LA LIBERTÉ DE LA. PRESSE PENDANT LA GUERRE

siège n'est donc pas sérieusement contestable. Mais les maladresses et les contradictions continuelles de la commission de censure, l'extension qui a été donnée à la censure, laquelle ne s'est pas exercée seulement au sujet des informations et des appréciations militaires et diplomatiques, mais encore au sujet des articles purement politiques, ont provoqué de la part des journaux et des hommes politiques de tous les partis des réclamations et des protestations assurément fondées. La question a été portée plusieurs fois à la tribune du Palais-Bourbon.

Le 4 mars 1915, M. Paul Meunier déposait sur le bureau de la <;hambre une proposition ainsi conçue : « L'état de siègo politique déclaré par la loi du 5 août 1914 est levé à Paris et dans les départements de... » M. Viviani, président du conseil, s'étant opposé au vote immédiat de cette proposition, elle fut renvoyée à la commission de législation civile «lui l'adopta avec quelques modifications Rapport de M. Paul Meunier, J. o/f., Docum. pari., Chambre, 1915, p. 1259 .

Sur une nouvelle intervention de M. Paul Meunier '13 octobre 1915), la commission de législation civile adoptait une proposition dont l'objet essentiel était d'établir légalement en temps de guerre le régime de la censure préalable, de donner la compétence en matière de censure à l'autorité civile, au préfet de police à Paris, aux préfets dans les départements, et de restreindre rigoureusement la censure « à la publication d'articles ou d'informations d'ordre militaire ou diplomatique qui seraient de nature à nuire à la défense nationale », et de soustraire ainsi à la censure les articles et informations touchant exclusivement la politique intérieure (trois rapports de M.Paul Meunier, J. off.. Docum. pari., Chambre, 1915, p. 1128, 1351 et 1409).

La discussion de cette proposition de loi ne vint. à la chambre que le 21 janvier 1916, à une époque où le ministère Viviani avait été remplacé par le ministère Briand. Elle occupa tout entières les séances des 21 et 25 janvier. Après un éloquent discours dans lequel M. Briand reconnaissait les quelques erreurs inévitables commises par la censure, mais d'éclarait que les intérêts de la défense nationale exigeaient son maintien et que, telle qu'elle fonctionnait en fait, elle était une garantie pour la presse elle-même, la proposition Paul Meunier fut renvoyée à la commission.

440 CHAPITRE III. L\ LIBERTÉ d'oPLMOJï

Depuis il n'en a plus été question. La presse est restée soumise de fait à la censure militaire, diplomatique et politique jusqu'à la levée de l'état de siège, le 12 octobre 1919.

Sur la liberté de la presse en temps de guerre, cf. J. Barthélémy, Revue du droit public, 1915, p. 310; Jèze, Régime juridique de la presse en Angleterre en temps de guerre, Revue du droit public»- 1915, p. 220, 405, 613, et 1916, p. 5 et 337.

§38. — Le droit de pétition.

C'est le droit qui appartient à lindividu d'adresser aux organes ou agents publics un écrit où il expose des opinions, des demandes ou des plaintes. Le droit de pétition est une forme de la liberté d'opinion. Chacun est libre d'exposer ses opinions, de les faire connaître au public et aussi, par conséquent, aux représentants de l'autorité. Le droit de pétition est de plus une conséquence de la liberté individuelle en général et de sa garantie, la sûreté : chacun a le droit de ne pas être victime d'un acte arbitraire de la part des agents de l'autorité et de formuler une plainte ou une réclamation contre un pareil acte.

Le droit de pétition n'était pas expressément mentionné dans la Déclaration des droits de 1789. On pensa probablement que cela était inutile, puisqu'il était la conséquence nécessaire de la liberté individuelle et de la liberté d'opinion. C'est bien d'ailleurs au même paragraphe 3 du titre I"" de la constitution de 1791 que le législateur déclare garanties, comme droits naturels et civils, la liberté individuelle, la liberté d'opinion, la liberté de la presse, la liberté de réunion et aussi « la liberté d'adresser aux autorités constituées des pétitions signées individuellement ». Il est dit à l'article 32 de la Déclaration de 1793 : « Le droit de présenter des pétitions aux dépositaires de l'autorité publique ne peut, en aucun cas, être interdit, suspendu ni limité. » Rapp.

constitution de l'an III, art. 37 et 364; Constitution de 1848, art. 8.

