DROITS CONTRE L**TAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI

elleîs sont le plus souvent une mesure essentiellement pacifique. 2» A la diffénnce de l'occupation do guerre, elles laissent en principe à l'Etat occupé non seulement la jouissance, mais aussi l'exercice à peu près complet de la souveraineté. Lorsqu'el'es sont, conventionnelles, elles ne sont pas un pur fait, mais un état de droit, et elles sont réglementées, parfois même très minutieusement, par le traité qui les a organisées (1).

SECTION II. — Efiets de l'occupation du territoire ennemi

1168. — Les effets de l'occupation militaire doivent être examiaés et indiques aux divers points de vue suivants : l» législation ; 2o administration de la justice ; 3" fonctionnaires et administrations ; 4" presse ; 5° biens de l'Etat (2).

iii 1. — Lcdlslalioii

1164. La souveraineté de fait do l'occupant étant toute provisoire et la souveraineté légale de l'Etat envahi n'étant pas anéantie, la législation en vigueur dans le pays occupé ou envahi doit subsister. Tel est le principe. — Ce principe souffre toutefois une double limitation. Il se peut d'abord que l'intérêt légitime de l'occupant exige que sur tel ou tel point la législation en vigueur dans l'Etat envahi soit suspendue. Il se peut, d'autre part, que l'occupant, afin d'assurer sa sécurité, doive, dans certains cas, édicter lui-même des régies obligatoires : la volonté de l'occupant peut alors devenir, exceptionnellement, une source de législation.

C'est ce point de vue qu'ont consacré les Conférences de la Paix. Celles-ci ont décidé que l'occupant doit indiquer les dispositions légales que son intérêt lui commande de ne pas laisser s'exécuter. — Les Règlements de la Haye de 1899 et de 1907 contiennent en effet un article 43 ainsi conçu : : « L'autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de l'occupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est

(1) Pour l'historique des occupations militaires qui ne sont pas des occupations de guerre et pour l'étude détaillée de leurs effets, V. le très remarquable

ouvrage de M. Raymond Robin, Des occupations militairfs en dehors des oecupa- 9ns de guerre, 1913. — Sur l'occupation de surveillance et de contrôle de Saint- Domingue par les Etats-Unis en novembre 1916, V. A. .1., 1917, p. o94.

(2) V. sur l'occupation allemande de la Belgique en 1914, appréciée au point vue allemand, un curieux article du baron Friedrich von Bissing, fils du gou-

erneur général : Belgien unter deutscher Venvaltung, publié dans le Suddeutsche lonatshafte d'avril 1915 et reproduit en français avec des notes critiques dans lassart. Comment tes Belges résistent à la domination allemande, 1916, pp. 409

s. — Comp. Bisschop, German war législation in Bciglum, Société Grotlus,

IV, p. 110.

possible, l'ordre et la vie publics en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays ». — L'article 3 de la Déclai'ation de Bruxelles de 1874 déclarait déjà que « l'occupant maintiendra les lois qui étaient en vigueur clans le pays en temps de paix et ne les modifiera, ne les suspendra ou ne les remplacera que s'il y a nécessité ».

Toute différente est l'idée dont s'inspiraient les Instructions américaines de 1863. Elles admettent que les lois du pays sont en général suspendues, mais que le commandant de l'armée occupante peut déclarer que telle ou telle loi continuera de s'appliquer. « La seule présence d'une armée ennemie, dit leur article 1^', entraîne la mise en vigueur de }a loi martiale de cette armée ». Et, ajoute l'article 3 : « La loi martiale, dans un pays ennemi, consiste dans la suspension, au profit de l'autorité militaire de l'armée occupante, des lois criminelles et civiles, de l'administration et du gouvernement du pays auquel appartient la ville ou le territoire occupés, et dans la substitution en leurs lieu et place du gouvernement et de l'autorité militaires, même en ce qui concerne le droit d'édictcr des lois générales, en tant que les nécessités militaires exigent cette suspension ou cette faculté de légiférer. Le commandant en chef de l'armée occupante peut déclarer que la législation civile ou pénale continuera à être appliquée soit en partie, soit en totalité, comme en temps de paix, à moins que l'autorité militaire supérieure n'en ordonne autrement » (1).

Examinons, à la lumière de ces règles, le sort réservé aux différentes sortes de lois en territoire envahi ou occupé.

