CHAPITRE PREMIER

1447. — La neutralité entraîne certains devoirs que les Etats doivent remplir, s'ils veulent jouir des avantages de la neutralité.

(1) V. D'Airlie, Belligerenl daims and neulral righis, Fortnigîilj' Revievv, 1877. — Barclay, De la responsabilité des Etats neutres relativement aux actes de leurs citoyens, R. D. I., 2"^^ série, t. III, p. 623. — De la Barni, Dcrcchos y obligaciones de las naciones iieutrales, 1898. — (Ihauncey Brewer, Rights and dutits of neutrals. A discussion of principle and practiccs, 1916. — Carapet, La question des neutres sur le territoire des belligérants à la deuxième conférence de la Paix, 1910. — Ciiency Hydc, Rights and duties of neulral poivers in mwal ivar, A. J., 1908, pp. 507 et s. — t^olonier, Aperçu général sur les principaux devoirs des neutres dans les guerres nuirilimcs, 1904. — Dubois, Devoirs et respo, <tl>ilité des Etats neutres, l\. D. I., t. XX iX, p. 188. — Einike, Redite und ï Achten dcr ncutralen Mûchtc im Scekrieg nach dem Ilaager Abkonunen vom 18 oktobcr 1007, 1912. — Esperjon, Diritto e doveri dei neulrali e bdligcranti. — r François, Sous-marin et droit des gens (en néerlandai'j), 1919. — Galiani, Dei doveri principi guerregianti verso i neutruli, 1782. — Garachanine, Droits et devoirs des neutres dans la guerre sur terre, 1910. — Hall, The rights and duties of neutrals, 1874. — Hautefeiiille, Droits et devoirs des nations neutres, 1868 ; Histoire des origines, des progrès et des variations du droit maritime international, 1358-1869 ; Questions de droit maritime international, 1858. — Heilborn, Rechtc und Pflichtcn der ncutralen Staaten, 1888. — - Henry, La neutralité dans les guerres maritimes : la tliéoric anglo-saxonne sur les droits des neutres, Questions dipl. et colon., 1'^' juin 1905. — Holland Les devoirs des neutres dans la guerre maritime et les événements récents, R. D. I., 2» série, t. VII, p. .359. — De Kusserow, Les devoirs d'un gouvernement neutre, R. D I., t. VI, p. 59. — Lanet, La neutralité de la Belgique en 1906, Spectateur militaire, 1906, p. 307. — Général Langlois, La neutralité d la défense de la Belgique, Revue bleue, 5, 12, 26 mai, 2 et 9 juin 1906. -- Lorimer, The obligations of neutrals ; Observation sur les règles du droit des gens proposées par le traité de Washington du 8 mai 1871, R. D. I., t. VI, p. 542. — Louis, Des devoirs des particuliers en temps de neutralité, J. I. P., t. IV, p. 285. — Macdonnell, Duty of neutrals, Nineteenth Century, mars, juillet et novembre 1904 ; RigMs of neutrals in relations to belligerents, Xinetcenth Century, novembre 1917. — Martin, Essai sur les droits et devoirs des Etats étrangers à une guerre à l'égard des navires des belligérants dans les ports neutres, 1912. — Pastureau, Des transports interdits aux neutres, 1912. — Racouillat, Des diverses utilisations des eaux territoriales neutres en temps de guerre, 1907. — • Edouard Rolin, Note sur les devoirs et les responsabilités des Etats neutres, R. D. I., t. XXVIII, p. 662 ; Devoirs et responsabilités des Etats neutres, R. D. I., t. XXIX, p. 193. — Schuj'ler, American diplomacy : ncutral rights, 1886. — Stalpf, Abhandlungen ûber einige Rechle und Verbindlichkeiten neutraler nationen in zeiten des Kricges, 1791. — StoweL et Munro, International cases, arbitrations and incidents illustrative of international laiv os pradised by independent States : war and neutrality, 1916. — Tetens, Considérations sur les droits réciproques des puissances neutres sur mer, 1805. — Ward, A treatise of the relative rights and duties of belligerenl and neulral powers in the maritime affairs, 1801 — X., Le code du devoir et du droit d'une puissance neutre. — V. encore, outre les traités généraux, les ouvrages cités ci-dessus, p. 635 et ceux indiqués dans le couis du chapitre et aux chapitres suivants.

Mais, dans les devoirs de la neutralité, une distinction importante, reposant sur la nature même des choses, doit être précisée, accentuée et jamais oubliée. — Dans les devoirs de neutralité, on doit séparer les devoirs qui incombent au gouvernement de l'Etat neutre de ceux qui pèsent sur les sujets.

Le gouvernement neutre doit rigoureusement s'abstenir de tout acte propre à favoriser un des belligérants ou à lui faire tort. S'il manque à ce devoir, il s'expose aux justes réclamations de la partie lésée.

Mais, dit Geffcken, « aucun gouvernement ne peut être rendu absolument responsable de tous les actes de ses sujets. Si toute violation de la neutralité commise par les sujets d'un Etat devait faire l'objet d'une négociation entre les Etats respectifs, on ne verrait jamais la fin de ces contestations » (sur Heffter, op. cit., § 148, note 1 et § 146, note 1).

L'Etat neutre n'est pas tenu de surveiller les actes qui s'accomplissent hors de son territoire ; il n'a pas à en supporter la responsabilité à moins d'avoir pris un engagement spécial à cet effet. — « Une puissance neutre, dit l'article 5 de la convention du 18 octobre 1907 relative à la neutralité terrestre, ne doit pas tolérer sur son territoire [des actes contraires à la neutralité ; elle n'est tenue He punir ces actes [que s'ils ont été commis sur son propre territoire ».

Si donc les sujets d'un Etat déclaré neutre commettent sur un territoire étranger des actes contraires à la neutralité, c'est à l'Etat où ils séjournent qu'incombe l'obligation de réprimer ces actes.

Si les actes contraires à la neutralité ont pour lieu d'exécution la

laute mer, comme aucun Etat ne peut être rendu responsable, il a

fallu reconnaître aux belligérants la faculté de réprimer eux-mêmes

ît directement ces violations des devoirs de neutralité. A eux incombe

IJe soin, dans leur intérêt, d'empêcher le commerce de contrebande

|0u la violation d'un blocus. — Mais si, d'une part, l'Etat neutre n'a

)as et ne saurait avoir l'obligation de réprimer les actes accomplis

len mer, d'autre part il ne peut couvrir de sa protection ceux de ses

[sujets qui entreprennent de semblables opérations. C'est à leurs risques

et périls que ceux-ci agissent (1).

La limite entçe ces deux catégories de devoirs, devoirs de l'Etat neutre, devoirs de ses sujets, a été toujours plus ou moins indécise et flottante. « Les belligérants demandent à étendre le plus possible l'obligation des gouvernements neutres de surveiller leurs sujets, les neutres s'y opposent de leur mieux et contestent souvent même le droit de répression dans l'étendue que réclament les belligérants » (Geffcken sur Heffter, op. cit., § 146, note 1).

1448. — Les belligérants n'ont pas le droit d'imposer aux nations avec lesquelles ils sont en paix des lois particulières, de tenter de res-

(1) V. Colomer, Aperçu yénéral sur les principaux devoirs des neutres dans les guerres marilimes, 1904.

treindre leur Indépendanoe, d'asservir leur liberté par des Injonctions arbitraires. Les principes constituants de la communauté internationale s'y opposent. "^ Le seul droit que ces mêmes principes confèrent aux belligérants est celui de contraindre les nations neutres au respect de leur lutte, de les empêcher de s'immiscer dans leurs opérations do guerre et de réprimer par la force tout acte contraire aux devoirs normaux de neutralité. — « Les devoirs des neutres ne sont pas des semiUides qui leur sont imposées par les Etats belligérants. Ces devoirs sont la condition sine qua non de la neutralité. Les neutres n'ont de droits qu'autant qu'ils restent neutres » (Bluntschli, op. cit., art. 756, note). — Mais ces devoiis, il n'appartient pas aux belligérants d'en fixer à leur gré l'étendue élastique et arbitraire. — Qu'en fait bien des belligérants l'aient tenté et que leur tentative ait trop souA'ent réussi, l'histoire est là pour nous le dire. — Mais elle nous raconte aussi que parfois les belligérants ont été contraints de limiter leurs exigences et de réfréner leurs désirs tyranniqucs, devant la résistance des neutres, se réclamant de leur IndéperMlance.

Ces devoirs s'induisent logiquement de la notion même de la neutralité. - — A l'égard de tout conflit élevé entre neutre; et belligérant, la question qu'on doit se poser est toujours celle-ci : Le neutre a-t-il le devoir ? — et non cette autre : Le belligérant a-t-il intérêt ? — Selon le point de vue adopté, la solution du conflit change du tout au tout.

1448'. — On dit parfois, pour caractériser la neuti'alité er ce qui concerne les devoirs qu'elle entraîne, que la neutralité est la continuation de l'état de paix pour les Etats qui entendent rester étrangers aux hostilités. Cette formule n'est pas absolument exacte : ce qui est vrai seulement, c'est que l'Etat neutre demeure en paix avec les belligérants. Pareille formule, en effet, semblerait supposer que les neutres peuvent faire en temps de guerre ce qu'ils feraient en temps de paix. Or il n'en est point ainsi : la guerre modifie l'état de paix, même en ce qui concerne les neutres. Ainsi, la liberté d'action qui appartient en temps de paix à un Etat en ce qui concerne l'exercice de ses droits sur son territoire est restreinte quand une guerre éclate entre des puissances étrangères. En temps de paix, un Etat, s'il a le droit de fermer absolument son territoire aux agents de la force publique ôtrangèi-e, est libre de laisser traverser celui-ci par les troupes d'un autre Etat : c'est ainsi qu'en 1853-1856, lors de l'insurrection de l'Inde, la France offrit à l'Angleterre de laisser les troupes anglaises trave.'ser le territoire français. Mais, au cas d'une guerre, il ne saurait avoir une pareille liberté : en permettant aux troupes d'un belligérant le passage sur son territoire, le neutre prêterait une assistance hostile. On doit donc admettre que l'étpt de guerre fait naître certains devoirs à la chaire des neutres. — Ces devoirs se résument en deux idées essentielles : non participation aux hostilités et impartialité. Ces deux idées se complètent l'une l'autre ; chacune d'elles ne saurait suffire à elle seule.

SECTION I. — Devoirs des Etats neutres (1)

1449. — Les devoirs des Etats neutres sont au nombre de trois principaux, desquels, par vole de conséquence, découlent et naissent tous les autres. — Ces trois devoirs sont : 1» s'opposer à tout acte d'hostilité tenté par l'un des lîelligérantF contre l'autre sur le territoire neutre ; — 2° s'abstenir de tout acte de nature à gêner les opérations militaires de l'un des belligérants en dehors du territoire neutre ; — 3° garder la plus entière et la plus complète impartialité dans les relations avec les deux belligérants et s'abstenir de tout acte ayant le caractère d'un secours auxiliaire accordé à l'un contre l'autre (2).

« La puissance neutre qui viole un de ces devoirs s'expose, non

seulement à des représailles, mais aussi à une déclaration de guerre

• Immédiate de la part du belligérant lésé » (Heffter, op. cit., § 146).

1450. — A. — Premier devoir des Etats neutres. — Le neutre doit s'opposer de toutes ses forces aux actes que sur son territoire l'un des belligérants tenterait de commettre sur les personnes ou sur les biens de l'autre belligérant : 11 est tenu de faire obstacle, dans les limites de sa juridiction, à tout acte qui serait la préparation, l'accomplissement ou la continuation d'une opération de guerre de la part des Etats en conflit.

« Le territoire des puissances neutres est Inviolable », déclare l'article 1«' de la convention du 18 octobre 1907, sur la neutralité terrestre. « Les belligérants sont tenus, dît de son côté l'article !«•* de la XIII» convention de 1907 sur la neutralité maritime, de respecter les droits souverains des puissances neutres et de s'abstenir, dans le territoire ou les eaux neutres, de tous actes qui constitueraient de la part des puissances qui les toléreraient un manquement à leur neutralité ».

1450'. — Les actes d'hostilité auxquels le neutre doit s'opposer sur son territoire terrestre ou dans ses eaux comprennent tous les faits de guerre, c'est-à-dire non seulement le combat entre les forces militaires de l'ennemi, mais encore la capture ou simplement la visite de navires de commerce, soit ennemis, soit neutres. Après avoir déclaré dans son article 1" que les belligérants sont tenus de respecter les droits souverains des puissances neutres et de s'abstenir, dans le territoire ou dans les eaux neutres, de tous actes qui constitueraient de la part des puissances qui les toléreraient un manquement à leur neutralité», la XIII* convention de la Haye du IS octobre 1907 sur la neutralité maritime ajoute dans son article 2 : « Tous actes d'hosti- Uté, y compris la capture et l'exercice du droit de visite, commis par

(1) V. les ouvrages mentionnés au chapitie I, p. 656.

(2) Hefft«r, «p. et loc. cit.

des vaisseaux de guerre belligérants dans les eaux territoriales d'une puissance neutre, constituent une violation de la neutralité et sont strictement interdits ». Aux termes de l'article 3 de la même convention, « quand un navire a été capturé dans les eaux territoriales d'une puissance neutre, cette puissance doit, si la prise est encore dans sa juridiction, user des moyens dont elle dispose pour que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage, et pour que l'équipage mis à bord par le capteur soit interné ; si la prise est hors de la juridiction de la puissance neutre, le gouvernement capteur, sur la demande de celle-ci, doit relâcher la prise avec ses officiers et son équipage ». L'Etat neutre ne doit pas tolérer que les belhgérants manquent à leur devoir de respecter son territoire maritime (1).