Une difficulté s'est présentée pour le droit de pétition dès 1791. La pétition peut intervenir dans deux hypothèses tout à fait différentes. La pétition peut être formulée en vue d'un but purement individuel : on demande la modification ou la suppression d'une décision individuelle ; on demande soit au gouvernement, soit au parlement de prendre une décision individuelle. La pétition formulée ainsi, dans un intérêt purement individuel, est incontestablement, d'après la terminologie des auteurs de la Déclaration des droits et de la constitution de 1791, l'exercice d'un droit naturel et civil, c'est-à-dire d'un droit qui appartient à tout individu en tant qu'homme, et qui est un droit civil parce qu'il est reconnu et garanti par la société. Dès lors, ce droit appartient à tous, même à ceux (jui n'ont point la jouissance des droits politiques, aux femmes, aux enfants, aux individus frappés d'une déchéance pénale, et même aux étrangers. Le droit de pétition ainsi compris est bien certainement un droit supérieur au législateur, que celui-ci peut réglementer, mais qu'il ne peut ni restreindre, ni supprimer.

Au contraire, uue pétitioa peut être adressée par uq individu ou un groupe d'iadividus en vue d'un but d'intérêt général. On ne demande point une décision individuelle, mais bien qu'il soit pris une décision par voie générale et dans l'intérêt collectif, soit qu'on s'adresse d'ailleurs au parlement pour qu'il vote une loi ou repousse un projet de loi, abroge ou modifie une loi existante, soit qu'on s'adresse au gouvernement pour qu'il prenne une mesure générale dans le domaine de sa compétence ou pour qu'en vertu de son droit d'initiative il présente au parlement tel ou tel projet de loi. En pareil cas, la pétition n'est-elle pas l'exercice d'une

442 CHAPITRE III. LA LIBERTÉ d'oPINION

sorte (l'initiative législative, une participation à la puissance politique? Ne doit-il pas être refusé aux femmes, aux enfants, aux individus frappés de déchéance et aux étrangers?

Souvent, au lieu de distinguer, comme je viens de le faire, la pétition formulée dans un intérêt général et celle formulée dans un intérêt individuel, on distingue la pétition adressée aux chambres et celle adressée au gouvernement. Cette distinction ne me paraît pas exacte : on vient de montrer qu'une pétition adressée au gouvernement peut parfaitement l'être en vue d'un intérêt général. Ainsi aux Etats-Unis, lorsque les citoyens désirent une modification législative, ils ne s'adressent pas directement au congrès, mais envoient au président une pétition pour lui demander de recommander au congrès cette modification.

Cf. Barthélémy, La condition actuelle de la présidence des États- Unis, Revue politique et parlementaire, 10 février 1906, p. 293; Le Temps, i;i février 1905, et surtout Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les Républiques modernes, 1907, p. 122 et s.

La question, ai-je dit, se posa dès 1791. Dans un rapport présenté à l'Assemblée nationale, le 9 mai 1791, Le Chapelier proposait de distinguer la plainte et la pétition proprement dite. Il définissait \di plainte le droit naturel et inviolable appartenant à tout individu de formuler une réclamation adressée aux pouvoirs publics contre une décision individuelle le concernant, et le droit de pétition, le droit de demander au législateur de prendre une décision par voie générale sur un objet "d'intérêt général. D'après Le Chapelier, le droit de pétition, ainsi compris dans ce sens restreint, est un droit politique; il l'appelait « cette espèce d'initiative du citoyen pour les lois et les institutions sociales »> et il pensait qu'il devait être réservé aux citoyens actifs. Cette conception rencontra dans l'assemblée une très vive opposition. Pétion, Grégoire, Robespierre, Maury vinrent

affirmer que le droit de pétition est toujours et dans tous les cas « le droit imprescriptible de tout homme vivant en société..., le droit de tout être pensant ». C'est cette conception qui l'emporta. A une très forte majorité, l'Assemblée vota le principe du droit de pétition ouvert à tous, comme droit individuel naturel, dans quelque dessein qu'il fût exercé; droit civil aussi, en ce sens qu'il était reconnu et garanti par la société (Constitution de 1791, tit. l, § 3).