1165. — Les lois civiles de l'Etat envahi continuent, d'une manière générale, à recevoir leur application sur le territoire occupé par l'ennemi. L'envahisseur ne les modifie ou ne les remplace, que si elles sont incompatibles avec le soin de sa propre sécurité et le but poursuivi. Or cela arrivera rarement. Les lois civiles ne touchent d'ordinaire qu'à des intérêts privés, et la guerre n'est plus qu'une relation d'Etat à Etat, et non d'Etat ou d'individu à individu. — L'ordonnance allemande du 21 août 1870, lors de la guerre franco-prussienne, disposa que les lois du pays occupé resteront en vigueur au point de vue de la jurisprudence civile. — Pendant la grande guerre de 1914, lors de l'occupation militaire de l'Alsace par les troupes françaises avant l'armistice du 11 novembre 1918 avec l'Allemagne, le commandant en chef, en vertu de ses instructions du 23 novembre 1914, maintint, conformément aux prescriptions des conventions de la Haye, les lois allemandes d'ordre civil, sauf, dans certains cas, à les adapter aux nécessités du moment ou à les remplacer par les lois ou les règlements français (2). Il en fut de même après l'armistice en

(1) Comp. Nys, Le droit international, 2« édit., t, III, pp. 238-239.

(2) V. R. D. I. P., 2» série, t. II. — Rapport de M. Weber à la commission du budget du 31 mai 1917, Journal officiel des 3 et 4 janvier 1920, Chambre, Commission du budget.

DROITS CONTRE L'ÉTAT ENNEMI ET SUR LE T;iRRlTOIRB ENNEMI 225

.Isace et en Lorraine. Le décret français du 6 décembre 1918 lournal officiel du 7, p. 10545), qui a organisé la justice en Alsace- Lorraine, dit (art. 1«') que « dans les territoires d'Alsace et de Lorraine les lois civiles antérieurement en vigueur continueront d'être observées pendant la période d'occupation ». Mais un arrêté français du 30 novembre 1918 (Journal officiel du 7 décembre) a assuré dans les territoins d'Alsace et Lorraine l'application des mesures prévues par la loi française -du 8 novembre 1917 relative à la nullité des saisies et ventes portant atteinte aux droits de propriété et de jouissance 4e l'Etat et autres collectivités et effectuées par les autorités allemandes contrairement aux conventions internationales, dans un but politique ou à la faveur des circonstances de guerre. Un autre arrêté du 22 décembre 1918 (Journal officiel du 23) a de même déclaré applicables à ces territoires les lois françaises des 26 décembre 1914 (art. 12) et 5 juillet 1917 et le décret du 20 juillet 1915 (art. 2 et 3) concernant la réparation des dommages de guerre ; un arrêté du 20 février 1919 (Journal officiel du 22) a indiqué dans quelle mesure est applicable en matière de dommages la loi locale du 3 juillet 1916. — Lors de la guerre hispano-américaine de 1898, les instructions du Président des Etats-Unis ont déclaré, relativement à Cuba, que « les lois civiles du territoire conquis en ce qui touche les droits privés, les personnes et les propriétés, et le châtiment des crimes, seront considérées comme demeurant en vigueur, autant qu'elles seront compatibles avec le nouvel état de choses » ; de même, à Manille, le général Merrit prescrivit « le respect absolu des lois civiles et religieuses » (R. D. L P., t. V, p. 800).

Ce qui est vrai pour los lois civiles l'est aussi, avec les mêmes réserves, pour Us lois commerciales. — Tel fut le principe suivi par la France, pendant la grande guerre, en Alsace et en Lorraine, avant et après l'armisLice. La France, « ayant été par l'armistice avec l'Allemagne du 11 novembre 1918 remise en possession de l' Alsace-Lorraine », a estimé que, « sans attendre que les stipulations de la paix consacrent le retour de son droit de souveraineté sur cette partie du territoire français », il n'y avait plus lieu de comprendre ces anciennes provinces dans le territoire de l'Empire allemand avec lequel, en raison de la guerre, toutes relations de commerce avaient été interdites. En conséquence, un arrêté français du 30 novembre 1918 et un décret français du 6 décembre 1918 (Journal officiel du 7 décembre) ont rendu libres en Alsace et en Lorraine les relations commerciales entre toutes personnes y résidant, sous réserve pour l'autorité chargée do l'administration de ces tenitoires ele prendre à l'égard dt>s sujets ennemis et des intérêts ennemis qui s'y trouvent les mesures nécessitées par l'ordre public ; le même arrêté du 30 novembre a rendu applicable à l'Alsace et à la Lorraine l'interdiction de tout commerce avec les sujets ennemis résidant sur les territoires ennemis ou neutres, sauf dérogations autorisées dans un intérêt

226 CINQUIÈME PARTIE — LlVRB II — CHAPITRE ?

d'ordre public : cette double disposition a eu pour résultât de placer les territoires d'Alsace et de Lorraine , quant aux relations commerciales, sous un régime analogue à celui des départements français; elle a notamment permis de mettre sous séquestre les biens des sujets ennemis en vertu des nécessités d'ordre public (Gomp. circulaire des 11 et 14 décembre 1^18, Journal officiel des 12 et 15, V. arrêté du 17 avril 1919 sur la liquidation des biens séquestrés, Journal officiel du 8 mai 1919, p. 4727). — Un arrêté du 15 mars 1919 (Journal officiel du 17, p. 2797) a soumis aux conditions des lois françaises la protection des droits des industriels et commerçants lorrains et alsaciens en matière de brevets d'invention, marques de fabrique, etc.

