II. — DES CONSULS nA^■S LES ÉTATS CHRÉTIENS
§ 19. — Ainsi que nous l'avons déjà dit, les consuls dans les pays chrétiens et civilisés n'ont pas de juridiction !3ur leurs nationaux, Dans ces Étals les sujets étrangers sont soumis exclusivement à la juridiction territoriale, el pour les affaires civiles el pour lesaiïaires criminelles:
Cette situation est la conséquence naturelle de Tordre et de la légalité qui régnent dans ces pays et grftcc auxquels les étrangers, aussi bien que les 'habitants, sont assurés d'élre jugés équitable ment par les tribunaux. Il n'en e^t pas de même dans les États barbares. Ennemis du cbriâliaiiisme, mal organisés a l'iulérieur et possédant un système judiciaire défectueux, ils réunissent toutes les conditions rendant l'établissement de la juridiction consulaire absolument indispensable.
1, Un Imiivc un pn^cia déliillÈ du dùvclnppemcnt dos insllluliuDs coiiiubiruB daim inoD ouvrtgu Dos CoKiularweiirn , p. ii-318. — MllilU. Manuel dea Consub, t. I, p. G el «uiv. — LHwrence-Wheaion, t'amnitntaire, l. IV. p. I, cl suiv. — Oenevola, Histoire criliqur de la juridiction consulaire, Pu\t, ISUQ, p. 3, eto. — Belln, Itri capilulatioiu el rfei traitai de la Fnince en Orient, Paria, 1870. — NaoumolT, te tlroU contulaire dt l'Europe et de l'Ainénque, (en russoj Moscou, 18118.
IiHOÎT liKS CONSULS 103
Sans elle, Ju pcrsouue et les droits des Européens se Irouveruienl livrés enlièremenl au bon plaisir cl au faiialisme des autorilùs locales et de la population.
Il existe une autre difftironce, très imporlanli?, enlre la situation juridique des consuU en Orient et celle des consuls eu Europe. Les Ëtals européens étant liés depuis fort longtemps par des relations régulières, les attributions distinctes des envoyés et des consuls s'y trouvent netlemeiit définies. Ces derniers y sontchargés de sauvegarder les intérêts relatifs au commerce et t l'industrie de la na> lion qui les a nommés ; landis que diuis les Élals barbares, ne faisant point partie de la communauté Internationale, les fonctions cousuluires ont surtout un caractère diplomatique. Là les consuls sont principalement des agents politiques chargés de veiller & ia sécurité des intérâts du pays qu'ils représentent et de conserver intacte su part d'induence parmi les nations barbares. Voilà pourquoi, en Oritml, il y a des consuls dans des régions oii il n'existe aucun commerce.
En considération desinléréls politiques qu'ils sont chargés d'y défendre, ih y jouissent en général, dans ime certaine mesure, des droits et privilèges diplomatiques, tandis que ces droits et privilèges ne leur sont nullement accordés dans les États européens.
Eu égard aux différences que l'on vient de signaler, il y a lieu d'examiner séparément les inslilutioos consulaires en Europe cl en Orient.
I 20. — 1 . Organisation des iuslittitiuns consulaires datts les Étais européens. Les conventions et ordonnances qui
ISrilATrOS IMEHKATI0N4LE KT tiK StS ORGANES
régissent les inslilulions consulaires Jes divisent: i" ae- 'on ie territoire ; 2° selon In personne des consuls ; 3" seli>n la hiérarchie.
I. — Habituellement les gouvernements étrangers nomment leurs consuls pour une certaine circonscriplion territoriale, en leur indiquant les limiles dans lesquelles chacun doit être reconnu, par ses nationaux et par les auiorilL's locales, comme exerçant ses fonctions.
Ce qui prouve jusqu'à quel point celle division lerpiloriale esl utile el pratique, c'est que presque tous les gouvernements l'ont adoptée en principe. C'uelques-uns, comme le gouvernement russe, ne se sont pas donné la peine de l'appliquer ; néanmoins, dans la loi et dans les conventions consulaires russes, il est question de la répartition dus consuls par circonscriptions. Partout où celte règle n'est pas en usage, il peut se produire des incidents regrettables, tels que des conflits entre les consuls d'un même Étal ou entre eux et les aulorilés locales.
Dans ces derniers temps on s'est demandé si le gouvernement territorial n'avait pas le droit d'exiger des États étrangers l'indication exacte des limites de chaque circonscriplion consulaire. Il n'est guère possible de contester ce droit. Le gouvernement loi:;il est évidemment intéressé h ce que chaque consul connaisse aa circonscription et à ce (|Ue les autorités du pays s;ichent à quel consul elles ont aïfiûre.
