DROITS CONTRE LÉTAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI

l'article 3 -de l'armistice du 3 novembre 1918 obligeait l'Autriche- Hongric à évacuer et permettait aux forces des puissances alliées ou associées d'occuper ; dans le même sens, elle a déclaré que ne devait pas être considéré comme ennemi le territoire d'Alsace et de Lorraine dont l'armistice du 11 novembre 1918 a autorisé l'occupation.

1158. — L'Etat belligérant qui parvient à s'emparer du territoire ennemi, en tout ou en partie, a le choix entre plusieurs lignes de conduite.

Il peut laisser .subsister les administrations existantes au moment de son invasion et maintenir le slalu quo, en se bornant à retirer les avantages matériels de son occupation militaire.

Ou bien, et sans avoir l'intention arrêtée do soumettre d'une manière permanente et définitive le territoire envahi à sa domination, le vainqueur peut y instituer un gouvernement provisoire, destiné à servir ses intérSts pendant l'occupation, en exerçant de facto partie des droits et des attributions du pouvoir souverain. Le caractère et l'étendue des pouvoirs du gouvernement provisoire dépendent exclusivement du but que le vainqueur s'est proposé lois de son institution ; mais ses droits et ses devoirs sont aussi subordonnés à l'empire des lois de la guerre.

Ou bien l'occupant prend possession du territoire ennemi, avec l'intention arrêtée d'en faire la conquête définitive et d'en exclure à "tout jamais le souverain trahi par la fortune. En ce cas, il établit encore une administration, qui se signalera par l'exercice des divers droits de souveraineté au nom du conquérant. C'est ce que fit l'Allemagne en 1870, après la conquête de l'Alsace qu'elle était résolue de garder. Ce cas a été également celui de l'Alsace et de la Lorraine par rapport à la France pendant la guerre de 1914-1919 : l'armistice du 11 novembre 1918 entre la France et l'Allemagne déclara que l'Alsace et la Lorraine et aussi les pays de la rive gauche du Rhin seraient, soumis à l'occupation des troupes des Alliés et des Etats-L^nis. On trouve des dispositions analogues dans les armistices de septembre, octobre et novembre 1918 imposés par les puissances alliées et associées à la Bulgarie, à la Turquie et à l'Autriche-Hongrie. — Mais, d'après l'opinion le plus généralement admise dans les temps modernes, la position du vainqueur se fonde, encore dans ce cas, uniquement sur le fait de la possession : elle se renferme, comme le dit Geffcken, dans les limites du pouvoir qu'il a d'exclure toute action d'autrui sur l'objet de la prise de possession (1).

1159. — Quelque intense que soit le désir de con.server les territoires occupés et de les annexer, ♦ avec quelque certitude que l'ennemi puisse compter qu'il forcera son adversaire vaincu à consentir à la cession par un traité de paix, il n'a, jusqu'à la conclusion de la paix.

(1) Heffter-Geffcken, op. cit., §§ 131, 185 et 186, et les potes.

OU l'anéantissement de son adversaire, d'autres droits que ceux qui découlent do sa possession » (1).

Tant que dure la guerre, l'envaliisseui n'est pas juridiquement substitué au gouvernement légal, au gouvernement de l'Etat envahi. Il n'est pas le souverain du territoire. Ses pouvoirs sont limités aux nécessité» de la guerre. Quand celles-ci sont respectées et satisfaites, l'envahisseur doit, pour le surplus, laisser en vigueur les lois et les usages établis. — Mais, à raison de sa détention de fait, il assume l'obligation de maintenir l'ordre, de ne pas entraver la vie sociale et de respecter les personnes. — - D'autre part, l'occupant a le droit et le devoir envers lui-même de prendre toutes les mesures afférentes à sa propre sécurité, de ne pas admettre une résistance de la population, qui pourrait mettre en péril les avantages par lui obtenus (n<» 1152 et 1153).

1160. — Par suite, dès le début même de l'occupation du territoire envahi, s'impose la nécessité de faire leur part à chacune des deux législations différentes, la législation du pays envahi, la législation de l'Etat envahisseur. — Répartition toujours délicate et difficile en pratique. — Mais c'est ce concours inévitable, cette application parallèle de deux législations différentes, qui donne à Voccupatio bellica son caractère et sa singularité.

1161. — Les représentants des Etats, réunis à la conférence de Bruxelles en août 1874, examinèrent quand commencerait cet état de fait et quand il prendrait fin. — Des propositions diverses furent présentées au nom de l'Allemagne, de la Russie et d'autres puissances. La conférence opina pour une occupation effective. — L'article 1" du projet dit : « Un territoire est considéré comme occupé, lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie. L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer ». — On rejeta la proposition du délégué allemand, M. de Voigts-Reitz, qui tendait à consacrer une occupation fictive. Une déclaration et un peloton commandé par un lieutenant auraient suffi, et l'armée envahissante eût pu continuer sa marche en avant, sans laisser derrière elle des forces suffisantes.