1165'. — Les lois administratives seront, au contraire, le plus souvent soumises à suspension. Car leurs dispositions sont fréquemment conti aires aux intérêts de l'occupant (art. 2 de la Déclaration de Bruxelles de 1874). — II en sera ainsi, en particulier, des lois sur la presse et sur la liberté de réunion et d'association. — De même, l'occupant ne peut admettre l'application des lois sur la conscription : il doit empêcher les hommes valides de quitter le territoire pour aller grossir l'armée de l'adversaire. — Ainsi agirent les Prussiens en 1870, Le 13 août, ime proclamation du roi de Prusse déclara la conscription abolie et interdite dans tous les départements français occupés. Le 15 décembre 1870, un décret, signé Guillaume, défendit aux habitants des provinces occupées de se rendre sous les drapeaux de la France, sous peine de confiscation de tous leurs biens et de dix ans de bannissement. Cette dernière disposition était inique et exorbitante. Des peines comme la confiscation et le bannissement sont excessives ; car leurs effets ont une durée plus considérable que ne l'exigent les nécessités militaires. — Le 7 octobre 1914, lors de l'occupation de la Belgique par l'armée allemande, un avic du gouvernement militaire allemand défendit aux miliciens belges d'obéir aux ordres du gouvernement belge, qui leur prescrivaient de rejoindre l'armée de leur pays, mais cet avis ajouta qu'en cas de contravention la famille du milicien serait également tenue pour l'csponsable ; toutes les lois et ordonnances belges concernant la milice et la garde civique furent abrogées par une ordonnance allemande du 12 décembre 1914. — Un décret français du 1" février 1919 (Journal officiel du 2, p. 1210) a autorisé en Alsace et en Lorraine les Alsaciens et les Lorrains à servir dans les corps de troupes français, à condition de demander à recouvrer immédiatement la qualité de Français en souscrivant l'engagement pour la durée de la guerre prévu par le décret du 3 août 1914.

Rien ne s'oppose, toutefois, au maintien des lois municipales. Les intérêts sociaux qu'elles ont pour objet de protéger et de réglementer seront difficilement, très rarement, en conflit avec les intérêts de l'occupant. — En 1898, les Américains déclarèrent, à Manille, respecter « les règlements municipaux ».

DROITS CONTRE l'ÉTAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI 227

1165^ — L'invasion du territoire ne doit pas en général suspendre l'application de la législation douanière, à l'égard des habitants du pays. Ils sont toujours assujettis à leurs lois nationales. — Dès le commencement de la guerre de 1870, une circulaire de l'autorité allemande a suspendu l'application des lois de douane sur le territoire français occupé : c'était une manière indirecte de le déclarer déjà annexé à la terre allemande. Mais la jurisprudence française a déclaré que, malgré cette circulaire, les départements occupés à titre provisoiie par l'ennemi, pendant la guerre de 1870-1871, n'avaient pas cessé d« faire partie du territoire français et d'être régis par la loi française, spécialement en ce qui concerne les lois de douane (Metz (siégeant à Mézières), 29 juillet 1871, Dalloz, Rec. pér., 71, 2, 132). — Lors de la guerre de 1898 entre l'Espagne et les Etats-Unis, les droits de douane furent aussi modifiés après l'occupation américaine et immédiatement perçus pour le compte des Etats-Unis (R. D. I. P., t. V, p. 805). — ^ Le 7 octobre 1911, une ordonnance italienne suspendit en territoire ottoman occupé les taxes et les droits de douane existants, et une ordonnance italienne du 10 décembre suivant y établit même des droits de douane selon les lois du royaume. — Une décision allemande du 3 janvier 1915, lors de la grande guerre, a disposé que les lois belges sur la douane et les impôts seraient appliquées non seulement au territoire de la Belgique occupée, mais à la partie du territoire français occupé (Givet-Fumay) que l'Allemagne avait déclaré joindre au gouvernement général allemand de la Belgique. — Par le fait même de l'entrée en Alsace des troupes françaises en 1914, dès le début de la guerre, toute ligne de douane disparut en fait antre la France et les territoires alsaciens reconquis. Le 30 janvier 1919, un arrêté français rendit applicables à l'Alsace et à la Lorraine, à partir du 1^^ février, les tarifs douaniers français (Journal officiel du 31, p. 1112).

