LES CO.NGRÉGATIO.NS AVANT LA LOI DE

Saint-Charles. I.'Institut des Frères de la doctrine chrétienne fut reconnu par l'article 109 du décret du 17 mars 1808 organisant l'Université, article aujourd'hui abrogé par la loi du 7 juillet 1904 (art. 6).

Sous la Restauration, la loi du 2 janvier 1817 décide que » tout établissement ecclésiastique reconnu pa?- la loi pourra accepter avec l'autorisation du roi des libéralités... »>. Il y a toujours eu un doute sur le sens de ce texte : e\ige-t-il pour la reconnaissance de la congrégation une loi formelle, ou simplement une autorisation donnée légalement, même par le gouvernement seul? La loi du 24 mai 1825 reconnut au gouvernement le droit d'autoriser par ordonnance les congrégations de femmes, ce qui semble indiquer qua conlrario les congrégationsd'homnies ne pouvaient être autorisées que par une loi formelle.

L'ordonnance du 16 juin 1828 sur les écoles secondaires ecclésiastiques, portée à la suite du Mémoire de Montlosier sur un système religieux tendant a renverser la relir/iofi et le trône, où étaient dénoncés les méfaits de la congrégation, décide que les établissements connus sous le nom d'écoles secondaires ecclésiastiques, et où enseignent des personnes appartenant à une congrégation religieuse non autorisée, sont soumis au régime de l'Université, et que nul ne pourra être directeur ou professeur dans un établissement universitaire ou une école secondaire ecclésiastique « s'il n'a affirmé par écrit qu'il n'appartient à aucune congrégation religieuse non légalement établie en France » (art. 2).

La loi du 15 mai 1850, dite loi Falloux, sur la liberté d'enseignement supprima ces restrictions et à la faveur de cette loi de nombreux établissements congréganistes d'enseignement secondaire purent s'établir, notamment des collèges de Jésuites, d'Eudistes, de Dominicains. D'autre part, le décret du 31 janvier 1852 vint décider

63 i CHAPITRE V. LÀ LIBERTÉ d'aSSOCL\TION

que les congrégations et communautés religieuses de femmes pourraient être autorisées par un décret du président de la République, à la condition toutefois que le consentement de Tévêque diocésain eût été représenté.

A la faveur de ces diverses dispositions et grâce surtout à la tolérance du gouvernement impérial d'abord et du gouvernement de la République ensuite, de nombreuses congrégations d'hommes et de femmes purent s'établir en France. Dès qu'à la suite des élections législatives en 1877 et du renouvellement du premier tiers sortant au sénat en 1879, une majorité républicaine eut été envoyée aux deux chambres et qu'un ministère républicain se fut constitué, le gouvernement crut devoir prendre des mesures de rigueur contre les congrégations religieuses et particulièrement contre les congrégations enseignantes. En 1880, dans le projet de loi sur l'enseignement, qui devait devenir la loi du 18 mars 1880 relative à la liberté de l'enseignement supérieur et modifiant la loi du 12 juillet 1875, M. Jules Ferry, ministre de l'instruction publique, avait inséré un article 7 ainsi conçu : (( Nul n'est admis à diriger un établissement d'enseignement public ou privé de quelque ordre qu'il soit, ni à y donner l'enseignement, s'il appartient à une congrégation religieuse non autorisée » (Cf. S 32).

Le sénat ayant rejeté cet article 7, après une éloquente intervention de iM. Jules Simon, M. Jules Ferry, reprenant les traditions de la politique napoléonienne et monarchique, provoqua les décrets du 29 mars 1880, qui, rappelant les lois dites existantes (LL. de 1790, 1792, décret de messidor an XII, LL. de 1817, de 1825), ordonnaient la dissolution immédiate de la Compagnie de Jésus, donnaient trois mois à toutes les autres congrégations pour demander l'autorisation et en ordon-

naient la dissolution si elles ne demandaient pas l'autorisation ou si, l'ayant demandée, elles ne l'obtenaient pas. Ces décrets furent tout d'abord rigoureusement appliqués, particulièrement contre les Jésuites. Mais le gouvernement ne put pas ou ne voulut pas continuer cette exécution. Les congrégations continuèrent à vivre en paix, autoriséesou non. L'Etat, d'ailleurs, implicitement, reconnaissait même les congrégations non autorisées puisqu'il les frappait d'un impôt spécial, la taxe d'accroissement (LL. 29 décembre 1884, art. 9, et

16 avril 1895, art. 3).

