée tacitement ou expressément, et la manifestation de la pensée en la forme théAtrale reste soumise au régime de police préventive et discrétionnaire, ce qui est la violation flagrante de la liberté de la pensée. Cette liberté ne sera vraiment respectée que du jour où toute pièce pourra être jouée sans aucune interdiction possible de la part de l'autorité administrative, et sauf la responsabilité judiciaire pénale et civile de l'auteur, du directeur et des comédiens.

La censure préventive, telle que l'organisait l'article 3 du décret du () janvier 1864, ne fonctionnant plus, on s'est demandé si le préfet de police à Paris et les maires dans les villes des départements n'ont pas compétence, en vertu de leurs pouvoirs généraux de police, pour interdire préventivement une représentation théâtrale, soit à raison de son caractère licencieux, soit poui éviter

§ 28. — LA. LIBERTÉ d'oPIMON ET LE THÉÂTRE 337

les troubles qu'elle pourrait provoquer par les. allusions politiques ou les théories sociales qu'elle renferme.

De bons esprits pensent que les maires ont ce pouvoir, ainsi que le préfet de police. Pour fonder la compétence à cet égard du préfet de police, on invoque l'arrêté consulaire du 12 messidor de l'an VllI, qui détermine ses fonctions et dont l'article 12 porte ceci : « 11 (le préfet •de police ' aura la police des théâtres en ce qui touche la sûreté des personnes, les précautions à prendre pour prévenir les accidents et assurer le maintien de la tranquillité et du bon ordre tant au dedans qu'au dehors. » Quant aux pouvoirs des maires, on veut leur donner pour fondement la disposition inscrite au n° 3 de l'article 97 de la loi municipale du 5 avril 1884 : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques; elle comprend notamment : ... 3° le maintien du bon ordre dans les end roits où il se fait de grands rassemblemen ts d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics. » Ce texte donnerait, dit-on, à l'aulorité municipale, compétence pourprendre toutes lesmesures à l'effet d'assurer à l'intérieur des théâtres le maintien du bon ordre tant au point de vue moral qu'au point de vue matériel et ainsi d'interdire d'avance une pièce à raison de son caractère licencieux, politique ou social. M. Morgan donne cette portée à la disposition précitée de l'article 97. Il écrit : a Les maires peuvent... interdire la représentation des pièces, même autorisées par le préfet, mais qui leur paraîtraient présenter des inconvénients locaux » La loi municipale, "e édit., II, p. 673j. M. le sénateur Bérenger a soutenu la même thèse au sénat dans l'interpellation adressée par lui au ministre de l'intérieur « sur la liberté accordée aux représentalions théâtrales les plus manifestement licencieuses » (Sénat, séance du 22 mars 1912).

DuGuiT. — V, 22

338 CHAPITRE III. — LA. LIBERTÉ d'oPLMON

Je ne saurais admettre cette solution. J'estime que le préfet de police à Paris et les maires dans les villes des départements peuvent interdire la représentation d'une pièce à raison des désordres qu'elle a provo(|ués pour une cause quelconque, allusions politiques ou sociales, caractère licencieux, mais qu'ils ne peuvent le faire qu après une première représentation ou pendant la représentation. Je pense que ni le préfet de police, ni les maires n'ont le pouvoir d'interdire d'avance, et discrélionnairement, la représentation d'une pièce pour une raison quelconque. Un pouvoir aussi étendu, dont l'exercice serait une atteinte directe à la liberté d'opinion, ne peut appartenir à l'autorité nmnicipale que si un texte législatif exprès le lui donne. Or, ni l'arrêté de messidor an Vlll ne le donne au préfet de police, ni la loi du 5 avril 1884 (art. 97) ne le donne aux maires. Dans les deux textes il est parlé de la tranquillité et du bon ordre, ce qui suppose que des troubles se sont déjà produits ou que tout au moins existent de très sérieuses raisons de craindre qu'ils ne se produisent. Cela ne donne point à l'autorité administrative locale le pouvoir d'interdire une pièce au moment où elle est annoncée. Ce serait lui conférer un pouvoir dictatorial et arbitraire, qui serait contraire aux principes généraux de notre droit public, présenterait de graves dangers et qui ne s appuie sur aucun texte.