1166. — Le maintien des lois criminelles de l'Etat envahi est encore plus nécessaire que celui des autres lois. Des malfaiteurs peuvent être incités, par le trouble inhérent à toute guerre, à commettre des infractions, des attentats sur les personnes ou sur les biens. Ces attentats doivent être réprimés promptement. C'est un point incontestable. Or les habitants du pays occupé ne sont pas soumis aux lois pénales de l'Etat envahisseur, sauf en ce qui concerne la répression des crimes ou des délits commis contre l'armée envahissante, ses officiers, ses soldats. — Il en a été ainsi pendant la guerre hispano-américaine de 1898 : les lois du territoire occupé en ce qui touche le châtiment des crimes furent considérées comme demeurant en vigueur (1). — L'Autriche-Hongrie, lors de son occupation de la Serbie pendant la guerre de 1914-1919, si elle maintint en Serbie les lois serbes de la procédure civile, y supprima l'application du code serbe de procédure pénale. L'ordonnance austro-hongroise du 28 juin 1916 appliqua à

des faits même antérieurs à la guerre, et sans rapports avec la sécurité actuelle de l'occupani, la peine de déchéance do la fortune qui non seulement n'existait pas dans les lois pénales serbes, mais était expressément prohil^éc par l'article 12 de la conptitution serbe (1). — En Alsace-Lorraine, pendant la période d'occupation qui suivit l'ai*mistice du 11 novembre 1918 avec l'AHoînagne, les lois pénales antérieurement en vigueur continuèrent d'être observées. C'est ce qui résulte du décret fiançais du 6 décembre 1918 (art. l®"") organisant la justice dans ces territoires. Mais l'article 2 de ce décret a stipulé que « les dispositions législatives qui seraient incompatibles avec l'ordre de choses créé par l'occupation ou contraires à la sécurité dos troupes françaises cesseront d'être exécutées » et que « dans ces deux cas il serait fait application des dispositions correspondantes des lois françaises •>. Dans i'occupaLion des territoires de la rive gauche du Rhin, que l'armisUce autorisait, les autorités alliées déclarèrent que « les lois et les règlements on vigueur au moment de l'occupation seraient garantis par elles en tant qu'ils ne portaient pas atteinte à leurs droits et à leur sécurité ».

1166'. — Comme la situation de l'occupant est éminemment provisoire, il ne doit pas bouleverser les instiliilions du pays. « Il n'appartient pas à l'occupant, déclare von Ullni^nn {VôlLerrechi, § 183, p. 445), de modifier ou encore moins de supprimer l'organisation juridique telle qu'elle a été cj'éée par la législation du pays, ni d'interrompre le fonclionncmcnl de Torganisme administratif ». — Le 21 mars 1917, l'Allemagne décréta la séparation politique et administrative de la Flandre et de la Wallonie, en créant deux capitales, en instituant deux séries de départements ministériels, en déplaçant des limites des provinces, en disposant des mandats existants sans le consentement des électeurs : elle a ainsi fait fi des lois constitutionnelles de la Belgique et modifié jusque dans leur fondement ses institutions administratives. C'est une semblable violation du droit des gens qu'elle a commise le 31 décembre 191.5 lorsqu'elle a ordonné la transformation en université flamande de l'Université de Gand, université d'Etat où l'enseignement avait été jusqu'alors donné en français (2).

1168'. — L'Allemagne, pendant son occupation de la Belgique de 1914 à 1918, n'a pas seulement fait à maintes reprises dans ce pays l'application d^s lois allemandes ; elle s'est reconnu à elle-même un véritable pouvoir législatif : elle a fréquemment, à divers égards, créé des mesures nouvelles en faveur de ses intérêts politiques (V. protestation du gouvernement belge publiée le 9 juin 1918). L'exercice du

(1) Note du gouvernement serbe, 191G, pp. 11 et 12. — Catellani, L'Italie cl l'Autriche en guerre, p. 109.

(2) V. Basdevant, La flamaiidisalion par V Allemagne de l' Université de Gand, R. D. I. P., t. XXIV, p. 111. — Passeiecq, La question flamande et l'Allemagne, 1917, pp. 133 et 168. — De Vissclier, La séparation administrative décrétée en Belgique par l'autorité allemande, R. D. I. P., t. XXV, p. 92.