La crise née de l'afTaire Dreyfus, le rôle politique attribué à certaines congrégations, notamment aux Jésuites et aux Assomptionnistes, provoquèrent le dépôt par le ministère Waldeck-Rousseau, le li novembre 1899, du projet de loi qui est devenu la loi du 1^' juillet

Cette loi, complétée par les lois des i décembre 1902,

17 juillet 1903 et 7 juillet 1904, a institué contre les congrégations religieuses un régime véritablement draconien qui aboutit à leur suppression à peu près complète.

§ 56. — Les congvHfjations sous le rêfjnne de la loi de 190 1 .

Tandis que la loi du 1"" juillet 1901 donnait, dans les conditions déterminées au paragraphe 54, la liberté aux associations en généralet les faisait bénéficier d'un véritable régime de droit, elle soumettait les congrégations à un rigoureux régime de police dont voici les éléments essentiels. Aucune congrégation ne peut se former sans une autorisation donnée par une loi qui doit déterminer les conditions de son fonctionnement (L. l^'' juillet 1901, art. 13, § 1, et art. 16). Les congrégations existant en fait au moment de la promulgation de la loi étaient

mises en demeure de demander l'autorisalion dans les trois mois ; faute de l'obtenir, elles devaient se disperser et il devait être procédé à la liquidation de leurs biens (art. 18, complété par L. 17 juillet 1903). Aucune congrégation autorisée ne peut fonder aucun nouvel établissement qu'avec une autorisation donnée par un décret en conseil d'État (art. 13, § 2, et L. 4 décembre 1902). La dissolution d'une congrégation même autorisée par une loi et la fermeture d'un établissement même autorisé peuvent toujours être prononcées par un décret rendu en conseil des ministres (art. 13, >:; 3). On doit remarquer qu'en ce qui concerne les congrégations la loi faisait exception à un principe général du droit public, d'api'ès lequel une situation créée par un organe ne peut être supprimée ou modifiée que par une décision de ce même organe. L'application de ce principe conduisait logiquement <à décider qu'une congrégation, ayant été autorisée par une loi formelle, ne pouvait être dissoute que par une lui formelle. Le législateur, animé du désir de soumettre les congrégations à un régime rigoureux de police, exige l'intervention du législateur pour l'autorisation à l'effet de rendre cette autorisation aussi difficile que possible et il permet au gouvernement de dissoudre à tout instant une congrégation pour que cette dissolution soit aussi facile que possible. 11 semble, en outre, que le conseil dEtat, s'inspirant envers les congrégations du même esprit d'hostilité, écarte, en ce qui les concerne, la jurisprudence dont j'ai montré tant d'applications et d'après laquelle la notion d'acte discrétionnaire est supprimée, le conseil d'Etat pouvant apprécier la légalité des motifs dont s'est inspirée l'autorité administrative dans un acte quelconque. En elFet, aux termes de l'arrêt du 18 février 1921, le conseil d'Etat paraît bien reconnaître qu'en prononçant par décret la dissolution d'une congrégation

§ 56. LES CONGRÉGATIONS SOUS LE rIGIME DE LÀ L . DE 1 901 637

religieuse, le gouvernement exerce véritablement un pouvoir discrétionnaire et que, par conséquent, nul n'est recevable à critiquer par la voie contentieuse les motifs qui Font déterminé et à demander l'annulation de l'acte pour détournement de pouvoir. Le décret prononçant la dissolution d'une congrégation serait donc ainsi le seul acte discrétionnaire qui subsisterait dans notre droit.