1461. — L'opinion de Bynkershoek, qui autorise la poursuite des ennemis sur le territoire neutre dans la chaleur de l'action, dum jcrvet opus, est inadmissible (Qusest. juris pubL, I, cap. 8). — Elle a été repoussée pai- tous les auteurs, par d'Abreu, Vattel, Lampredi, Maitens, Kluber, Geffcken, Travers-Twiss et par tous les publicistes anglais et américains (2). — Ainsi, il n'est pas permis de poursuivre un bâtiment jusque dans les eaux littorales d^un neutre; toute capture effectuée dans les eaux neutres est nulle et illégitime, alors même que l'Etat neutre n'aurait pas de moyens d'action suffisants pour faire respecter son autorité sur ces eaux.

1451*. — L'Etat neutre ne doit pas non plus permettre que ses ports, ses rades ou ses eaux littorales servent de lieu de stationnement aux bâtiments des puissances belligérantes, ni que ces bâtiments y embarquent de l'artillerie ou des munitions de guerre. — Est également illicite le procédé consistant pour les croiseurs des belligérants à s'embusquer, dans les eaux neutres, derrière quelque île ou quelque promontoire, pour guetter le passage des navires de commerce de l'ennemi. Le neutre a le droit de s'opposer à ce procédé par les moyens à sa disposition. — L'article 5 de la convention de 1907 déclare en effet qu' « il est interdit aux belligérants de faire des ports et des eaux neutres la base d'opérations navales contre leurs adversaires ».

1451''. — Les règles qui précèdent sont incontestables. Mais elles n'ont pas toujours été respectées.

L'Angleterre captura, en 1793, dans le port de Gênes, une frégate française qu'elle refusa de restituer. — La Grande-Bretagne donna en 1805 satisfaction aux Etats-Unis, dont elle avait violé les eaux neutres en capturant l'Anna. — En 1814, un brick américain, le Général Armstrong, fut, de la part des Anglais, l'objet d'une destruction complète dans les eaux neutres du Portugal, aux Açores, dans le

(1) V. Akiyama, Prise de navires ennemis dans la mer neutre. Revue de droit international japonaise, 1904, n" 3, et 1905, n"» 5 et 6. — Reyd, The case of gênerai Armstrong 1875.

(2) Travers-Twiss, Le droit des gens, t II, ch. XI, n° 217.

port de Fayal (1). — L'Angleterre, en 1870, ne permit pas à la France de donner sur sa côte un point d'appui au câble télégraphique qu'elle se proposait d'établir pour correspondre avec sa flotte dans la mer du Nord. — En 1904, des bâtiments de guerre japonais détruisirent devant Chemulpo, dans les eaux territoriales de la Corée, l-s navires russes Variag et Koreietz ; on doit toutefois remarquer que la Corée, quoique ayant proclamé sa neutralité, était dans une situation un peu spéciale, la guerre entre la Russie et le Japon ayant eu la Corée pour cause et pour objet. — De même, les Japonais s'emparèrent dans le port chinois de Tché-Fou, où il avait cherché asile et où il se trouvait désarmé, du torpilleur russe Rechitelny (2).

En 1914, l'Allemagne, au mépris des traités, envahit la Belgique et le Luxembourg, Etats neutres, pour mieux combattre la France : la Belgique résista par les armes à la violence allemande. Le Luxembourg, trop faible, se contenta d'une protestation verbale (V. n^^ 364 et 365). — Le 14 mars 1915, une escadrille anglaise coula dans les eaux juridictionnelles du Chili le croiseur allemand Dresden, qui était en train de violer lui-même la neutralité chilienne. Le gouvernement chilien a adressé aux gouvernements de Londres et de Berlin une vive protestation pour violation de la neutralité chilienne (3). — Au cours de la grande guerre de 1914-1919, des agents diplomatiques de l'Allemagne, von Papen et Boy-Ed, se livrèrent, sur le territoire des Etats-Unis, alors puissance neutre, à de nombieux actes tendant à susciter des grèves, des explosions et des incendies dans les usines de munitions am('ricaines qui travaillaient pour les Alliés, afin d'empêcher ceux-ci d'en recevoir les fournitures. Les Etats- Unis exigèrent et obtinrent le rappel des deux attachés militaire et naval de l'ambassade d'Allemagne (1). — Le 16 juillet 1917, des forces navales anglaises attaquèrenl et saisirent des navires marchands allemands {Renate Leonhardt, Larinia, etc.) dans les eaux que le gouvernement néerlandais a prétendu faire partie de sa mer territoriale : un long débat suivit entre la Hollande et la Grande-Bretagne sur la manière dont l'incident devait être réglé (5). — Au mois d'avril 1918, l'Autriche-Hongrie, alliée de l'Allemagne, envoya dans le grand-duché de Luxembourg un détachement d'officiers et de soldats austro-hongrois, avec des prisonniers italiens, pour travailler à la

(1) V. encore dans Calvo, les affaires des navires Nossa Senhora do Carmelo, Caroline, Chesapeake, Florida, etc., op. cit., §§ 2357, 2G57, 2659, 2663 et 2665. — V. aussi Hall, op. cit., 7« édit., § 220, p. 643.

(2) V. Gaborit, op. cit., pp. 47 et 85. — D'une manière générale, pour les événements lelatifs à la guerre russo-japonaise, V. les études de MM. Ariga, Hershey, Lawience, Rey, Smith et Sibley, Takahashi.

(3) V. Alvaiez, La grande guerre européenne et la neutralité du Chili, 1915, pp. 227 et 245.

(4) V. Alphaud, Les Etats-Unis contre l'Allemagne, 1917, pp. 29 et s.

(5) V. Livre orange néerlandais, décembre 1916-avril 1918, pp. 51-60.

662 CINQUIÈME PARTip — LIVIDE V — CHAPITRE PREMIER

construction d'une ligne de chemin de fer d'Oetrange à Berchem (1).

Lors de 1^ guerre mondiale de 1914-X919, les côtes de la Scandinavie, de l'Espagne et de la Grèce, sous le régime constantinien, servirent fréqyenirnent de repaire aux sous-marins allemands et austro-hongrois. La Suède, la Norvège et l'Espagne finirent, les 19 juillet et 13 octobre 1916 et le 29 juin 1917, par prendre des dispositions interdisant l'entrée dans leurs eaux des sous-marins belligérants (n" 1463'')- — |2u égard à la prescription quj impose à un gouvernement neutre le devoir d'empêcher que ses eaux territoriales ne soient utilisées par une partie belligérante comme bases d'opérations navales pour ses navires de guerre ou pour ses navires porte-mines, le gouvernement hollandais a, pendant la même guerre, établi un contrôle rigoureux sur les navires de commerce et les bateaux de pêche des helUgérants dans ses eaux : à cette fin, des navires du service de recherche furent chargés de patrouiller, ainsi que d'arrêter et de soumettre à un examen sérieux les bâtiments rencontrés : en cas de doute ils devaient les conduire dans le port néerlandais le plus proche pour y subir un examen plus sérieux qu'il n'était possible de faire en pleine mer. C'est ainsi que le 20 décembre 1915 le bateau de pêche allemand Smator Osiwald fut amené dans le port d'Ymniden : le gouvernement allemand protesta contre cette mesure (2). — Afin de faire obstacle à ce que son territoire serve pour observer de part et d'autre les mouvements des forces belligérantes (navires de guerre, dirigeables, avions, etc.) et répandre les indications concernant ces mouvements, le gouvernement hollandais décida de ne laisser transmettre aux agences diplomatiques des nouvelles qu'après un délai de six heures (3). — Considérant que l'installation d'une station de télégraphie sans fil dans la commune belge de Baarle-Duc, enclave du territoire néerlandais, faisait de cette enclave une base d'opérations des forces belligérantes belges, le cabinet de la Haye refusa de permettre le passage par le territoire hollandais des produits (pétrole) nécessaires au fonctionnement de cette station et soumit à une surveillance spéciale les personnes s'y rendant ou la quittant (4).

1451^. — Un Etat neutre doit encore s'opposer sur son territoire aux actes qui ont pour objet de valider ou de sanctionner des faits de guerre. Eji conséquence, il ne saurait permettre aux belligérants d'y instituer des tribunaux de prises. « Aucun tribunal des prises, dit l'article 4 de la XIII« convention de la Haye, ne peut être constitué par un belligérant sur un territoire neutre ou sur un navire dans des eaux neutres ». Il en était parfois autrement au xviii« siècle. ÇUi 1779, un règlement fut rendu par le roi de France concernant les

(1) Y. IJvre gm luxe^^bouvgeois, lâta, pp. 1 «t a., 19 et «.

(2) Livre orange, septembre 1916, p. 167.

(3) Livre orange, septe^nbi-e 1016. p. 1^.

(4) Livre «range, septwnkre 1916, p. IW.

I DEVOIRS DES NEUTRES fi63

prises qui seront conduites dans les ports étrangers et le* formalités que doivent remplir les consuls de Sa Majesté qui y sont établis. — En 1793, les Etats-Unis supprimèrent les tribunaux de prises que la France avait établis sur leur territoire lors de la guerre contre l'An^ gleterre. — En 1 799, le navire anglais Flad Oyen capturé par un bâtiment français fut déféré au jugement, non pas d'un tribunal des prises, mais du consul de France à Bergen, en Norvège, pays neutre ; ce navire ayant été repris, la Cour des prises britannique déclara qu'un jugement rendu par un tribunal irrégulièrement constitué et situé en pays neutre ne pouvait prononcer une condamnation valable (1). — Un motif particulier explique encore la stipulation do la XIIP convention de la Haye : un Etat ne peut tolérer, dans les limites de sa propre juridiction, l'exercice par un autre des fonctions judiciaires. — A la règle formulée par l'article 4, la conférence de la Haye de 1907 a toutefois, semble-t-il, apporté elle-même une exception : l'article 2X de la XII* convention a prévu la création d'une Cour internationale des prises qui doit avoir en principe son siège à la Haye (n° 1440^). En réalité cette exception n'est une dérogation qu'en apparence, car il s'agit ici d'une institution qui ne dépend pas, quant à l'exercice de ses pouvoirs juridictionnels, d'un Etat déterminé, et qui a reçu l'assentiment de presque toutes les nations pour s'organiser et fonctionner sur le territoire de l'une d'entre elles.

1452. — Ainsi, en droit, le territoire neutre ne doit servir, ni de champ d'action, ni de base, ni de point de départ à des actes d'hostilité : toute action, qui les continue ou qui les prépare directement, est illicite. Le neutre qui, volontairement, ne met pas obstacle à cette action manque aux devoirs de la neutralité (2). — Mais il se peut que le neutre soit trop faible pour sauvegarder sa neutralité, pour résister au belligérant : dans ce cas, il sera naturellement astreint è supporter les mesures prises par l'autre belligérant, et la lutte, en fait, se continuera sur le territoire neutre.

Quelle est la situation de l'Etat neutre qui, conformément à ses devoirs, s'est opposé par les armes à la violation de sa neutralité ? En doit-il résulter dans les rapports de l'Etat neutre et de la puissance qui a violé la neutralité un état de guerre semblable à celui d'une guerre ordinaire ? Que seront exactement les rapports entre la puissance dont la neutralité a été violée et les Etats demeurés étrangers au conflit ; ceux-ci doivent-ils considérer cette puissance comme belligérante ou comme ayant conservé les avantages de la neutralité ? Gomment les puissances étrangères au conflit devront-elles se comporter vis-à-vis de l'Etat coupable de la violation de neutralité : l'Etat coupable jouira-t-il dans ses rapports avec les puissances étran-

(1) V. Cobbett, op. cit., t. II, p. 205.

(2) Grotliis, De jure belli ac pacis, llb. III, cap. IV, § 3. — Tiavers-Twiss, op. cit., t. II, n»2l7.

gères des droits reconnus aux belligérants ordinaires ? Si on pense que la situation créée par la violation de la neutralité revêt des caractères spéciaux, ces caractères ne doivent-ils pas disparaître à la suite d'une déclaration de guerre que la puissance coupable adressera à l'Etat dont elle a violé la neutralité ? Il y a là des questions délicates, qui se sont posées à la suite de la méconnaissance par l'Allemagne en 1914 dv la neutralité de la Belgique. Elles ont été diversement résolues par les auteurs (1). — L'article 10 de la convention de la Haye de 1907 sur la neutralité terrestre et l'article 26 de celle relative à la neutralité maritime déclarent qu'on ne peut considérer comme un acte hostile le fait pur une puissance neutre de repousser, même par la force, les atteintes à sa neutralité (n° 1485).

1453. — B. — Deuxième devoir des Etats neutres. — Le deuxième devoir des Etats neutres consiste à s'abstenir de tout acte de nature à gêner les opérations militaires de l'un des belligérants en dehors du territoire neutre. Ce devoir est d'exécution facile: sa violation constitue une ingérence directe, immédiate et évidente dans les hostilités. — L'abstention de tout acte de nature à gêner les opérations militaires des belligérants, en dehors du territoire neutre, comme un blocus, peut être une obligation désagréable, ou réellement dommageable par la suspension, l'interruption d'un commerce lucratif ; mais c'est un devoir aisé à remplir et dont ni la portée, ni la mise à exécution ne nécessitent d'amples explications.

1454. — C. — Troisième devoir des Etats neutres. -^ Il en est autrement du troisième devoir principal des neutres : garder une impartialité complète et absolue dans les relations avec les deux belligérants ; ne pas prendre part, ni directement, ni indiiectement, aux hostilités, et pour ce s'abstenir absolument de fournir à l'un des belligérants aucun secours de nature à augmenter ses forces, de donner, soit à l'attaque, soit à la défense, aucune chance de succès. — L'Institut de droit international, dans une déclaration votée à la Haye en 1875, a adopté cette formule qui paraît trop lestreinte et insuffisamment compréhensible : « L'Etat qui veut rester en paix et amitié- avec les belligérants et jouir des droits de la neutralité, a le devoir de s'abstenir de toute participation à la guerre sous forme de subsides militaires en faveur de l'un ou des deux belligérants et de veiller à ce que son territoire ne soit pas employé comme lieu de réunion ou de point de départ pour des opérations hostiles contre l'un des belligérants ou contre tous les deux » (Annuaire de 1877, p. 439). — L'étendue du devoir qui, à cet égard, s'impose aux neutres

(1) Parmi ceux qui contestent l'existence d'un état de guerre régulier, V. surtout de Visscher, De la belligérance dans ses rapports avec la violation de la neutralité, Société Grotius, t. II, pp. 93 et s. V. aussi Maeterlinck, La liberté de l'Escaut, 3. I. P., t. XLVI, p. 711. — Dans le sens contraire, V. Harvej-, North American Review, mai 1915 ; Schoenborn, dans Deutschland und der Veltkrieg ; A. J., 1915, p. 959.

la fixation de ses cas d'application et de ses limites ont donné naissance à de graves difficultés, tant au sein de la doctrine que dans la pratique internationale. Examinons-les succinctement.

