DROIT DES CONSULS
I. DÉFINITION DU DROIT DES CONSULS ET DES INSTITU- TIONS CONSULAIRES. HISTOIRE DE LEUR DÉVELOPPEMENT
§ 18. — Si, d'une part, le rôle des agents diplomallques esl, avant tout, de sauvegarder la paix et les înlérôls politiques des nations et, par conséquent, de faciliter les relations direcles entre les Élals considérés comme personnes indépendantes, d'autre part les consuls représentent en général les intérêts sociaux et intellectuels qu'un Etat et ses sujets peuvent avoir en pays étranger. Ils ont pour devoir particulier de défondre au dehors les intérêts commerciaux et industriels de leur nation et de contribuer à leur développement sous toutes les formes.
Le droit des consuls comprend toutes les lois, coutumes et règles qui servent à déterminer le champ d'action de ces agents comme représentants de TÉlat dans la sphère de Tadministralion sociale internationale '.
1. Voir mon ouvrage : Dos Consul irwesen und die ConsularjvrisdiC' iion im Orient, (Ipaduil du russe pur Skerrl, Berlin, 187«), Inlroduclion
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Quelques auteurs funl remonter Toritiine des consuls & l'aiiliquilé, el leur dimiienl pour ancêlres les proxènes de l'ancietine Grèce el les patrons qui exislaienl à Rome. Nous avons Tait voir, dans l'Inlroduclion, que ces personsages grecs et romains élaient des ronclionoaircs nommés, non par un gouverneraenl étranger comme le sodl actuellemenl les consuls, mais par le gouverneraenl local. En oulre, ils étaient toujours choisis parmi les citoyens de la ville, el leur principale otiligution coosislait h rG|jrësenter les étrangers en justice. 11^ n'avaient pas à s'oiciiper des transoL-tions commerciales el internationales dont ta nécesi'ilé n'étuit pas nconnue dans les temps anciens.
C'est BU moyen ûge qu'il faut chercher l'origine du droit des con.'uls et des instilulions consulaires. Les croisades mirent les ualions cliréliennes en contact avec les musulmans et firent nallre chez elles de< besoins qui ne pouvaient trouver leur salîsfadion que dans des relations commerciales avec l'Orient. En même temps que les croisée, des marchands se rendirent en Syrie, en Palestine, en .\sîe Mineure clen£gyi<le. Us veuaienl surlouldes républiques commerçantes d'Iialie et ils surent se faire attribuer certains droits et privi'ëges dans les pays conquis. Ils y fondèrent des facloreries chrétiennes, et, en vertu du principe qui régnait au commencement du moyen âge. el d'après lequel chacun devait être jugé d'après los lois de
elch«p. Vil, p. SU et BU V, — Millili, Manuel -Its Coniuli. Lnmlrei. iS37 5 ïol, — ,\ciinimiii, Uaadburb rte- C-niIalmctan. Vk-iinc, <N3l.— Kap-u, llai'Umeh Uci Ileulie/i'-a Cmuutiiluxaei.ii, 1' ndii, l>t:S. — De U enq cl de ValUl, Guide pratique d«* Coitmlatt. Paris. (BSO, *• edit. 1 vul.
miOIT DES CONSULS
I sa pulrie, ce* éfablissements élaietil adnihiislrés selon [ leurs lois nalionales et dépenJaionl des aulorilés de leur i pays d'origine'.
Cependant, le développement des transactions commerciales eut pour conséquence, dans le sud de l'Europe, l'adoplion d'usages et de procédures uniformes pour loutes les alTaires de commerce. Dans les villes d'Italie, de France 1 et d'Espagne, on choisissait, pour juger les litiges entre në- I gociaiils, des juges spéciaux élus parmi les membres de la I classe commiTçante el qui s'appelaient CffH*i(/5 ; consuls I des marclianils, consuls d'oulre-mer, orchi-coDsuls, etc. Dans tes factoreries fondées par les Européens b. Alexan- I drie, h Tyr et dans d'autres villes d'Orient, on introduisit les règles établies dans l'Europe méridionale. Là aussi ou tlut des juges-consuls qui étaient reconnus en même I temps romme chefs de tous les habitants de la factorerie et c'est dans ces fonclions qu'il faut rr'chercher l'originides institutions consulaires actuelles.
