III. — MOYENS 1>E TRAMCHEK LES CONFLITS INTERNATIONAUX

§ 103. — Eu égard aux conséquences désavantageuses qui résultent de la guerre pour toute la communauté internationale et particulièrement aux périls auxquels s'expose tout État qui s'engage dans une guerre, ce moyen

est considéré avec raison comme le dernier auquel les pays qui ne s'accordent pas doivent avoir recours. Il existe d'autres moyens moins violents et plus pacifiques pour trancher les difficultés internationales.

Ils sont extrêmement variés, ainsi que le démontrent Texpérience et Thisloire. Le choix que Ton en fait dépend non seulement de la volonté des puissances intéressées, mais encore du degré de civilisation des États en général et de l'esprit qui règne à chaque époque.

A ce point de vue certains moyens, employés jadis, sont actuellement rejetés et considérés comme ne répondant pas au but proposé.

Par exemple au moyen âge, et même beaucoup plus tard, on eut recours au combat singulier enire les souverains pour mettre un terme aux disputes entre les nations. On sait que Charles IX provoqua en 1611 le roi Christian lY de Danemark. Le roi de Suède Gustave IV voulait se battre en duel avec Napoléon P'. Un pareil procédé n*est pas fait pour empocher la guerre. Au contraire il ne peut qu'attiser les haines et rendre les conflits inévitables.

Actuellement, avant qu'une guerre n'éclale, on tâche d'en prévenir l'explosion : 1" par des moyens absolument pacifiques, 2** par des moyens un peu moins pacifiques et qui prennent la forme de certaines mesures effectives *.

Les premiers conjprennent : les relations diplomatiques, les bons offices, la médiation et l'arbitrage.

t.PhiUimore, Commentaries^ t. lll, p. 2 etc. — Travers-Twiss, Law 4if nations^ l. Il, p. 4 etc. — Bluntschlî, Vôtkerrecht, § 462 et Buiv. — Hcfftep, Volkerrecht, p. 226 et suiv. — Calvo, Droit international^ U IIÏ, p. 534 et suiv.

132 DE l'administration internationale

On compte parmi les seconds, la rélorsion, les reprô» sailles, l'embargo et le blocus pacifique.

A. Des moyens pacifiques.

1. .. Des relations diplomatiques. Prévenir les conflits internationaux» telle est au fond toute la raison d'ôlre de la diplomatie. Quand un désaccord se produit entre les États, le rôle de la diplomatie consiste à chercher un terrain sur lequel une entente puisse ôtre établie. Le résultat des négociations diplomatiques se traduit par un compromis qui est un accord basé sur des concessions réciproques.

On entend ici par le mot « compromis » , non pas un traité formellement conclu, accepté par les parties pour base d'un arbitrage (ce qui est le sens spécial de ce mot), mais un accord non formel, consenti sous Tinfluence de la nécessité de terminer une dispute en se faisant des concessions mutuelles. De même que dans la vie privée, les relatimis sociales n'ont un caractère normal que lorsque les intérêts opposés s'y trouvent conciliés par des compromis, de même, dans les relations internationales, de continuels compromis sont indispensables pour maintenir la paix et l'ordre, conditions normales de l'existence de la communauté internationale.

Dans les relations entre les nations civilisées, on a généralement recours au compromis, quand on a reconnu de part et d'autre la nécessité de se faire des concessions. Au contraire, dans les relations de ces nations avec les peuples barbares, le compromis est la plupart du temps le résultat

d'une pression exercée sur ces derniers. II résulte plus on moins de remploi de la force.

Getie différence s'explique par celle des rôles que joue la diplomatie dans l'un et l'autre cas. Les relations diplomatiques entretenues par un peuple barbare sont souvent elles-mêmes le résultat d'une pression extérieure et ont lieu contre le gré de ce peuple.

2. — Les bons offices. Dans l'étude que nous avons faîte à propos des traités, nous avons parlé des bons offices comme d'une des conditions nécessaires pour qu'un traité international puisse être conclu \ Actuellement nous nous en occupons comme d'un moyen pacifique pour mettre un terme à un litige international. L'emploi de ce moyen peut être proposé par un État neutre ou peut être appliqué à la demande d'une des puissances intéressées.

Le caractère distinctif des bons offices consiste incontestablement en ce qu'ils sont extrêmement vagues. Dans le protocole du congrès de Paris du 14 avril 1886, par lequel les puissances contractantes faisaient connaître leur dessein d'avoir recours à ce moyen, on ne trouve aucune indication relative à sa forme. C'est pourquoi les bons offices sont confondus asseï souvent avec la médiation,^

Cependant, on peut dire que le gouvernement qui propose ses bons^offices ou qui consent à les prêter, ne prend aucune part active à l'apaisement d'une querelle. Il agit plutôt comme un intermédiaire qui ne s^engage ni pour lui-même ni pour autrui. Le résultat pratique des services qu'il rend, dépend des conditions les plus diverses : du degré d'intimité existant entre lui et les États qui sont

< 1. Voir le §3 dut. I.

