LAÏCITÉ ET NEUTRALITÉ DES ÉCOLES PRIMAIRES

fi-équentation scolaire. » Le projet voté par la chambre et transmis au sénat y est venu en discussion au mois de mars 1914. Cf. notamment séance du 27 mars 1914. Mais la guerre a éclaté avant que le projet ne fût devenu loi et depuis la cessation des hostilités il n'a pas été repris.

§ 34. — Laïcité et neutralité des écoles primaires publiques.

L'enseigQenient primaire étant obligatoire et l'école publique étant ouverte à tous les enfants quelle que soit la religion de leurs parents, il est logique que renseignement public primaire soit laïque, laïque quant au personnel enseignant, laïque quant aux programmes. D'après le sens dans lequel ce terme est aujourd'hui couramment employé, il signifie que les ministres d'une religion quelconque ne peuvent plus exercer les fonctions d'instituteurs publics, que- ne le peuvent pas non plus les membres d'une congrégation religieuse autorisée ou non. Cela signifie aussi que non seulement l'enseignement religieux ne peut pas figurer aux matières du programme, mais encore qu'il ne peut pas, qu'il ne doit pas être donné à l'intérieur de l'école publique.

La laïcité de l'enseignement primaire public au point de vue des programmes a été établie par la loi du 28 mars 1882 dont l'article l*' porte : « L'enseignement primaire comprend l'instruction morale et civique... », et abroge l'article 23 de la loi du 15 mars 1850, aux termes duquel l'enseignement primaire comprenait l'instruction morale et religieuse. Depuis 1882, l'enseignement de la religion estdonc formellement exclu <ie l'école publique, qui est devenue ainsi au point de vue des programmes rigoureusement laïque. Mais la loi a très justement réservé et garanti le droit du père de famille de faire donner librement, s'il le juge à propxjs,

Dlguit. — V. 26

402 CHAPITRE ni. LA LIBERTÉ d'oPINION

l'enseignement religieux à ses enfants. Il est dit, en effet, à Tarticle 2 de la loi da 28 mars 1882 : « Les écoles primaires publiques vaqueront un jour par semaine, en outre du dimanche* atin de permettre aux parents de faire donner, s'ils le désirent, à leurs enfants renseignement religieux en dehors des édifices scolaires. »

Malgré cette réserve et cette garantie et quelque logique qu'il fut avec l'obligation de l'enseignement, le principe de laïcité ne fut point cependant volé sans -une vive opposition du parti conservateuret de certains républicains. Au sénat, M. le duc de Broglie et M. de Ravignan proposèrent un amendement reproduisant la formule de la loi de 1850 : « L'enseignement primaire comprend l'instruction morale et religieuse. » L'amendement fut repoussé. Mais dans sa séance du 4 juillet 1881, malgré l'opposition du rapporteur et du ministre de l'instruction publique, M. Jules Ferry, le sénat adopta un amendement de M. Jules Simon ainsi conçu : « Les maîtres enseigneront à leurs élèves leurs devoirs envers Dieu et envers la patrie. » Le projet de loi ayant fait retour à la chambre, celle-ci repoussa l'amendement. Quand le projet revint au sénat, M. Jules Simon reprit son amendement; mais sur une vigoureuse intervention de M. Jules Ferry, il fut définitivement repoussé par la haute assemblée (11 mars 1882).

M. Jules Simon soutenait au fond cette idée qu aucune morale ne peut exister si l'on ne lui donne pas pour fondement la croyance à un Dieu personnel et providence, abstraction faite d'ailleurs de toute religion positive. Il terminait son très beau discours en rappelant ces paroles d'Edgard Quinet : <( Un peuple qui perdrait l'idée de Dieu perdrait par là même tout idéal. Je ne m'explique pas sur quoi il pourrait continuer à orienter sa marche » (séance du 11 mars 1882). C'était,

§ 34. — laïcité et neutralité des écoles primaires 403

d'ailleurs, poser la question sur son véritable terrain, la question de savoir si un enseignement moral implique nécessairement l'affirmation d'un Dieu personnel et d'un Dieu providence, ou, en d'autres termes, si le seul fondement que l'on puisse donner à la morale individuelle est l'existence d'un Dieutelquele comprend la philosophie spiritualiste. Que l'enseignement d'une religion positive quelconque ne doive pas être donné dans une école publique ouverte à tous les enfants de toutes croyances, ce n'est pas sérieusement contestable. Qu'une instruction morale et civique doive y être donnée, c'est aussi incontestable. Mais peut-on prétendre enseigner une morale qui ne soit pas fondée sur la croyance au Dieu des spiritualistes, voilà la vraie question. Pour ma pari, je réponds affirmalivement.

En effet, j'eslimc que quelles que soient les croyances religieuses ou métaphysiques, qu'on soit spiritualiste, matérialiste, positiviste, panthéiste, moniste, on est bien obligé de reconnaître qu'à une époque donnée il existe certains préceptes généraux de morale qui, quelque soit le fondement qu'on leur donne, s'imposent à tout homme civilisé. Ce sont ces préceptes généraux et ceux-là seulement qu'on demande à l'instituteur d'exposer et de faire comprendre à ses élèves. Il n'a pas à prendre parti sur les grands problèmes de la métaphysique et de la sociologie, mais seulement à leur dire que la civilisation repose sur quelques règles générales de conduite individuelle et sociale, qui sont incontestables et qui s'imposent à l'esprit de tout homme raisonnable et civilisé, quelles que soient les croyances auxquelles on les rattache, laissant aux prêtres des diverses religions, aux parents eux-mêmes, aux philosophes et aux penseurs le soin de formuler les principes d'une doctrine métaphysique ou les dogmes d'une religion positive. Du point de vue de la liberté et

404 CHAPITRE m. LÀ LIBERTÉ d'oPINION

du respect des croyances, la laïcité ainsi comprise ne peut à mon sens rencontrer aucune objection sérieuse.