DROITS CONTRE LÉTAT ENNEMI El' SUK LE TKRiUrOIRE ENNEMI 229

pouvoir législatif dans la partie occupée de la Belgique fut attribué au gouverneur général allemand de là Relgiquc par un ordre impérial du 26 août 1914 ; un arrêté du '.i septembre 191 1 prévit Ja mise en vigueur des lois et arrêtés émis par le gouverneur général. De;. aiTèts rendus par la Cour de cassation do Belgique les 20 mai 1916, 14 juin et 5 juillet 1917 ont essayé de déterminer les pouvoirs ivspectifs de l'occupant et de l'occupé en matière législative (V. aussi un arrêt de la Cour de Liège du 13 février 1917) (1). « Les tribunaux, déclare l'arrêt du 14 juin 1917, n'appliqueront les arrêtés de l'occupant que s'ils leur reconnaissent le caractère d'une de ces mesures qui, à raison de l'objet spécial c[ limité qu'elles ont réellement et uniquement en vue, rentrent dans la mission exceptionnellement reconnue à l'occupant par la convention de la Haye ^t son annexe ■». « Le juge, dit M. Nys (2), peut et doit examiner la conformité aux dispositions votées par la Conférence de la Haye, en 1907, des mesures prises pour modifier la législation existante dont le maintien est exigé par le droit international, à moins d'empêchement aj^solu ». — Le 22 'janvier 1915, les Allemands ont voulu imposer au Comité de la Croix-Rouge de Belgique un but qui ne figurait pas au nombre de ceux que lui avait assignés la convention de Genève et qui avaient été indiqués dans la loi belge du 30 mars 1891 lui accordant la persoimalité civile : celui d'aider et de protéger la femme par le travail pour empêcher la prostitution. Sur le refus de la Croix-Rouge belge, son Comité directeur fut destitué et remplacé par une administration centrale allemande. Le Comité directeur et le Comité international de la Croix-Rouge à Genève protestèrent énergiquement (3).

1166'. — Au point de vue de l'application en territoire occupé des lois du pays envahi, il n'y a pas à distinguer entre les lois proprement dites et les arrêtés ou règlements, œuvre du pouvoir exécutif, c'est-

dire les mesures d'exécution prises en exécution des lois : c'est ensemble du droit interne dont le maintien doit être en principe

sure (4).

1167. — Si en règle générale la législation de l'Etat occupé doit subsistci dans le territoire envahi, la législation de l'Etat envahisseur peut toutefois, elle aussi, s'appliqucrsur ce territoire dans la me iurc

(1) V. Nys, L'occupation de guerre, pp. 69-88. — De Visscher, L'occupation e guerre d'après la jurisprudence de la Cour de cassation de Belgique, Law quar-

teily Hevifw, l. XXXIV (101 S), p. 72, et .J. I. P.. t. Xl.V. p. 109(1. — .1. I. P., ,1. XLIV, p. 1800. — MM. Huberich et Nicol-Spcyer ont publié à hi ilavc un cueil (le la législation allemande pour le territoire bclf^e occupé.

(2) Nys, op. cit., p. 88.

(3) V. Bulletin international de la Croix-Rouye, 1915, pp. 275 et s., 434. — yr.. L'occupation de guerre, p. 67.

(4) V. Striipp, Das internationale Landkriegsrecht 1914, p. 99, note 2. — De Visscher, L'occupation de guerre d'après la jurisprudence de la Cour de cassation 4e Belgique, Law quarlerlv Review, t. XXXIV (1918), p. 80. et J. I. P., t. XLV, ' 1090. '

nécessitée par le besoin de pourvoir à la sécurité de l'armée et de tous ceux qui n lèvent d'elle. L'occupant aie devoir envers lui-même de prendre toutes les mesures afférentes à sapropre sauvegarde et au but de la guerre. — Si donc des attentats, des crimes, des infractions étaient dirigés contre son armée, c'est sa propre loi qui sera applicable aux coupables : car il serait absurde de le déclarer tenu de demander aide, secours et protection à la loi de son adversaire, sur un territoire dont il a chassé les armées. — Mais ce ne seront que les lois répressives de l'occupant qui pourront être ainsi applicables sur le sol envahi. — L'esprit imagine difficilement dos hypothèses où il puisse être question d'appliquer les lois civiles, ou purement administratives, de l'Etat occupant, dans le but de protéger l'armée, d'assurer sa sécurité ou ses succès. Mais, si le cas venait à se réaliser, nul doute que les lois de l'occupant ne fussent applicables dans la mesure du nécessaiie.