Au reste, pour déterminer la portée exacte de l'arrêté de messidor an Vlll et de la loi du o avril 1884 (art. 97), il faut se référer à la loi du 19 janvier 1791 dont se sont certainement inspirées les décisions postérieures. A l'article G de cette loi de 1791, on lit : « Les entrepreneurs ou les membres des différents théâtres seront, à raison de leur état, sous l'inspection des municipalités; ils ne recevront des ordres que des officiers nmnicipaux qui ne pourront arrêter ni défendre la représentation d'une

§ 29. LA LIBERTÉ DK RÉUMON 339

pièce, sauf la responsabilité des auteurs et des comédiens. » Celte loi précise donc très nettement les pouvoirs de police appartenant à l'autorité municipale concernant les théâtres : elle lui accorde un droit d'inspection; mais elle spécifie qu'elle ne peut point arrêter ni défendre la représentation d'une pièce. Les dispositions postérieures se réfèrent implicitement, mais certainement, à cette loi; et elles ne peuvent donner à l'autorité municipale et au préfet de police des pouvoirs plus étendus que ceux que leur donnait le législateur de 1791.

Dans sa réponse à l'interpellation précédemment rappelée d^ M. le sénateur Bérenger, M. Steeg, ministre de l'intérieur, a déclaré expressément « que le préfet de police ne peut pas interdire la représentation d'une œuvre qu'il croit susceptible de causer des désordres matériels ou moraux, alors que celte pièce n'a pas été encore représentée » ; que ce serait rétablir l'ancienne censure, qu'a voulu certainement supprimer le parlement, bien que le décret du 6 janvier 1864 n'ait pas été expressément abrogé (Sénat, séance du 22 mars 1912). Évidemment, quoique M. le Ministre de l'intérieur ne l'ait pas dit, dans sa pensée les maires ne peuvent pas avoir plus de droits que le préfet de police. Cf. dans le même sens le discours très net de M. le sénateur Richard, maire de Chalon-sur-Saône, même séance.

Sur le régime des théâtres, Constant, Code des théâtres, 2« édit., 1882; Bureau, Le théâtre et sa tcyislation, thèse Paris, 1897. — Pour les cafés-concerts, les music-halls, les dancings et les cinémas, cf. ce qui a été dit au paragraphe 22.

§ 29. — La liberté de réunion.

La liberté d'opinion implique la liberté de manifester sa pensée par la parole et par conséquent la liberté de provoquer des réunions d'hommes où cette pensée sera exposée publiquement. La liberté d'opinion implique le droit de réunion.

11 n'est pas inutile de prévenir tout de suite la confusion qui a été parfois faite, par le législateur lui-

340 CHAPITHE in. — LA LIBERTÉ d'oPLV'ION

même, eatre la réaaioa et lassociatioQ. La réunion est le fait de plusieurs personnes qui s'assemblent momentanément en un même lieu pour entendre l'exposé des opinions de l'une d'elles avec ou sans débats contradictoires. La réunion est momentanée et n'a d'autre but que l'exposé d'une opinion ou d'un récit. L'association est, d'après la définition même qu'en a donnée la loi du 1"" juillet 1901, « la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d'une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices » (art. l*""). L'association implique un rapport de droit enire tous les associés, un but poursuivi en commun et un certain caractère de permanence, toutes choses qui n'exislent pas dans la réunion. A certaines époques, et particulièrement pendant la Révolution, se sont formés des groupements qui étaient une combinaison de l'association et de la réunion : les cbibfi. En droit, ce sont des associations formées à l'effet de provocjuer et de tenir périodiquement des réunions politiques. Dans le club, le caractère de réunion étant dominant, il en sera parlé ici. Pour l'association, je renvoie au chapitre v : La liberlé d'association.

Le législateur, d'après les principes mêmes de la Déclaration des droits, ne peut faire aucune loi qui empêche les citoyens de se réunir pour entendre l'exposé d'une opinion, d'un récit, ou pour discuter des questions d'un ordre quelconque. >Non seulement le législateur ne peut faire aucune loi empêchant un citoven de recevoir chez lui, sur invitations nominatives, un nombre quelconque de personnes; cela est le droit de réunion privée et la conséquence même de la liberté individuelle et de l'inviolabilité du domicile. Mais encore le législateur ne peut faire aucune loi prohibant ou restreignant le droit qui doit appartenir à quiconque