Aucune des Déclarations, des constitutions ou des lois qui ont consacré le droit de pétition n'a fait une distinction ou une restriction : le droit de pétition sous ses deux formes est reconnu à tous, même à ceux qui n'ont pas la jouissance de leurs droits politiques. Le projet de constitution girondine organisait une initiative populaire, qui naturellement ne pouvait être exercée que par les électeurs Constitution girondine, lit. IlLsect. n, art. 2; sect. v, art. 4; tit. Vlll; tit. IX, art. o).' Mais cela était tout ditlerent du droit de pétition, puisque cette initiative populaire aurait eu pour effet de mettre nécessairement en mouvement le pouvoir législatif ou le pouvoir constituant. De même, la Constitution de 1793 (art. 115) instituait l'initiative en matière de revision constitutionnelle, et cette initiative, bien différente du droit de pétition, ne pouvait être exercée que par les assemblées primaires. Mais les textes qui consacraient le droit de pétition proprement dit ne restreignaient point l'exercice du droit de pétition à ceux qui ont la jouissance des droits électoraux.

Outre les textes déjà cités, cf. Constitution de laii VIII, art. 83; Chartes 1814, art. 54; 1830, art. 45 ; Constitution de 1848, art. 8; Sénatusconsulte constitutionnel de 1870, ait. 41.

La question de la recevabilité par les chambres de pétitions présentées par des étrangers s'est posée plusieurs fois devant le parlement. Le 1 ■" avril 1871, M. de

444 CHAPITRE III. — LÀ LIBERTÉ d'oPINION

La Rochejacquelein présentait, au nom de la première commission des pétitions, un rapport sur une pétition par laquelle deux étrangers, membres du comité de la Ligue internationale de la paix à Genève, demandaient à l'Assemblée de consolider la République. M. de Malleville fait observer que les étrangers ne peuvent pas exercer le droit de pétition en France ; M. Baze établit une distinction entre les pétitions qui touchent à urt intérêt simplement individuel et celles qui touchent à un intéi'êt collectif : les étrangers peuvent présenter les premières, mais non pas les secondes; en conséquence, il deuiande que la pétition rapportée soit écartée par la question préalable. MM. llumbert, Brisson, Floquet et L^nglois font remaïquer que la distinction faite par M. Baze est trop restrictive et s'opposent à la question préalable. Bief, lAssemblée ne vote point la question préalable et se contente de passer à l'ordre du jour.

Annales Assemblée nationale, 1875, II, p. 209.

De cet exposé il me paraît résulter d une manière certaine que le droit français n"a jamais fait et ne fait point actuellement de distinction entre les pétitions adressées au gouvernement ou aux chambres en vue d'un intérêt général et celles qui leur sont adressées en vue d'un intérêt individuel. Les unes et les autres sont l'expression d'un droit naturel et peuvent être formées^ par toutes personnes, même par celles qui n'ont pas la jouissance de leurs droits politiques et par les étrangers.

Les pétitions peuvent porter une seule signature ou un nombre indéfini de signatures. Plusieurs textes parlent des pétitions individuelles : Constitutions de l'an lll, article 364; an Vlll, article 83. Quel que soit le nombre des signatures personnelles que porte une pétition, elle reste individuelle. Elle ne cesse de l'être que lorsqu'elle est adressée par une association, une corporation. L'article 364 de la constitution de l'an 111 et

rarticle83de la constitution de Fan Vlllinterdisentassurément une semblable pétition. Mais cette interdiction n'est plus certainement en vigueur; elle serait absolument contraire au principe de la liberté d'association et spécialement de la liberté syndicale qui, depuis les lois des 21 mars 1884 et 1-'" juillet 1901, sont entrées définitivement dans notre droit.

Il est cei'tain que les fonctionnaires pris individuellement peuvent adresser des pétitions et les signer avec leur qualité de fonctionnaires. Mais les cor])s constitués ne peuvent comme tels adresser des pétitions ni au gouvernement ni aux chambres. Sans doute, l'article 3G4 de la constitution de l'an 111, ({iii prohibait les pétitions faites par les associations, permettait les pétitions des autorités constituées pour des objets proj)res à leurs attributions. Mais cet article, qui est, on vient de le dire, sans foi'ce actuellement pour la première disposition, l'est aussi pour la seconde, i.a loi et les règlements ont déterminé les corps constitués qui peuvent formuler des vœu\, l'objet et les conditions de ces vœux; par conséquent, l'envoi par eux d'une pétition serait certainement illégal, puisqu'il ne serait pas conforme au mode établi par la loi ou serait le fait de corps auxquels la loi n'a point donné le droit de formuler des vœux. C'est ainsi que les conseils administi-atifs (conseils généraux, municipaux, d'arrondissement) ne peuvent pas en tant que conseils adresser des pétitions^ que les tribunaux aduiinistratifs ou judiciaiies ne le peuvent pas non plus.

