De Martens, Nouveau Recueil, t. XI, p. 209 et suiv

2. Phillimope, t. I, § 136, dit très justement : This good faith is ihe great moral ligament which binds together ihe différent nations of the glohe.

d*4)raiige ne répudièrent les engagements résultant pour eux des traités conclus par Charles V et en général par la dynastie des Stuarts. De leur côté los Stuarts, restaurés en

la personne de Charles II (1660), reconnurent la validité des traités conclus par CromwelL La révolution française de 1789 renversa tout Tancien état de choses en France. Néanmoins TAssemblée Nationale de 1790 ne se considéra nullement comme affranchie des engagements résultant pour la France des traités internationaux conclus par Louis XVl et par ses prédécesseurs, car la France continuait à exister en conservant son unité. Il est vrai que ce principe rencontra de violents contradicteurs dans TAssemblée Nationale de 1792 et parmi les meneurs de la Convention (voir rintroduction, § 26) qui déclarèrent que les traités conclus par les « tyrans » ne lÎHÎent pas la France. Les puissances européennes virent avec raison dans la violation de ces traités une atteinte portée à leurs droits et elles s'allièrent pour combattre Tennemi commun par les armes. De mènie, quand Lamartine, étant ministre des affaires étrangères de la deuxième république française (en 1848), publia une déclaration, dans laquelle il niait, en termes pompeux, le caractère obligatoire des traités de Vienne (de 1815), les grandes puissances protestèrent énergiquement contre cette déclaration, en démontrant que ces traités ne pouvaient ètce abrogés que par Vaccord général des États qui les avaient signés.

11 n'y a d'exception que pour les engagements internationaux qui, par leur nature ou par des conventions spéciales, dépendent de l'existence de telle dynastie ou de tel monarque. Si la dynastie cesse de régner

OU si le monarque meurt, ce genre d'engagement s'éteint.

Ainsi, en 1535, le sultan et le roi François P' de France conclurent une capitulation qui ne devait être valable que durant « la vie des monarques » qui l'avaient signée • Louis liy conclut avec Jacques II Stuart un traité par lequel il s'engageait à lui fournir des troupes et de l'argent pour lutter contre le peuple anglais jusqu'au jour où Jacques II serait remonté sur le trône d'Angleterre. Ce traité n'engageait que les deux souverains personnellement. Les traités conclus entre Napoléon III et l'empereur du Mexique, Maximilien I", eurent également ce caractère personnel.

On comprendra, d'après ce qui précède, l'exacte portée des interrègnes en ce qui concerne la situation internationale des États. Une dynastie qui remonte sur le trône est obligée d'accepter les engagements internationaux régulièrement conclus pendant l'interrègne pourvu que -le gouvernement intérknaire ait fait preuve d'une certaine vitalité. Un usurpateur, maître du pouvoir en fait, est considéré comme le représentant légal du pays. Les actes internationaux qu'il a conclus au nom de l'État sont obligatoires pour le gouvernement légitime le jour où celui-ci revient au pouvoir.

(Test d après cette règle que Charles II d'Angleterre reconnut les traités conclus par Olivier Cromwell. Les Bourbons, lors de la Restauration, en 1814, durent accepter les obligations résultant d'un grand nombre de traités conclus par Napoléon I«' comme consul et comme empereur. L'électeur de Hesse se disposait h ne pas accepter les traités conclus par lo mi do Wesiphalie qui n'était à ses yeux

qu'un usurpateur ; mais, sur Tavis des grandes puissances qui lui rendirent ses anciens États, en 1814, il dut néanmoins reconnaître la validité de ces t;*aités. Au cootraire, un gouvernement légal n'est pas lié par les actes internalionaux provenant du chef d'une insurrection qiâ n'a pas abouti à la constitution d'un État indépendant. Telles furent les insurrections de Kosciuszko en Pologne (en 1794), de Manin à Venise et de Kossuth en Hongrie (en 1849).

C — Des modifications territoriales d'un État.

§ 66. — L'organisation politique d'un État est une condition essentielle de son existence comme personne internationale. Cependant il est une autre condition également importante : le territoire, cette étendue de terre sur laquelle vit une nation et qui dépend exclusivement d'un seul gouvernement. Si les changements dans l'ordre polili* que peuvent avoir une signification dans le domaine det^ relations internationales, à plus forte raison les changements territoriaux exercent-ils une influence sur les rapports réciproques des États. Le gouvernement intérieur du pay§, est en'^principe l'affaire particulière de chaque nation. Au contraire les modifications du territoire enti^nent toujours des modifications de frontière et exercent, par conséquent, une action sur les relations régulières entre les États.