Lorsque les paj s conquis par les croisés passèrent sous la domination musulmane, iasituation des factoreries ne changea pas. Ellles conservèrent leurs franchises cl, même, les consuls acquirent uue importance et des droits plus considérables qu'au temps de ladominatïon chrétienne.
La tolérance que les conquérants musulmans monlrirenl [ H l'égard des factoreries, tandis qu'eu général ils étaiiml ' hostiles aux chitHîens, s'explique par leur peu de goût et
I. Pwii!S»u»,Culteclu,n dci loU aiariliuiej uiUi'iturci m XVIUnn^l-:. I P»ri<, 1S2S, I. 1, p. l'ai tt luiv. — Depping, llùloirt du commerce tnti-r I U Levant rt l'Bwupe. Paria, 1S30, I. II. p.i et sui-- — MUUU, MaiiH-l I da CoaiuU, I. I. p. 100. élu.
U8 i>E l'administhatio?! intbrnatioale et de ses organes
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pour le commerce i !es avrinlages élaient reconnus par eux el leur étaient nécessaires. Voilà pourquoi les Arabes, les Turcs, et les autres conquérants musulmans, n'ompôclièrent pas les Européens de s'élablir en Orient et de s'y livrer au commerce. Loin de là, ils protégèrent les colons et leur octroyèrent des droits étendus. Le seul changement qui se produisit fut que, par suite de l'hostilité qui régnait entre musulmans el chrétiens, la population des factoreries eut encore plus besoin de voir ses privilèges garantis que lors i de la domination chrétienne. Dans ce but, les \illes et les républiques commerçantes conclurent avec les sultans une série de traités nommés capitulations et dans lesquels la situation juridique des Européens parmi les musulmans était exactement définie.
En vertu des capilulations, dont les plus anciennes rc- | montent au XII° siècle, les républiques italiennes de Pise, , AmalB, Venise, Gènes, Florence, une ville espagnole : Barcelone, et enfin les rois de France obtinrent au profit de leurs factoreries, situées en Orient, le droit de s'occuper de commerce et de nouer librement des relations d'affaires en territoire musulman, et, de plus, le droit de rendre justice d'après les lois nationales appliquées par des juges- | consuls élus. La compétence de ces derniers avait surtout . un caractère commercial ; mais elle prit peu & peu une plus grande extension. Ils devinrent juges de tous les procès civils qui s'élevaient entre les membres des faclore- 1 ries, et même des aCTaires criminelles. Avec le temps, la | juridiction consulaire s'accrul du pouvoir administratif. Lf jupe-consul Fut en même temps le chef de la police et il de-
vinl enfin le prolecleup et le reprCsenlanl de ses compatrintes (levanl l'autorilé locale.
Au XIV' siôolo. l'instiliilion Jes consuls s'iilcndîl de rOrienl dans les États d'Occident. II y eut des consuls italiens h Londres en 1 102. Do même iguc les consuls dans les Étals musulmans, ils remplissaient des fonctions judiciaires et, avec l'aide de deux assessenr.<<, ils examinuienl Itis affaires civiles et crimiuelles corjceniant leurs campatrioles. IMus anciennement di'jà, des consuls ilaliens avaient reçu resequaturdans les Pays-Bas. Les Calalaiis enlretinrenldans divers États, parmi lesquels l'iLalie oi:cupait le premier rang, jusqu'à 5o consuls.
L'Angleterre institua des consuls à partir du XV" siècle. Les premiers consuls anglais furent nommés dans les Pays-Bas, en Suède, en Norvège et en Danemark. Une charte octroyée par Henri IV accordai! aux marchands anglais dans les villes liunséatiques le droit d'élire parmi leurs pairs des juges qui s'appelaient tjtiberiintores mercatiinm. Richard III ûl iHablir en 148S un consulat anglais à Pise.
La hanse nommait ses aldermen dans les villes où elli" possédait des fucloreries. Ils avaient presque les mêmes devoirs que les consuls. Ils exerçaient, k r<^g'ird des habillais des factoreries, la juridiction civile et criminelle.