Cependant, le 28 février 1835, la chambre des députés a admis une pétition des membres du tribunal civil d'Argentan relative à l'organisation judiciaire, sous prétexte que la loi des 16-24 août 1790 (tit. Il, art. 12) donnait aux tribunaux le droit de s'adresser au corps législatif toutes les fois qu'ils croiraient nécessaire soit

446 CHAPITRE III. LA LIBERTÉ d'oPIMO.X

d'interpréter une loi, soit d'en faire une nouvelle. Mais, en 1871, lAsseniblée nationale a écarté par la question préalable une pétition du conseil municipal du Puy demandant le rétablissement du vole par circonscriptions électorales, malgré les protestations de M. Brisson. Le rapporteur invoquait très justement la disposition de l'article 24 de la loi de 1887, qui permet aux conseils municipaux de formuler des vœux d'intérêt local^ mais leur interdit de publier aucune protestation, proclamation ou adi'esse.

Séance 1.3 mai 1871, Annales, III, i». 0, (-f. môme disposition [.. 5 avril 1884, art. 01, ;< 4, et 72.

D'ailleurs, cette interdiction a été prononcée d'une manière très nette parTarticle T' de laloides 18-22 mai 1791 rendue sur le rapport de Le Chapelier : « Le droit de pétition appartient à tout individu et ne peut être délégué; en conséquence, il ne pourra êtie exercé en nom c<^llectif par les corps électoraux, judiciaires, administiatifs ni municipaux, par les sections des communes, villes, sociétés de citoyens. •> On a dit plus haut que la disposition (jui prohibe les pélitions adressées par les sociétés de citoyens est aujourd'hui contraire au droit d'association reconnu par nos lois.

Faune en laquellp peut s'exercer le droif de pétition. — Sur ce point notre législation a toujours été très incomplète et elle l'est encore. Aucune règle n'a jamais existé et aucune règle n'existe encore actuellement pour les pétitions adressées au gouvernement. Opendant sous le second l'empire une conmiission des pétitions avait été créée au conseil d'Ktat par un décret du 18 décembre 18o2. On verra plus loin pourquoi l'absence d'une réglementation relative aux pétitions adressées au gouvernement ne présente guère d'inconvénient.

Quant à la forme en laquelle doivent être adressées les pétitions aux chambres, elle est déterminée aujour-

s^ 38. — LE DROIT DE PÉTITION 447

d'hui par la loi du 22 juillet J879 (art. 6-9) et par les règlements des chambres, sénat, articles 95 à 102, et chambre, articles 121 cà 127.

Pendant toute la Révolution, les pétitionnaires furent constamment admis à la barre des assemblées pour remettre eu personne leurs pétitions, dont parfois même ils donnaient lecture. On sait quels incidents souvent tumultueux, parfois sinistrement grotesques, provoqua cette pratique.

D'après l'article 83 de la constitution de l'an VI II, les pétitions devaient être adressées spécialement au tribunal. Les articles (H et 65 du sénatusconsulte du 28 tloréal an XII autorisent les pétitions adressées aux commissions sénatoriales de la liberté individuelle et de la libellé de la presse. Les articles 53 de la Charte de 1814 et 45 de la Charte de 1830 exigent que toute pétition soit faite et présentée par écrit et interdisent « d'en apporter en personne et à la barre ». En 1848, ni la constitution ni la loi ne réglèrent les formes des pétitions. La chose fut fixée seulement par le règlement de l'Assemblée nationale d'abord et de la Législative ensuite.

La constitution de 1852 (art. 45) spécifiait que le droit de pétition s'exercerait auprès du sénat et qu'aucune pétition ne pourrait être adressée au corps législatif. Mais l'article 41 du sénatusconsulte constitutionnel du 21 mai 1870 autorise les pétitions au corps législatif comme au sénat

Après la chute de lEmpire, la forme des pétitions fut uniquement réglée par les règlements des chambres jusqu'à la loi du 22 juillet 1879.

Aux termes de l'article 6 de la loi du 22 juillet 1879, toute pétition à l'une ou à l'autre chambre ne peut être faite et présentée que par écrit; il est interdit d'en apporter en personne ou à la barre. Le législateur a

448 CHAPITRE III. LA LIBERTÉ d'opIMON

voulu très sagement j3i'évenir les incidents graves que peut provoquer l'entrée de pétitionnaires dans l'enceinte législative. L'article 7 contient une disposition aussi très sage et destinée à empêcher les attroupements, les tumultes (]ue pourrait provoquer l'exercice du droit de pétition : « Toute inl'raction à l'article précédent, toute provocation, par des discours proférés publiquement ou par des écrits ou impi'imés affichés ou distribués, à un rassemblement sur la voie publique ayant pour objet la discussion, la rédaction ou l'apport aux chambres, on à l'une d'elles, de pétitions, déclarations ou adresses, ({ue la provocation ait été ou non suivie d'etl'et, sera punie des peines édictées par le paragraphe 1 de l'article o de la loi du 7 juin J8i8. » L'article 8 de la loi de 1879 ajoute qu'il n'est en i-ien déroiré par les présentes dispositions à cette loi du 7 juin 1848 sur les attroupements.