Mais la loi française ne s'en est pas tenue là; elle a institué aussi pour les écoles publiques la laïcité du personnel. La loi du 30 octobre 1886 a décidé dans son article 17 que « dans les écoles publiques de tout ordre l'enseignement est exclusivement confié à un personnel laïque. » L'article 18 de la même loi ajoute : u Aucune nomination nouvelle, soit d'instituteur, soit d'institutrice congréganiste,ne sera faite dans les départements où fonctionnera depuis quatre ans une école normale, soit d'institeurs, soit d'institutrices. Pour les écoles de garçons, la substitution du personnel laïque au personnel congréganistc doit être complétée dans le laps de cinq ans après la promulgation de la présente loi. »

Le législateur a évidemment pensé, et non sans raison, que si les instituteurs pouvaient être ministres d'un culte ou membres d'une congrégation religieuse, la règle de la laïcité dans les programmes ne serait pas respectée et que ceux-ci seraient naturellement amenés à donner un enseignement religieux positif. Et cependant, on ne peut, d'autre part, nier qu'en déclarant les ministres du culte et les membres d'une congrégation fiappés de l'incapacité absolue d'exercer les fonctions d'instituteurs publics, le législateur a violé le principe formulé à la Déclaration des droits de l'homme d'après lequel « tous les citoyens sont également admissibles aux places et emplois publics, sans autre distinction que celle de leurs vertus ou de leurs talents ». Les membres d'une congrégation religieuse sont des citoyens comme les autres; les vœux qu'ils ont pu faire sont des actes de la conscience individuelle qui échappent à la prise de la loi. Il faut en dire autant des ministres d'un culte quelconque sous un régime de séparation qui ne reconnaît aucun culte. Si donc congréganistes ou

§ 34. — laïcité et neutralité des écoles primaires 405

ministres d'un cuite sont des citoyens fran(,ais et possèdent les titres scolaires exigés pour être instituteurs publics, il n'y a pas de raison pour les frapper d'une incapacité spéciale. Le législateur, cependant, est allé encore plus loin, puisque, comme je l'ai déjà dit, il a interdit aux membres des congrégations non autorisées de dojiner l'enseignement à un degré quelconque même dans les écoles libres (L. 1" juillet 1901, art. 14), et il a, par la loi du 7 juillet 1904, violé à la fois les principes de liberté d'enseignement et de liberté d'association en faisant interdiction à toute congrégation, même autorisée, de donner l'enseignement, et en ordonnant la dissolution de toute congrégation exclusivement enseignante.

Quoi qu'il en soit des critiques formelles que méritent ces dernières dispositions législatives, tout le nujnde reconnaît que la laïcité de l'enseignement primaire public implique en même temps une rigoureuse neutralité. L'enseignement est laïque en ce sens qu'une religion quelconque ne peut être enseignée à l'école, en ce sens notamment que les instituteurs ne peuvent pas se prononcer pour la croyance spiritualiste à l'existence d'un Dieu personnel, en ce sens que ni les ministres du culte, ni les membres d'une congrégation religieuse ne peuvent être instituteurs publics. Mais en même temps, l'enseignement ne peut pas être antireligieux. L'instituteur ne peut pas prononcer une parole quelconque qui soit une critique directe ou indirecte d'une croyance religieuse ou d'une opinion métaphysique quelconque. Aucun livre de classe ou de prix ne peut être mis entre les mains des élèves qui révèle une tendance antireligieuse quelconque, qui combatte une doctrine philosophique, ou, à l'inverse, qui fasse l'apologie d'une religion ou d'une philosophie. Il ne faut pas qu'à la place des écoles publiques confessionnelles que le légis-

406 CHAPITRE IH. LA. LIBERTÉ d'oPIMON

lateur a voulu supprimer s'établissent des écoles anticonfessionnelles; il ne faut pas que le laïcisme, devenu une sorte de religion, se dresse contre les cultes traditionnels ; il ne faut pas qu'à la place des écoles catholiques s'instituent des écoles publiques matérialistes, positivistes, kantiennes ou maçonniques. La neutralité absolue est la conséquence nécessaire de la laïcité et la règle essentielle qui s'impose aux instituteurs publics. On a dit qu'elle était impossible. Non, elle ne l'est pas; il suffit de la vouloir sérieusement et de bonne foi. Il suffit que l'instituteur comprenne et déclare qu'il a le plus profond respect pour toutes les croyances religieuses et pour toutes les doctrines métaphysiques; que, quelles que soient ces croyances et ces doctrines, il y a certains préceptes généraux de morale sociale et individuelle qui s'imposent à tout homme civilisé et que ce sont ces préceptes qui constituent les éléments de morale qu'il enseigne à ses élèves.