C'est une règle identique à celle admise à la conférence de Bruxelles de 1874 qu'ont consacrée les conférences de la Haye de 1899 et de 1907. Les articles 42 des Règlements de la Haye disposent en effet : « Un territoire est considéré comme occupé, lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie. L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer ».

Dans le Manuel d'Oxford, 1880, l'article 41 s'exprime ainsi : « Un territoire est considéré comme occupé lorsque, à la suite de son invasion par des forces ennemies, l'Etat dont il relève a cessé de fait d'y

(1) Lœning, L'administration de l' Alsace-Lorraine pendant la guerre de 1870- 1871, R. D. I., t. IV, p. 634.

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exercer une autorité régulière et que l'Etat envahisseur se trouve être seul à même d'y maintenir l'ordre. Les limites dans lesquelles ce fait se produit déterminent l'étendue et la durée de l'occupation ».

A Bruxelles et à la Haye, comme à Oxford, on a consacré l'application à la guerre terrestre du principe qui règle les blocus dans les guerres maritimes ([Déclaration de Paris du 16 avril 1856, art. 1. Comp. aussi Déclaration de Londres du 26 février 1909, art. 2).

1162. — h'occupatio bellica n'existe donc que par la réunion des deux conditions suivantes : 1° Le gouvernement légal doit être mis, par le fait de l'envahisseur, dans l'impossibilité d'exercer publiquement son autorité ; — 2° L'envahisseur se trouve en mesure d'y substituer l'exercice de sa propre autorité.

Dans l'intérêt des habitants, il est à souhaiter que l'envahisseur fasse connaître par une proclamation quelles sont les parties du territoire considérées comme occupées et les obligations nées du nouvel état de choses (Art. 12 du Manuel d'Oxford, 1880). — Dans la guerre de 1870, les Allemands publièrent en août et en septembre, à Versailles, une proclamation instituant la juridiction militaire dans toute l'étendue des pays occupés par les troupes allemandes.

1162'. — Telles sont les règles généralement admises aujourd'hui en ce qui concerne la nature v.e Voccupatio bellica. — Mais des auteurs ont tout récemment tenté d'y apporter certaines modifications.

»lie2-. — Reprenant, en les précisant, des idées émises anciennement par Heffter et Bluntschli (1), un jurisconsulte italien, M. Anzilotti, estime qu'il faut distinguer deux sortes d'occupation de guerre : celle qui porte sur un territoire que l'occupant, dans la guerre qu'il fait à l'ennemi, a pour but immédiat et précis d'acquérir et celle qui a pour but un territoire sur lequel il n'a pas de semblables visées : dans le dernier cas, l'occupation ne constitue qu'un pur fait, un simple moyen d'hostilité ; mais, au contraire, dans le premier, elle cntr^ne changement de souveraineté, fait acquérir à l'occupant la souveraineté du territoire occupé (2). — Cette théorie a été vivement critiquée (3),

Iet on a présenté contre elle diverses objections. Elle conduit d'abord, a-t-on dit, à l'arbitraire et à la suppression de la notion d'occupation. Tout Etat ne pourra-t-il pas, à son gré, donner à son occupation un but de conquête, et comment saura-t-on si ce but est réel ? Le caractère d'une occupation peut-il varier, suivant la volonté de l'occupant, avec les zones de territoire sur lesquelles elle porte ? L'occupation

(1) Heffter, op. cit., §§ 185-186. - - Bluutsclili, Vôlkerrechlliche Belracblungen, etc., «t dans le Jahrbuch de Holtzcndorf, 1891. — Comp. RouRier, Les guerres civiles et le droit des gens, 1903, p. 252.

(2) Anzilotti, R. I., 1912. pp. 11, note 2, et 140. — V. encore De Benedetti, Ca$saz. Unica, XXI II, col. 843 et s. — Escobedo, Giustizia pénale, 1912, col. 683 et s.

(3) V. Marinoni. R, I., 1912, p. 190. — Rnpisardi-.VIirabeUI, R. D. I., 2» série, t. XV, p. 532. — V. aussi Coquet, R. D. J. P., t. XX, pp. 613 «t ».

est essentiellement provisoire ; comment lui reconnaître, tant que la guerre n't^st point finie, un caractère définitif ? Elle aboutit, dautre part, à des conséquences graves et difficilement aduiissibles : devenu souverain du territoire occupé, l'occupant ne va-t-il pas pouvoir agir vis-à-vis (le celui-ci comme vis-à-vis de son territoire véritable ; ne devra-t-il pas en considérer les habitants comme ses propres sujets, notamment les contraindre à participer aux opérations militaires contre l'Etat dont ils relevaient précédemment ?