Il est dit dans l'arrêt susvisé du 18 février 1921 : <' Considérant qu'en conférant par l'article 13 de la loi du l^"" juillet 1901 au président de la République en conseil des ministres le droit de dissoudre les congrégations, le législateur a entendu ne subordonne!' ce droit à aucune condition et laisser au gouvernement le soin d'apprécier les circonstnnces exceptionnelles qui peuvent en motiver l'usage. »

Cons. d'État, 18 février 1921, Recueil, p. 194. — Cf. Miclioud, Étuck sur le pouvoir discrétionnaire de l'administration, 1913. — Sur la disparition des actes discrétionnaires, rapp. ce que j'ai dit au tome 11, p. 297 et s.

Pour le régime de police auquel sont soumises les congrégations, il faut rapprocher de la loi du 1" juillet 1901 l'arrêté ministériel du même jour et les décrets du 16 août 1901.

Il convient de rappeler aussi que l'article 14 de la loi du l^*" juillet 4901, qui interdit à tout membi'e d'une congrégation non autorisée de diriger un établissement d enseignement de quelque ordre qu'il soit et d'y donner un enseignement, ne touche pas, à proprement parler, la liberté d'association, mais est une atteinte profonde aux droits intangibles de lu conscience individuelle, au principe d'égalité et à la libei té de l'enseignement. Je renvoie à ce que j'ai dit sur ce point au paragraphe 32.

Le régime <lraconien, auquel étaient soumises les congrégations par la loi de 1901, fut encore aggravé par la manière dont le ministèi-e (Combes, qui succéda en 1902 au ministère Waldeck-Rousseau, poursuivit l'application de la loi. L'article 13, v; 2, stipulait, comme je l'ai dit plus haut, qu'une congrégation même autorisée ne pouvait former aucun établissement qu'en veitu d'un décret rendu en conseil d'Ltat et que la dissolution

638 CHAPITRE V. LA LIBERTÉ d' ASSOCIATION

d'une congrégation on la fermeture de tout établissement pourrait être prononcée par décret rendu en conseil des ministres. Il avait été formellement déclaré au cours de la discussion par M. Waldeck-Rousseau lui-même, président du conseil des ministres, que cette disposition n'autoriserait point le gouvernement à prononcer la fermeture d'écoles dans lesquelles enseignaient des membres de congrégations autorisées et qui avaient été régulièrement ouvertes conformément aux articles 35 et suivants de la loi du 30 octobre 1886. La question ayant été posée par M. Cochin dans une séance de la chambre, M. Waldeck-Rousseau avait très nettement répondu : '^ Les dispositions proposées n'ont absolument rien à voir avec la législation sur renseignement et, jusqu'à ce quelle ait été modifiée, il est bien entendu qu'elle garde toute sa force et que la loi actuelle n'y touche même pas. » Malgré cette promesse, peu de temps après son arrivée aux affaires, en 1902, le ministère Combes prononça la dissolution d'un grand nombre d'écoles, régulièrement ouvertes conformément à la loi du 30 octobre 1886, sous le prétexte qu'elles constituaient des établissements non autorisés de congrégations autorisées.

D'autre part, d'après l'article 18, ,§ 1 et 2, de la loi de 1901, les congrégations non autorisées existant au moment de la promulgation de la loi devaient, dans le délai de trois mois, justifier qu'elles avaient demandé l'autorisation. Si elles n'apportaient pas cette justification ou si l'autorisation leur était refusée, elles étaient réputées dissoutes de plein droit ; l'article 21 du décret du 16 août 1901 portait : « Le ministre de l'intérieur fait procéder à l'instruction des demandes... notamment en provoquant l'avis du conseil municipal... Après avoir consulté les ministres intéressés, il soumet au parlement les projets de loi tendant soit à accorder, soit à refuser l'autorisa-

tion. » Cette dernière disposition a été modifiée par le décret du 28 novembre 1902 où il est dit : « Après avoir consulté les ministres intéressés, il (le ministre de l'intérieur) soumet à Tune ou l'autre des deux chambres la demande des congrégations. » Plusieurs congrégations ayant dans le délai de trois mois de la promulgation de la loi sollicité réguliùiement l'autorisation, on procéda de la manière suivante. Le gouvernement fit établir un projet de loi dont le dispositif portait qu'autorisation était accordée auxdites congrégations. Ce projet fut présenté à la chambre des députés; celle-ci, comme le gouvernement le savait d'avance, refusa de passer à la discussion des articles. Le projet, ayant ainsi été repoussé en bloc, ne fut pas transmis au sénat et le gouvernement, considérant que la demande d'autorisation avait été rejetée par le parlement, déclara dissoutes les congrégations qui avaient demandé l'autorisation et en ordonna la dispersion.