Quelles garanties les parents ont-ils que le principe de la neutralité ainsi comprise sera respecté par l'instituteur? Il faut répondre : les garanties du droit commun, c'est-à-dire toutes les voies de droit qui sont ouvertes aux administrés pour obtenir fjue les services publics fonctionnent conformément à la loi et, au premier rang, le recours pour excès de pouvoirs à l'ellet d'obtenir l'annulation de toute décision prise par l'autorité et qui serait une violation du principe de neutralité, et aussi l'action en responsabilité contre l'Etat pour obtenir réparation du préjudice moral occasionné par le fonctionnement irrégulier du service, et enfin l'action en responsabilité personnelle contre l'instituteur lorsqu'il y a une faute personnelle de celui-ci. Une jurisprudence très ferme s'est établie, qui reconnaît l'ouverture de ces diverses actions et garantit ainsi efiectivement la règle de la neutralité.

§ 34. — laïcité et neutralité des écoles primaires 407

Celle-ci a été souvent violée en fait par l'emploi de livres de classes tendancieux ou nettement hostiles aux croyances religieuses et particulièrement aux croyances catholiques. Un décret du 1" juillet 1913 avait décidé que dans chaque département le catalogue des livres dont l'emploi serait autorisé dans les écoles primaires était dressé par une commission se réunissant sous la présidence de l'inspecteur d'académie et se composant des inspecteurs primaires et des directeui's et directrices d'écoles normales; le recteur devait arrêter définitivement le catalogue. Aux termes de l'article G de ce décret, tout père de famille dont Tenfant fréquentait une école publique du département pouvait adresser au ministre de l'instruction publique une réclamation contre l'inscription d'un livre au catalogue départemental et le ministre statuait après avis de la section permanente du conseil supérieur.

Ce décret était suivi d'une circulaire portant la date du 27 Juillet 19i:i et signée de .M. Rarlhou, alors ministre de l'instruction publique, liuUetin du ministère de l'instruction publique, 9 août 101.3, p. 34i.

Le décret du l"".juillet 1913 a été modifié par un décret du 2! février 1914, qui enlève au recteur le droit de statuer sur la liste des ouvrages dont l'emploi sera autorisé dans les écoles, lui donne seulement le droit de fornmler un avis et décide qu'au cas où l'avis du recteur n'est pas conforme à celui de la commission départementale, il doit en être référé au ministre qui statue après avis de la seclion permanente du conseil supérieur. Le décret de 1914 ne reproduit pas la disposition de l'article G du décret de 1913 qui donnait expressément aux pères de famille le droit d'adresser une réclamation au ministre relativement à l'emploi d'un livre de classe ; mais dans son discours au conseil supérieur de l'instruction publique, au moment où ce décret lui fut soumis, M. Viviani, ministre de l'instruc-

408 CHAPITRE 111. LA LIBERTÉ d'oPIMON

tion publique, déclara expressément que ce droit résultait pour le père de famille de l'article 4 de la loi du 27 février 1880.

Dès avant les décrets de 1913 et de 1914, le conseil d'État avait reconnu la recevabilité des recours formés par les pères de famille contre la décision du ministre refusant d'interdire l'emploi dans les écoles de livres contraires au principe de la neutralité. Le conseil d'État avait été saisi de recours formés par des pères de famille et tendant à l'annulation de décisions prises par l'autorité académique qui prononçait l'exclusion d'élèves motivée par ce fait qu'ils avaient refusé de se servir d'un manuel régulièrement employé dans l'école. Dans six espèces, le conseil d'État a déclaré le recours recevable, mais mal fondé, parce que de l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires il résulte que les autorités administratives sont compétentes pour le clioix des méthodes et des livres scolaires-, que les enfants qui fréquentent l'école sont donc tenus d^ se soumettre aux règles établies à cet égard et que, par suite, le refus de l'élève de s'y conformer constitue un manquement à la discipline tombant sous l'application des sanctions pénales établies par le règlement intérieur de l'école. Mais tout en déclarant le recours mal fondé, le conseil d'État indique aux pères de famille la voie qu'ils auraient dû suivre pour atteindre le but poursuivi ; on lit, en effet, dans l'arrêt : u Que si les parents estiment que les livres en usage dans les écoles sont rédigés en violation du principe de la neutralité scolaire consacré par la loi du 28 mars 1882 coinme une conséquence du régime de laïcité qu'elle a institué, il leur appartient de porter leur réclamation devant les autorités compétentes ; qu'ils ont notamment le droit de demander au ministre de prononcer l'interdiclicn dans les écoles publiques, par application de l'article 4 de la loi du 27 février 1880, des livres incriminés et de se pourvoir ensuite en excès de pouvoir devant le conseil d'État. »

V. les six arrêts du cons. d'État, 20 janvier 1911, Recueil, p. 75 et 77; 8 avril 1911, Recueil, p. 481 et 482, avec les conclusions de M. Pichat. — Cf. Revue du droit public, 1911, p. 69, une note de Jèze; S., 1911, III, p. 49, une note d'Hauriou.