1455. — a) Le neutre doit garder une impartialité complète, stricte et absolue. — Elle n'aurait point ce caractère, alors même que le neutre accorderait les mêmes faveurs à tous les belligérants. En effet, une faveur facultative, accordée aux deux parties adverses, ne peut jamais produire des effets identiques pour chacune d'elles, comme au cas, par exemple, où l'Etat neutre voudrait accorder aux deux belligérants la faculté de recruter des soldats sur son teiritoire.

Vattel écrivait : « Je dis ne pas donner de secours, et non pas en donner également ; car il serait absurde qu'un Etat secourût en même temps deux ennemis ; puis il lui serait impossible de le faire avec égalité ; les mêmes choses, le même nombre de troupes, la même quantité d'armes, de munitions, etc. étant fournies en des circonstances différentes, ne forment plus des secours équivalents... Un Etat neutre ne doit donner du secours ni à l'un, ni à l'autre des deux parties, quand il n'y est point obligé » (1).

1456. — C'est à tort, on l'a vu (n» 1444'), que quelques diplomates ont imaginé une neutralité qui serait bienveillante pour l'un des belligérants. La neutralité bienveillante n'est plus une véritable neutralité ; car, à mesure qu'elle penchera en faveur d'une partie, elle portera préjudice aux intérêts de la partie adverse.

1457. — b) Un Etat neutre ne peut céder à l'un des belligérants ni place fortifiée, ni ports de guerre. Il lui est également défendu de fournir aux belligérants, directement ou indirectement, armes, munitions de guerre, vivres, subsides en argent, en un mot n'importe quelles choses susceptibles de servir à la guerre, d'augmenter les forces et les ressources du belligérant. — C'est d'évidence (2). — Quelques Etats ont, en fait, méconnu ce devoir d'abstention. L'attitude des Etats-Unis, pendant la guerre de 1870-1871, a fait naître une assez vive discussion : le gouvernement américain vendit à la France une certaine quantité de fusils et de matériel de guerre (3). — En 1916, pendant la grande guerre, le roi de Grèce, Constantin I«', non seulement donna toute liberté aux Allemands et aux Bulgares

• d'envahir la Macédoine, mais livra le fort de Roupel et les forts de Cavalla aux troupes allemandes et bulgares. — L'armée précédente.

(1) Vattel, op. cit., liv. III, ch. VII, §§ 103 et 104. — G.-F. de Martens, Précis, liv. III, ch. VII, §§ 306 et 307. — Travers-Twiss, op. cit., t. II, n»» 211 et 216.

(2) Bluntschli, op. cit., art. 757, 768. — Bynkershoek, QuKstiones, lib. I, cap. IX. — Curtis, The laiv of hostile military expéditions as applicd by the United States, A. J., 1914, pp. 1 et 224.

(3) V. les articles de Lieber et Kusserow, R. D. I., t. IV, p." 462 et t. VI, p. 76. — Geffcken sur Heffter, op. cit., § 147, note 5. — Hall, op. cit., T édit., § 217, p. 037. — Moore, op. cit., t. VII, § 1309, p. 973. — Perels, op. cit., édit. Arendt, 1884, p. 270, note 1. — Snow, Cases on international law, p. 461.

QQ6 CINQUIÈME PARTIE — LIVRE V —r C5APIT1\E PREMIER

la Grèce avait tacitement autorisé le débarquement et le séjour à Salonique de troupes franco-anglaises pour protéger la Serbie, qu'elle aurait dû défendre elle-même aux termes de son traité d'alliance avec ce pays du 1*"^ juin 1913 : c'était en remplacement des 150,000 hommes que ce traité obligeait la Serbie à fournir et qui lui faisaient défaut que l'Entente envoyait des troupes (1).

Dans l'ancien droit, Vattel (op. cit., t. III, § 122) a soutenu qu' « en cas d'extrême nécessité » un belligérant peut être autorisé « à se saisir pour un temps d'une place neutre, à y mettre garnison pour se couvrir contre l'ennemi ou pour le prévenir dans les desseins qu'il a sur cette même place, quand le maître n'est pas en état de la garder ». — Opinion aussi dangereuse qu'arbitraire, dit Kleen (op, cit., t. I, § 116), — Quelques auteurs modernes déclarent cependant que le cas de nécessité dans l'intérêt de sa propre conservation peut être considéré comme une excuse (2).

1453- — c) L'Etat neutre ne doit pas permettre aux belligérants d'enrôler des troupes sur son territoire. — Jadis, on a vu des rois, des princes, louer leurs troupes, non en exécution de traités d'alliance antérieurs à la guerre, mais par esprit de lucre. La Grande-Bretagne avait, au xviij« siècle, avec divers Etats allemands et plus spécialement avec la Hesse-Cassel, des conventions, aux termes desquelles elle prenait à sa solde des mercenaires allemands, qu'elle employait dans ses guerres étrangères conjointement avec ses troupes nationales.

La Suisse avait autrefois des conventions militaire» avec plusieurs Etats pai' lesquelles elle s'obligeait à leur fournir des contingents.

De nos jours, c'est une règle certaine que l'Etat neutre ne doit jamais souffrir d'enrôlements sur son territoire, ni autoriser ses sujets à s'enrôler. — En 1793, les Etats-Unis d'Amérique défendirent la levée de troupes sur leur territoire au profit des belligérants (3). — Les Foreign Enlistmenl Acts anglais de 1819 et 1870 (4) interdirent à tout sujet anglais l'entrée dans l'armée ou dans la marine d'un Etat belligérant et le recrutement de volontaires. — En 1870, un ukase du tsar défendit aux sujets russes -4'entrer comme volontaires au service d'un des belligérants (Bluntschli, op. cit., art. 75S, 759, 760 et 762). Au contraire, en 1876, la Russie accepta les démissions nombreuses données par ses officiers pour aller combattre contre le^ Turcs dans l'armée serbe, que commandait même un général russe. — Certains Etats, par exemple la France, ne permettent pas à leurs sujets de s'engager dans une armée étrangère sans l'autorisation de leur gouvernement : en leur accordant cette autorisation, ces Etats

(1) V. Maccas, La Grèce et l'Entente, R. D. I. P., t. XXV, pp. 50-53.

(2) V. Oppenheim, op. cit., t. II, § 326.

(3) V. Cobbett, op. cit„ t. II, p. 306.

(4) V. le texte du Foreign Enlistmenl Act du 9 août 1870, dans l'Annuaire étranger (Je la Société de législatiop comparée, t. I, p. 47, et D. R. I. P., t. V, Docupients, p, 19, et t- XI, Docunients, p. 4. — V in^ra, n° 1549, note.

PEVOIRS DES NEUTRES 667

I^Blcilitent l'iiicorporation cie leurs nationaux dans l'armée d'un belligérant ; on peut soutenir qu'il y a là quelque chose de contraire à la neutralité. — En 1869, lors de l'insurrection de la Crète, le gouvernement hellénique donna prétexte aux griefs de la Turquie en permettant sur son sol national le recrutement de bandes armées ; les puissances, réunies à Paris, blâmèrent l'attitude de la Grèce (De Clercq, Recueil des traités de la france, t. X, p. 244). — La conduite des Etats-Unis ne fut pas non plus toujours correcte lors de l'insurrection de Cuba (1). — En 1914, le gouvernement hollandais refusa aux Néerlandais établis djins des pays belligérants l'autorisation qu'ils lui avaient demandée d'entrer au service militaire du pays de leur résidence ; il s'efforça aussi d'empêcher sur son territoire le recrutement pour les pays belligérants d'ouvriers néerlandais devant être employés à des travaux ayant un but militaire (2). — Au début de la grande guerre de 1914- 1919, alorb que la Chine était encore neutre, les sujets français et anglais résidant en Chine, que les dangers de la navigation empêchaient de rentrer chez eux pour y faire leur service militaire, décidèrent de former dans leurs concessions, notamment à Tientsin, des corps de combattants en vue d'attaquer les Allemands à Tsingtao. La Chine, invoquant l'article 4 du règlement de la Haye de 1907 et l'article 11 de ses règles de neutralité du 6 août 1914, éleva des protestations (3), Mais on doit observer que les enrôlements étaient faits dans les concessions anglaises et françaises, donc en un lieu qui, à raison de l'exterritoriaUté des concessions étrangères en Chine, pouvait être réputé en territoire anglais et français.

Pendant toute la durée de la guerre de 1914-1919, des difficultés s'élevèrent entre les autorités du Luxembourg et le gouvernement allemand au sujet de l'enrôlement dans l'armée allemande de Luxembourgeois ou de personnes sans nationalité résidant dans le grandduché ou en Allemagne. Les Allemands procédèrent, malgré les protestations du gouvernement luxembourgeois, à l'enrôlement forcé, sur le territoire du Luxembourg, de descendants de parents étrangers ayant acquis la nationalité luxembourgeoise en vertu des dispositions du code civil ou d'Allemands ayant pris domicile dans le grand-duché et ayant perdu leur nationalité d'origine. Ils prétendirent, d'autre part, afin de faire entrer dans leur armée les Luxembourgeois ayant pris depuis quelque temps résidence en Allemagne, apprécier seuls, à l'exclusion des pouvoirs publics luxembourgeois, la question de savoir si, par leur établissement en pays étranger, ces personnes

(1) V. encore sur ce qui s'est pasîsé pendant la guerre gréco-turque de 1867, H. D. I. P., t. IV, p. 720 ; — la guerre hispano-américaine de 1898, R. D. I. P., t. V, p. 783 ; Desjfir^ins, L'insurrection cubaine et le droit des gens ; — la guerre Sud-africaine, R. D. I. P„ t. Vil, p. 788.

(2) Livre Ofangc néerlandais, septembre 1916, pp. 181 et 182.

(3) V. Ariga, Lu Chijie et l» frande guerre européenne, 1920, chap. II, § 6, p. 4^. '

avaient perdu leur nationalité d'origine, question qui dépendait de l'interprétation à donner à l'article 17 n» 3 du code civil luxembourgeois relatif à la perte de la qualité de Luxembourgeois par un établissement fait en pays étranger : finalement, le gouvernement du Luxembourg se vit obligé de recourir à une loi de circonstance, la loi du 15 mars 1918, qui modifia l'article 17 (1).

A cet égard, remarque Oppenheim, il n'y a pas à distinguer suivant qu'il s'agit d'enrôlements accidentels ou d'enrôlements organisés dans une large mesure (2).

L'Etat neutre doit aussi interdire à ses sujets de prendre part à la course maritime, à laquelle n'ont pas encore renoncé toutes les puissances (no« 1273* et 1289') (3).

« Des corps de combattants, dit l'article 4 de la convention de la Haye du 18 octobre 1907, sur la neutralité sur terre, ne peuvent être formés, ni des bureaux d'enrôlements ouverts, sur le territoire d'une puissance neutre au profit des belligérants » ; « une puissance neutre, ajoute l'article 5, ne doit pas tolérer ces actes sur son territoiie ».

L'article 4 n'oblige la puissance à interdire les bureaux d'enrôlement que sur son territoire. Elle n'est donc pas tenue de réprimer l'ouverture d'un bureau d'enrôlement faite en dehors de son territoire par un de ses sujets, lorsque, dans ce cas, elle auiait compétence pour agir : elle verra alors ce qu'elle aura à faire.

1459. — Si l'Etat neutre ne peut, sans manquer aux devoirs de neutralité, laisser procéder sur son territoire à des enrôlements au profit de l'un des belligérants, est-il aussi dans l'obligation de s'opposer au départ des sujets des belligérants, rappelés dans leur patrie, en \eitu de leurs lois militaires, par leurs gouvernements ? Nous ne le pensons pas. Le rappel des nationaux résidant à l'étranger dans certaines circonstances solennelles, comme le cas de guerre, est un droit du pays d'origine (4). Il ne s'agit pas d'un recrutement par lequel le neutre viendrait accroître les foices de l'ennemi, en y ajoutant des éléments étrangers. Aussi l'article 2 de l'Act du 20 avril 1818 des Etats-Unis, qui interdit les enrôlements sur le territoire de l'Union, fait-il exception pour les sujets des puissances étrangères.

Les gouvernements neutres ne peuvent non plus empêcher des sujets belligérants de passer sur leur territoire pour rejoindre leur pays.

(1) Livre gris luxembourgeois, pp. 104 et s., 117 et s.

(2) V. Oppenheim, op. cit., t. II, § 330, p. 398, note 2.

(3) V. R. D. I. P., t. IX, p. 142 à propos d'un projet mis en avant lors de la guerre Sud-africaine.

(4) V. dans Zeballos, La nationalité, 1916, t. III, pp. 393 et s., et notes, et p. 769, des détails sur la manière dont les belligérants, lors de la guerre mondiale de 1914, rappelèrent leurs nationaux établis dans la République Argentine. — V. ibid., pp. 396 et note, et 769, décret de l'Uruguay de mai 1915 et note du chef de la police de Buenos-Aires du 31 mai 1915 sur les abus du recrutement. — V. ibid. les propositions de M. Zeballos sur la question.

^^Bpour ramener dans leur pays les hommes appelés sous les drapeaux, ^^•compromettent la neutralité de leur pavillon et s'exposent à être ^^1 capturés par les croiseurs des belligérants (V. infra. Contrebande de ^B guerre) (1).