Les changements territoriaux peuvent être de trois sortes : 1» un État peut être dépouillé complètement de son territoire et cesser d'exister ; 2** il peut perdre une partie de ses possessions ; 3** il peut agrandir son territoire par

ÉTATS RÊaiS PÀB LE DROIT INTBRNàTIONAL 367

Tannexion d'autres pays. Chacune de ces trois circonstances donne lieu à des relations juridiques d'un ordre particulier entre les États comme membres de la communauté internationale.

§ 67. o. — Perte totale du territoire. — On ne peut concevoir l'idée d'un État sans territoire. En le perdant, il cesse d'exister et disparaît de la communauté internationale. Actuellement des événements de cette nature ont lieu surtout sous forme d annexions totales. Les État sannexés n'existent plus comme personnes internationales.

L'histoire abonde en exemples d'annexions parles voies pacifiques ou par la force des armes. La monarchie moscovite se forma parla soumission des princes apanages, par l'annexion de Novgorod-la-Grande et de Pskoff, par la conquête des khanatsdeKazan, d'Astrakhan, etc. L'Ecosse et l'Irlande contribuèrent à former le royaume d'Angleterre, Napoléon 1" conquît un grand nombre d'États au moyen desquels il créa des républiques, des royaumes et des duchés. Le roi de Prusse, par sa proclamation de 1866, déclara que la Prusse s'annexait le Hanovre, la Hesse^Électorale, le duché de Nassau et la ville de Francfort-sur-le- Mein.

Hefller et Phillimore citent d'autres cas, extrêmement rares, et qui ne pourraient guère se produire à l'époque actuelle : TÉtat disparaissant l"* par suite de la mort ou de l'extermination de tous les citoyens ; 2^ par suite de la rupture de tout lien politique entre les citoyens qui sont persécutés ou transportés en masse ou chassés de leur

pays. (Tels les Juifs et autres peuples dans Fantiquité* . ) On se représente dilBcilement de pareilles circonstances se produisant de nos jours.

Les conséquences juridiques de l'absorption d'un État par un autre État rappellent les relations qui naissent entre particuliers à l'occasion de Touverture d'une succession. L'État qui s'est annexé le territoire d'un autre pays prend la place du « défunt » et lui succède complètement comme personne juridique. II hérite de ses droits et de ses obligations.

Voici les règles établies à ce sujet au cours de rbistoire et à l'égard desquelles la théorie s'accorde avec la pratique : 1"* l'État qui s'est annexé un ou plusieurs pays reste wie unité au point de vue du droit international et n'a qu'tm^ voix lorsqu'il s'agit de trancher les questions internatio* nales ; 2"* en principe tous les droits et les devoirs internationaux de l'État qui a cessé d'exister passent à son « héritier», sans restriction, car ce serait trop scabreux de dire que ce dernier ne les accepte que datis la mesure où il peut les réaliser '. Il n'y a d'exception que pour les droits et obligations qui sont de nature à s éteindre par le fait même de l'annexion *.

1. Heffter, Vôlkerrecht, § 24. — Phillimore, Commentaries, i. J, p. I6«.

2. BlunUchli, Moiefmes Vôlkerrecht, § 50. — Voir aussi Calvo, Droit international f t. I, § 102.

3. La Gourlande, avant »oii annexion à la Russie, était vassale de \i Polofçnc. Lorsque, en 1794, des pourparlers eurent lieu entre la Russie et la Prnsse au sujet du troisième partage de la Pologne, le ministiv prussien, comte Haugwitz dit au représentant de la Russie, Alopéous : « Ce duché, étant un flef de la'PoIognene peut exister comme tel, dès que la puissance suzeraine cessera d'ôtre. » (Extrait d'une lettre inédite d'Alo* péous au vicc-cliancelier comte Ostcrmanu du 2i aoôl-3 septembre, 1794 .

Quand un État s'est annexé un territoire étranger, il prend sur son compte, si Ton peut s'exprimer ainsi, les dettes actives et passives du territoire annexé. En matière de droit international, il n'y a pas de succession sous bénéfice d'inventaire. *L'État qui hérite ne peut pas établir comme condition qu'il n'accepte que les engagements qui figurent à l'actif. Il faut qu'il accepte toutes les obliga lions et tous les droits de l'État annexé. Il doit prendre à sa charge : 1** tous les engagements et. traités internationaux ; 2* le domaine public, savoir : les établissements de l'État, les tribunaux, les casernes, les prisons, les voies de communication, les ports, les villes, etc. ; 3" l'argent et les propriétés du fisc.