De ces arrêts il faut rapprocher celui du 17 janvier 1913 par lequel le conseil d'État reconnaîtla recevabilité du recours formé contre une décision (dans l'espèce, décision implicite de refus) par laquelle le ministre refuse d'interdire un livre comme contraire aux principes de la neutralité, mais déclare le recours mal

§ 34. — laïcité et neutralité des écoles primaires 409

fondé parce qu'on attaquait le refus du ministre d'interdire un manuel dans une école déterminée. « Considérant, est-il dit dans l'arrêt, que s'il appartient au ministre, en vertu de l'article 4 de la loi du 27 février 1880, de statuer après l'avis de la section permanente sur Tinterdiction des livres dans toutes les écoles publiques, aucun l'èglementne lui reconnaît le droit de prohiber l'emploi dans une école déterminée d'un livre régulièrement inscrit sur ladite liste. » Cons. d'État. 17 janvier i9i3 {Association des pères de famille de Gamarde-les- Bains), Recueil, p. 80. Cf. une note de Jèze et le texte de l'arrêt. Revue du droit public, 1913, p. 69 et s.

Cet arrêt doit aussi être retenu parce q.u'il reconnaît implicitement la légalité et la capacité d'agir en justice des associations de pères de famille formées pour défendre la neutralité de l'école primaire. La légalité de ces associations de pères de famille et la recevabilité des recours formés par elles ont été aussi reconnues par quatre arrêts de la cour de Pau du 13 mai 1912. Ces arrêts sont rapportés dans S., 1912, II, p. 265, avec une note de Chavegrin qui les critique vivement et qui prétend que de pareilles associations sont nulles. L'argumentation du savant professeur ne lient pas debout : former une association pour défendre la neutralité de l'école, c'est assurément poursuivre un but licite, puisque la neutralité de l'école primaire est le principe fondamental de notre législation scolaire.

Cf. Ilauriou, .Yofe dans Sirey, 1911, III, p. 49; Revue du droit public, 1911, p. 515. — Sur les voies de droit ouvertes aux pères de famille pour obtenir le respect du principe de neutralité, cons. L. Rolland, Revue du droit public, 1914, p. 410 et s.

Cf. le discours au sénat de M. de Lamarzelleà propos du projet de loi relatif à la fréquentation scolaiie (séance du 23 mars 1914). M. de Lamaiv.elle soutenait qu'il ne pouvait pas y avoir d'école vraiment neutre. Dans la séance du 24 mars 1914, M. Viviani, ministre de l'instruction publique, prononça en réponse un discours dont l'alfichage fut ordonné.

Si rinstituteui' non seulement porte atteinte à la règle de la neutralité par un enseignement tendancieux ou nettement antireligieux, mais encore adresse aux croyants de vérilables injures ou prononce des paroles véritablement blessantes pour les fidèles d'un culte, il engage certainement par là sa responsabilité personnelle ; il n'y a pas alors seulement une faute de service,

410 CHAPITRE III. LA. LIBKRTÉ d'oPIMON

mais une faute personnelle au sens que j'ai précisé aux pages 277 et suivantes du tome 111. L'instituteur est sorti de ses fonctions : il y a un fait commis à l'occasion du service, mais complètement étranger au service et qui entraîne la responsabilité du fonctionnaire dans les termes de l'article 1382 du code civil et devant les tribunaux judiciaires.

La responsabilité personnelle de l'instituteur en pareil cas a été très nettement reconnue par le tribunal des conflits, le l*''"juin 1908, à propos de l'instituteur Morizot qui avait tenu dans sa classe des propos obscènes, révoltants et injurieux pour les croyances religieuses.

Trib. des confl., i«':juin 1908, Recueil, p. 597, avec les conclusions de M. Tardieu, et S., 1908, III, p. 81, avec une note de llauriou. — Dans le même sens, Trib. des confl., 9 mai 1914, reconnaissant une faute personnelle dans le fait d'un instituteur qui prononce devant ses élèves des paroles qui sont, en termes grossiers, la violation de la neutralité scolaire {Recueil, 1914, p. 571; S., 1921, III, p. Uj.

§ 35. — La liberté de la presse. Historique.

C'est, d'une manière générale, le droit d'exprimer ses opinions et ses croyances par écrits imprimés, en quelque forme que ce soit, le livre, la brochure, la revue, le journal ou l'affiche, sans que ces publications soient soumises à aucune autorisation ou censure préalable, et sauf, bien entendu, la responsabilité pénale et civile de leurs auteurs. Le principe a été formulé d'une manière très nette à l'article 11 de la Déclaration des droits de 1789 ; « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » La constitution de 1791 garantit expressément la liberté de la

presse au titre I, § 2, dans les termes suivants : « La constitution garantit comme droits naturels et civils : la liberté à tout homme de parler, d'écrire, d'imprimer et publier ses pensées sans que les écrits puissent être soumis à aucune censure ou inspection avant leur publication... »

Le principe en est encore reconnu par la Déclaration de 1793, art. 7; la constitution de lan III, art. 353 et 355; le sénatus-consulte du 28 Qoréal an XII, art. 64-67; la Charte de 1814, art. 8; la Charte de 1830, art. 7 et 69, et la constitution de 1848, art. 8, 84 et 85.

Cette liberté, comme toutes les libertés, a pour limite la liberté d'autrui. La loi peut et doit donc intervenir, pour prévoir et réprimer toute atteinte à la liberté d'autrui par la voie de la presse, tout préjudice moral ou matériel occasionné à un individu, et aussi, dans une mesure que le législateur doit déterminer avec prudence, toute publication dangereuse pour la sécurité du pays, pour la morale publique, ou contenant provocation à des faits qualifiés crimes ou délits par la loi. Mais l'Etat ne peut intervenir que par voie de répression ou de réparation, non par voie préventive. Cette répression et cette réparation doivent être confiées à l'autorité judiciaire, chargée en France d'intervenir lorsque la liberté des citoyens est principalement et directement en jeu.