^H 1459'. — D'après l'article 6 de la convention de 1907 sur la neu- ^H tralité sur terre, « la responsabilité d'une puissance neutre n'est pas ^H engagée par le fait que des individus passent isolément la frontière ^V pour se mettre au service de l'un des belligérants ». — C'est dire qu'un gouvernement neutre, s'il doit empêcher les enrôlements en masse et la formation de corps combattants, ne peut être rendu responsable des engagements individuels. Ces engagements lui échapperont souvent, par la force même des choses. Encore moins pourra-t-il agir à l'égard de ses ressortissants qui habitent, non pas son propre territoire, mais le territoire d'un pays étranger, belligérant ou non. Si, en vertu de sa souveraineté, un Etat neutre peut empêcher ses ressortissants de prendre du service dans la force armée d'un belligérant, il n'y est pas obligé. Certains pays, dans leurs actes de neutralité ou dans leur législation interne, défendent à leurs ressortissants de s'enrôler dans le service militaire d'un Etat étranger (V. Foreign Enlistment Act britannique ; loi de neutralité des Etats-Unis ; art. 17, § 4 du code civil français, etc.). A la conférence de la Haye de 1907, l'Allemagne demanda que les puissances neutres fussent obligées d'empêcher leurs ressortissants de s'engager dans l'armée d'un belligérant ; mais sa proposition ne fut pas adoptée (2). — La disposition de l'article 6 de la convention du 18 octobre 1907 s'applique à la fois aux ressortissants de l'Etat neutre et aux ressortissants des Etats qui rentrent dans leur patrie pour y accomplir leur devoir mi— Utaire (3).

En 1870, lois de la guerre franco-prussienne, la Suisse ne s'opposa pas à ce que des Français et des Allemands passassent par Genève, ou par Bâle, pour gagner leur pays, mais elle mit comme condition à leur passage qu'ils seraient sans armes et sans uniforme. Par contre, lorsqu'il s'organisa un bureau d'enrôlement à Bâle pour expédier dars le Sud de la France, à travers la Suisse, des troupes assez nombieuses d'Alsaciens qui voulaient entrer dans l'armée française comme volontaires, le Conseil fédéral empêcha les convois, bien que ces hommes n'eussent ni armes ni uniforme, parce qu'alors il s'agissait réellement d'un transport de troupes et non plus seulement d'un transport régulier de personnes et de voyageurs ; il empêcha de niômc la formation à Genève, au profit de la France, d'un « corps des francs-

(1) Calvo, op. cit., t. IV, § 2622.

(2) V. Actes et documents de la deuxième conféience de la Hâve, t. III, pp. 199 et s.

(3) Rapport du colonel Boiel à la conférence. Actes et documents, t. III, p. 55.

670 CINQUIÈME PAniIE — LIVRE V — CHAPITRE PREMIER

tireurs du Mont-Blanc » (1). — Dans cette même guerre, 1,200 Français purent s'embarquer à New- York sur deux navires français, le Lafayette et la Ville de Paris, pour rejoindre l'armée de leur pays : ils ne formaient point un corps de troupes organisées; le fait qu'à bord des mêmes navires se trouvaient 96,000 fusils et 11,000,000 de cartouches était à cet égard sans importance, car cet envoi d'armes était indépendant du transport des Fiançais et n'était pas autre chose qu'une simple expédition commerciale (2). — Lors de la gueire de 1914, le transbordement de réservistes de tous les belligérants qui l'ont réclamé fut autorisé par les Etats-Unis à condition qu'ils voyagent individuellement, sans porter un uniforme, sans êtie en corps aimés. De nombreux Allemands, officiers ou réservistes, résidant aux Etats-Unis, se procurèrent par fraude, en se faisant passer pour citoyens de la République, des passeports américains, afin de retourner en Allemagne sans être inquiétés par leurs ennemis durant le voyage : à cet effet un plan systématique avait été organisé avec le concours de fonctionnaires de l'ambassade allemande à Washington, notamment de l'attaché naval et de l'attaché militaire ; le gouvernement des Etats- Unis fit arrêter les personnes qu'il soupçonnait d'avoir obtenu de tels passeports, exigea le renvoi des attachés et agents allemands compromis et édicta de nouvelles règles pour la délivrance des passeports, prescrivant notamment l'apposition d'une photographie du porteur du document, sous le sceau du Département d'Etat (3).

1460. — d) L'Etat neutre peut-il autoriser, sur son propre territoire, le passage des armées d'un belligérant ? — Quelques anciens auteurs ont prél^ndu que l'Etat neutre re pouvait refuser ce passage, si le belligérant en avait besoin ou le désirait simplement. Ainsi pensaient Grotius, Vattel, G.-F. de Martens. — Travers-Twiss admet que le passage des troupes d'un belligérant ne compromet pas la neutralité,si le neutre est prêt à l'accorder à l'adversaire (op. cit., t. II, § 218). — Cette manière de voir est repoussée par la majorité des publicistes modernes, par Bluntschli, Heffter, Hautefeuille, Geffcken, etc.

La concession du passage constituerait de la part de l'Etat neutre une évidente viola tior des devoirs de neutralité, une Véritable participation à la lutte, en favorisant, par ce passage, les mouvements des armées et les conceptions stratégiques du belligérant : l'adversaire serait en droit de traiter en ennemi ce prétendu neutre. — On va jusqu'à décider qu'il en serait ainsi, même s'il existait, en vertu d'engagements antérieurs, une servitude de passage. — Accorder simultanément le passage aux deux adversaires serait ouvrir le territoire neutre aux hostilités et presque toujours, sous une fausse appa-

(1) V. Bluntschli, op. cit., art. 770. — G. R<din-Jaequemyns, R. D. I., t. III, p. 359.

(2) Hall, op cit., 7« édit., § 222, p. 649.

(3) V. Brown Scott, A survey of international relations between the United States «ma Germany, pp. 116 et 120/

rence d'égalité, favoriser une partie contre l'autre : car la situation du territoire neutre se prêtera toujours plus facilement aux opérations de l'un que de l'autre belligérant (Heffter, op. cit., § 147) (1).

Une des raisons qui dans l'ancien droit avait fait admettre le droit de passage par un territoire nentie est qu'à cette époque 11 y avait, notamment en Allemagne, un certain nombre d'Etats découpés de telle sorte que leurs tronçons épars ne pouvaient communiquer entre eux que par l'intermédiaire d'une autre puissance : c'est ainsi que la partie occidentale et la partie orientale de la Prusse étaient séparées jusqu'autour de Dantzig par le prolongement de la Pologne ; l'acte de la confédération germanique reconnut une servitude de passage au profit de la Prusse séparée en deux parties.

Même au xix« siècle, on peut citer plusieurs cas de passages de ti"oupes au traveis d'un pays neutre. — En 1805, une convention secrète passée par la Prusse avec la Russie accorda à celle-ci le droit de faire passer des troupes par la Silésie pendant la guerre avec la France. ■ — Sur l'ordre de Napoléon, Bernadotte fit traverser aux troupes françaises le territoire prussien d'Anspach sans même demander l'autorisation de la Prusse. — En 1813, le gouvernement autrichien fit passer des troupes par la Suisse sans tenir compte des protestations de ce pays ; mais en 1815, après la fuite de Napoléon de l'île d'Elbe et son retour en Fiance, la Suisse permit aux Alliés de traverser son territoire pour envahir la France, Dans la déclaration qu'ils firent à Paris le 20 novembre 1 81 5, pour reconnaître la neutralité de la Suisse, l'Autriche, là Frai«ce, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse et la Russie déclarèrent « qu'aucune induction défavorable aux droits de la Suisse, relativement à sa neutralité et à l'inviolabilité de son territoire, ne peut ni ne doit être tirée des événements qui ont amené le passage des troupes alliées sur une partie du sol helvétique : ce passage, librement consenti par les cantons dans la convention du 20 mai, a été le résultat nécessaire de l'adhésion franche de la Suisse aux principes manifestés par les puissances signataires du traité ^'alliance du 25 mars ». — En 1859, la Saxe et la Bavière ont laissé passer des troupes autrichiennes sans que la France ait protesté. — Pendant la guerre de 1870, la Belgique et la Suisse s'opposèrent péremptoirement aux passages de troupes belligérantes (n" 1459') (2). — En 1877, une convention fut signée par la Roumanie avec la Russie, en guerre avec la Turquie, pour régler le passage des troupes russes à travers son territoire. C'était contraire à la neutralité en même temps qu'aux devolis de vassalité de la Roumanie vis-à-vis de la Turquie

(1) Bu'imcrincq, Du passage de troupes ou de matériel de guerre des belligérants sur le terriloir^ neutre en temps de guerre, R. D. I., t. XXI, p. 117. — Damas, Du droit de passage en temps de guerre, R. D. I. P., t. XVI, p. 289. — Duplessix, Du droit de refuge et du droit de passage en temps de guerrt, R. D. I. P., t. XVI, p. 660.

(2) V. Kleen, Lois et usages de ta neutralité, t. I, p. 498.

à qui elle payait un tribut. — Pendant la guerre Sud-africaine, l'Angleterre fit passer un corps de troupes par le territoire portugais du Mozambique, en invoquant, pour justifier cette mesure, une convention anglo-portugaise du 11 juin 1891, art. 12, et des engagements secrets pris par le Portugal envers elle à l'occasion de cette convention (1). — En 1914, la Belgique a refusé de faire droit à la demande que l'Allemagne lui avait adressée le 2 août de faire passer ses troupes par son territoire pour attaquer la France ; l'Allemagne passa outre au refus de la Belgique, et celle-ci dut prendre les armes pour défendre sa neutralité. — L'Allemagne se servit également du territoire du grandduché de Luxembourg pour les mouvements de ses armées. — Au début de la grande guerre de 1914, la rumeur se répandit que les troupes allemandes, lors de leur marche sur la Belgique, avaient passé par le territoire des Pays-Bas, à travers le Sud du Luxembourg, près de Vaals : cette rumeur fut, après enquête, reconnue inexacte. — Au mois de mars 1916, la Grèce, quoique ayant signé le 1^^ juin 1013 un traité d'alliance avec la Serbie, refusa de laisser passer par son territoire les troupes de la Serbie en guerre avec l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la Turquie et la Bulgarie ; mais, en avril 1916, un transport français, le Jean Corbière, ayant à bord des détachements serbes, traversa le canal de Corinthe, passant grâce à l'innocence de son apparence presque complètement inaperçu ; à la même époque, malgré que la Grèce fut l'alliée de la Serbie, en vertu du traité du 1*' juin 1913, le gouvernement grec ne permit pas aux troupes serbes qui se trouvaient à Corfou, où elles avaient été évacuées le 11 janvier 1916 avec des forces anglo-françaises, de traverser le territoire continental de la Grèce, de Patras à Salonique. Au contraire, au mois de mai 1916, le gouvernement du roi Constantin, après accord avec les puissances centrales, laissa les Allemands et les Bulgares non seulement pénétrer sur le territoire de la Grèce, mais s'emparer du fort de Roupel et occuper une partie de la Macédoine hellénique (2) (n° 1457).

La question du passage de troupes belligéran1.es à travers un territoire neutre a, dans le dernier état du droit international, fait l'objet de dispositions conventionnelles expresses.

L'article 2 de la convention de la Haye du 18 octobre 1907, sur la neutralité sur terre, interdit aux belligérants de faire passer des troupes à travers le territoire d'une puissance neutre, et l'article 5 défend à une puissance neutre de tolérer cet acte sur son territoire.

L'article 16 du pa^te de la Société des Nations inséré dans les traités de paix qui ont mis fin à la guerre mondiale de 1914-1919 a reconnu aux membres de la Société des Nations le droit de « prendre les dispositions nécessaiies pour faciliter le passage à travers leur territoire des forces de tout membre de la Société qui participe à une

(1) V. Despagnet, R. D. I. P., t. VIII, p. 195.

(2) Livre blanc grec, 1917, pp. 64, 66, 68, 69 et 86.

DEVOIRS DES NEUTEES 673

diction commune pour faiic respecter les engagements de la Société *. Mais, en réalité, ici, il s'agit moins d'un passage à travers un territoire neutre que d'un passage à travers un territoire allié (Gomp. n° 1446"). Ce ne sont pas seulement les troupes des belligérants dont le passage est défendu par le? articles 2 et 5 de la V« convention de la Haye sui le teiritoire neatie, ce sont encore leurs « convois, soit de munitions, soit d'approvisionnements ». L'Etat neutre doit empêcher les belligérants d'user de son teiritoire pour tous actes pouvant contribuer au succès de leurs armes. — En 1914, le gouvernement canadien demanda au gouvernement des Etats-Uni? d'expédier des équipements à travers l'Alaska jusqu'à la mer, mais sa demande fut refusée. — Lors de la grande guerre de 1^14-1919, à la fin de 1917 et dans les premiers mois de 1918, un grave différend s'éleva entre les Pays-Bas et la Grande-Bretagne au sujet du passage d'Allemagne en Belgique, par le tenitoiie néerlandais, d'une certaine quantité de sable et de graviers. L'Angleterre soutenait que ces matériaux devaient servir à construire sur le front de guérie des abris bétonnés pour les troupes et des plates-formes pour les canons et qu'antsi les Pays-Bas violaient leurs devoirs de neutralité en en tolérant le transport à travers leur territoire. La Hollande, confiante dans les allégations de l'Allemagne, prétendait au contraire que le sable et les graviers étaient destinés aux routes et aux chemins de fer de la Belgique occupée, dont la population civile faisait un large usage et dont l'entretien incombait à l'occupant en vertu de l'article 43 du règlement de la Haye concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, qu'ils n'avaient dès lors aucune affectation militaire ; elle ajoutait au surplus qu'un Etat neutre n'est obligé d'empêcher le passage pai son territoire que des objets ayant le caractère d'approvisionnements d'une aimée et qu'on ne peut considérer comme tels les envois de tous les articles qu'un belligérant place sur les listes de contrebande en raison de leur utilité plus ou moins directe pour la conduite de la guerre (comp. art. 2, 5 et 7, V« convention de la Haye du 18 octobre 1907). Le différend demeura sans solution ; mais, par mesure de représailles, la Grande-Bretagne déclara supprimer l'échange des télégrammes commerciaux avec les Pays-Bas tant que ceux-ci n'aui aient pas prohibé les transports dont elle se plaignait (V. notanlment notes anglaises des 14-15 janvier, 9 février et 7 mars 1918 ; notes hollandaises des 25-26 janvier et 20 mars 1918) (1). — Une autre difficulté se produisit encore au même moment entre les deux pays à propos des métaux dont la Hollande pennettait le transit par son territoire pour passer de Belgique en

(1) V. sur la question : Lederle, Die Rheinschi/falirl and dcr Kriey, ZeiLschiilt fur Sulkerrecht, 1919, p. 205. — Medenbacli, De Zand on G rind Investie {La question des sables et graviers), 1918. — Wery, De Rijn en Scheldevcrbindcnde Tusschenwaleren, 1919, pp. 54 et s. — De Wisschci, La question du transit par les Pays-Bas entre l'Allemagne et la Belgique occupée de matériaux suiceplibles d'utilisation militaire, R. D. I. P., 2« séiie, t. I, p. 112.