134 1)E l'aDMINISTKâTION 1NTËRNÀT10NALI!:

entrés en lulle, de son importance politique et de son autorité morale, enfin de ,sa situation géogra(>hique. Sous tous ees rapports, la Russie se trouve dans une situation très favorable à Tégard de rAutriche et de la Prusse. Au XYIII' siècle, aussi bien qu'au siècle actuel, ces deux derniers États ont toujours eu recours aux bons offices de leur puissante voisine pour établir la paix entre eux.

En 1870, lorsque des difficultés s'élevèrent entre la France et la Prusse au sujet de la succession au trône d*Espagne, le cabinet anglais proposa ses bons offices, mais lejgouvernement français les déclina.

3. — La médiation. Habituellement, on n'admet pas qu'il y ait une différence entre ce moyen et les bons offices; mais en réalité elle existe, bien que la nuance soit à peine -^uarquée.

Celte différence est dans Torigine et dans le but de la médiation, dans les droits et les devoirs de la puissance médiatrice.

En principe, cette puissance doit être priée d'accepter ce rôle par les deux pays qui ne s'accordent pas. C'est pourquoi, lorsqu'une puissance a été choisie comme médiatrice par l'une des deux parties, l'autre doit approuver ce choix; sinon la médiation ne peut avoir lieu. Certains auteurs ont soulevé la question suivante : Les puissances neutres ont-elles le droit d'agir comme médiatrices sans y avoir été conviées par les intéressés? Phillimore dit qu'elles peuvent exercer ce droit dans le cas où elles craindraient de voir éclater une guerre qui menacerait de prendre des proportions considérables.

DU DROIT DE CONTRAIiNTE INTERNATIONALE l3o

Mais ]a plupart des auteurs sont contraires à toute médialion imposée de force ^

La première de ces opinions est la mieux fondée. Chaque puissance a le droit d'offrir sa médiation sans y avoir été invitée spécialement par les parties intéressées. Elle peut le faire en vertu des traités. Par exemple, en ce qui concerne la Belgique, ce droit appartient à lous les Étals signataires du traité de Londres qui garantit la neutralité perpétuelle du royaume belge. C'est même le devoir de ces Étals d'exercer leur médiation au cas oti cette neutralité se trouverait menacée par des complications internationales ou par une guerre.

En oulre, le droit de médiation spontanée appartient aux neutres en leur qualité de membres de la communauté internationale. Il ne peut leur être indifférent qu'un pays soit en état de paix ou de guerre. On ne peut pas exiger d'eux qu'ils se désintéressent notamment des différends qui peuvent avoir pour conséquence une guerre générale.

Les droits et les devoirs du médiateur sont définis par un Iraité, formel lorsque pareil traité a été conclu entre les États belligérants et le médiateur. S'il n'y a pas de traité on est obligé de définir ces droits et ces devoirs en s'inspirant des principes qui constituent l'essence même de la médiation. Le médiateur n'est pas simplement un intermédiaire. Il a le devoir d'établir la base de Taccord à intervenir et de concourir au succès final en tem-

1. Phillimore, Commentaries, t, lll, p. 10. — Galiani, De doven de principi neuirali verso i principi guerreggianti e di qneito veno i neU' tralû Liàri da^-, Naples, i78^ p. 462. — Blantochli, Vôikerrecht, § 485. — Heffler Vôlketrecht, p. 227. — Sheldon Amos, PoltiicaL and légal remédies for war^ Loadres, 1880, p. 163 etc.

136 DE L'âDMINISTRATION INTERNATIONALE

pérant les prélentions des deux parties. Le médiateur doit exercer son action depuis le commencement jusqu'à la fin de la négociation.

Le rôle d'un « honnête courtier », adopté par M. de Bismarck au congrès de Berlin en 1878, convient en effet aii médiateur, à la condition que ce ne soit pas un rôle passif et qu'une des puissances en présence ne soit pas favorisée au détriment des autres.

Le but final de la médiation ne consiste pas à trouver un compromis ou à mettre un terme matériel à la lutte. La médiation doit avoir pour résultat un accommodement formel consacré par un traité. En outre le médiateur appose généralement sa signature au bas de cet acte et en assure par là l'exécution. Mais on ne peut pas l'obliger à donner sa garantie.

Le plus souvent la médiation s'exerce dans des congrès et des conférences oîi la puissance médiatrice joue toujours le rôle principal.

Les grandes puissances européennes s'attribuent le droit absolu d'imposer leur médiation aux autres États, en cas de conflit entre ces derniers. D'après une opinion fort accréditée, les grandes puissances, dont la réunion forme ce qu'on appelle « le concert européen », con.^tituent une sorte de cour d'appel devant laquelle doivent être portés tous les conflits internationaux, et dont le jugement oblige les parties.

Il est certain que ces puissances, dont le nombre s'élève actuellement à six, possèdent une grande autorité morale, et que leur intervention a été souvent avantageuse pour la paix de l'Europe.