Cette manière de procéder était, à mon avis, tout à fait irrégulière. On avait, de plus, employé un moyen hypocrite et détourné pour éviter de porter devant le sénat la question d'autorisation. Le gouvernement était d'avis que les autorisations fussent refusées et, malgré cela, il déposait sur le bureau de la chambre un projet dont le dispositif portait autorisation. Procédé qu'on peut qualifier de jésuitique au sens péjoratif de l'épithète. D'autre part, quelle que soit la rédaction du décret complémentaire de la loi, que l'on considère celle du 16 août 1901 ou celle du 28 novembre 1902, peu importe, ou bien l'article 13 de la loi de 1901 n'a pas de sens, ou il signifie que c'est le parlement, c'està-dire les deux chambres, qui doit statuer sur la demande d'autorisation formée par une congrégation. Le parlement a seul compétence pour accorder ou refuser l'autorisation; il se compose de deux chambres^

640 CHAPITRE V. — LA LIBERTÉ d'aSSOCL\TION

il faut donc que les deux chambres soient appelées à se prononcer. Si, par un procédé plus ou moins habile, par un détour hypocrite, on ne consulte qu'une chambre et qu'on déclare l'autorisation refusée, on viole tout à la fois la loi de 1901 et la loi constitutionnelle.

Jèze soutient l'opinion contraire par cette raison que le législateur était très nettement hostile aux congrégations et qu'il voulait leur disparition rapide. Ce n'est certainement pas un argument d'ordre juridique et, en fait, ce n'est pas exact, parce (jue M. Waldeck-Rousseau, président du conseil et promoteur de la loi, a maintes fois déclaré que la loi n'impliquait point que l'autorisation serait a priori refusée à toutes les congrégations et qu'au contraire il estimait que l'autorisation devait être accordée à certaines d'entre elles. Jèze ajoute (juc le refus de la chambre de passer à la discussion des articles rendait impossible la transmission au sénat d'un texte ([ui n'existait pas. Assurément; mais cette impossibilité provenait seulement du procédé hypocrite et détourné employé p:ir le gouvernement. Si celui-ci avait agi légalement, il aurait présenté à la chambre un projet portant refus d'autorisation; le texte aurait été voté par la cliambre; il aurait pu être transmis au sénat qui, à son tour, aurait pu se prononcer, et alors, conformément à la loi, la décision aurait été prise par le parlement, et si l'autorisation avait été refusée, elle l'aurait été par les deux chambres.

Cependant, par deux arrêts du 22 octobre et du 26 novembre 19o3, la cour de cassation a décidé qu'il y avait bien eu refus d'autorisation tel que l'entendaient les articles 13 et 18 de la loi du I^"- juillet 1901. On lit dans ces arrêts « que l'autorité judiciaire n'a pas à contrôler le procédé suivi par le parlement, qu'il lui suffit de rechercher si la chambre, saisie conformément à la loi, s'est prononcée sur la demande d'autorisation, qu'aucun doute ne saurait exister à cet égard... ».

Cass. crim., 22 octobre et 26 novembre 1903, Revue du droit public, 1904, p. 117, avec une note de Jèze. — Cf. les conclusions de M. le procureur général Beaudouin, Gazette du Palais, 1903, H, p. 426 et s.

La rigueur de ce régime a encore été augmentée par la loi du 7 juillet 190-4, qui décide que toutes les congrégations autorisées à titre de congrégations exclusivement enseignantes seront supprimées dans un délai de dix ans, et que, par conséquent, aucune autorisation ne sera désormais donnée à des congrégations exclusivement enseignantes. Ces congrégations ne peuvent plus recruter de nouveaux membres; leurs noviciats sont dissous de plein droit, à l'exception de ceux qui sont destinés à former le personnel des écoles françaises à l'étranger, dans les colonies et dans les pays de protectorat (L. 7 juillet 1904, art. 1 et 2).