La liberté de la presse implique une autre garantie, indiquée déjà par la constitution de 1791 (tit. III, chap. v, art. 18) et très nettement déterminée par l'article 83 de la constitution de 1848 : « La connaissance de tous les délits commis par la voie de la presse appartient exclusivement au jury. •> Une restriction est faite cependant pour les délits d'injures et de ditfamation envers les particuliers (Constitution de 1848, art. 83, § 2). C'est devenu aujourd'hui une sorte d'axiome qu'un

412 CHAPITRE 111. L\ LIBERTÉ d'oPINIO.N

pays ne possède la liberté de la presse que lorsque seslois donnent compétence au jury pour juger tous les délits de presse, à l'exception toutefois des délits d'injure et de diffamation envers les particuliers. La loi du 29 juillet 1881, qui règle aujourd'hui la liberté de la presse, a consacré le principe de cette compétence (art. Al et s.). Les lois des 16 mars 1893 et 28 juillet 1894 y ont apporté cependant quelques importantes restrictions.

Voici l'idée sur laquelle repose cette compétence du jury. Les délits de presse sont des délits d'opinion, en ce sens que la presse, tout au moins la presse périodique, constitue l'organe par excellence de l'opinion publique. Dès lors, c'est à l'opinion publique elle-même qu'il faut confier le soin de juger si tel publiciste a dépassé ses droits. Or, le seul tribunal qui soit une émanation directe de l'opinion publique, c'est le jury, puisqu'il se compose de simples citoyens tirés au sort.

La liberté de la presse implique deux autres libertés, qui en sont en même temps les conséquences et les conditions : la liberté du colportage et la liberté de l'affichage, l'une et l'autre consacrées et réglementées aujourd'hui par la loi du 29 juillet 1881, articles lo--22.

La liberté de la presse, sous aucune de ses formes, n'a jamais été théoriquement contestée depuis 1789. Mais en même temps il n'en est pas qui, dans tous les pays et particulièrement en France, ait été plus souvent et plus profondément violée. Sans doute depuis 1789, la liberté du livre a été en fait, sauf sous le premier empire, en général respectée. Mais la plupart des gouvernements ont vu dans la presse périodique un véritable danger et ont essayé de l'entraver par tous les moyens possibles. C'est l'honneur de la troisième République d'avoir donné au pays définitivement la liberté de la presse périodique, avec la liberté du colportage qui en est à la fois le corollaire et la condition.

Jusqu'à la loi du 28 germinal an IV, le principe de la liberté de la presse existe théoriquement puisqu'il a été proclamé par toutes les constitutions; mais en fait son application est laissée à la discrétion du gouvernement. Les comités de la Convention n'hésitèrent point A supprimer tous les livres, brochures et journaux qui leur portaient ombrage. Cette loi du 28 germinal maintient la liberté de la presse, mais décide c qu'il ne doit être imprimé aucuns journaux, gazettes ou autres feuilles périodiques que ce soit, distribué uucun avis dans le public, imprimé ou placardé aucune affiche, qu'ils ne portent le nom de l'auteur ou des auteurs, le nom et l'indication de la demeure de l'imprimeur » ^art. l"").

La loi du 19 fructidor an V, au lendemain du coup d'État de fructidor, place les journaux et autres feuilles périodiques et les presses qui les impriment pendant un an sous l'inspection de la police, qui peut les f/rohiher Jart. 35). L'auteur de la loi vise dans cet article, pour lui donner un semblant de légalité constitutionnelle, l'article 355 de la constitution de l'an lll. On doit rapprocher l'arrêté du 23 brumaire an VI relatif k l'exécution de l'article 35 de la loi du 19 fructidor an V.

Sous le consulat, l'arrêté du 27 nivôse an VIII soumet la presse périodique à un régime rigoureux de police. Les journaux politiques seuls autorisés à paraître sont limitativemeut et nommément énuméi-és. L'article 5 porte que » seront supprimés sur-le-champ tous les journaux qui inséreront des articles contraires au respect dû au pacte social, à la souveraineté du peuple et à la gloire des armées... »>

Le sénatusconsulte du 28 floréal de l'an Xll créait une comjnission sénatoriale de la liberté de la presse; mais il était spécifié que n'étaient point compris dans ses attributions les ouvrages qui s'impriment et se distribuent par abonnement à des époques périodiques

414 CHAPITRE m. — LA LIBERTÉ d'oPIMON

(art. 64-67). Cette commissioji sénatoriale de ta liberté de la presse était une façade comme la commission sénatoriale de la liberté individuelle, et elle ne protégea pas plus la liberté de la presse que celle-ci la liberté individuelle.

D'ailleurs, le décret du o février 1810 allait supprimer complètement la liberté de la presse en général et soumettre la librairie, comme la presse périodique, à un régime draconien de police, plus rigoureux encore que le système pratiqué sous la monarcbie absolue. La profession d'imprimeur cesse d'être une profession libre; le nombre des imprimeurs est limité et tout imprimeur doit avoir un brevet. Le directeur général de rimprinierie, placé sous les ordres du ministre de l'intérieur, peut toujours ordonner la communication d'un ouvrage livré à l'impression et surseoir à l'impression, ordonner à l'auteur les suppressions convenables et, sur son refus de les faire, défendre la vente de l'ouvrage, faire rompre les formes et faire saisir les feuilles ou exemplaires déjà imprimés. La presse périodique reste toujours soumise à l'arrêté du 27 nivôse an Vill, c'est-à-dire à l'arbitraire le plus complet.