1167'. — L'occupant, devant sauvegarder sa sécurité en territoire occupé, prend d'ordinaire toutes les mesures utiles à cette fin. C'est de la sorte que les Allemands ont procédé en 1870-1871 et, d'une façon particulièrement rigoureuse, en 191 i-1918. — Les autorités alliées, occupant la rive gaucho du Rhin en vertu de l'armistice du 11 novembre 1918, n'ont pas agi différemment. Ainsi, dans des affiches apposées par elles, les autorités françaises ont déclaré que « l'autorité militaire française prenait le commandement du pays et exigeait de tous la plus stricte obéissance » et que « les habitants devraient s'abstenir en paroles et en actions de tous actes d'hostilité directe et indirecte à l'égard des autorités alliées ». Dans la région d'Aix-la- Chapelle, occupée par les troupes belges, le colonel Gracia, commandant les troupes d'occupation, a, non sans ironie, fait apposer le 1«' décembre 1918 une affiche dont le texte est exactement celui de la proclamation que le général allemand von Bissing placarda sur les murs de Bruxelles : cette affiche prévient les habitants : 1<5 que dix notables ont été pris comme otages, répondant de la tranquillité de la ville, et qu'ils seront tous les jours changés ; 2° que ies habitants ont jusqu'à aujourd'hui cinq heures pour déposer toutes armes dont ils seraient en possession, dans un lieu désigné ; 3" que, passé ce délai, toute personne trouvée en possession d'une aime quelconque sera immédiatement fusillée ; l'affiche ajoute qu'il en sera de même de toute personne qui fera mine de s'opposer aux ordres du commandant des troupes d'occupation, que toute circulation devra cesser dans la ville de 7 heures du soir à 7 heures du matin, et enfin que tous les civils sans exception devront saluer les officiers et descendre des trottoirs à leur approche (Le Temps du 4 décembre 1918). Dans le secteur britannique, les ordres du général Plumer s'inspiraient également de ce que les Allemands avaient fait en Belgique et en France : les civils sont tenus de saluer les officiers britanniques et de se découvrir quand on exécute devant eux l'hymne national ; les personnes qui demandent à se déplacer sont obligées de se procurer un laissez-

DROITS CONTRE l'ÉTAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI 231

passer dont le prix est fixé à un franc, mais sont exempts de cette redevance les médecins, les ministres des cultes, les sage-femmes ; les services du téléphone sont supprimés ; celui des correspondances est limité à des catégories de personnes déterminées ; des restrictions sont également imposées pour l'échange de lettres avec les territoires non occupés et l'étranger ; la presse est soumise à la censure et le colportage de feuilles volantes ou de brochures est interdit (Le Temps du 11 décembre 1918). — Afin d'assurer les mesures de police sur les territoires d'Alsace et de Lorraine, des décrets français du 31 décembre 1918 (Journal officiel du 4 janvier 1919, p. 90) ont organisé une légion de gendarmerie pour ces territoires.

1167". — L'occupation que l'Allemagne fit du Luxembourg dès

le début de la guerre a présente un caractère tout particulier. Ce

n'était pas l'occupation d'un territoire ennemi ; d'autre part, il serait

difficile de dire que le Luxembourg, en ne protestant que verbalement

contre l'invasion allemande, était devenu 'l'allié de l'Allemagne.

Celle-ci a prétendu que le grand-duché, occupé par elle, était devenu

un théâtre de la guerre (n» 1066') ; le Luxembourg a au contraire

affirmé qu'il^était demeuré un Etat neutre. Les Allemands, durant

leur occupation, n'ont pas cessé de procéder à l'arrestation de sujets

luxembourgeois ou étrangers qu'ils faisaient passer devant leurs

conseils do guerre et soumettaient à leurs lois martiales, bien souvent

pour de simples délits de droit commun qu'ils érigeaient en faits

d'espionnage ou de trahison. Le gouvernement du Luxembourg a

soutenu que l'arrestation par l'occupant des habitants du pays était

en contradiction manifeste avec l'autonomie, la souveraineté et la

neutralité de celui-ci et que les autorités du grand-duché avaient

seules qualité pour intervenir dans les cas où il y avait infraction à la

joi pénale luxembourgeoise. — L'Allemagne, afin d'arriver à une

urveillance plus étroite des étrangers, voulut obliger, en 1918, le

uxembourg à modifier ses lois sur la police des étrangers, et spécia-

ement à instituer des cartes d'identité que tout habitant du grand-

uché devrait constamment porter sur lui, le menaçant, s'il ne le

aisait pas, d'introduire elle-même les mesures réclamées ; les autorités

uxembourgeoises refusèrent de faire droit à cette prétention (1).

1167'. — Le gouvernement de l'Etat dont une province est occupée eut-il émettre des décrets pour cette province en édictant des peines ontre les contrevenants ? — La question s'est posée pendant la

erre gréco-turque de 1897-1898 dans les conditions suivantes.

urant cette guerre, les marchandises importées en Thessalie acquit-

aient aux autorités ottomanes occupant le pays les droits de douane

fixés par la législation grecque ; seules les marchandises venant de

I Turquie en étaient exemptées. Cette exemption eut pour résultat ^'augmenter l'importation commerciale en Turquie : au lieu d'expé-

dier les marchandises directement en Grèce, on les faisait passer préalablement par la Turquie, dont le tarif douanier est peu élevé, pour les faire entrer ensuite, franches et libres de tous droits, en Thessalie. Le gouvernement hellène chercha à remédier à cette situation, et dans ce but il publia, le 6 et le 22 mai 1898, avant la cessation de l'occupation ottomane, deux décrets qui édictaicnt des conditions pour l'importation des marchandises dans la province occupée et frappaient les contrevenants des sanctions de la loi. En agissant de la sorte n'excédait-il pas ses pouvoirs, ne méconnaissait-il pas les principes du droit des gens ? Un auteur grec, qui a spécialement examiné la question, s'est prononcé pour la solution affirmative (1).

