VII. APERÇU HISTORIQUE DE L'EXTRADITION DES CRIMINELS

§ 92. — D'après l'avis de quelques juristes, l'extradition des criminels était déjà connue dans l'antiquité ; mais c'est surtout au moyen âge qu'elle a pris une grande importance et qu'elle a été pratiquée dans de vastes proportions. Nous verrons jusqu'à quel point cette opinion est fondée *.

1. V. Liszt, Considérations sur la question suivante : les États européens doivent-ils tendre à baser le droit pénal international sur des principes identiques, et quels doivent être ces principes? {Verhandlungen des XVI* Deuischen Juristentages, Berlin, 1882, vol. I, p. 15).

2. Bulmerincq, Dos Asylrecht, Ire partie, p. 17 etsuiv. — Faustin Hélle,Traité de P instruction criminelle, t. II, liv. II, chap.5 .— Billot, Traité de l'extradition, Paris, 1871, p. 35 el suiv. — Villefort, Des traités a^extra-

Selon nous, on peut diviser l'histoire de l'extradition en trois périodes très inégales. La première embrasse l'antiquité, le moyen âge et même une partie des temps modernes. La seconde s'étend du XVIII0 siècle jusqu'à peu près en 1840. La troisième comprend les temps tout à fait modernes. Nous caractériserons chacune par des faits qui feront comprendre facilement les différentes manières dont se pratiquait l'extradition.

a. Première période. Les exemples que l'on emprunte d'ordinaire à l'antiquité classique pour prouver que l'extradition existait dès cette époque, démontrent, on ne peut . plus clairement, que, loin d'être une règle de droit international, ce n'était même pas un usage généralement accepté dans les relations entre les peuples de l'antiquité les plus civilisés et les plus rapprochés par leurs intérêts.

On ne connaît en général que peu d'exemples d'extraditions dans les temps anciens '.

Dans l'histoire de Grèce, on cite l'exemple des Àchéens qui demandèrent qu'un certain nombre de leurs compatriotes leur fussent livrés par Sparte, et qui menacèrent de rompre leur alliance avec celle-ci si elle ne livrait pas ces individus coupables d'avoir dévasté un village. Les Athéniens déclarèrent qu'ils livreraient aux Macédoniens quiconque aurait attenté à la vie de Philippe de Macédoine.

Dans l'histoire de Rome on cite les Gaulois réclamant

dition de la France avec les puissances étrangères, Paris, 1851. p. 5 et suiv. — Lawrence-Wheaton, Commentaire, t. IV, p. 370 et suiv.— Bernard, Traité théorique et pratique de l'extradition, Paris, 1883, t. I.

1. Piore, Délia estradizione, p. 171 et suiv. — Calvo, Droit international, t. II, § 1222 et suiv. — Roszkow^kJ, 0 azylach i ekstradycji ze% stezegôlnem uwzglednieniem stosnukôw Austro-Wegierskiéj MonarcM Varsovie, 1882, p. 14, etc.

l'extradition de l'envoyé Fabius qui les avait attaqués. Les Romains demandèrent qu'on leur livrât Annibal, etc.

Ces faits démontrent que l'extradition était motivée alors parles hasards des circonstances politiques. Ordinairement les demandes de ce genre étaient adressées par un État fort à un État faible, et la réponse négative de ce dernier devenait un prétexte de guerre. On demandait, la plupart du temps, l'extradition, non pas même de criminels politiques, mais d'ennemis politiques qu'on voulait réduire à l'impuissance. Il n'existait ni traités ni règles fixes concernant l'extradition. C'était un acte politique. Ce n'était nullement une mesure par laquelle les États se prêtaient assistance en matière judiciaire. Il n'en pouvait être autrement dans ces temps-là. En effet les relations réciproques entre les États étaient généralement hostiles. Us trouvaient avantage à garder chez eux les ennemis des autres nations. D'ailleurs les crimes mêmes ne constituaient pas un danger international, étant commis nécessairement dans les limites de territoir.es peu étendus.

Dès le moyen âge on trouve non seulement des exemples isolés d'extraditions, mais encore des traités qui en règlent la forme.

Par le traité de 1303 l'Angleterre et la France s'obligèrent réciproquement à ne pas donner asile à leurs ennemis et à leurs sujets révoltés. Par le traité de 1497 la première de ces puissances et la Flandre prirent mutuellement un engagement semblable par rapport à leurs sujets. Le Danemark s'engagea, par le traité de 1661, à livrer à Charles II roi d'Angleterre les individus qui avaient contribué au supplice de son père.