Allemagne : les Pays-Bas répondirent aux réclamations «le la Grande- Bretagne que le seul transit interdit, lorsqu'il s'agit d'envois expédiés non pas vers les armées en campagne mais dans la direction opposée au théâtre de la guerre, est celui qui porte sur du matériel de guerre caractérisé et que les métaux en question n'avaient pas ce caractère : ils avaient d'ailleurs, pour se conformer à cette règle, défendu le transport vers l'Allemagne de cartouches vides destinées à y être remplies à nouveau (note hollandaise du 25 janvier 1918).

L'ordonnance chinoise sur la neutralité lendue le 6 août 1914, lois de la grande guerre, a déclaré, dans son aitide 12, que « les gardes attachées aux légations étrangères à Pékin et les troiîpes étrangères stationnées en Chine d'apiès le piotocole du 7 septembre 1901 ne sont pas autorisées à s'immiscer dans la guerre » et, dans son article 2, que « des troupes d'un des pays belligérants ainsi qu« eurs munitions de gueire, ou leurs approvisionnements, ne sort pas admis à traverser le territoire ou les eaux territoriales de la Chine, sous peine d'être désarmées, internées et retenues ». L'application de ces dispositions donna lieu à des difficultés entre le gouvernement chinois et les puissances étrangères. Ces puissances étaient fort désireuses de faire rentrer en Europe leurs troupes de Chine avec leurs munitions afin de les employer sur le front européen ; mais, pour cela, il fallait les faire passer par le territoire neutre de la Chine. Comment faire ? La Chine a considéré qu'une distinction s'imposait : le transport des soldats et des munitions est interdit par les devoirs de la neutralité s'il a Ueu directement de la Chine vers le champ de bataille, à travers son territoire, mais il peut être effectué régulièrement s'il est fait par un belUgérant vers un territoire qui lui appartient ou lui a été en Chine cédé à bail, et qui n'est pas devenu théâtre de la guerre, d'où les soldats et les munitions seront ensuite expédiés en Europe : une fois parvenus sur un territoire dépendant du belligérant, que les règles sur la neutralité ne leur défendent pas d'atteindre, les forces et le matériel peuvent être en eflet envoyés par le maître du territoire vers tel endroit qu'il veut. Il y a là comme une appUcation de la théorie du voyage continu en matière de contrebande de guerre ou de blocus (Y. infra, Contrebande de guerre et Blocus) (1).

1460*. — Les principes sem.bleraient exiger que même le passage des convois de blessés et de malades belligérants ne soit pas autorisé sur le territoire neutre. — Permettre leur passage à travers ce territoire, n'est-ce pas, en libérant les voies de communication du belligérant, hû en faciliter l'emploi pour ses transports de troupes et de munitions ?

La Belgique observa, en 1870, une attitude des plus strictes. Sur les réclamations de la France, elle n'accorda pas à l'Allemagne le

(1) \. Ariga, La Chine et Ui grande guerre européenne, 1920, chap. III, §§ 1 et 3, pp. 52, 58 et s.

passage des blessés, même isolés, sur son territoire, après la bataille de Sedan, parce que cette concession aurait facilité les opérations des armées allemandes, en rendant les chemins de fer entièrement disponibles pour le transport des troupes (Bluntschli, op. cit., art. 769, 770, 778). La Suisse, au contraire, a autorisé pendant toute la durée de la guerre le transport des blessés des deux pays, non seulement isolément, mais même dans les convois spéciaux organisés par les sociétés de secours des deux belligérants. — En 1915, les Etats-Unis ne permirent pas à la Grande-Bretagne de faire passer à travers l'Etat du Maine, par la voie du Canadian Pacific Railway, les soldats canadiens blessés ou en congé, retournant d'Europe dans leur pays (notes respectives des 20 et 23 décembre 1915).

M. Despagnet {op. cit., 4« édit., n" 691, p. 1210) est d'avis que le passage des malades et blessés d'un belligérant ne devrait être autorisé sur le territoire d'un neutre qu'avec le consentement de l'autre belligérant auquel il peut causer indirectement préjudice.

L'article 14 de la convention de la Haye du 18 octobre 1907 a toutefois déclaré qu'une puissance neutre' « pourra » autoriser le passage sur son territoire des blessés et malades belligérants, à la condition que les convois ne transpoitent ni personnel ni matériel de guene ; en pareil cas, la puissance neutre est tenue de prendre les mesures de sûreté et de contrôle nécessaires à cet effet. C'était déjà la solution donnée par l'article 59 du règlement de 1899, sur les lois et coutumes de la guerre sur terre. C'était aussi ce qu'avaient décidé l'article 55 de la déclaration de Bruxelles de 1874 et l'article 83 du Manuel d'Oxford de 1880. La convention de Genève ayant neutralisé les malades et les blessés, on a pensé que ceux-ci ne pouvaient plus être considérés comme des combattants et que dès lors l'hospitalité des neutres ne devait pas leur être refusée. — • Il faut remarquer que le texte de la convention de la Haye de 1907, tout en légitimant le droit de passage des malades et des blessés sur territoire neutre, ne le rend pas obligatoire. La puissance neutre conserve donc le droit de s'opposer au passage. L'attitude de la Belgique en 1870 serait donc encore légale aujourd'hui et celle des Etats-Unis en 1915 ne saurait être critiquée par application des principes consacrés à la Haye (1).

La Hollande, en 1914, usa du pouvoir prévu à l'article 14 de la convention de la Haye. — Le 1«' et le 7 octobre de cette année, le gouvernement britannique demanda au gouvernement néerlandais l'autorisation, pour le bateau-hôpital privé China et pour le bateau-hôpital de la marine Liberty, de prendre à bord à Anvers des malades et des blessés et de retourner avec eux en Angleterre, par la voie de l'Escaut, territoire néerlandais et par suite neutre. Le gouvernement des Pays- Bas accorda l'autorisation sollicitée sous les conditions prévues à l'article 14 de la convention V de la Haye concernant les droits et

(1) V. 1«B auteurs cités à la note 1, pp. 871 et §91.

les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre, c'est-à-dire pourvu que les navires-hôpitaux ne transportent ni p isonnel, ni maléiiel de gutire, et que, s'ils tiansportent des blessés et malades de la partie adverse, ils les laissent sur le territoire de la Hollande pour que celle-ci puisse les garder. Par suite de la chute d'Anvers aux mains des Allemands, le gouvernement britannique ne put exécuter son projet (1).

Mais il se peut qu'un belligérant ou que les divers belligérants, après accord, demandeitt à un Etat neutie non seulement de laisser passer leurs blessés et malades, mais de les recevoii sur son teiritoire : aux tel mes de l'article 5, alinéa 2, du règlement de la Haye de 1899, sur la guerre continentale, et de l'article 14, alinéa 2, de la V^ convention de la Haye de 1907, sur la neutralité terrestre, l'Etat neutre peut lecevoir les invalides qui lui sont ainsi « confiés », mais il doit les garder sur son teiritoire de telle manière qu'ils ne puissent pas ppiticiper de nouveau à la guerre. — A cet égard, un cas assez particulier s'est produit en Hollande durant la guerre de 1914. Au cours des opérations militaires du début de la guerre, un certain nombre de militaires allemands et belges, blessés en Belgique, avaient été transportés en territoire néerlandais, sans l'ordre de leurs supérieurs et alors qu'étant évanouis on n'avait pu appeler leur attention sur leur transport en territoire neutre où ils devaient être internés f étant donné ces circonstances, le gouvernement néerlandais ordonna leur libération et leur permit de retourner dans leur pays (2).

1461. — e) Si l'Etat neutre ne peut pas autoriser le passage des armées belligérantes à travers son territoire continental, à plus forte raison ne peut-il pas leur permettre d'y entrer afin de s'y rassembler, de s'y léorganiser et en ressortir ensuite pour reprendre les hostilités : sur terre, il ne doit pas donner accès aux foi ces militaires d'un des belligérants. — Mais on peut supposer que les troupes d'un belligérant soient poursuivies par le vainqueur et que, battant en retraite devant lui, elles viennent chercher un refuge sur un territoire neutre. Le belligérant qui pouisuit doit s'arrêter à la frontière, car le territoire neutre est pour lui inviolable (n° 1450). Mais que devra faire l'Etat neutre visà-vis des fugitifs qui essaient de pénétrer sur son sol ? En droit strict, il serait en droit de leur fermer sa frontière. Cette solution, qui en la facilitant rendrait inéluctable leur capture par l'ennemi, serait toutefois inhumaine ; et on conçoit que le neutre ne veuille pas agir ainsi : en fait, un Etat neutre a rarement procédé de la sorte. Il pourra donc recevoir les soldats fugitifs ; seulement il ne devra les recevoir que par humanité : il les accueillera alors à titre de réfugiés. Il ne faut pas que le territoire du neutre soit pour eux autre chose qu'un asile et puisse

(1) V. Paul Fauchille, La guerre de 1914, t. III, p. 93 ; Livre orange néerlandais, septembre 1916, p. 172.

(2) Livre orange néerlandais, séjjtenibre 191G.

leur servir de base d'opérations, car un neutre ne doit pas donner à un belligérant une aide au détriment de sou "adversaire. Les militaires battant en retraite déposeront leurs armes et leurs munitions, seront internés aussi loin que possible du théâtre des hostilités ; on doit prendre des mesures pour qu'ils ne prennent pas part à la ;-uerre : si l'Etat neutre n'agissait pas ou ne pouvait pas agir de cette manière, le vainqueur aurait le droit de pénétrer sur le territoire neutre pourachever la déroute de son ennemi : le cas avait été prévu en ce sens lors de la guerre franco-allemande par une déclaration de Bismarck au gouvernement belge (V, Histoire de la guerre de 1870-1871 par l'Etatmajor allemand). — Le neutre est tenu de pourvoir à leurs besoins ; mais il ne peut pas les traiter en prisonniers de guerre. Ce sont des amis qui ont demandé asile (Funck-Brentano et Sorel, op. cit., p. 364).

C'est ainsi que la Suisse, en 1871, donna une affectueuse hospitalité aux malheureuses troupes du général Glinchant, en remplissant ses devoirs de neutre. Par une convention formelle, le 1«' février 1871, entre le général français et le général siiisse Herzog, l'accès de la Suisse fut généreusement accordé à l'armée française dite de l'Est, mais à la condition expresse qu'elle livrerait son artillerie, ses armes, ses équipements et ses munitions qui seraient restitués à la France après la paix et contre règlement des dépenses supportées par la Suisse. Les voitures de vivres et de bagages purent rentrer en France à vide, tandis que celles du Trésox' et des postes, ainsi que les caisses militaires, furent remises à la Confédération, chargée d'en tenir compte lors du règlement des dépenses.

Tous les soldats fugitifs qui pénétrèrent sur le territoire belge pendant la guerre franco-prussienne furent également accueillis et traités avec le plus charitable empressement, mais ils furent retenus en Belgique. Il en fut ainsi, même pour les blessés, à l'exception de ceux qu'on reconnut impropres au service, ou dont la convalescence fut présumée devoir durer jusqu'à la fin des hostilités : ceux-ci furent, après entente avec les puissances belligérantes, autorisés à rentrer dans leurs foyers.

jM. de Bismarck s'est plaint en 1S71 que le Luxembourg eût laissé traverser son territoire, pour gagner l;i France et entrer dans l'armée du Nord, à de nombreux soldats français fugitifs (1).

Les articles 57 et 58 de la convention de la Haye de 1899, sur les lois de la guerre sur terre, et les articles 11 et 12 de laV« convention de la Haye de 1907, sur la neutralité terrestre, ont tranché la question en ces termes : « La puissance neutre qui reçoit sur son territoire des troupes appartenant aux armées belligérantes les internera, autant que possible loin du théâtre de la guerre ; elle pourra les garder dans des camps, et même les enfermer dans des forteresses ou dans des lieux appropriés à cet effet. Elle décidera si les officiers peuvent être

{\)\\ G. Rolin-Jaequemyns, H. D. I., t. III, p. 362.

laissés libres en prenant l'engagement sur parole ne de pas quitter le territoire neutre sans autorisation. A défaut de convention spéciale, la puissance neutre fournira aux internés les vi\Tes, les habillements et les secours commandés par l'humanité. Bonification sera faite, à la paix, des frais occasionnés par l'internement ». — Il se peut que la troupe qui se réfugie ait avec elle un matériel important. Quel sera le sort de celui-ci ? N'y a-t-il pas au profit de l'Etat neutre un véritable droit de gage sur le matériel amené pour répondre de la créance à raison des vivres, des habillements, etc. des internés 7 La difficulté n'a pas été expressément prévue par les conventions de 1899 et de 1907. Mais sa solution ne saurait être douteuse. Tout le matériel doit être, comme le§ militaires, conservé par l'Etat neutre ; ce dernier sera en droit de ne le restituer à la fin de la guerre au belligérant auquel il appartient que contre règlement des dépenses consenties au profit des réfugiés. -

Il a été fait dans les guerres récentes, postérieures aux actes de la Haye, plusieurs applications de ces principes.