Dans l'acte de déchéance de Napoléon, voté par le sénat le 3 avril 1814, on visait les atteintes portées par l'empereur à la liberté de la presse. A l'article 23 de la constitution sénatoriale, il était dit : « La liberté de la presse est entière... » Cependant, deux arrêtés du Gouvernement provisoire du 7 avril 1814 décident qu'aucune feuille ne peut être distribuée sans autorisation préalable et que tous les règlements sur la librairie et sur l'imprimerie continueront provisoirement à être appliqués. L'ordonnance royale du 10 juin 1814, bien que l'article 8 de la Charte proclame la liberté de la presse, maintient provisoirement les lois, décrets et règlements » par lesquels il a été pourvu à la répres-

sion des abus de la presse ». Elle annonce une loi. Ce fut la loi du 21 octobre 181-4 sitr la liderté de la presse. Titre dérisoire, car cette loi place encore la librairie, l'imprimerie et la presse proprement dite sous un régime arbitraire de police.

Ces dispositions restrictives subsistent jusqu'à la législation véritablement libérale de 1819 établie par les lois des 17 mai, 26 mai et 9 juin, dont le vote est dû surtout à l'influence et à l'autorité de M. de Serres, ministre de la justice, et de M. Decazes, ministre de l'intérieur. La loi du 17 mai 1819 supprime la censure préalable et le droit de suspension des journaux par le gouvernement. La loi du 20 mai 1819 fait du jury la juiidiction de droit commun en matière de délits de presse. Mais cette même loi crée toute une série de délits de presse spéciaux. Lnfin, la loi du 9 juin 1819 décide que tout journal ou écrit périodique, consacré en tout ou partie aux nouvelles en matière politique, peut être publié librement, à la condition de faire une déclaration dans les conditions déterminées, et de fournir un cautionnement dont la loi (art. 1*"") détermine le montant. Malgré cette obligation du cautionneuient, on peut dire que cette législation de 1819 établissait vraiment la liberté de la presse. Cf. ordonn. du 9 juin 1819.

Ce ne devait pas être pour longtemps. La loi du 31 mars 1820, votée après l'assassinat du duc de Berry, décide que la libre publication des journaux politiques est temporairement suspendue, qu'aucun journal politique ne peut être publié qu'avec l'autorisation du roi, et qu'aucune feuille, livraison d'un journal ou écrit périodique, ne peut être publiée sans avoir été soumise à la censure. La loi du 26 juillet 1821 prorogea l'application de la loi précédente. Ces deux lois, déclarées temporaires, sont remplacées par les lois des 17 et

416 CHAPITRE III. — LA LIBtRTÉ d'oPIMON

25 mars 1822, qui décident que nul journal ou écrit périodique politique ne peut être établi et publié sans l'autorisation préalable du roi. La loi du 17 mars (art. 3) établit quelque chose de nouveau : la suppression par décision judiciaire (décision de la cour dappelj dun journal dans le cas où l'esprit de ce journal «■ résultant d'une succession d'articles serait de nature à porter atteinte à la paix publique, au respect dû à la religion de l'État et aux autres religions... » C'était le retour à l'arbitraire le plus complet, l'arbitraire judiciaire sans doute, mais l'arbitraire.

Les articles 15 et 16 de la loi du 25 mars 1822 contenaient une disposition curieuse. Us permettaient aux chambres de se constituer elles-mêmes juges des délits de presse consistant dans des attaques dirigées contre eltcs ou dans le compte rendu inexact de leurs débats. Aux termes de l'article 15, dans le cas d'offense envers

les chambres ou l'une d'elles « la chambre offensée,

sur la simple réclamation d'un de ses membres, pourra, si mieux elle n'aime autoriser les poursuites par la voie ordinaire, ordonner que le prévenu sera traduit à sa barre. Après qu'il aura été entendu ou dûment appelé, elle le condamnera, s'il y a lien, aux peines portées par les lois. La décision sera exécutée sur l'ordre du président de la chambre ». Et aux termes de l'article 16, « les chambres appliqueront elles-mêmes, conformément à l'article précédent, les dispositions de l'article 7 relatives au compte rendu ]iar les journaux de leurs séances ».

Ainsi en vertu de cette loi, les chambres exerçaient non seulement un pouvoir de police pour assurer la liberté et la sécurité de leurs délibérations, mais encore un véritable pouvoir de juridiction pénale, (tétait une disposition qui, incontestablement, allait directement contre le principe élémentaire de la séparation des

pouvoirs. En conférant le jugement des infractions de presse aux assemblées politiques elles-mêmes qui en étaient l'objet, la loi portait évidemment une atteinte aux principes de la liberté de la presse, puisqu'elle enlevait aux auteurs du délit toutes les garanties d'une véritable juridiction. Les auteurs de la loi de 1822, en édictant ces dispositions, s'étaient certainement inspirés des mêmes idées que les auteurs de la Charte qui donnait à la chambre des Pairs la connaissance des faits de haute trahison et des attentats à la sûreté de l'État et que les auteurs de la constitutionj^de 1875 qui ont donné au sénat la connaissance des attentats à la sûreté de l'Etat (L. IG juillet 1875, art. 12). Toute loi qui donne un pouvoir de juridiction à une assemblée politique en une matière quelle qu'elle soit est contraire aux vrais principes de la liberté.