L'article 3 décide que dans le délai de dix années la fermeture de chaque établissement scolaire sera etl'ectuée aux dates fixées par un arrêté de mise en demeure du ministre de l'intérieur. L'article 4 ordonne et règle la liquidation des congrégations ainsi supprimées. Aux termes de l'article 6 est déclaré expressément abrogé l'article 109 du décret du 17 mars 1808, qui donnait l'existence légale à l'Institut des frères de la doctrine chrétienne. De la loi du 7 juillet 1904, rapp. L. fin. 22 avril 1905, art. 35; Décr. 12 janvier et 17 juin 1903. Les auteurs de cette législation draconienne contre les congrégations ont invoqué deux ordres de considérations. D'abord, ils ont fait valoir la continuité historique du droit français à cet égard; ils ont rappelé à satiété ce principe du droit monarchique d'après lequel les congrégations ne pouvaient se former qu'avec l'autorisation royale et étaient toujours à la discrétion de l'administration centrale. Ils ont affirmé qu'il convenait que la troisième République suivît les principes et la

Dlguit. — V. 41

642 CHAPITRE V. — LA. LIBERTÉ d' ASSOCIATION

politique de la monarchie ancienne. D'autre part, on a dit qu'on ne pouvait point appliquer le droit commun aux congrégations, qu'elles étaient tout à fait différentes des associations ordinaires, parce que leurs membres renonçaient au monde, abandonnaient la famille, laissaient de côté leurs intérêts personnels pour s'engager par des vœux à suivre une règle leur imposant l'obéissance passive et l'abdication de toute initiative. On a ajouté que ce régime rigoureux de police était d'autant plus nécessaire que les congrégations dissimulaient sous des prétextes religieux une active campagne politique, que leurs richesses s'étaient accrues dans des proportions considérables (elles représentent, disait-on, un milliard), et qu'enfin leur action sur les consciences, leur mainmise sur les intelligences constituaient un véritable péril.

Il n'est pas douteux que dans le droit antérieur, à une époque où la liberté d'association n'était point reconnue, les congrégations religieuses étaient soumises à un régime discrétionnaire. Mais il faut rechercher si un pareil régime est admissible sous l'empire d'une législation qui proclame et organise la liberté d'association et la liberté individuelle.

La liberté d'association étant aujourd'hui reconnue et organisée, le régime spécial de police sous lequel les lois du 1"' juillet 1901 et du 7 juillet 1904 ont placé les congrégations ne peut se justifier en droit que s'il existe un critérium juri lique certain, qui permette d'établir une différence déterminée entre les associations ordinaires et les congrégations. Or, il me semble bien que ce critérium n'existe pas.

Le législateur parait lui-même l'avoir reconnu. Le projet du gouvernement déposé le 14 noven)bre 1899 n'employait pas le mot de congrégation. Il parlait « d'associations emportant renonciation à des droits qui

ne sont pas dans le commerce », et décidait que de pareilles associations étaient nulles et de nul effet. En outre, le gouvernement proposait de décider que les associations entre Français, dont le siège ou la direction serait fixée à l'étranger ou confiée à des étrangers, seraient soumises à une autorisation par décret, cette autorisation devant être uue simple autorisation de police et ne donnant point la personnalité. Mais cette rédaction fut très vivement critiquée à la commission de la chambre. On fît observer que par ces périphrases on voulait atteindre les congrégations, mais qu'on atteignait en même temps beaucoup d'associations qu'il n'y avait aucune raison d'assimiler aux congrégations, par exemple des associations littéraires, politiques. Oq ajoutait que la formule »... renonciation à des droits (jui ne sont pas dans le commerce » était obscure, que les lois antérieures avaient toujours parlé des congrégations sans essayer de les définir, qu'il fallait faire de même, et que personne ne s'y tromperait. La chambre vota le texte qui devait devenir l'article 13 de la loi et qui parlait des congrégations sans les définir.