1162". — Une autre doctrine, qu'on peut rapprocher de celle de M. Anzilotti, distingue, au point de vue de sa nature entre l'occupation d'im territoire qui n'a jamais appartenu à l'occupant et celle d'un territoire dont l'occupant a été dépouillé antérieurement par un traité avec son adversaire à la suite d'iîno guerre malheureuse et qu'il veut reconquérir : ici il ne s'agit plus, comme dans le système précédent, d'une occupation « de conquête », mais d'une occupation « de reprise » ou « de réintégration >>. A la différence da l'occupatrion qui porte sur un territoiie auquel l'occupant est resté toujours étranger, l'occupation de reprise ou de réintégration emporte transfert de souveraineté. Cette doctrine est présentée par ses auteurs comme une application logique des effets extinctifs que la guerre produit sur les traités politiques, et en particulier sur les traités de paix (n^ 1049). Lorsqu'un Etat vaincu a, dans le traité de paix, renoncé en faveur de son vainqueur à ses droits sur un territoire déterminé, la renonciation qu'il a ainsi faite disparaît, d'après eux, avec le tiaité lui-même si des hostilités éclatent à nouveau entre les deux contractants ; la situation redevient alors ce qu'elle était avant la conclusion du traité : l'ancien vaincu retrouve en conséquence sa souveraineté (1). Cette souveraineté, sans doute, demeurera purement nominale aussi longtemps qu'il n'y sera pas joint un pouvoir de fait ; mais le jour où, la force ennemie s'étant retirée, le territoire anciennement abandonné est effectivement occupé, elle reprend immédiatement son entière maîtrise (2). — C'est là, fait-on remarquer, la situation qui s'est précisément produite en 1914 pour l'Alsace et la Lorraine dans les rapports entre la Fiance et l'Allemagne : la France est redevenue pleinement souveraine de l'Alsace et de la Lorraine qu'elle a occupées entièrement

(1) Un autre motif s'ajoute à celui-ci quand c'est l'ancien vainqueur qui, de propos délibéré et sans raisf.n plausible, déclare la guerre à la nation précédemment vaincue : en rompant la paix qu'il lui avait promise moyennant une cession de territoire, il n'exécute pas la condition du traité, et, ce dernier se trouvant résolu par son fait, son cocontraclant peut reprendre, dans les conditions of' il le possédait jadis, le pays cédé comme rançon de la paix (V. Gaston May-, Le droit de In France xur les territoires perdus en 1S71. La Paix des Peuples du 25 mars 1919, pp. 451-452).

(2) V. X., Le litre présent de la France â l' Alsace-Lorraine, La Paix des Peuples du 25 février 1919, p. 125. — Gaston May, Le droit de la France sur les territoires perdus en 1871, La Paix des Peuples du 25 mars 1919, p. 446. et communication faite le 1«' février 1919 à la Société française de droit international.

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à la suite de l'armistice du 11 novembre 1918 ; car la guerre qu'au mois d'août 1914 l'Allemagne déclara à la France a mis fin au traita de Francfort du 26 février 1871, qui avait annexé ces pays à l'Allemagne, et ceux-ci ont été ainsi rétablis dans l'état où ils se trouvaient avant la conclusion de ce traité, c'est-à-dire ont été replacés sous la souveraineté française. On voit les conséquences auxquelles doit conduire pour l'Alsace et la Lorraine un pareil systèmo. Ne se trouvant pas en pays étranger ennemi, au titre de l'occupation, dans le sens ordinaire du mot, mais étant sur un territoire soumis à l'autorité française, au titre de souverain, les troupes de la France n'y seront point assujetties aux règles restrictives de l'occupation ; l'entretien de ces troupes ocra à la charge de la France et non pas de l'Allemagne ; la France pourra substituer aux tribunaux allemands ses propres tribunaux et ceux-ci devront rendic la justice « au nom du peuple français » et non point « au nom de la loi » ; les habitants de l'Alsace- Lorraine n'auront à participer à aucunes élections intéressant l'Allemagne ; il ne saurait s'agir d'exiger un plébiscite pour consacrer le retour de l'Alsace-Lorraine à la France ; le traité de paix considérera ce retour non pas comme un accroissement territorial au profit de la

I France, mais c )mme une reconnaissance do son droit. On ne devra pas cependant admettre que les lois françaises soient par cela même en vigueur dans le territoire occupé, car ces lois n'y ont pas été promulguées, et sans une promulgation une loi n'est point obligatoire pour un pays : mais la France pourra, si clb le juge bon, rendre sa législation applicable à l'Alsace et à la Lorraine. Le retour de cellesci à la souveraineté française à paitir du jour où le tiaité de Francfort a pris fin, devra tenir compte, d'autre^ part, des quarante-sept ans de vie et d'administration allemandes en respectant les droits précédemment acquis, qui dès lors ne pourront disparaître.