V Les engagements et les traités. — Il est tenu de se charger des dettes, de payer le revenu des rentes et de faire fonctionner l'amortissement conformément aux lois qui régissent la matière. Il doit se considérer comme lié par les traités de commerce et autres conventions internationales qui engageaient l'État annexé.

2* Le domaine public, — Il hérite du droit de disposer de

ce domaine. Il peut agir comme il l'entend, selon ses inté-

.rêts et son profit. Ce droit s'étend à tout ce qui concerne

les besoins de l'État, par exemple aux dépôts d'armes,

aux munitions de guerre, etc.

3* Les richesses du fisc, — Il peut en disposer entièrement. L'argent, les forêts, les terres et en général tous les biens mobiliers et immobiliers du trésor deviennent sa propriété.

L'histoire contemporaine contient quelques exemples intéressants concernant l'application de ces principes. Le

royaume de Sardaigne s'étant annexé, en 1860, les autres États italiens, il prit à sa charge leurs engagements, (comprenant toutes leurs dettes), et devint maître de leur domaine public et des biens appartenant au trésor dans chaque État. Ayant mis fin, en 1870, à l'existence indépendante des États de TÉglise, il s'engagea à payer le revenu des rentes pontificales et à tenir les engagements internationaux conclus parles papes en qualité de souverains temporels. De même la Prusse, par la loi du 22 septembre 1866, qui détruisait l'indépendance du Hanovre, de la Hesse Électorale, du duché de Nassau et de la ville de Francfort-sur-le-Mein, se déclarait responsable des dettes et de toutes les obligations internationales de ces États.

§ 68. fj. — Perle dune partie du territoire, — La diminution du territoire peut être plus ou moins importante, mais en tous les cas elle ne porte pas atteinte au caractère indépendant de l'État, au point de vue du droit international. Par conséquent un État qui perd des provinces, même fort étendues, conserve cependant toutes les obligations internationales qui lui incombaient avant cette perte.

Par exemple la Prusse après la paix de Tilsitt (en 1807), perdit presque le tiers de son territoire. Elle ne cessa pas néanmoins d'exister comme royaume indépendant, et elle resta tenue de remplir les engagements internationaux contractés avant cette époque. Le royaume de Saxe perdit, en vertu du traité de Vienne (de 1815), la moitié de son territoire, mais ne fut pas, pour cela, dégagé de ses obligations internationales ; car il conservait sa situation d'É-

lat indépendant. L'Autriche perdit, en i859, sa plus riche province, la Lombardie. En 1866, elle perdit la Vénétie, mais cela ne diminua en rien la validité de ses anciens engagements. On peut en dire autant de la France en 1815 et en 1871, de la Turquie en 1829 et en 1878.

Le territoire d'un État se trouve diminué, ou à la suite d'une guerre malheureuse, ou après une guerre civile. Dans le premier cas, il arrive ordinairement qu'une partie du pays vaincu est annexée au territoire de l'État victorieux. Dans le deuxième cas, les provinces ou les colonies séparées forment un nouvel État ou s'unissent à des États existants, et il surgit alors une question très importante, et extrêmement difficile à résoudre, celle de la transmission des obligations internationales de l'État principal à ses anciennes provinces après qu'elles se sont séparées de lui.

Dans la règle, une guerre civile ne doit concerner que les parties intéressées. Le gouvernement légal a pleinement le droit de prendre toutes les mesures nécessaires pour rétablir son autorité et pour empêcher que les rebelles ne constituent un État à part. Toute intervention d'une puissance neutre est illicite \ Cependant une guerre civile peut acquérir une portée internationale. Si elle a lieu près des frontières d'un État voisin, elle oblige ce dernier à prendre des mesures pour protéger l'inviolabilité de son territoire. Elle peut aussi porter atteinte aux intérêts

1. Voiries dépêches du prince Gorlchakoff au baron Stiokl, à Washington, du 28 juin iS6l et du 9 janvier 1862, au sujet de la guerre civile aux Étals-Unis, dans Y Annuaire diplomatique de l'empire de Russie, 1862» p. 104 et BUiv.

commerciaux des puissances neutres. On conçoit que, dans ce cas, les États intéressés ne restent pas spectateurs indifférents de la lutte. Reste à déterminer dans quelles conditions ils ont le droit de déclarer que la province soulevée constitue un État indépendant.

L'existence d'un État est une question de fait. Sa constatation dépend des circonstances dans lesquelles se trouve effectivement une nation. Par conséquent les gouvernements neutres, avant de reconnaître lïndépendance d'une province soulevée^ doivent examiner si les faits les autorisent à prendre cette détermination. Ce n'est que par ce moyen qu'ils pourront se rendre compte de la véritable situation des deux parties en présence et reconnaître leur indépendance réciproque en toute impartialité.