Le ministère Martignac fait voter la loi du 18 juillet 1828 qui revient à la législation de 1819 et à la liberté de la presse. Mais une des quatre ordonnances du 25 juillet 1830. dont la publication provoqua la révolution de 1830 et la chute des Bourbons, suspend la liberté de la presse et remet en vigueur les dispositions de la loi du 21 octobre 181 L Ce fut cette ordonnance qui provoqua la célèbre protestation des journalistes parisiens rédigée par M. Thiers.

La Charte de 1830 proclame à nouveau la liberté de la presse, stipulant même dans l'article 7 « que la censure ne pourra jamais être rétablie ». Ainsi, la presse se trouvait replacée sous l'empire de la loi du 18 juillet 1828, qui fut toutefois complétée par la loi du 8 octobre 1830, laquelle défère au jury, sauf quelques exceptions, la connaissance de tous les délits de presse. Cf. en outre LL. 29 novembre, 10 décembre, 14 décembre 1830, 8 avril 1831, 16 janvier 1834. C'était vraiment un régime de liberté. Mais après l'attentat de Fieschi, le

Dl GLIT. — V. 27

gouvernement, dont le premier ministre était le duc de Broglie et le ministre de linlérieur M. Thiers, fit adopter les trois lois du 9 septembre 1835 ^devenues fameuses sous le nom de lois de septembre) : l'une d'elles, promulguée sous le titre de Loi sur les crimes, délits et contraventions de la presse et des autres moyens de publication, prévoit et punit de nouveaux délits de presse, augmente le cautionnement des journaux, oblige les gérants à insérer en tête de leur feuille les documents officiels et rectifications.

Cette loi ne fut abrogée que par l'article 1 "" du décret du 6 mars 1848. La loi du 27 juillet 1849 reproduit en matière de presse périodique la plupart des dispositions des lois antérieures, même celles de la loi du 9 septembre 1835. La loi du 16 juillet 1850 sur le cautionnement des journaux et le timbre exige la signature de tout article de discussion politique, philosophique ou religieuse inséré dans un journal. Malgré ces quelques restrictions, c'était toujours la liberté. Elle allait naturellement, après le 2 décembre, faire place à un régime arbitraire de police.

Le décret du 17 février 1852 établit en matière de presse une réglementation véritablement draconienne. L'autorisation préalable du gouvernement est nécessaire pour créer et publier un journal ou pour y introduire une modification quelconque dans le personnel; l'obligation de verser un cautionnement est maintenue; tout numéro du journal doit être signé par le gérant, et tout article signé par son auteur; une condamnation pour crime commis par la voie de la presse, deux condamnations pour délits ou contraventions commis dans l'espace de deux ans entraînent de plein droit la suppression du journal. Après une condamnation pour délit ou contravention, le gouvernement a la faculté, dans les deux mois, de prononcer soit la suspension

temporaire, soit la suppression du journal. En dehors de toute condamnation, un journal peut être suspendu par le miaistre pour deux mois au maximum après deux avertissements préalables. Un journal peut être supprimé, par mesure de sûreté générale, par un décret spécial du gouvernement (ai't. 32'. Tous les délits de presse sont de la compétence des tribunaux correctionnels (art. 25).

Cette réglementation si rigoureusement restrictive subsista jusqu'à la loi du 11 mai 1868, qui se rattache aux mesures libérales de la fin du second empire. Cette loi supprime l'autorisation préalable pour létablissemert d'un Journal et exige une simple déclaration; elle réduit le droit de timbre; elle enlève à l'administration pour les donner aux tribunaux les droits de suspendre et de supprimer un journal. Pour le surplus, les prescriptions du décret de 1852 étaient maintenues. Ce n'était pas tout à fait la liberté; mais ce n'était plus l'arbitraire odieux de 1852.

Le gouvernement de la Défense nationale, par le décret du 5 septembre 1870, abolit l'impôt du timbre sur les journaux et autres publications. Par le décret du 10 septembre 1870, il proclame la liberté de l'imprimerie et de la librairie toujours soumises en droit au décret du 5 février 1810. Le décret du 10 octobre 1870 supprime le cautionnement des journaux et le décret du 27 octobre établit en principe la compétence du jury pour le jugement des délits de presse.

L'Assemblée nationale, par la loi du 15 avril 187J, substitua à quelques dispositions encore en vigueur du décret du 17 février 1852 des dispositions plus libérales empruntées à la législation de 1819. Mais par la loi du 6 mai 1871, elle rétablit le cautionnement pour tous les journaux et écrits périodiques non politiques paraissant plus d'une fois par semaine. Enfin, par la loi du 29 dé-

420 CHAPITRE m. LA LIBERTÉ d'oPLMON

cembre 1875, elle restreigait d'une façon notable la liberté de la presse.

Sur Ihistoiie de la liberté de la presse, cf. Laufranché, La liberté de la presse sous la llévoludon, 1908.

§ 3t). — /m liberté de la presse dans le droit actuel.