56 de l'administration internationale

L'extradition s'appliquait dans ce temps-là non seulement aux factieux mais encore aux adversaires de l'église catholique, aux hérétiques qui étaient traités en ennemis par tous les États de l'Europe occidentale.

Dès l'origine de son histoire, la Russie contracta des engagements relatifs à l'extradition de diverses catégories d'individus.

Les traités conclus avec les Grecs en 911 par Oleg et en 944 par Igor, stipulaient que les Russes, ayant commis des crimes à Byzance, devaient être livrés à la justice de leur pays, et qu'on en userait de même à l'égard des Grecs ayant commis des crimes en Russie. On rencontre des dispositions analogues dans le traité conclu par Novgorod avec les Allemands à la fin du XII0 siècle.

Des questions d'extradition furent soulevées à plusieurs reprises dans les relations entre la Russie et l'Angleterre. En 1568 la reine Elisabeth écrivit à Jean Yassiliévitch le Terrible pour l'informer qu'elle avait chargé son- ambassadeur de négocier avec lui au sujet de l'arrestation immédiate de plusieurs Anglais qui se trouvaient à Narva. « Ils nous ont ouvertement offensée, écrivait Elisabeth ; ils ont entièrement trompé la confiance de nos sujets. Ils ont fait un tort considérable à Votre Majesté ; ils se sont montrés au plus haut point infidèles, hostiles et infâmes envers nous tous. » Il s'agissait d'Anglais qui avaient noué des relations adultères avec des femmes polonaises.

Le 18 mai 1576 la même souveraine demanda au tsar d'ordonner que les Anglais désignés par l'ambassadeur d'Angleterre fussent livrés pour être renvoyés dans leur patrie. Elle promettait de les traiter avec indulgence mal-

gré les fautes commises par eux. « Nous leur accorderons, disait-elle, la grâce que vous jugerez à propos de demander pour eux, mais que notre honneur nous interdit d'accorder à leur prière. »

En 1591 le tsar Fédor Ioannovitch écrivait à la reine : « Nous promettons de renvoyer de nos domaines ceux de tes sujets qui vivent ici à ton insu. Tel est notre bon plaisir et nous donnons ordre de les livrer à la personne que tu désigneras *. »

En 1649 des négociations intéressantes eurent lieu entre la Russie et la Suède relativement à l'extradition des émigrés. Le traité qui en résulta divisait ces émigrés en deux catégories. 1° Les Suédois et les Russes ayant quitté leur pays depuis 1617 jusqu'au 1°r septembre 1647, demeuraient, les premiers, sujets russes, et les seconds sujets suédois. 2° Les Suédois et les Russes ayant quitté leur pays postérieurement au 1" septembre 1647 devaient être réintégrés dans leurs patries respectives. En outre les deux puissances s'engageaient à défendre sévèrement à leur sujets d'accueillir réciproquement les émigrés ou d'exciter les habitants de l'autre pays à émigrer. Quiconque enfreindrait cette défense devait être puni « sans pitié a ».

Par le traité de Nertchinsk, de 1689, la Russie s'engageait à livrer à la Chine les émigrés chinois, et le gouvernement du Céleste Empire s'engageait de son côté à livrer à la Russie les Russes qui abandonneraient leur pays postérieurement à la signature du traité.

«. Tolstoï, La Russie et F Angleterre, p. 41, 59, 95 et 396. 2. Recueil complet de* lois, n° 19.

38 de l'administration internationale

Le contenu des conventions que Ton vient de citer démontre que, ni au moyen âge, ni plus tard il ne fut question de livrer des individus ayant commis des crimes de droit commun. L'extradition s'appliquait aux criminels politiques, aux hérétiques et enfin aux émigrés, lesquels n'étaient nullement des criminels, mais que les gouvernements, préoccupés de la diminution des populations, désiraient voir rentrer au pays natal. En tout cas on ne trouve, à cette époque, aucune trace d'une organisation légale réglant l'extradition des criminels dans les conditions et les formes adoptées de nos jours. Deux circonstances principales expliquent qu'au moyen âge et plus tard les États n'aient pas eu le sentiment qu'il existait pour eux une obligation juridique de se livrer réciproquement les criminels tombant sous le coup des lois pénales : d'abord le peu de développement qu'avaient alors les relations internationales privées, et ensuite la pénurie de voies de communications, grâce à laquelle les criminels ne pouvaient s'enfuir que difficilement. Aussi la question de l'extradition était-elle l'objet plutôt de pourparlers entre les autorités des frontières, que de négociations entre les gouvernements.