Au point de vue historique leur prépondérance date du commencement de ce siècle et notamment du congrès de Vienne de i8i5. Alliées d^abord pour combattre Napoléon I*% elles imposèrent ensuite à tous les États européens le respect des décisions prises par ce congrès. On comptait alors comme grandes puissances, la Russie, FAutriche, la Grande-Bretagne et la Prusse. La France, malgré sa situation de puissance vaincue, sut reconquérir la place qui lui appartient dans le concert européen.

Depuis 1860, Tltalie a pris le rang de sixième grande puissance * .

Cependant, tout en reconnaissant Taulorité morale que les grandes puissances exercent de fait en Europe, en leur qualité de médiatrices par excellence, il faut constater, d'abord, que cette autorité ne repose sur aucun acte interoalional, obligeant les gouvernements à se soumettre aux décisions prises par les cabinets de ces six États. En outre celte autorité morale n'est que trop souvent battue en brèche par le défaut d'entente entre ces puissances.

Enfin c'est un fait avéré que la plupart du temps le jugement prononcé par cette « cour d'appel » n'est pas respecté par ceux mêmes qu'il concerne.

Il suffit de se rappeler les derniers événements survenus dans la presqu'île du Balkan pour se convaincre du peu d'autorité dont jouissent les décisions prises par les grandes puissances européennes. Aussi est-ce avec raison que Ton répète souvent la fameuse phrase : « Il n'y a plus d'Europe ! »

1. Voir Lawrence, Essays on sortie dispuied questions of Moderfi /tjtemational law^ Cambridge, i884, (2e éd. 1885), p. S40ctBuiv.

138 DB l'administration internationale

Il existe beaucoup d'exemples de médiations. Nous en cîlerons quelques-)ms.

En 4797, le prince Repniue et le comte Panîne furent envoyés à Berlin et à Vienne en qualité de médiateurs afin d'amener un accommodement entre l'Autriche et la Prusse dont les rapports étaîentdevenus très tendus après le célèbre traité de Bâle, en 1795. L'empereur Paul l*' désirait mettre un terme à cette inimitié, dangereuse, selon lui, pour toute l'Europe qui luttait alors contre la république française. Les médiateurs firent des propositions formelles dans des conférences qui eurent lieu dans les deux capitales, mais l'entente ne put pas s'établir.

En 1812 le gouvernement russe offrit sa médiation à l'Angleterre et aux États-Unis qui se trouvaient en dissensenliment. Ce dernier pays accepta celte proposition, mais l'Angleterre la rejeta e\ la guerre éclata entre l'Amérique du Mord et la Grande-Bretagne. Cette guerre se termina en 1814 par la paix de Gand.

Napoléon III joua le rôle de médiateur entre rAutriche et la Prusse en 1866 et obtint de ces puissances la signature de la paix préliminaire de Nikolsbourg.

En 1882 les États-Unis offrirent d'intervenir comme médiateurs lors de la guerre entre le Chili et le Pérou d'une part et d^aulre part la Bolivie, et ils s'acquittèrent en cette circonstances de toutes les obligations d'une puissance médiatrice.

§ 104. — 4. L'arbitrage. Ce moyen de terminer pacifiquement les différends internationaux a pris une grande importance pratique dans ces derniers temps et a été l'oo-

casioD d'efforts considérables faits en \ue d'en rendre Tapplicalion obligatoire et d'écarter toutes chances de guerre.

Nous examinerons ce moyen : 1» au point de vue histor rique, 2° selon l'état actuel de la question, et S*" au point de vue des règles fondamentales qui lui sont applicables ^ .

a. — Histoire, L'arbitrage a été pratiqué dès Tantiquité comme moyen d'écarter les conflits entre les nations.

Les recupatores sont considérés comme ayant été les premiers arbitres internationaux '.

On trouve d'assez fréquents exemples d'arbitrages au moyen Age. A cette époque on choisissait surtout pour arbitres les papes et l'empereur d'Allemagne.

Kn 1298 le pape Boniface VIII servit d'arbitre entre Philippe-Ie-Bel et Edouard I"^

En 1378, l'empereur Charles IV mit fin au différend qui s'était produit entre la France et l'Angleterre.

Mais si, au moyen Age, les difficultés internationales ont été en effet quelquefois aplanies par un tribunal arbitral, les guerres n'en ont pas moins été fréquentes à cette

1. Pierantoni, Gli arbilrati intemaziancUe e il trattaio di Washington^ NapleB, {872| p. 52 et suiv. — Lave eye. Des causes actuelles de guerre m Europe et de l'arbitrage^ Bruxelles, 1813, p. 172 et suiv. — '^eebobm, Delà reforme du droit des gens traduit de Tanglais par FarjaBse, Paris, 1813, p. (35 et 8oiv, — Sbeldon Âmos, Political and légal remédies of w<w, p. 164 etc. — Nys, Le droit de la guêtre et les précwseurs de Grotius, Bruxelles, p. 26 et suiv. — Kamarovsky, Du tribunal international^ p. 197 et suiv.