C'est dans ce sens que la question a été résolue par ua message du président Grant, en 1875, à l'occasion de TUe de Cuba. En réponse à plusieurs membres du gouvernement de Washington^ qui demandaient que les insurgés cubains fussent proclamés indépendants de l'Espagne, Grant déclara qu'aussi longtemps qu'il y aurait lutte ouverte entre la métropole et sa colonie, il ne se considérait pas cooune en droit d'intervenir dans cette guerre civile. Ce point de vue a été tout particulièrement mis en lumière dans la correspondance échangée entre Tenvoyé des Étals- Unis, Adams, et lord Russell, en 1863, au sujet de la reconnaissance des États du Sud par l'Angleterre. Enfin (en 18i9) le gouvernement de Washington refusa de reconnaître l'indépendance de la Hongrie après que Tagent des États-Unis (un certain Mann) eut fait un rapport établissant que le gouvernement révolutionnaire hongrois ne se trou-

vait pas dans les conditions nécessaires pour durer ^ On ne peut donc pas accepter l'opinion d'après laquelle les gouvernements neutres auraient le droit de reconnaître immédiatement l'indépendance d'une province insurgée et de prendre son parti en intervenant dans une guerre civile'. Leur intervention équivaudrait à la reconnaissance d'un fait qui n'est pas encore définitif et ils s'attribueraient ainsi un rôle de juges qui ne leur appartient pas. D'autre part, cependant, on ne peut pas refuser aux puissances étrangères ledroit d'entretenir des relations de fait, notamment des relations commerciales, avec une province ou une colonie insurgées, et de prendre des mesures pour y sauvegarder les intérêts légitimes de leurs sujets.

C'est dans ce but que l'Angleterre, la France et ia Russie envoyèrent des agents consulaires en Grèce, abrs que ce pays combattait pour sa liberté contre la Turquie.

C'est le lieu de citer un exemple intéressant puisé dans les archives impériales de Russie. En l'année 1811, un Américain nommé Parker vint à Saint-Pétersbourg pour tâcher d'établir des relations commerciales régulières entre la Russie et les colonies américaines de Caracas, de Venezuela et de Santa-Fé, qui venaient de se détacher de l'Espagne. Le chancelier de l'Empire refusa de reconnaître formellement l'indépendance de ces colonies. Cependant

f . Whealon, Eléments of International Law, éd. par Dana, p. 34, etc., notes n»« 15, 16. — Hall, International Law, p. 75. — Galvo, Droit international, t. I, § 83.

2. Vattel, Droit des gens, liv. II, chap. vi, § 56. — Halleck, International Law, p. 13, etc. — Wheaton, éd. par Dana, Eléments, part. I'«, § 23. — Lawrence- Wheaton, Commentaire, t. 1, p. 213 et siiiv. — Bluntschli, Vôlkerreckt, § 41 et suiv.

374 TRAITÉ DE DROIT IMTERNA'llONAL

il saisit le Conseil d'État d'une proposition où il était dit que l'ouverture de relations commerciales avec les provinces en question n'offrant aucun inconvénient pour Ja Russie, il y avait lieu d'y consentir à la condition de baser ce consentement sur les règles imposées aux puissances neutres (sic). Malgré celte proposition, le Conseil d'État n'adopta pas l'avis du chancelier de l'Empire. À la majorité de 21 voix contre 4, il décida qu'aussi longtemps que le gouvernement des trois provinces qui demandaient à entretenir des relations commerciales avec la Russie, ne serait pas établi solidement et n'aurait pas été reconnu solennellement par le gouvernement russe, il ne convenait pas d'accueillir la demande de l'américain Parker. L'empereur Alexandre !•' ratiflale 27 octobre 18H l'avis de la majorité.

Il faut reconnaître que cette décision du Conseil d'État était parfaitement fondée. Dans aucune des trois provinces il n'existait d'intérêts russes à protéger. Dans ces conditions, l'établissement de relations commerciales entre une puissance neutre et les provinces soulevées devait être considéré ajuste titre par le gouvernement légal, en état de guerre avec ses anciennes colonies, comme une intervention et une démonstration politique.

La séparation d'une partie du territoire d'un Etat entraîne les conséquences juridiques qui suivent. Les obligations internationales, qui incombent spécialement k la province séparée, demeurent à sa charge, et l'État dont elle se sépare en est libéré. Ces obligations peuvent être locales ou personnelles. Parmi les premières on peut ranger, par exemple, les engagements de droit privé

É^rATS RÉGIS PAU LE DROIT INTERNATIONAL 375

concernant la propriété des chemins de fer situés sur le territoire séparé. Ordinairement ils sont réglés par Taccord des États intéressés.