Au sénat, M. Bérenger proposa d'introduire dans le texte de la loi la définition suivante : u La congrégation religieuse est l'association de plus de vingt personnes, liées par des vœux religieux et vivant eu commun. » Mais sur la demande de M. Waldeck-Rousseau et de M. Vallé, rapporteur, le sénat repoussa cet amendement et vota le texte de la chambre devenu l'article 13 de la loi, parlant simplement des congrégations sans donner aucune définition.

Pour qu'il y eût un critérium juridique permettant de distinguer la congrégation de l'association ordinaire, il faudrait qu'il y eût de la part des membres de la congrégation une manifestation extérieure de volonté tombant sous la prise du droit et susceptible de donner à

644 CHAPITRE V. LA LIBERTÉ d'aSSOCIATION

l'association considérée un caractère particulier. Or, il paraît bien qu'un pareil critérium n'existe point. Les caractères que le promoteur de la loi, M. Waldeck- Rousseau, et les rapporteurs à la chambre et au sénat, M. Trouillot et M. Vallé, ont paru admettre comme signes distinctifs de la congrégation sont les suivants : au premier rang, les vœux, solennels ou perpétuels, simples ou temporaires, en général vœux de chasteté, de. pauvreté et d'obéissance; les statuts de la congrégation qui ont une partie canonique qui forme la règle; la perpétuité de l'association qui est la conséquence du but pieux qu'elle poursuit; le costume et la vie en commun. Or, il est facile de montrer qu'aucun de ces éléments ne peut avoir une influence quelconque sur le caractère juridique d'une association.

D'abord, la destination religieuse et le caractère de perpétuité qui en dérive : il est certain que le but religieux en vue duquel est constituée une association ne lui donne point le caractère de congrégation. On a dit à maintes reprises à la chambre et au sénat que des associations fondées entre laïques en vue d'un but religieux restaient soumises au droit commun; et ia chambre a montré qu'elle acceptait cette solution en écartant l'amendement qui exceptait les associations religieuses du bénéfice de l'article 2 de la loi de 1901 (séance 4 février 1901).

D'autre part, il n'est pas douteux que les associations, prévues par la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des églises et de l'Etat et par la loi du 2 janvier 1907, formées pour assurer l'exercice du culte, les associations diocésaines autorisées depuis 1924 par le souverain pontife et reconnues légales par le gouvernement français dans les conditions qui ont été expliquées au paragraphe 47, sont des associations poursuivant un but religieux, des associations religieuses qui, comme telles,

peuvent se former sous le couvert du droit commun et ne sont point soumises à un régime de police. Ce n'est donc pas le but religieux que poursuivent les congrégations qui peut leur donner un caractère spécial et justifier le régime d'exception et de police auquel elles sont soumises.

Quatit à la vie en commun, c'est ua fait qui ne peut avoir aucune influence sur la nature juridique d'une association. D'abord on a reconnu qu'il pouvait y avoir congrégation sans qu'il y ait vie en commun. D'autre part, il peut y avoir vie en commun d'un certain nombre de personnes, alors qu'il est certain qu'il n'y a ni association ni congrégation. Quant au port d'un costume spécial, c'est une question de police qui ne peut avoir aucune conséquence relativement à la nature d'une association. Dans un local privé et clos, chacun peut se vêtir comme il l'entend ; dans un endroit public, l'autorité de police doit déterminer les conditions de costume exigées pour la décence et la tranquillité publiques.

Ce qui paraît avoir surtout déterminé le législateur à placer les congrégations sous le régime draconien qui vient d'être expliqué, c'est l'idée fausse qu'il s'est formée des vœux religieux professés par les membres des congrégations. Waldeck-Rousseau lui-même, malgré sa haute intelligence et son vaste savoir, avait comme la hantise maladive, la. phohie des vœux de pauvreté, de chasteté et d'obéissance prononcés par les congréganistes. Qu'on relise son discours au sénat pendant la discussion du texte devenu l'article 13 de la loi exigeant que les congrégations obtiennent l'autorisation du législateur. « On ne peut, disait-il, déroger à une loi que par une loi. Le principe étant constant, je pose la question suivante : Est-il défendu par la loi de souscrire des engagements perpétuels? Oui. Est-il

646 CHAPITRE V. LA LIBERTÉ d'aSSOCIATION

défendu par la loi de renoncer à posséder, à acquérir, à faire le commerce? Oui. Les congrégations prétendentelles à faire justement ce qui est défendu? Ce n'est pas contestable et c'est parce qu'il s'agit de les autoriser à faire quelque chose que la loi ne permet pas qu'une loi est nécessaire. »

Sénat, séance du 20 juin 1901, J. off., i^Oi, Débats pari,, Sénat, p. 964.