Cependant, le XV' siècle vit s'établir définitivement l;i domination turque en Orient, et les Étais occidentaux si' trouvèrent d.^ns la nécessité de conclure des accords aver les nouveaux conquérants, afin de conserver aux consuls les droits dont ils jouissaient depuis le commencement du moyen âge. Dans ces acles, les Etats européens stipulaient
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: L AD»1M6THATI0N l\'rER>'ATIO»ALE ET DE SES OHGAKES
invariablement en première ligne le mainlien de la juridicliou des consuls. La silualion, créée dès le XI1° siècle, ne subit par conséquent aucun changement dans ces régions ; mais.dansl'Europe occidentale, les institutions consulaires changèrent essentielleraenl de caractère. Avec l'affermissement graduel du pouvoir monarchique en Europe dans les temps modernes, on voit le principe des lois personnelles, qui régnait au moyen âge, céder de plus en plus le pas au principe de la lerrilorialité du droit. La puissance royale tend partout à soumettre exclusivement à la justice et aux lois locales toutes les personnes vivant sous son sceptre. Désormais les Étals européens n'admettent plus les consuls que dépourvus du droit de juridiction à l'égard des étrangers. Ces agents ne sont plus que les protecteurs de leurs nationaux devant les autorités locales, bien que l'on trouve encore à la fin du XVIll" siècle des cas oii ils ont prétendu exercer leur ancien droit de juridiction.
C'est ainsi que s'est établie la différence entre les cousuls dans les pays orientaux et les consuls en Europe. Dans les Êlats orientaux, en Turquie, en Perse, en Chine, au Japon, dans le Maroc, etc., ils ont conservé jusqu'à ce jour leurs anciens droits, dont le principal consiste h exercer la juridiction civile et criminelle à l'égard de leurs nalïonaux. Ces droits ne leur sont plus attribués dans les États chrétiens.
Aux XVIl" et XVni' siècles, malgré la découverte de nouvelles terres et le développement extraordinaire pris par les transactions commerciales, les institutions consulaires attirèrent peu l'attention des gouvernements européens. En général, l'ancien régime n'était pas favorable
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aux cousuU. Par suite de l'ImporLaoce des combinaisons polUiques de cette époque, le premier rôle apparletiait aux diplomates. Aussi les Tonctions et les droits des consuls restèrent assez vagues et mal définis jusqu'au commencement de ce siècle. Ce n'est que de nos jours que le législateur s'est occupé de les développer et de les consolider.
Avant Pierre le Grand, il y avait eu des consuls étrangers en Russie, mais celte puissance n'en avait pas institué dans d'autres pays. C'est sous le règne de ce souverain que des consuls russes furent envoyés pour la première fois A l'étranger. Il est certain qu'en 1717 il en usîstail un Hollande. A l'article 13 du règlement du département des affaires étrangères, il est question de consuls russes en Europe el en Asie ; mais on n'avait pa« encore rédigé un règlement spécial pour ces Fonclionnaires. On peut se rendre compte dos obligations qui leur incom> baient selon Pierre le (rrand, en Usant les instructions données par lui h Jacob l-'vreïnoff, consul russe à Cadiï en
Avec le développement des relalions commerciales de la Russie et l'augmentation du nombre des postes consulaires qu'elle établit à l'étranger, il devint nécessaire de définir d'une manière générale quels devaient être tes devoirs el la situation des consuls. C'est dans ce but que fut publiée eu 1820 une première ordonnance qui était le résultat de seize ans de travaux. Elle n'était, somme toute, que la copie de l'Ordonnance de la marine de Loois XIV et ne répondait pas aux besoins de la Russie moderne. En I8.'î8on la renouvela, el c'est ce dernier acte
1 02 DE L'aDMISISTBATIOS ISTERSATIONÂLË ET DE SES ORGANES
([ui est enciire actuellemenl en vigueur. A la vérité, l'ordonnance de ) 858 ne fixe les droits el les devoirs des consuls russes que par rapport aux Étals européens et américains ; elle ne s'occupe pas des Élats d'Orient. Elle a beaucoup vieilli eu égard aux nll'cessilés des temps actuels, sans parler de ses lacunes et des défauts de sa rédaction. D'ailleurs, un projet d'un nouveau règlement consulaire est prêt et attend sa promulgation prochaine '.