Il, — Encequi concerne leur situation />ffrsoj»je//e, les consuls sont divisés partout en consuls de carrière et en
iai<l[[ DES r.ONM LS lOi)
consuls lion de cnrrit'rG. Les premiers sunl des foncliunnsireN au service de l'Eut qui lésa nommés (cqusu /es missi; CD allemand fi(Tj;/sco».«i(/»'. Ils sont toujours pris parmi ses sujets.JLea seconds [comttles eiecti), sonl choisis dans la ville où il s'agiL d'établir im consiilul, soit parmi les commerçant indigènes, soit parmi les étrangers; et ils ne sonl pas congtdi^r6s comme étant an service de l'Étal. En fsit el en droit, ils ne possèdent nullement devant le pouvoir local l'importance et l'autorilé dont jouissent les consuls de la première catégorie.
Les nominations des consuls non de carrière sont assez fréquentes. On eu conçoit l'utililé dans certaines localités étrangères oîi l'Etat ne possède pas d'intérêts assez importants pour établir nn véritahlii poste consulaire, et oîi, cependant, la présence au moins d'un consul non de carrière peut rendre des services aux commerçants; par exemple, lorsque des sujets de cet Ktal fréquentent cet endroit ou y vivent. D'ailleurs, depuis quelque temps, les gouvernements qui ont le plus de souci de remplir consciencieusement leur devoir, ri>slreigDent le nombre des consuU non de carrière et les remplacent par dos consuls de carrière.
111. — En ce qui concerne le rang et la hiérarchie, les consuls sont divisés en quatre classes, savoir: 1" les consuls généraux ; 2° les consuh ; 3° les vice-consuls, et 4° les Agents consulaires. Cette division a été adoptée par tous les Êtata contemporains.
Le consul général est habituellement le chef d'une circonscription consulaire dont dépendent des consuls et des
^ «.uiisunpuuii
106 DE L'AHMlNlSTHiTION IXllifl NATIONALE ET UB SES OHC.ANES
\ice-coBsul8. 11 est investi, à leur égard, du droit de surveillance et de contrôle.
Les consuls exercent leur aulorilé dans une parlie d'une i-irconscnplion, telle qu'une ville ou un port. Ils ont sous leurs ordres des vice-consuls qui occupent quelquefois une silualion indépendante, ayant été nommés directement par leur gouvernement.
ËnCn, les agents consulaires sont choisis la plupart du temps par les consuls généraux, ou par les consuls, pour remplir les fonctions consulaires dans une localité déterminée. Ces derniers sonl responsables devant leur gouvernement des actes de ces agents. Tous les consuls, quel que soit leur rang ou leur tïlre, se Irouvent dans une situation subalterne par rapport aux représentants diplomatiques du gouvernement qui les a nommés. Les envoyés exercent sur leurs actes le droit suprême de surveillance et leur servent de guiiies et de protecteurs si leurs deuils sont vioIOs ou si les autorilés locales refusent d'accorder salL'ifaclion ù leurs demandes légitimes.
Nous avons expliqué plus haut la signification du litre de M consul général et agent diplomatique » {§ 8). '
§ 21 . — 2. Des conditions à observer pour C exercice des
I. Phillimore, Comnienfaiin, 11, 263, etc. — BluDts''tili, l'Clkentchr, jj 2i9 et suiv. — Heirtep, Vûikemc/tt, p. aiU. — Alt, GeianiltckafttrtcM, i Su. — Zillien, Bevuegdhtid der Comutaire Ambttnaartn lot het Opmaken van Hurgerlijhe Àkltn en Consulaire Reylimagl, Lt Hiye,l^73. — De Cleroq cl de VkIIaI, Uuide pratique, l, 1, p. 31 et suiv. — Vnilnt States Cùanuiar Itegulalioas, Wailiinvlan, IStiS, p. US, etc. — Arnli, *Vef>i tatthadiqut du ré'jiementii connilaireg de Belyit/uv,Briixt>\Ki, iBTfl, p. lOeliuiv. — ËleiiiniaDa-Bucber. Die Kefurm ditt Coniulalivf»em aui dent Volkiairtliscliafllichea atikfUsptinkli, Berlin, 'KBi, p iS et sulr.
KHorr DR3 cossrtJï 107
fonctions comulaires. Chaque consul doil (Mrc agréé par l'aulorittï territoriale. 11 est 6videiil que c'est d'elle auss' que dtïpend le choix deslocalilês où elle admet la présence de consuls t'tranger$.