§ 2. - Administration de la justice [î)

1168. — L'occupatio bellica, étant donné son caractère provisoire et de simple possession de fait, ne peut détruire le pouvoir juridictionnel des tribunaux institués dans le territoire envahi. Ces tribunaux conservent leurs attributions et leur compétence, car leur anéantissement n'est pas nécessaire pour atteindre au but normalde la guerre.

L'intérêt bien entendu de l'occupant lui commande de n'entraver en rien l'action ordinaire de la justice, toutes les fois qu'il n'est pas directement intéressé : il faut éviter le trouble et le désordre. — De leur côté, les magistrats locaux doivent tenir compte de l'état de fait, de l'occupation, et le souci de leur propre dignité comme l'intérêt des justiciables leur commandent d'éviter tout conflit, comme toute faiblesse envers l'ennemi.

1169. — Les tribunaux existants doivent donc continuer de fonctionner. Mais au nom de quel gouvernement doivent-ils rendre la justice ? Au nom du gouvernement national, qui les a institués. Le simple fait de l'occupation n'anéantit pas la souveraineté de l'Etat qui les a investis de leurs fonctions.

1169'. — En 1870, l'Allemagne laissa les tribunaux français continuer d'exercer leurs pouvoirs. — Toutefois, à raison de la situation particulière qu'entraînait en France la substitution de la République à l'Empire, des difficultés se produisirent sur la manière dont ces tribunaux devaient pratiquer leurs fonctions. Les Allemands, ne voulant pas reconnaître le gouvernement de la République, s'opposèrent à ce que les tribunaux en fonctions rendissent la justice « au

(1) V. G. N. Philaretos, La question des marchandises importées pendant l'occupation turque en Thessalie {S avril 1897-25 mai 189S) (en grec), 1899.

(2) Sur ce point, V. spédalemeut Clunet, De la juridiction des armées d'occupation en matière de délits commis par des étrangers contre des militaires, J. I. P., t. IX, p. 511. — Lorriot, De la nature de l'occupation de guerre, 1903. — Petit, L'administration de la justice en territoire occupé, 1900. — Ruzé, La juridiction des armées d'occupation en ce qui concerne leur propre protection, R. D. I. P., t. XVI, p. 134. — V. aussi Prudhomme, La justice française dans le Nord çccupé de 1914 à 1918, R. D. I. P., 2« série, t. II.

DROITS CONTHE l'ÉTAT ENNEMI ET SUR LE TERRITOIRE ENNEMI 2:33

nom du gouvernement de 1? Défense nationale » ou « au nom du peujDle français », d'après la formule admise par le gouvernement de la Défense nationale. Ils invitèrent, notamment, la Cour de Nancy à rendre la justice au nom de Napoléon III. Ils obtinrent un refus. Ils lui demandèrent alors de juger au nom des hautes puissances allemandes occupant l'Alsace et la Lorraine. C'était vouloir transformer le fait de l'occupation en une souveraineté de dioit, juridiquement définitive. Cette exigence constituait, dit Calvo, un regrettable abus de la force et le plus étrange oubli des limites réelles du droit d'occupation. La Cour de Nancy, dans une délibération prise en assemblée générale, le <S septembre 1870, refusa d'obtempérer à la demande et déclara suspendre provisoirement le cours de la justice. Le refus des Allemands d'accepter la formule « au nom du peuple français » était excessif, car cette formule n'impliquait en aucune manière une reconnaissance par l'Allemagne du gouveniemenl de la Défense nationale. — A Laon, les Allemands firent une aulre teniative auprès du tribunal civil. Les pourparlers furent longs. Les Prussiens demandèrent inutilement que le tribunal employât la formule au nom de l'Empereur, puis celle de au nom de la loi. Le tribunal, par une délibération très ferme du 15 octobre 1870, refusa et déclara que, pour éviter des conflits qui ne tarderaient pas à naître, il s'abstiendrait î\ l'avenir de rendre la justice (1). — L'exemple fut suivi par le tribunal de Versailles, le 31 octobre 1870. — « Ces délibérations, dit Calvo, peuvent se passer de commentaires : elles posent la question de la souveraineté nationale et de l'indépendance de la magistrature sur une base juridique absolument irréfutable, et à l'égard de laquelle tous les publicisles ne peuvent que se trouver pleinement d'accord ».