Pendant cette première période l'extradition ne fut donc pas organisée comme elle l'est de nos jours ; mais c'est bien de ce temps-là que date l'institution du droit d'asile. Ce droit à joué un rôle important dans la question de l'extradition.

Déjà dans l'antiquité, mais surtout au moyen âge, à mesure* que se répandit le christianisme, on vit se former et s'établir l'opinion que certains endroits, tels que les

temples, les églises, les monastères etc., devaient être considérés comme sacrés, et que toutes les personnes qui parvenaient à s'y réfugier étaient à l'abri des poursuites. Ces personnes ne pouvaient être ni arrachées par la force du lieu de leur refuge, ni livrées. Les endroits consacrés par la religion servaient d'asile à tous les opprimés et aussi aux criminels.

L'idée première et fondamentale du droit d'asile est indubitablement un sentiment moral et humain, un besoin de protester contre la rigueur et contre l'injustice des lois et de leur application. Ce droit fut un adoucissement apporté à la barbarie et à l'arbitraire dans un temps où il n'existait pas de justice criminelle régulière, où chacun lavait lui-même ses injures dans le sang et où les pénalités constituaient non pas un moyen de punir la violation du droit, mais une arme politique employée par les

forts pour asservir les faibles.

On conçoit qu'avec le développement du pouvoir gouvernemental à l'intérieur des États, le droit d'asile ait perdu peu à peu toute raison d'être, qu'il ait été de moins en moins appliqué, et qu'on l'ait enfin aboli comme ne s' accordant plus avec une organisation politique régulière. Actuellement l'Espagne est seule à l'avoir conservé tel qu'on le pratiquait au moyen âge ; mais, même dans ce pays, le gouvernement s'occupe d'en limiter les effets et de l'abroger.

Dans les relations générales entre les peuples, le droit d'asile devint peu à peu un prétexte dont les États, membres de la communauté internationale, se servirent pour violer leur obligation de maintenir Tordre dans cette com-

60 de l'administration internationale

munauté. Dans un sens spécial ce droit a été conservé de nos jours au profit des criminels politiques. Nous examinerons plus loin les limites dans lesquelles il peut être raisonnablement admis.

b. Deuxième période. Elle comprend tout le siècle dernier et la première moitié du siècle actuel. Elle se distingue de la précédente en ce qu'on a conclu, pendant sa durée, des traités relatifs non seulement aux émigrés et aux insurgés, mais encore aux criminels proprement dits.

Cependant les conventions concernant ces derniers sont 1res peu nombreuses. La plupart des traités datant de cette époque se rapportent aux deux premières catégories. On a signé, surtout au commencement du siècle actuel, un grand nombre de conventions spéciales relatives à l'extradition des déserteurs, ce qui s'explique par les guerres des alliés contre la France.

En général, pendant cette période, l'extradition était motivée par des circonstances politiques, par des relations de voisinage entre les États, par des liens de parenté entre les souverains, ou par des alliances entre les gouvernements. C'est pourquoi les dispositions qui s'y rapportent se rencontrent la plupart du temps dans les traités d'alliance et d'amitié. On ne possédait pas encore la notion générale de l'obligation qu'ont tous les États de s'entr'aider dans la poursuite des criminels. Au contraire ceux-ci étaient accueillis avec empressement à l'étranger. On voyait même en eux d'utiles recrues et, en ne procédant pas à leur extradition, on prétendait contribuer à l'augmentation de la population.

Parmi les traités de la seconde période il faut citer par-

liculièrement la convention conclue en 1765 entre la France et l'Espagne dont les cours se trouvaient alors dans d'étroites relations d'alliance et de parenté. Cette convention énumère en détail les cas où l'extradition des criminels doit avoir lieu, et elle règle le droit d'asile existant en Espagne. Elle a été modifiée et complétée en plusieurs points et est demeurée en vigueur jusqu'au milieu du siècle actuel.