A la fin d'octobre 1912, lors de la guerre balkanique, 1,600 Turcs chargés de défendre la position de Plevlic ont passé la frontière de Bosnie ; les soldats autrichiens les ont aussitôt désarmés et conduits sous escorte à Serajevo. — Lors de la guerre de 1914-1919, au mois d'octobre 1914, après la prise d'Anvers par les Allemands, 30,000 Belges, pour échapper à la capture, se réfugièrent en Hollande : ils y furent gardés militairement dans des camps entourés de fils de fer barbelés (1). — Pendant cette même guerre, au mois d'octobre 1918, lors de la retraite des Allemands en Belgique, 15,000 soldats allemands, qui se trouvaient dans la région d'Eeclos, se réfugièrent en Hollande, où ils furent internés.

Durant la guerre de 1914-1919, par application de l'article 11 de la V* convention de la Haye concernant la neutralité sur teire (que l'article 24 de la XIIP convention de la Haye sur la neutralité maritime a reproduit), la Hollande porta à la connaissance des officiers belligérants à interner sur son territoire qu'elle leur permettait de donner leur parole d'honneur de ne pas quitter celui-ci sans son autorisation. Mais, lorsque quelques Etats belligérants eurent interdit à leurs officiels de donner leur parole d'honneur, elle renonça à leur demander s'ils voulaient la donner et les interna purem.ent et simplement, quitte à accepter leur parole d'honneur s'ils la lui donnaient et à les mettre alors en liberté. — Elle accorda, d'autre part, aux officiers internés des congés pour se rendre à l'étranger dans des circonstances très spéciales comme une maladie grave de proches parents, sous promesse de revenir en Hollande dans le délai fixé. Elle fit profiter de pareils congés même des internés d'un rang inférieur

(1) V. Hoffer. Revue internationale de la Crnix-Ronge, 1^ fi'-vrip'' 1919. p. 161, note.

à celui d'officier. — Les militaires belligérants internés aux Pays-Bas furent autorisés à correspondre avec leur famille (1).

1461'. — Au point de vue de l'entrée et du passagej sur territoire neutre, un cas un peu particulier s'est présenté pendant la guerre mondiale. — L'armistice du 11 novembre 1918, imposé à l'Allemagne par les Alliés, a stipulé que les troupes allemandes devaient, dans un délai de quinze jours à dater de sa signature, évacuer, pour retourner en Allemagne, les pays envahis : Belgique, France, Luxembourg, ainsi que l'Alsace-Lorraine. Pour effectuer plus aisément la retraite vers le Rhin, le haut commandem.ent allemand ordonna à quelques-uns de ses contingents de J^raverser le territoire hollandais du Limbourg, langue de terre qui s'interpose entre le territoire allemand et le territoire belge, à sa partie la plus étroite entre Moeseyck et Susteren. Et les Pays-Bas ne s'opposèrent pas à ce passage à travers leur territoire : ils n'internèrent pas les militaires allemands, ils se bornèrent à les désarmer ; le 18 novembre, en effet, le passage des troupes allemandes commença à travers le Limbourg hollandais, par groupes de cent hommes désarmés. Il semble bien que ce passage ait constitué de la part des Pays-Bas un acte contraire à la neutralité ; car l'armistice, s'il suspend les hostiUtés, n'entraîne pas la cessation de l'état de guerre, et en temps de guerre les principes du droit international, tels qu'ils ont été établis par les conventions de la Haye, ne permettent à im Etat neutre, exceptionnellement et dans des conditions particulières, que le passage par son territoire des blessés et des malades des beUigérants (2).

(1) V. Livre orange néerlandais, septembre 1916, pp. 175 et s.

(2) Pour justifier la conduite des Pays-Bas, la légation de Hollande à Paris a envoyé le 22 novembre 1918 à la presse un communiqué déclarant que le relojr en .Mlemagne de certaines troupes aJleuiandes à travers le Limbouig avait été accordé dans l'intérêt de la population belge et après entente avec les ministrc-s de Belgiqite, de Fraîice et de Grande-Bretagne, les armes et le matéiicl de guerre qu'elles emportaient restant en pays neutre ». Un communiqué dés Alliés du 25 novembre a répondu qu'une pareille allégation était inexacte, qu'ils n'avaient jamais autorisé îe passage des soldats allemands à travers le Limbourg.

Le pass^age des troupes allemandes par le tenitoiîe hollandais a fait l'objet de plusieurs questions adressées au ministre français des affaires étrangères \inr IL Louis Maiin, député :

Le 25 mars 1920, M. Louis Marin a demandé à M. le ministre des affaires étrangères dans quelles conditions, en novembre 1918, les troupes allemandes ont été autorisées, par le gouvernement hollandais, à traverseï le Limbourg, sans être internées, et ce que sont devenus le mûtériel de guerre et les armes laissés en Hollande par ces troupes. — Le ministre a répondu le 14 avril 1920 : ■ Le 13 novembre 1918, le ministre des affaires étrangèies des Pays-Bas convoquait les représentants de la France, de la Belgique, de la Grande-Bretagne, des Etats- Unis et de l'Italie, et leui faisait savoir que. d'assez fortes unités allemaudeô ayant demandé le passage par le territoire hollandais dans le Brabant et le Limbourg, le gouvernement néeilandais n'avait pas cru pouvoir s'opposer à cette demande. Cette décision était motivée par les considérations suivantes : 1° les Alliés étaient en état d'armistice avrc l'Allemagne et ils avaient le plus grand intéiêt à voir évacuer le plus tôt possible la Belgique ; 2» l'internement des

680 «NQUIÈME PAKTIE — LIVKE V — CHAPITKE PREMIER

Les gouvernements alliés ont protesté officiellement auprès du gouvernement néerlandais contre la violation de neutralité dont celui-ci s'était, d'après eux, rendu coupable. — A la suite de l'autorisation

tioupes allemandes soiilèveiait d'insolubles difficultés en rtison de la grave situation alimentaire des Pays-Bas et de l'insuffisance des locaux qui manquaient déjà poui les évacues alliés et le; prisonnieis de guerre de toutes les nationalités qui refluent d'Allemagne. Toutefois le gouvernem nt néerlandais avait refusé le passage par le Brabant, qui aurait entraîné un tiop long séjour des troupes allemandes sur le territoire hollandais ; il n'avait aulcrisé que la traversée du Limbourg sur 5 kilomôtn.; ; les tioupes sciaient désaimées à la frontière et les armes et munitions seraient conseivées jusqu'à la fin de la guérie. Le ministre de France à la Haye reçut 1 c:dre de prolester foimelleinint contie la décisitn du gouvernement hollandais. Les autres gouvernements alliés piotestèrent également. Le nombie des tioupci allemandes qui ont traveisé le Limbourg s'élève à 70,300. Beaucoup d honimes étaient sans armes. Le ministre des affaires étrangères hollandais déclara, k' 3 janvier 1919, quî le matériel confisqué par les autorités néerlandaises se dénombrait ainsi : 53,654 fusils, 3,435 revolvers et pistolets, 552 mitrailleuses, 40o fusils-mitrailleurs, 59 lance-bombes, 7 canons automobiles, 12 pièces de campagne, 3,781 caisses et 841 boîtes cartouches, 4 canons antiaériens, 237 pistolets lance-fusées, 10 projecteure, 12 caissons à munitions, 5 voitures automobiles, 27 voitures, 21 canons 37 millimètres, 34 caisses bombes, 8 caisses grenades, 2 caisses lunettes, 130 caisses instruments, 108 caisses outils, 1 installation de réparation, 260 pelles, 288 outils de sapeurs, 9 voitures automobiles à dynamo, 3 canons revolvers, 2 canons sur camions, 3 voitures pour télégraphie sans fil, 12 demi-pontons et 20 pontons sur camions, 3 mortiers de tranchées, 5 motocyclettes ; en outre, des quantités de matériel de téléphone et éclairage et de grandes quantités de casques, de paniers à munitions, de masques contre les gaz asphyxiants, 'de canons de mitiailleuses et des équipements en cuir. Ce matériel fut entreposé à Amtersdani et, d'après les renseignements fournis à la légation de la République à la Haye, il s'y trouve encore ».

Le 17 avril 1920, nouvelle question de M. Louis Marin demandant à M. le ministre des affaires étrangères Si le matériel de guerre laissé en Hollande par les troupes allemandes doit éti'e conservé par la Hollande ou être remis à l'Allemagne, ou bien si son sort et le moment de le régler sont laissés au choix de l'un ou de l'autre gouvernement de ces deux pays. — Réponse du ministre le 21 mai 1920 : La conférence des ambassadeurs a décidé d'inviter le gouvernement allemand à faire connaître à la Hollande que le matériel de guerre militaire, naval et aéronautique lui appartenant doit être livré à des stations frontières qui seront déterminées d'accord avec les commissions de contrôle et dans les conditions que celles-ci fixeront. Le gouvernement hollandais sera informé que la démarche du gouvernement allemand ainsi prévue est faite auprès de lui avec l'approbation des principales puissances alliées ».

Enfin, le 17 avril 1920, M. Louis Marin a demandé à M. le ministre des affaires étrangères, comme suite à la réponse du 14 aviil, au sujet des troupes allemandes autorisées par le gouvernement hollandais à traverseï le Limbourg, d'une part, quelle réponse a été donnée par le gouvernement hollandais à la protestation de la France et des gouvernements alliés et quelle a été l'action de ces derniers et, d'autre part, si ces protestations ont été renouvelées lors des négociations au sujet : 1° de l'accord hcllando-belge ; 2° de l'extradition du kaiser et du kronprinz ; 3° de la demande d'entrée de la Hollande dans la Société des Nations ; 4° des propositions de confier à la Hollande un mandat sur l'Arménie. — Le ministre a déclaré le 21 mai :. < Le gouvernement hollandais a répondu aux protestations du gouvernement belge, et il a communiqué cette réponse aux autres gouvernements alliés. Dans sa réponse au gouvernement belge, le mi-

ainsi accordée par les Pays-Bas, le gouvernement belge, au mois de décembre 1918, demanda au gouvernement hollandais de lui accorder toutes les facilités nécessaires pour l'expédition de son matériel de guerre par l'Escaut vers Anvers : si, observa-t-il, la neutralité de la Hollande n'est pas atteinte par le passage de troupes amenées par le territoire hollandais du Limbourg, elle ne saurait l'être davantage par l'expédition du matériel de guerre belge par la voie de l'Escaut, fleuve international sur lequel la Belgique possède deux ports principaux, Anvers et Gand, et la France deux ports intérieurs, Valenciennes et Condé. Comme conséquence de la permission donnée par la Hollande aux troupes allemandes de traverser le territoire hollandais, le gouvernement de la Grande-Bretagne informa, d'autre part, le cabinet de la Haye de son intention d'approvisionner l'armée britannique d'occupation de la région rhénane en empruntant la voie de l'Escaut et du Limbourg.

1461". — Un Etat neutre manque aux devoirs de la neutralité lorsque son représentant facilite, au profit d'un belligérant, la fuite de soldats de celui-ci qui auraient dû tomber en la possession de l'adversaire. Ainsi, on doit critiquer la conduite du consul allemand de Salonique qui, en 1912, lors de la capitulation de cette ville aux mains des Grecs, délivra à des officiers et soldats turcs se trouvant à Salonique des passeports allemands pour se rendre à Constantinople sur le théâtre de la guerre et augmenter de la sorte les forces et les •ressources de la Turquie (1).

1462. — Que décider à l'égard des soldats prisonniers de guerre, qui veulent pénétrer ou sont entrés en territoire neutre ? Quelle conduite l'Etat neutre doit-il tenir à leur égard ?

Plusieurs cas peuvent être envisagés.

1462'. — i®' cas. — Il s'agit de soldats qui, s'étant évadés de l'armée bclUgérante qui les tenait prisonniers, arrivent, isolément ou par groupes, armés ou sans armes, sur la 'frontière d'un Etat neutre. Cet Etat doit-il refuser de les recevoir et les rendre à la puissance dont ils étaient les prisonniers ? Doit-il les garder et les interner ? P.eut-il

nistre des affaires étrangères néerlandais rappelait toute:? les raisons déjà exposées par lui le lli novembre 1918, et qui, à ses yeux, étaient de nature à justifier l'attitude du gouvernement hollandais. En envojant ce document au représentant de la République française, le ministre des affaires étrangères insistait sur lc«fait qu'il n'y avait pas eu de " passage de troupes » au sens où l'entendait le gouvernement français : les soldats allemands ayant été désarmés, leur ' \oyage » à travers le Limbourg dans la direction de leur pays, voyage qu'il rapprochait de ia libération et du renvoi des militaires internés aux Pays-Bas, ne pouvait être, suivant lui, considéré comme contraire à la neutralité. Ces communications du gouvernenxent néerlandais ont amené des répliques et des rectifications de la part de plusieure des re]>rcscntants des Alliés et notamment de la part du représentant de la France. Les protestations des Alliés n'ont pas été renouvel ée^ depuis lors ».