On s'étonne véritablement qu'un homme aussi éminent que Waldeck-Rousseau ait pu énoncer un pareil paralogisme. Si le raisonnement avait été vrai, il en serait résulté qu'une congrégation étant autorisée, les vœux de pauvreté, de chasteté et d'obéissance prononcés par ses membres auraient été reconnus par la loi civile et sanctionnés par elle. Ur, évidemment, il n'en aurait point été ainsi, (ju une congrégation soit ou non autorisée, les vœux prononcés par ses membres n'ont aucune valeur juridique; ce sont toujours des actes de la conscience intime qui restent sans effet civil et qui échappent à la loi; que les citoyens aient ou n'aient pas fait des vœux religieux, qu'ils se soient affdiés à la congrégation des Jésuites ou à une loge maçonnique, le législateur ne peut pas le savoir, ce sont des actes qui lui échappent; ce sont des actes qui peuvent lier la conscience morale de celui qui les a faits, mais qui ne peuvent pas entraîner pour lui une incapacité quelconque ; le législateur qui méconnaît ce principe fait un acte tyrannique. C'est ce que ne comprenait pas Waldeck-Rousseau ou plutôt, car il était trop intelligent pour ne pas le comprendre, c'est ce qu'il atl'ectait de ne pas comprendre et c'est par ce fau\ raisonnement qu'il a pu amener les chambres à voter une loi illégale.

Les vœux, on ne saurait trop le répéter, ne peuvent certainement pas constituer un élément qui donne juridiquement un caractère particulier à une association.

§o6. — LES CONGRÉGATIONS SOLS LE RÉGlMi: DE LA. L. DE 1901 647

Ces vœux ne produisent aucun effet reconnu par la loi civile (Const. 1791, pr.). Au ])oint de vue du droit moderne, ce ne sont pas des manifestations extérieures de la volonté en vue de produire un effet de droit. Les vœux de pauvreté, de chasteté et d'obéissance sont des résolutions intérieures qui relèvent de la conscience individuelle de chacun, que le législateur ne peut pas connaître, n'a pas le droit de connaître. Il ne peut donc pas fonder tout un système législatif sur un acte de volonté intérieure qui échappe entièrement à son empire. MM. Trouillot et Chapsal ont bien compris cette objection, mais ils ne l'ont point écartée. Us écrivent en effet : « Si de pareils vœux sont sans valeur aux yeux de la loi civile..., le pouvoir séculier peut être amené à s'en préoccuper... au point de vue de l'application de la loi au congréganiste attaché à des groupements irréguliers -> \Du contrat d' association ^ p. 203). En vérité, il n'est pas sérieux d'écrire de pareilles choses. Ainsi, d'après MM. Trouillot et Chapsal, les vœux sont sans valeur aux yeux de la loi civile, c'està-dire ils ne sont ni bons ni mauvais; ils sont comme s'ils n'existaient pas; c'est un fait de conscience intime ; mais c'est pour ce fait qui n'existe pas pour lui que le législateur punit des citoyens français qui veulent user de la liberté d'association, consacrée par la constitution républicaine de 1848 et organisée par la loi de 1901, des peines édictées par l'article 16 de cette loi et par la loi du 4 décembre 1902; c'est à raison de ce fait qui n'existe pas pour lui que le législateur prive des citoyens français de la liberté d'enseigner, consacrée par la constitution de 1848 et par une série de lois postérieures. Tout cela revient à dire que tout Français que l'on soupçonne d'avoir prononcé certains vœux est suspect aux yeux de la loi, passible de condamnation pénale et frappé de déchéances, devient une sorte de

Gi8 CHAPITRE V. LA LIBERTÉ D'ASSOCIATION

paria obligé d'aller chercher un asile à l'étranger pour y vivre selon sa conscience. Et c'est une pareille loi qu'on ose déclarer intangible quand dans le monde il n'y a rien de définitif. On y voit une sorte de dogme s'iinposant aux fidèles d'une religiim nouvelle, la religion de la laïcité, que l'on prétend dresser contre le culte traditionnel.