1162*. — En définitive, l'une et l'autre de ces deux théories, pour es cas particuliers qu'elles prévoient, impliquent la suppression de 'idée même d'occupation bien plutôt qu'une modification de son aractèrc : avec elles, il ne s'agit plus à proprement parler d'occupaion. — Ne peut-on pas cependant — en demeurant dans le domaine de l'état provisoire qu'est l'occupation de guerre — concevoir certains faits qui enlèvent à l'occupation son caractère de pur fait et lui donnent une base juridique ? En règle générale, l'occupation en temps de guerre n'est pas autre cho.se cpie la prise de possession p?r les troupes d'un belligérant du territoire de l'ennemi par l'effet heureux d'une opération de guerre : ces troupes s'y établissent après en avoir chassé par la force l'armée adveise. Mais il se peut qu'un territoire tombe au pouvoir d'un belligérant, sans que ce dernier s'y soit installé ^^unilatéralement par la force, en vertu d'un accord que lui a consenti ^H l'ennemi : contraint par les conditions générales de la lutte, cet ennemi, dans un acte dénommé armistice ou autrement, évacue et lui abandonne une partie de son territoire. La prise de possession qui résulte

de cet acte n'est encore toujours qu'une occupation de guerre, car elle est provisoire, et la guerre n'a pas pris fin : la fortune des armes peut changer. Mais elle n'est plus seulement un moyen d'hostilité; elle a un fondement juridique, puisque ici c'est de la volonté des parties, de l'acquiescement de l'occupé que l'occupant tient son droit. Gela étant, ne faut-il pas admettre qu'il y a dans la réalité des choses comme une renonciation de la part de l'occupé en faveur de l'occupant à l'exercice des droits mêmes qui lui appartenaient sur le territoire, et par suite que l'occupant doit avoir en ce cas des pouvoirs plus considérables que dans l'hypothèse d'une occupation pure et simple ? L'occupant, à défaut de prescriptions expressément indiquées dans l'accord, exercera tous les droits qu'avait le souverain légal ; mais, étant maître du territoire à titre provisoire et non pas à titre définitif, il ne pourra pas faire sur ce territoire des actes irréparables : il ne saurait par exemple l'aliéner et les habitants conserveront leur nationalité. La situation de l'Alsace et de la Lorraine, et aussi celle de la live gauche du Rhin, au cours de la guerre de 1914-1919, dans les rapports de l'Allemagne et des puissances de l'Entente, pourraient ici servir d'illustration : c'est par un annistice imploré par l'Allemagne que la France et ses alliés furent, le 11 novembre 1918, mis en possession de ces territoires ; l'occupation des territoires que les armistices de septembre-octobre 1918, constitutifs aussi de véritables capitulations, donnèrent à l'Entente a été également une occupation conventionnelle et consentie, et non pas une occupation unilatérale et de pur fait, ayant sa seule ^urce dans la force matériel! 3 de l'occupant. N'est-ce pas là en réalité la thèse qu'a consacrée le traité do Versailles du 28 juin 1919, puistpie son article 51 déclare que « les territoires cédés à l'iVllemagne en vertu des préliminaires de paix •signés à Versailles le 26 février 1871 et du traité de Francfort du 10 mai 1871, sont réintégrés dans la souveraineté française à dater de l'armistice du 11 novembre 1918 » ?

1162^ — Le droit international connaît aussi des occupations militaires en dehors de la guerre. L'histoire fournit de ces occupations d'assez nombreux exemples depuis la fin du xviii« siècle ; de nos jours, elles sont devenues très fréquentes et très variées dans leurs aspects : il y a des occupations de garantie (n°» 841-842), des occupations d'intervention (no* 295 et s.), des occupations de représailles (n» 980), des occupations déguisant une annexion soit à la suite d'un traité, soit en dehors de toute convention : occupations à bail (n» 571'), occupations de protectorat (n»* 176 et s.), occupation anglaise en Egypte (n° 189), etc. ; il y a eu aussi des occupations opérées à la suite de l'inexécution d'un traité (n"' 1709*). Ces occupations se rapprochent de l'occupation de guerre en ce que, comme elle, el'es sont temporaires et provisoires et^ne font pas acquérir vraiment à l'Etat occupant la souveraineté sur le territoire occupé. Mais elles en diffèrent à plusieurs points de vue : 10 Elles ne constituent pas à proprement parler un fait de guerre ;