En 1777 la France et la Suisse conclurent un traité en vertu duquel les deux États s'obligèrent à livrer « les criminels politiques, les assassins et autres individus ayant commis des crimes ordinaires ».

Les faits empruntés à l'histoire des relations diplomatiques de la Russie montrent que, pour la question d'extradition, ce sont les motifs politiques qui ont joué le premier rôle à l'époque qui nous occupe.

En 1721 Pierre le Grand se mit violemment en colère contre la ville de Dantzig qui refusait de livrer le Finlandais Dreiling, accusé d'avoir prononcé des paroles offensantes pour le tsar et pour la tsarine. Après d'énergiques représentations du résident russe, les autorités locales firent arrêter Dreiling, mais il réussit à s'échapper. Pierre, qui avait demandé son extradition, exprima une vive irritation et, se basant sur ce qu'on n'avait pas livré Dreiling en temps utile et sur ce qu'on l'avait sans doute laissé se sauver, il ordonna de tenir aux magistrats de la ville le langage suivant :

« L'empereur Pierre Ier est obligé de considérer le procédé des Dantzigois comme un acte d'hostilité et comme une participation aux injures proférées par le nommé

62 de l'administration internationale

Dreiling, et Sa Majesté saura bien s'en souvenir à l'occasion1. »

En février 1774, le comte de Solms, envoyé de Prusse à Saint-Pétersbourg, demanda l'arrestation et l'extradition d'un marchand du nom de Schultz qui s'était échappé de la prison de Stettin où il avait été enfermé pour avoir commis diverses fraudes.

Le département des affaires étrangères ordonna aux autorités de la cité de faire droit à cette demande. Il était dit dans l'ordre : « De pareilles gens ne doivent pas jouir de la moindre protection. On doit plutôt tâcher de les renvoyer au delà de la frontière ou de les livrer aux Étais qui demandent leur extradition ».

D'après le rapport fait par les autorités de la ville, ledit Schultz était venu s'établir à Saint-Pétersbourg en 1773 ; il faisait le commerce des vins et était inscrit parmi les marchands. Néanmoins on l'arrêta; on séquestra ses biens et on le mit lui-même à la disposition du département des affaires étrangères chargé de l'extradition *.

Kn juin 1774, la femme du major Loviss s'enfuit de Riga avec un comédien du nom de Klodéous. Le frère (te -cette dame se mit à la poursuite des fugitifs et les rejoignit sur le territoire prussien dans la ville de Lansberg. L'ambassade russe à Berlin demanda leur extradition qui fut acoordée sur l'ordre du roi \

En tout cas, l'extradition de criminels proprement

t. Mon Recueil de traités, t. V, p. 293.

2* Tiré des archive* principales du ministère des affaires étrangères à Moscou.

3. Tiré des archives principales du ministère des affaires étrangères à Moscou.

dits était alors une exception. Les traités conclus par la Russie avec plusieurs puissances, ne les concernaient pas, mais se rapportaient aux conspirateurs politiques et aux déserteurs.

L'article 14 du traité d'alliance, conclu avec l'Autriche en 1746, dit : « En ce qui concerne les sujets et les vassaux révoltés, aucune des hautes puissances contractantes ne leur accordera, ni asile, ni assistance, ni protection ; et si elle apprend qu'il existe quelques menées et machinations secrètes, elle en donnera immédiatement avis à l'autre puissance dans les formes prescrites, et toutes deux s'associeront pour les combattre1. »

Les négociations qui eurent lieu au commencement du

siècle actuel entre la Russie et l'Autriche au sujet 'de

l'extradition des déserteurs, sont de nature à faire bien

comprendre les idées qui régnaient alors à cet égard. Le prince Czartorisky, ministre des affaires étrangères de

Russie, s'adressa, au moment de oes négociations, au prince Kotchoubey, ministre de l'intérieur, et lui demanda s'il ne serait pas utile d'étendre à « toute espèce d'individus » l'effet du traité d'extradition que l'on se préparait à signer avec l'Autriche concernant les déserteurs. Par un rapport du 5 avril 1805, le prince Kotchoubey répondit qu'une pareille extension n'était pas conforme aux intérêts de la Russie, attendu que le territoire russe, situé près des frontières de l'Autriche et de la Prusse, était faiblement peuplé, et qu'en pratiquant l'extradition des transfuges autrichiens et prussiens, on empêcherait la population de fievenïr plus nombreuse. « 'Or cet accroissement, ajoutait