Ainsi la législation de 1901 et de 1904 peut s'expliquer peut-être par des considérations d'ordre politique que je n'ai pas à apprécier. Au point de vue du droit, elle constitue une violation directe des principes de liberté d'association, de liberté d enseignement et d'égalité civile.

J'ajoute (ju'encore ici, comme il l'a fait pour la séparation des églises et de l'Etat, le gouvernement français a commis l'erreur et la faute de méconnaître le fait catholique. Qu'à un moment donné, certaines congrégations aient créé au gouvernement de graves diftîcultés, on ne saurait guère le contester. Mais il n'y avait pour résoudre ces difticultés qu'un seul moyen qui fut à la fois efficace, conforme au droit et au principe de liberté, c'était d'entrer en négociation avec le Saint- Siège et de régler d'un commun accord avec lui le régime qui serait imposé aux congrégations placées sous l'autorité du souverain pontife.

Je n'ai pas parlé et ne parlerai pas du sort fait aux biens détenus par les congrégations avant les lois de 1901 et de 1904 et de la liquidation dont ces biens ont été l'objet en application de ces deux lois. Qu'à la faveur de la tolérance dont avaient longtemps joui les congrégations, des situations irrégulières au point de vue du régime des biens se fussent établies, c'est possible. L'application du droit commun suffisait pour rétablir une situation légale. Il fallait appliquer simplement aux congrégations les règles édictées pour les

associations en général. Au lieu de cela, les articles 17 et 18 de la loi du 1" juillet 1901, la loi du 17 juillet 1903, l'article 5 de la loi du 7 juillet 1904 ordonnant la dissolution de toutes les congrégations exclusivement enseignantes, le décret du 16 août 1901, les décrets des 2 janvier et 17 juin 1905 ont ordonné et réglé la liquidation des biens détenus par les ditTérentes congrégations et décidé que le reliquat de la liquidation serait déposé à la Caisse des dépôts et consignations. Le moins que Ton puisse dire de ces dispositions, c'est qu'elles sont purement et simplement des lois de spoliation. D'autre part, à la faveur de ces lois et décrets, une bande de corbeaux affamés s'est jetée sur les biens congréganistes et le milliard des congrégations que Waldeck-Rousseau avait fait luire aux regards des naïfs s'est évanoui en fumée

Il est impossible de donner une bibliographie complète des lois de 1901 et 1904 en ce qui concerne les congrégations. Voici cependant quelques indications : Exposé des motifs du projet présenté par M. Floquet le 5 juin 1888, oîi l'inexistence des vœux au point de vue de la loi civile est remarquablement mise en lumière. J. off., 1888, Docwn. pari., Chambre, p. 880; la discussion générale de la loi de 1901 à la chambre, séances des 15- 24 janvier 1901; au sénat, séances des ll-l'i juin 1901, et particulièrementle Rapport àlachambre de M. Trouillot, J. o/f., Docum. ;3a77.. Chambre, 1900, p. 1217; Rapport au sénat de M. Vallé, J. off., Déb. pari., séance 6 juin 1901, p. 784; Discours de M. AValdeck-Rousseau à la chambre, séance du 21 janvier 1901, et au sénat, 13 juin 1901 ; Exposé des motifs du projet de loi devenue la loi du 7 juillet 1904, J. off., 1904, Docum. pari.. Chambre, p. 298 ; Rapports de M. Buisson à la chambre, /. off., 1904, Docum. pari., p. 131 et 266; Rapport de M. Saint-Germain au sénat, J. off., 1904» Docum. pari.. Sénat, p. 201.

Cons. Trouillot et Chapsal, Du contrat d'association, 1902; Nourrisson, La question des congrégations.

Bordeaux, 22 juin 1925.