Ainsi après le vote de la constitution républicaine de 1875 la législation sur Tiniprimerie, la librairie, l'affichage, le colportage et la presse périodique était extrêmement complexe. Assurément pour celte dernière ce n'était plus le régime arbitraire de police comme à certaines époques; mais ce n'était pas vraiment la liberté. Le parti républicain arrivé aux affaires avec la majorité que les élections de 1876 avaient envoyée à la chambre des députés se devait à lui-même de donner au pays une loi complète sur la presse et vraiment libérale. I/élaboration de cette loi fut retardée par la dissolution de la chambre prononcée en 1877 par le maréchal de Mac-Mahon, président de la République. Mais après le premier renouvellement triennal qui, en 1879, assurait une majorité républicaine au sénat, après la démission du maréchal de Mac-Mahon et l'élection de M. Grévy à la présidence de la République, rien ne s'opposait plus au vote d'une loi consacrant, organisant et protégeant véritablement la liberté de la presse. Ce fut la grande loi du 29 juillet 1881, qui a été modifiée depuis sur beaucoup de points de détail, mais dont les principes sont restés intacts. Elle est comme la charte de la liberté de la pi'esse eu France.

Imprimerie et librairie. — La profession d'imprimeur et celle de libraire sont libres. Ceux qui veulent les exercer ne sont plus assujettis à aucune formalité spéciale; ils sont placés purement et simplement sous le droit commun des professions commerciales et industrielles.

g 36. — LA LIBERTÉ DE LA PRESSE DANS LE DROIT ACTUEL 421

Deux obligatioDS cependant s'imposent aux%imprimeurs. Tout imprimé rendu public, sauf quelques exceptions (ouvrages dits de ville ou bilboquets), doit p-.rter l'indication des nom et domicile de Timprimeur (art. 2). En second lieu, les articles 3 et 4 de la loi du 29 juillet 1881 exigeaient qu'au moment de la publication de tout imprimé deux exemplaires fussent déposés, pour les collections nationales, à Paris au ministère de l'intérieur et dans les départements à la préfecture, à la souspréfecture ou à la mairie.

Depuis longtemps des plaintes très justifiées s'étaient élevées sur l'irrégularité très grande avec laquelle se faisait le dépôt légal. C'est pour faire cesser ces abus qu'est intervenu d'abord le décret du 20 février 1924, qui a créé la régie du dépôt légal, laquelle réunit en un service les deux services jusque-là séparés, celui du dépôt légal au ministère de lintérieur et celui du dépôt légal au ministère de l'instruction publique. De plus la loi du 19 mai 1925, dont l'article 22 déclare abrogés l'article 6 de la loi des 19-24 juillet 1793 et les articles 3 et 4 de la loi du 29 juillet 1881, a minutieusement réglé les conditions dans lesquelles doit actuellement se faire le dépôt légal. L'obligation du dépôt s'impose d'une part à l'imprimeur ou producteur et d'autre part à 1 éditeur. Cette obligation s'applique aux imprimés de toute nature, aux œuvres musicales, aux œuvres photographiques, aux œuvres cinématographiques, phonographiques et généralement, dit la loi, « à toutes les productions des arts graphiques reproduits en nombre ». Le dépôt par l'imprimeur ou le producteur est fait, pour le département de la Seine, directement à Paris à la régie du dépôt légal au ministère de l'intérieur et pour les autres départements dans les bureaux de cette régie dépendant des préfectures et sous-préfectures. Le dépôt par l'éditeur est fait dans le département de la

422 CHAPITRE III. LA. LIBERTÉ d'OPI.MON

Seine directement à la Bibliothèque nationale. Dans les autres départements, il peut être fait par voie postale en franchise. Peuvent n'êlre déposés qu'en un seul exemplaire à la Bibliothèque nationale les ouvrages dits de luxe tirés en petit nombre et numérotés et les estampes artistiques tirées à moins de 100 exemplaires et numérotées (L. 19 mai 1925, art. 11). Enfin sont exclus du dépôt les travaux d'impression dits de ville, tels que lettres et cartes d'invitation, les travaux d'impression dits de commerce, les bulletins de vote et les titres de valeurs financières (L. 19 mai 1925, art. 3).

Le colportage. — La liberté du colportage est en même temps la condition et la conséquence de la liberté de la presse. Aussi le législateur de 1881 a-t-il reconnu cette liberté aux articles 18 et suivants de la loi. La profession de colporteur est libre; elle n'est soumise qu'à la formalité d'une déclaration préalable. L'article 20 de la loi de 1881 décide même que la distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune déclaration.

La liberté du colportage implique la liberté d'annoncer à haute voix sur la voie publique l'écrit, la brochure, la revue ou le journal dont on otl're la vente. Certains maires ayant voulu empêcher les abus qu'entraînait cette liberté, la cour de cassation déclara illégaux les arrêtés municipaux pris à cet effet comme étant contraires au principe de la liberté du colportage. C'est pourquoi est intervenue la loi du 19 mars 1889 décidant que les journaux et tous les écrits ou imprimés distribués et vendus dans la rue et les lieux publics ne pourraient être annoncés que par leur titre, leur prix, l'indication de leur opinion et le nom de leurs auteurs ou rédacteurs et qu'aucun titre obscène ou contenant des imputations diffamatoires ou expressions injurieuses pour une ou plusieurs personnes ne pourrait être