(1) V. Maccas, R. D. L P., i. XX, pp. 219-221.

les laisser passer librement à travers son territoire ? — Il paraît difficile d'admettre qu'il doive les restituer directement à l'Etat qui les détenait ou les lui rendre indirectement en les repoussant hors de ' son territoire, car en agissant ainsi, outre qu'il méconnaîtrait tout sentiment d'humanité, il aiderait en réalité l'Etat belligérant à garder ses prisonniers et par conséquent manquerait à la neutralité. — Mais la question est très controversée de savoir s'il doit leur permettre de traverser librement son territoire pour gagner leur pays ou s'il doit les y conserver et les y interner. — Un point, en tout cas, est certain, c'est que la captivité de tout prisonnier de guerre cesse par son entrée sur un sol neutre : le droit de guerre, dont la captivité militaire est une conséquence, ne peut avoir aucun effet sur un territoire neutie. Seulement le prisonnier de guerre évadé, qui n'est plus un prisonnier, sera-t-il traité comme un simple particulier ou comme un combattant ? — Un premier système, soutenu notamment par Funck- Brentano et Sorel (1), déclare que ces soldats évades ne doivent être ni arrêtés ni internés, qu'ils peuvent disposer librement de leur personne. « Ils ont gagné leur liberté à leurs risques et périls ; l'ennemi, qui n'a pu les retenir, ne pourrait, s'ils reprenaient part à la guerre et s'ils étaient de nouveau faits prisonniers, leur appliquer aucune répression ; il leur reconnaît donc le droit absolu d'user de leur liberté : le neutre ne peut être plus sévère pour eux que l'ennemi ». — Un second système, soutenu spécialement par Sauser-Hall (2), prétend au contraire que l'Etat neutre a l'obligation de retenir et d'in-^ terner les prisonniers de guerre évadés. Si les soldats échappés ont cessé d'être des prisonniers de guerre, ils n'en sont pas moins toujours restés des soldats au service d'un belligérant ; pourquoi les traiteraiton autrement qu'on ne traite les fuyards d'une armée belligérante en territoire neutre ? Les laisser en liberté, c'est leur donner le moyen de rejoindre leur pays et de combattre de nouveau dans l'armée de celui-ci; or n'est-ce pas à.% la part d'un Etat neutre manquer à la neutralité que de leur fournir ce moyen ? En s'évadant, ils ont sans doute échappé à l'ennemi, mais n'auraient-ils pas pu être repris par celui-ci s'ils ne s'étaient point réfugiés en territoire neutre ? Le neutre est en droit de leur donner asile, mais il ne doit pas leur permettre de reprendre le combat ; il faut dès lors qu'il les interne ; il ne saurait se borner à n'autoriser les fugitifs à quitter leur sol que par une frontière autre que celle des belligérants, car rien ne leur serait alors plus facile, une fois arrivés dans un tiers pays, que, d'en sortir pour rentrer dans leur propre patrie. — M. Kleen (3) fait une

(1) Op. cit., p. 364. — V. aussi Brenet, op. cit., p. 251 ; Calvo, op. cit., t. IV, §2150 ; Mériguhac, op. cit., 3'' partie, t. I, p. 580 ; Nys, op. cit., t. III, p. 527.

(2) R. D. I. P., t. XIX, p. 43. — V. aussi Heilborn, Rechte und Pflichten der neutralen Staaten, p. 32. — Lentnei, Das Recht im Krieg, p. 153. — Piédelièvre, op. cit., t. II, p. 499. — Rolin-Jaequemvns, R. D. I., t. III, p. 356,

(3) Op. cit., t II, p. 25^

distinction assez subtile et^difficile à reconnaître dans la pratique : il oblige le gouvernement neutre à interner les prisonniers évadés qui, avant leur entiée sur le sol neutre, ont, avec leur armée qu'ils avaient rejointe ou isolément, pris part à des hostilités, car dans ce cas ce sont vraiment des combattants et non plus seulement des fugitifs qu'il recueille, mais il l'oblige à les laisser en liberté s'ils n'ont pas commis de nouveaux actes d'hostilité depuis leur évasion. — Une dernière opinion, présentée par M. den Béer Poitugael (1), n'impose pas au neutre l'obligation d'interner les prisonniers de guerre fugitifs, il lui en leconnaît simplement le droit : il peut, à son gré, les laisser en liberté ou les soumettre à un internement.

Il nous semble qu'en obligeant l'Etat neutre soit à interner les soldats évadés, soit au contraire à les laisser disposer librement de leur personne sur son sol, qui peut ainsi devenir pour eux un lieu de passage vers leur pays, les systèmes précédents n'envisagent pas la question comme elle doit l'être réellement. En définitive, ce qu'il faut ici, c'est que l'Etat neutre ne manque pas à ses devoirs de neutralité ; or ces devoirs l'obligent à n'aider militairement ni l'un ni l'autre des deux belligérants : il ne doit pas dès lors livrer, même indirectement, le captif enfui à l'Etat capteur et annihiler par son fait la liberté que l'évasion a donnée au prisonnier ; mais il a, d'autre part, l'obligation de ne point renvoyer le fuyard dans sa patrie afin de ne pas renforcer l'armée à laquelle il appartiert. Dans ces conditions, le neutre est tenu de recevoir les évadés sur son territoire et il paraît difficile d'admettre qu'il les y assujettisse à un internement proprement dit, au sens stiict qu'a donré à ce mot l'aiticle 11 de la V« convention de 1? Haye, c'est-à-dire à une réclusion dan? des camps, des fDrteresses ou d'auties lieux appropriés, cai ce seiait en faire véiitablement des captifs : ceux-ci doivent jouir sui" le sol neutre de la liberté qu'ils ont acquise, seulement cette liberté ne saurait aller jusqu'à rendre possible leur sortie du territoire ; ils ne peuvent en conséquence piétendre qu'à une liborté surveillée : l'Etat neutre prendra vis-à-vis d'eiix le.s précautions convenables pour les empêcher de regagnei leur armée (2) : il pourra notamment les contraindre à se présenter périodiquement devant les autorités de police, subordonnei leur liberté à un engai-ement d'honneur de ne pas quitter le territoire et de ne plus combattre durant la guerre, même leur fixer un lieu de résidence avec obligation de ne pas s'éloigner au-delà de certaines limites.

La V« convention de la Haye du 18 octobre 1907 a tranché de la façon suivante, dans son article 13, alinéa 1, la question des prisonniers de guerre réfugiés en pays neutre : « La puissance neutre qui reçoit des prisonniers de guerre évadés les laissera en liberté. Si elle

(1) Cité par Heilborn, op. cit., p. 32.

(2) r.omp. Cobbett, op. cit., t. II, p. 314. — Oppenheim. op. cit., t. II. ^ 337,

tolère leur séjour sur son territoire, elle peut leur assigner une résidence ».' Untî quadruple faculté est^ ainsi reconnue par la convention à l'Etat neutre : 1° il a le droit de ne pas les recevoii ; 2° il peut, s'il les reçoit, les expulser comme il peut expulser tout étranger ; O» il peut, s'il tolère leur séjour sui son territoire, les y laisser en liberté : les évadés, libres de disposer de leur peisonne, auront ?lois le droit d'en soitir et de gagnei leur patiie ; 4° il peut enfin les garder sur son sol en leur imposant une résidence : on remarquera qu'ici il n'est pas parlé, comme dans l'article 11, d' «internement », mais simplement d'une assignation de résidence.

L'article 13 vise les prisonniers qui s'échappent d'un tcrritoiie ennemi occupé par un belligérant aussi bien quQ ceux qui s'échappent du territoire du belligérant qui les détenait. Son texte est général. Cette interprétation résulte, d'ailleurs, de l'adoption par la conférence d'une proposition en ce sens faite par la délégation britannique.

Cette disposition constitue en réalité un compromis entre une proposition française qui obligeait uniquement l'Etat neutre à laisser en liberté les prisonniers arrivés sur son sol, une proposition suisse qui entendait en outre réserver à cet Etat le droit de ne pas les recevoir ou de ne pas tolérer leur séjour sur son territoire, et une proposition belge qui lui laissait la faculté de leur assigner une résidence en même temps que celle de les laisser en liberté (1).

Quelle a été, en pratique, avant et après la conférence de la Haye, l'attitude des puissances neutres vis-à-vis des prisonniers évadés arrivant sur leur territoire ?

Lors de la guerre de 1870-1871, la Belgique a toujours intenié les prisonniers fugitifs : dès le mois d'août 1870, le gouvernement belge avait rendu des instructions portant qu'il y avait lieu de désaimer, même par la foi ce, les belligérants français ou allemands qui chercheraient un refuge en Belgique, d'interner les soldats et les sous-officiers, et de ne laisser circuler libiement les officiers que s'ils donnaient par écrit leur parole d'honneur qu'ils ne franchiraient pas la frontière (2).

Il semble au contraire que, pendant la guerre mondiale de 1914-1919, les prisonniers faits par l'armée allemande et ceux retenus par elle dans les territoires français ou belges occupés qui s'enfuirent en Hollande y fuient laissés libres et purent de son territoire regagner leur propre patrie : des associations nombreuses furent, malgré la surveillance allemande, organisées dans les territoires occupés afin d'aidei à l'évasion veis les Pays-Bas des soldats alliés qui s'y trouvaient retenus (3). — En décembre 1914, les Pays-Bas libérèrent des prison-

(1) V. Actes et documents de la deuxième conférence de la Haye, t. III, p. 261.

(2) Rolin-Jacquemyns, R. D. I., t. III, p. 356. — Romberg, Des belligérants et des prisonniers de guerre, 1894, p. 299.

(3) Comp. les débats dans les affaires des traîtres Richard et Quien devant les conseils de guerre de Lille (18-29 juillet 1919) tt de Paris (25 a0Ût-4 septembre 1919), Revue des causes célèbres du 14 s«ptembre 1919. — Affaire de miss Cavell,

niers français qui s'étaient évadés du camp allemand de Friedrichsfeld. — Lois de la gucire de 1914-1919, un ccitain nombie de prisonnieis de guérie évadés se réfugièrent dans le Luxembourg. Le giand-duché, appliquant l'article 13 de la V^ convention de la Haye, les laissa en liberté en leur assignant une résidence sur son territoire. Mais les troupes allemandes d'occupation procédèrent à l'arrestation et à la déportation de plusieurs d'entie eux : le Luxembourg réclama, sans^ pouvoir d'ailleurs obtenir aucune réponse, contre cette façon de procéder (1). — L'ordonnance de neutralité rendue par la Suisse le 4 août 1914 déclara dans son article 9 : « Si des militaires isolés des armées belligérantes ou des prisonniers de guerre évadés cherchent à se réfugier sui notre territoire, ils pourront y être admis jusqu'à nouvel avis. Ils seront désarmés et mis à la disposition de l'autorité militaire, de même que les piisonniers de guerre amenés pai des troupes se réfugiant sur notre territoire ». — L'ordre présidentiel chinois sur la neutralité du 6 août 1914 a déclaré dans son article 9 que les prisonniers de guerre qui se sont sauvés en Chine doivent être immédiatement mis en liberté (2).

La conférence de Bruxelles de 1874 n'avait pas piévu la situation, pas plus d'ailleurs que les Instructions américaines de 1863 et le Manuel d'Oxford de 1880. Le Manuel français pour les officiers dont la 3« édition a paru en 1884 et le Manuel allemand de 1902 n'y faisaient pas davantage allusion ; le Manuel fiançais de M. Jacomet de 1913 a, dans son article 148, reproduit l'article 13, alinéa 1, de la convention de la Haye.

1462'. — 2« cas. — On peut supposer qu'une armée en fuite se réfugie, avec les prisonniers qu'elle a faits, sur le territoire d'une puissance neutre. Cette puissance doit interner les soldats de l'armée belligérante ; mais a-t-elle la même obUgation vis-à-vis des prisonniers ennemis entraînés par elle ? — Ici encore plusieurs systèmes possibles. — 1° Les prisonniers doivent être laissés complètement libres et l'Etat neutre doit les renvoyer dans leur pays. En teriitoire neutre, l'armée belligérante ne peut en effet employer la force pour garder ses prisonniers, et sans leur passage sur le sol neutre les troupes de cette armée auraient été faites prisonnières par les poursuivants et leurs captifs auraient été libérés : ceux-ci doivent être mis au bénéfice de la situation qu'ils auraient eue si l'asile n'avait pas été accordé aux fuyards. C'est la thèse qu'a soutenue M. Heilborn (3) et que défendit la Suisse à la conférence de la Haye en 1907 (4). — 2» L'Etat

condamnée à mort et exécutée par les Allemands pour avoir à Bruxelles facilite la fuite sur la Hollande de soldats allies restés en détresse en Belgique.

(1) V. Livre gris, luxembourgeois, 1919, p. 74.

(2) V. Paul Fauchille, Lu guerre de 1014, t. I, p. 292, et t. III, p. 2()G.

(3) Op. cit., p. 52. — V. aussi Kleen, op. cit., t. II, p. 25. — Pillet, Les lois actuelles de la guerre, 2» édit., 1901, p. 163. Cet auteur avait soutenu le système de l'internement dans son Droit de la guerre, 1891, t. II, p. 284.

(4) Actes et documents, t. III, p. 39,

neutre doit interner les prisonniers comme ceux qui les conduisent* En les libérant cet Etat enverrait des renforts au belligéraîit dont ils relèvent, et ainsi manquerait aux devoirs de la neutralité. Qu'on n'objecte pas que sans l'asile les prisonniers auraient été compJètement libérés par l'armée de leur pays, car il se peut qu'avant de passer la frontière l'armée battue livre un combat désespéré dans lequel les prisoMiiers auraient peut-être trouvé la mort. Ce système est celui de M. Sauser-Hall (1), et il a été préconisé à la Haye par la Russie (2). — 3° Les prisonniers conduits par une armée en fuite sont soumis à la même règle que les prisonniers évadés. Telle fut la proposition faite à la conférence de 1 907 par la délégation hollandaise (3), et c'est elle qui triompha à la Haye. L'article 13, alinéa 2, déclare en effet ce qui suit : « La même disposition (celle de l'article 13, aUnéa 1) est applicable aux prisonniers de guerre amenés par des troupes se réfugiant sur le territoire de l'Etat neutre. Ces prisonniers pourront donc, au gré de l'Etat neutre, être rejetés de son territoire ou bien, s'il tolère leur séjour, jouir d'une libération complète ou être soumis à une assignation de résidence.