Les trailôs de commerce et les convcnlioriB consulaires portent que les parties contractantes ont le droit de aommer réciproquement des consuls dans les villes et porU ouverts aux autres puissances. Par conséquent, le gouvernement qui a quelque motif particulier pour ne pas vouloir admettre dans tel ou tel endroit lu présence d'un consul de certaine puissance, est obligé d'élendrc celte intenliclion & tous les Étals. L'esception fuile en faveur d'un seul porterait atteinte au droit des autres '.
Le refus de consentir à ce que des consuls soient nommés dans certaines localités s'explique surtout par des motifs politiques. Par exemple, pendant longtemps le gouveruement russe ne voulut pas autoriser la nomination de consuls étrangers à Varsovie parce qu'il redoutait leur intervention dans les affaires intérieures du royaume de Pologne.
Récemment, le cabinet de Londres a demandé, à plusieurs reprises, l'admission d'un consul anglais à Tachkend. Ces demandes n'étaient certes pas faites en vue d'intérêts commerciaux. Il y a été répondu i:haque fois par un refus
I. Voir le» conveallona eoiisul«lre» conclues par la Ruttie »ïeo U Piuertea I814, avec l'AlIunagne en IS7t. avec l'Iull^ en 187s, avea i'Eaptgûo e'i IHIii; celles copclues par l'Aliemaunt arec le> ËUIs-Unl* e l'Amérique du Nord en IS7I, avec les Payi-Bu, rEspagne «l l'iialie en IS72; cellei concluei par l'âufridie-llongrit svee l«> Pajt-Bw en ISU, tvi.'cla France en IseA, avec les Etala-Unis en 1870, avec te Portii(«1 en 1873, avec l'Italie en 187i, etc.
Î08 DE l'aDMISISTHATION ISTBBNATIO.VALE El- DE SBS OBGAN E
basé sur ce que dans celle ville il n'existait pas de consuls des autres Étals.
Après avoir été nommé, le consul est obligé de présealer au gouvernement du pays où il est-appelé à exercer ses Tondions, fade de sa nomination, dil lettre de provision. Si sa norainalion est agréée par ce gouvernement, il en reçoit C ej:equatur (\ivi est la reconnaissance formelle de ses pouvoirs. L'exequalur esl inséré dans les publications officielles et est communiqué aux autorilés de la circonscription où le consul est appelé à séjourner.
Un gouvernement a le droit de refuser d'accepter la nomination d'un consul qui lui déplail, quel que soit le motif de celle décision.
En effetj si ce droit lui appartient à l'égard des agents diplomatiques, àplus forte raison doit-il le posséder en oc qui concerne les consuls.
Dans la pratique, les gouvernements ont usé de leur droit.
En 1869, Iti président des États-Unis de l'Amérique du Nord, Grant, nomma consul à Glasgow un Irlandais naturalisé -Vmérîcain. et qui faisait partie de l'association des fénians. L'Angleterre lui refusa l'exequalur, le considérant comme un ennemi et comme un homme dangereux. Il fut rappelé par son gouvernement '.
L'exequalur, après avoir été accordé, peut être retiré par un gouvernement, si celui-ci acquiert la certitude qu'un consul ne mérite pas confiance et nuit aux inléréls du pays ou compromet sa dignité.
[inoir bts CONSULS lo;»
Kh I83i, le gouvenienicnl français relira l'exeqiialurau consul de Prusse k Bayonno pour avoir porté secours aux carlistes insurgés contre rEspajrfic et avoir ainsi violé la neutralité de la France.
En 1878, l(! gouvernement alleniand agit de même à l'égard du consul de Turquie h Dantzi^ dont la femme avait été condamnée il six mois de prison pour avoir extorqué de l'argent K quelqu'un avec menace de faire du scandale.
Ea cas de changement de gouvernement, le consul doit recevoir un nouvel cxequatur.
L'inobservation de cette règle fut cause de difGcultés qui s'élevirent en I83U entre le consul russe à Anvers, nommé Aegi, et le gouvernement belge. Celui-ci n'avait pas été reconnu par l'empereur Nicolas. Cependant, Aegi coulinuailft exercer ses fonctions consulaires. En 1836, le» aulûfilés belges déclarèrent que puisque Aegi avait été en réalité nommé auprès du gouvernement hollandais, elles cessaient de le considérer comme consul russe. Aegi s'adressa en cette circonstance à l'envoyé russe & Amsterdam, mais ce diplomate ne put lui être d'aucun secours puisque la Belgique formait en rt^-aiilé un Ëtal indépendant el avait le droit de ne pas reconnaître la qualité d'.Vegi. Ce n'est que sur les instances particulières du gouvernement russe que les autorités belges consentirent & continuer leurs relalîons avec ce pers^jnnage et ft le traiter en consul de Uussie'.