Ainsi le traité de Francfort de 1871 définit les droits et les obligations du pouvoir fédéral allemand en ce qui concerne les chemins de fer de TÀlsace-Lorraine. Celui-ci devait prendre à sa charge les engagements de ces chemins de fer ou il devait racheter les lignes pour une somme déterminée.

Une certaine partie des dettes de TÉtat passe au compte de la province séparée.

Par exemple, en vertu de Tarticle 13 du traité intervenu en 1839 entre la Belgique et la Hollande, la Belgique s'engagea à payer 5 millions de rente annuelle pour sa part des dettes hollandaises contractées de 1815 à 1830. En vertu du traité de Zurich de 1859, la Sardaigne prit à son compte le paiement d'une partie de la dette austro-lombarde. D'après l'article 9 du traité de Berlin, la Bulgarie fut obligée de se charger d'une portion de la dette turque à fixer par un accord entre la Porte et les puissances.

Quant aux oYAigdilions personnelles^ elles n'ont pas d'importance particulière. Les droits qui appartiennent à la population d'une localité cédée, par exemple en ce qui concerne la pratique de telle ou telle religion ou encore par rapport aux étrangers qui séjournent dans cette localité, doivent être respectés par le nouveau gouvernement en tant qu'ils ne sont pas en contradiction avec les intérêts de toute la population de l'État ; car un gouvernement a toujours le droit d'établir sur son territoire

un ordre de choses conforme aux intérêts de toute la nation.

§ 69. y. — Agrandissement du territoire, — Les agrandissements elles diminutions de territoires sont des questions connexes entre elles. Habituellement un État augmente son étendue aux dépens des domaines d'autrui, de sorte que s'il y a augmentation de territoire d'un côté il y a diminution de l'autre. C'est pourquoi il existe une parfaite corrélation entre les conséquences juridiques qui se produisent dans les deux cas. Il y a lieu d'ajouter quelques mots à ce qui a été dit au sujet de ces conséquences dans le paragraphe précédent.

En s'annèxant une partie d'un territoire étranger, un État acquiert tous les droits de souveraineté sur la partie annexée, comme lorsqu'il s'agit de l'annexion d'un État entier. Les principes qui se rapportent à ce sujet ont été indiqués plus haut, au § 67. L'État qui s'agrandit accepte les droits et les obligations appartenant spécialement aux domaines annexés, comme par exemple leurs dettes. D'autre part, le pays annexé participe aux droits et aux charges du nouvel État agrandi ^

Une annexion peut être conditionnelle ou absolue. Pour éviter tout malentendu à ce sujet le mieux est d'établir nettement l'accord qui sert ordinairement de base aux acquisitions territoriales.

Ainsi le traité de Berlin de 1878 a indiqué dans le plus grand détail les conditions auxquelles la Serbie, le Monté-

1. BlunUchli, Fcf/A-errwA/, § 59. — Lawrence-Whcaton, Comwwi/airf, t. 1, p. 21*. — Hall, Intemationai Law, p. 85.

nëgro et la Roumanie ont acquis des parties du territoire ottoman. Les principautés durent s'engager à respecter la liberté religieuse de tous les habitants (art. 27, 3S, 44). La Serbie et le Monténégro prirent à leur charge une portion de la dette ottomane (art. 33 et 42). Nous avons relaté plus haut à quelles conditions le Monténégro s'annexa le port et le district d'Ântivari. Par les dispositions du traité de Nystadt, en 1721, la Suède stipula au profit de la population des territoires baltiques^ qu'elle cédait à la Russie, certaines immunités et certains droits. De même aussi la grande principauté de Finlande fut cédée à la Russie par le traité de Frédrikshamn de 1809 à certaines conditions.

Dans la pratique on a soulevé plusieurs fois là question de savoir pendant combien de temps des conditions de ce genre demeuraient obligatoires pour l'État et quelles conséquences pouvaient résulter de leur violation. On a émis l'avis qu'elles engageaient l'État pour toujours et que s'il les foulait aux pieds il perdait son droit de propriété sur les territoires acquis. Cette manière de voir est sujette ù contestation. Premièrement la population môme du pays, annexé conditîonnellement, peut se conduire de manière à justifier l'inobservation des privilèges stipulés à son profit. Deuxièmement, — et c'est le point important, — la perpétuité de ces conditions est en opposition avec la loi naturelle du progrès social et politique de toutes les nations.