En 1897, lors de la guerre gréco-turque, l'administration de la justice chôma en Thessalie pendant l'occupation ottomane : tous les tribunaux grecs avaient dû suspendre leurs travaux en vertu d'une loi spéciale, dès le début de la guerre (2). — Pendant la guerre hispano-américaine de 1898, l'administration judiciaire demeura en principe ce qu'elle

(1) Le texte de ces remarquables délibérations, très fermes et très énergiques, est reproduit dans Calvo, op. cit.. t. IV, S§ 218<i à 219L — V. Dallez, Rec. pfr., 71, 2, 57, et 71, 3, 39. - — Certains ont observé que les tribunaux français, en refusant en 1870 de rendre la justice en raison des difficultés soulevées par les Allemaiuls en ce qui' concerne la formule exécutoire, avaient peut-être pris une résolution excessive : car, en définitive, on n'a pas besoin d'une formule exécutoire pour siéger ; la nécessité de cette formule n'apparaît que quand il s'af^it de rendre une décision exécutoire. En matière correctionnelle ou criminelle, il peut y avoir des difficultés spéciales, attendu que le fonctioniicment des juridictions pénales suppose l'emploi de la force : il faut user de celle-ci pour amener les prévenus, faire des perquisitions, etc. Or la juridiction nationale peut ne pas, avoir la force h sa disposition : c'ert l'occupant qui l'a. L'occupant devra donc faire le nécessaire pour mettre la juridiction nationale à même de statuer : c'est lui qui aura à amener les prévenus et à faire les perquisitions. Des décisions de justice ont toutefois résisté à upe pareille solution.

(2) R. D. I. P., t. IV, p. 710,

avait été sous le gouvernement espagnol ; les magistrats espagnols qui acceptèrent de rester en fonctions pendant l'occupation américaine continuèrent à rendre la justice au nom du gouvernement qui les avait institués : il en fut ainsi notamment à Santiago et à Manille (1). — Pendant la guerre italo-turque de 1911-1912, une ordonnance du général italien Caneva du 22 novembre 1911 maintint la juridiction du cadi v.e Tripoli, mais celle-ci fonctionna « au nom de S. M. le roi d'Italie » ; de même, une sentence rendue le l^' août 1912 dans l'île de Cassos par la Demogerontie, jugeant comme tribunal civil, fut prononcée « au nom de S. M. Victor Emmanuel III, roi d'Italie » (2). — Lors de la guerre des Balkans, à Salonique occupée par les Grecs, le commandant des troupes grecques abolit les autorités judiciaires turques (3).

En 1918, dans les territoires de la rivt gauche du Rhin occupés par les Alliés, les tribunaux existants continuèrent à rendre la justice.

1169*. — Lors de l'occupation de la Belgique en 1914-1918 par les armées allemandes, la magistrature belge, qui resta en fonctions, ne cessa pas de rendre la justice comme auparavant, au nom du souve- .rain légal. — Toutefois, l'Allemagne modifia sous certains points de vue la compétence et les attributions des tribunaux belges existants, en créant des tribunaux d'une nature particulière. Ainsi, un arrêté du 3 février 1915 enleva aux tribunaux civils la fixation des dommages-intérêts dus par les communes, à eux attribuée par l'article 4, titre V, du décret du 10 vendémiaire an IV, et en chargea un tribunal, dit tribunal arbitral, qui fut créé spécialement, et dont le président devait être nommé par le gouverneur général allemand (4). Un arrêté du 10 février suivant institua de même en Belgique occupée un tribunal arbitral pour connaître des contestations en matière de loyers, quelU; qu'en fut la valeur, dont les tribunaux ordinaires devaient être saisis jusqu'alors conformément aux lois belges des 25 mars 1876, 26 décembre 1891 et 12 août 1911. Le gouvernement belge protesta le 6 avril 1915 contre la création de ces tribunaux d'exception, et le 19 février 1915 le Conseil de l'ordre des avocats de Bruxelles déclara que les avocats ne participeraient d'aucune manière au fonctionnement de pareils tribunaux.

D'un autre côté, des mesures de rigueur furent prises à certains moments, par les autorités germaniques, à l'égard de quelques-uns des membres de la magistrature belge. La Cour de cassation de Belgique, dans un arrêt rendu au mois de février 1918, protesta contre

(2) V. Catellani, Le sentenze cioili pronunciate nel Dodecaneso durante l'occupazione iialiana, R. I., 1911, p. 22. — Rapisardi-Mirabelli, La guerre italoturque et le droit des gens, R. D. I., 2» série, t. XV, p. 543.

(3) V. Maccas, R. D. I. P., t. XX, p. 238.

(4) V. à cet égard dans Nys, op. cit., pp. 50 et s. la consultation de ce jurisconsulte belge critiquant l'arrêté allemand du 3 février 1915.