Quant à la procédure parlementaire à suivre pour l'examen des pétitions, elle est déterminée par les articles suivants des règh^ments des chambres, sénat, art. 95 à 10-2, chambre, art. 121 à 127.

A la chambre des députés, les pétitions dans l'ordre de leur arrivée sont inscrites sur un rôle général. Ce rôle est imprimé et distribué. Chacune des pétitions inscrites est renvoyée par le président de la chambre, avec ses observations s'il y a lieu, à la commission permanente la plus qualifiée pour son examen. Il n'y a plus de commission des pétitions. La commission ainsi saisie juge s'il y a lieu de renvoyer la pétition au ministre, de la soumettre à la chambre ou de la classer purement et simplement. Avis est donné aux pétitionnaires de la résolution adoptée à l'égard de sa pétition et du numéro d'ordre qui lui est attribué.

Sar les grandes commissions permanentes de la chambre des députés, Règlement chambre, art. 122-124. Cf. t. IV, p. 320 et s.

Au sénat, la procédure est analogue avec cette différence qu'au moins théoriquement il y a encore une commission des pétitions et que les pétitions sont renvoyées soit à elle, soit à la commission permanente la plus qualifiée, soit à la commission déjà saisie d'une proposition portant sur le même objet (Régi. Sénat, art. 97).

Tout à fait exceptionnellement, la discussion d'une pétition peut venir en séance publique. 11 y a bien longtemps qu'il n'y en a pas eu d'exemple. Au cas où la chambre elle-même discute la pétition, elle peut voter l'ordre du jour sur la pétition, c'est-à-dire décider qu'il n'y sera donné aucune suite, voter un ordre du jour motivé, voter le renvoi au ministre compétent, le renvoi pur et simple ou le renvoi avec le vœu qu'il soit donné à la pétition la plus prompte solution possible. La chambre peut toujours voter la question préalable sur la pétition.

La chambre des députés reste saisie des pétitions pendant la durée de la législature. Celle qui lui succède n'en est point saisie automatiquement, mais les auteurs des pétitions peuvent évidemment les présenter

à nouveau

Pour plus de détails sur la procédure parlementaire des pétitions, cons. Pierre, Traité de droit politique. Supplément, 1919, p. 786 et s.

Sur le droit de pétition à l'étranger, cons. J. Leclerc, Le droit de pétition, 1913, avec une préTace de Larnaude.

Le droit de pétition aux chambres a eu à certaines époques une importance beaucoup plus grande qu'aujourd'hui. Sous l'application des constitutions qui refusaient aux chambres l'initiative, le droit de pétition fournissait un moyen détourné de saisir les chambres de questions importantes que ne leur soumettait pas le gouvernement. Aujourd'hui, députés et sénateurs ont

Dlguit. — V. 29

'îoO CHAPITRE 111. — LA LIBERTÉ d'oPINION

un droit d'initiative complet et, de ce chef, le droit de pétition est devenu inutile. D'autre part, la presse, avec l'action considérable qu'elle a de nos jours, est un moyen autrement puissant pour imposer une question à l'attention des pouvoirs publics que le modeste droit de pétition. Elle peut soulever l'opinion publique et forcer l'intervention du parlement et du gouvernement, quand des pétitions, même réunissant des milliers de signatures, restent oubliées dans Vin pace des commissions parlementaires.

Enfin les pétitions proprement dites adressées au gouvernement deviennent aussi cà peu près inutiles. L'individu qui se prétend victime d'un acte arbitraire est, dans le droit moderne, armé de recours contentieux qui garantissent ses droits d'une manière bien plus énergique et effective que la pétition. Par le caractère de généralité que la jurisprudence a donné au recours pour excès de pouvoir, par l'étendue qu'on tend à reconnaître à la responsabilité de l'Etat et des fonctionnaires, l'individu est de mieux en mieux protégé contre l'arbitraire administratif, et le droit de pétition devient de plus en plus inutile.