De ces trois systèmes, celui qui assure aux prisonniers la liberté complète paraît le pius exact. Obliger le neutre à les interner, alors que les troupes du capteur en fuite sur son territoire n'ont pu conserver sur eux leur pouvoir, ce serait venir à l'aide de ces troupes en faisant pour elles ce qu'elles n'ont pu faire elles-mêmes. L'éventualité d'un dernier combat désespéré à la frontière dans lequel les prisonniers seraient exposés à la mort n'est pas chose admissible : une armée en déroute, décidée à franchir la frontière d'un Etat neutre, ne songe plus guère à se battre. On ne peut plus dire ici, comme pour les prisonniers évadés, que sans le refuge sur le sol neutre les captifs auraient pu être repris par celui qui les a faits pi-isonniers. En réalité, sans ce refuge, ils auraient recouvré leur Uberté complète. Le droit facultatif reconnu au neutre par l'article 13 de la convention, outre qu'il ne repose sur aucun principe juridique, l'expose, dans le cas présent comme dans celui des prisonniers évadés, à des récriminations de la part des belUgérants qui pourront le taxer de partialité s'il n'use pas de son droit avec une égalité absolue.

Par la généralité de leurs termes on peut dire que la déclaration de Bruxelles de 1874 (art. 53) et le Manuel d'Oxford (art. 79) ont admis implicitement l'obligation de l'internement. C'est aussi le système qu'a adopté expressément le Manuel allemand de 1902 : « Si les troupes qui franchissent la frontière ont avec elles des prisonniers de guerre, ceux-ci seront traités comme les capteurs eux-mêmes »,

(1) Op. et loc. cit., — V aussi Lentner, op. cit., p. 153. — Du PajTat, Le prisonnier de guerre dans la guerre continentale, 1910, p 436.

(2) Actes et documents, t. III, p. 38.

(3) Act«K et d«cum«nts, t. III, p. 2*3.

DEVOmS DES NEUTRES 687

c'est-à-dlre doivent être mis hors d'état de regagner le théâtre des hostilités (1). Le Manuel français pour les officiers de 1884 a dit seulement (p. 82) que les combattants ennemis capturés « peuvent être soumis à l'internement et retenus par le neutre jusqu'à la fin de la guerre » ; celui de 1913 reproduit la disposition de la Haye.

En février 1871, quand l'armée française de l'Est passa en Suisse, les quelques prisonniers allemands qu'elle amenait avec elle furent renvoyés en Allemagne ; mais, en même temps, un nombre égal de sous-officiers et de soldats français se trouvant en Suisse furent évacués par Genève sur la frontière française (2). — L'ordonnance chinoise sui la neutralité du 6 août 1914 déclare expressément que les prisonniers de guerre amenés sui le territoire de la Chine par des troupes belligérantes doivent être immédiatement mis en liberté, mais que les troupes qui ont emené les prisonniers doivent être internées (3).

Que décider en ce qui concerne le matériel amené par tes troupes et qu'elles avaient pris à l'adversaire ? La convention de 1907 n'a pas réglé la difficulté. Il ne faut pas traiter le matériel comme les prisonniers de guerre, car quand une troupe s'est emparée du matériel de l'ennemi, elle en devient propriétaire inmiédiatement : il n'y a donc pas à s'inquiéter de l'origine du matériel qui est entre ses mains.

1462'. — 3^ cas. — Des Etats neutres peuvent-ils accorder à un belligérant l'autorisation, qu'il leur demande, de laisser passer par leur territoire, pour les envoyer dans son pays, un transport de prisonniers de guerre valides ? — Ce cas ne saurait soulever aucun doute. Les neutres doivent refuser le transport demandé, car il est inconciliable avec la neutralité : 1» Il constitue une assistance au belligérant, puisqu'il l'aide à débarrasser ses armées d'impedimenta et assure la liberté à ses chemins de fer pour le transport de ses troupes et de ses munitions ; 2° il constitue en lui-même un acte de belligérance qui ne peut être accompli en territoire neutre ; 3» la captivité de guerre ne peut être maintenue, ne fût-ce que passagèrement, en pays neutre ; 4" le belligérant ne peut faire accompagner ses prisonniers d'une escorte militaire et le neutre ne peut assurer leur garde sans rompre sa neutralité. Si le belligérant passe outre au refus du neutre, celui-ci devra renvoyer les captifs et leurs vainqueurs au-delà de sa frontière. Cette solution — que l'article 14 de la V® convention de la Haye consacre implicitement puisque cet article n'autorise le passage que des blessés et malades, sans personnel de guerre, appartenant au belligérant lui-même et oblige le neutre à garder sur son territoire les prisonniers blessés ou malades de la partie adverse amenés

(1) Edit. Carpentier, 1916, p. 155.

(2) V. Davall, Les troupes jrançaises internées en Suisse à la fin de la guerre franco-allemande en IHTl, p. 71.

(3) V. Paul Fauchille, La guerre de 1914, t. III, p. 206.

688 CINQUIÈME PARTIE — LIVRE V — CflAPITRË PREMIER

par le belligérant — est admise par la généralité des auteurs (1). 1462'. — 4^ cas. — On a vu (n» 1460') que la convention de 1907, dans son article 14, permet à l'Etat neutre de donner passage sur son territoire aux convois de blessés et de malades appartenant aux armées belligérantes, pourvu qu'ils ne transpoi'tent ni personnel ni matériel de guerre. Mais dans ces convois il peut y avoir des blessés et malades des deux belligérants, puisque c'est un devoir pour chaque belligéiant de secourir les blessés et les malades en son pouvoir sans distinction de nationalité. La puissance neutre devra-t-elle laisser passer, comme les autres, les blessés et malades prisonniers ? — A la conférence de Bruxelles de 1874 la question fut discutée et les systèmes les plus divers furent présentés, mais on ne parvint pas à s'entendre. Quatre solutions principales peuvent être envisagées : — 1° Autoriser le passage des prisonniers de guerre invalides faisant partie du convoi, ce qui conduit à reconnaître que, contrairement aux principes, la captivité est m^ntenue sur le sol neutre.— 2<^ Interdire ce passage, et ainsi exposer les prisonniers blessés et malades à des souffrances qu'un transport rapide eût évitées ; c'est la solution donnée par l'article 83 du Manuel d'Oxford de 1880. — 3° Admettre les prisonniers en pays neutre en les libérant sans restriction, ce qui leur permettra de reprendre les armes après guérison : tel lut l'avis du baron Lambcrmont à la conférence de Bruxelles. — 4° Déclarer la captivité supprimée sur le sol neutre, mais soumettre les prisonniers invalides en pays neutre à l'internement. Cette dernière solution, que M. Sauser-Hall (2) considère comme conciliant l'humanité et le droit strict, est celle qu'ont consacrée dans les termes suivants les deux conférences de la Haye de 1899 et de 1907, la première dans l'article 59, alinéa 2, du règlement sur la guerre continentale, la seconde dans l'article 14, alinéa 2, de la V« convention sur la neutralité terrestre : « Les blessés ou malades, amenés dans ces conditions (c'est-à-dire par des convois d'évacuation) sur le teiritoire neutre par un des belligérants et qui appai tiendraient à la partie adverse devront être gardés par la puissance neutre, de manière qu'ils ne puissent de nouveau prendre part aux opérations de la gueri'e ». N'est-il pas toutefois un peu singulier de refuser ainsi au neutre, dans l'article 14, la faculté de libérer les prisonniers invalides, dont la participation aux hostilités, subordonnée à leur guérison, est seulement éventuelle, alors qu'on lui accorde, dans l'article 13, le droit de libérer les prisonniers valides, amenés sur son territoire, qui peuvent immédiatement et d'une manière certaine reprendre part à la guerre ? Cette singularité disparaît quelque peu, si l'on remarque qu'aux termes de l'article 13 le neutre peut encore ne pas recevoir

(1) V. Sauser-Hall, R. D. I. P., t. XiX, p. 51. — V. aussi Bluntschli, op. ci art. 769 et 785. — Kleen, op. cit., t. I, pp. 505 et 519, et t. II, p. 17. — Riva op. cit., t. II, p. 400.

(2) Op. et loc. cit., p. 56.

les prisonniers de guerre valides et, s'il les reçoit, peut les soumettre à une résidence déterminée.

L'article 60 du règlement de 1899 et l'article 15 de la V^ convention de 1907 déclarent que « la convention de Genève s'applique aux malades et aux blessés internés sur territoire neutre ». Cela veut dire que le neutre ne pourra ni interner le personnel charitable, ni garder le matériel d'ambulance accompagnant les militaires blessés et malades en territoire neutre. — En 1870-1871, la Belgique n'a pas interné les médecins, les pharmaciens et les membres de l'intendance spécialement affectés aux ambulances (1).

Cependant, aux termes de l'article 2 de la convention de Genève du 6 juillet 1806, à l'égard des prisonniers blessés ou malades qu'ils ont faits, les belligérants peuvent stipuler entre eux qu'ils ne garderont pas prisonniers certains blessés ou malades et les renverront dans leur pays, après les avoir mis en état d'être transportés ou après g-uérison. Pareil renvoi peut-il s'opérer à travers un Etat neutre ? Celui-ci ne mauqucia-t-il pas à la neutralité en s'y prêtant ? Il peut y avoir grand intérêt, pour accélérer le transport et ainsi diminuer les souf-

Ifrances des militaires, à passer par un territoire neutre. Comme le renvoi doit avoir lieu du consentement des belligérants, on ne saurait Iconsidérer le passage comme une aide donnée à l'un d'eux au détri- Inent de l'autre : au surplus, par l'accord des parties, les blessés et les malades ont cessé d'être des prisonniers. — Lors de la guerre mondiale, tl la fin d'octobre 1914, le Conseil fédéral suisse, s'inspirant de l'arbcle 6 de la convention du 6 juillet 1906, a présenté aux gouvernebients allemand et français une demande pour l'échange par la Suisse des prisonniers gravement blessés de ces deux puissances : cette demande fut favorablement accueillie et, après certaines difficultés qu'aplanit l'intervention du Saint-Siège, de mars 1915 à novembre 1916, 2,343 Allemands et 8,668 Français, grands blessés, rentrèrent ns leur patrie en passant par la Suisse (2). •

Le même article 2 de la convention de Genève de 1906 a mentionné ue les belligérants peuvent encore convenir « de remettre à un Etat eutre, du consentement de celui-ci, des malades ou blessés de la artie adverse, à la charge par l'Etat neutre de les interner jusqu'à la fin des hostilités ». C'est un rappel de l'article 59, alinéa 2, qui obligeait déjà l'Etat neutre à garder, de manière qu'ils ne pussent de nouveau prendre part aux opérations de la guerre, les blessés ou malades de l'autre armée qui lui ont été « confiés » par un belligérant. La même disposition se rencontre dans l'article 14 in fine de la V« convention de la Haye de 1907. La remise des blessés prisonniers à un Etat neutre, du consentement de celui-ci, peut, d'après le texte

(1) Romberg, op. cit., p. 300.

(2) V. Hofter, L'internement des malades cl des blessés dans les pays neutres, Revue internationale de la Croix-Houge, 15 février 1919, pp. 159-16«.

général des actes de la Haye, avoir lieu même en dehors de tout accord préalable entre les belligérants, à la suite d'une demande unilatérale de la partie intéressée (1), — Il a été lait application de ces règles pendant la guerre de 1914-1919. A partir de 1915 jusqu'à la fin des hostilités, certains prisonnierg blessés ou malades de? divers belligérants lurent envoyés en Suisse, en Hollande, en Danemark, en Norvège et en Suède. Il* y furent installés dans des pensions, des hôtels, des baraques et dans des camps : les internés jouirent d'une assez grande liberté, tout en étant soumis à une certaine surveillance : chaque interné fut laissé hbre de ses mouvements dans un rayon déteiminé ; pour se rendre dans un autre secteur d internement, il devait obtenir une permission spéciale de son commandant de place. Ces internements des prisonniers invaUdes en pays neutres ont fait l'objet de plusieurs conventions entre les belligérants (V, notamment convention anglo-allemande signée à la Haye en juillet 1917) (2).

1462". ~ Le gouvernement néerlandais, pendant Ja guerre de 1914, décida que les déserteurs des forces armées beUigérantes, perdant le caractère de belligérants vis-à-vis de l'Etat neutre sur le teriitoire duquel ils se sont rendus, ne devaient pas être internés, mais devaient être laissés en liberté, à la condition que leur désertion fût bien établie (3). Le Suisse toléra sur son territoire les déserteurs def armées en guerre en leur imposant un lieu de résidence et en exigeant d'eux certaines sûretés ♦ pour le» inconvénients de droit public et de nature économique résultant du fait de leur présence » (arrêtés du Conseil fédéral des 30 juin 1916 et 14 novembre 1917).

1462'\ — Si l'on rapproche les unes des autres les dispositions diverses admises par la V« convention du 18 octobre 1907 sur la neutra- Uté sur terre, en ce qui concerne les belligérants internés et les blessés soignés chez les neutres, on peut en résumé tracer le tableau suivant des règles adoptées par le droit conventionnel le plus récent touchant cette importante matière : — « Art. 11. La puissance neutre qui reçoit sur son territoire des troupes appartenant aux armées belligérantes les internera, autant que possible, loin du théâtre de la guerre. Elle pourra les garder dans des camps et même les enfermer dans des forteresses ou dans des lieux appropriés à cet effet. Elle décidera si les officiers peuvent être laissés libres en prenant l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation ». — « Art. 12. A défaut de convention spéciale, la puissance neutre fournira aux internés les vivres, les habillements et les secours commandés par l'humanité. Bonification sera faite, à la paix, des frais occasionnés par l'internement ». — « Art. 13- La puissance neutre qui reçoit des prisonniers de guerre évadés les laissera en liberté. Si eUe tolère leur séjour sur

(1) V. Paul Fauchille, et Isicolas Politis, Maiiu£l de la Çroiv^Uouye, p. 54.*

(2) V. lioffer, op. et loc. cil.

(3) V. lÀwe orange o4wiajidais, septembre 191.6.

DEVOIKS «ES NEUTRES 301

son territoire, elle peut leur assigner une résidence. La même disposition est applicable aux prisonniers de guerre amenés par des troupes se réfugiant sur le territoire de la puissance neutre ». — ♦ Art. 14. Une puissance neutre pourra autoriser le passage sur son territoire des blessés ou malades appartenant aux armées belligérantes, sous la réserve que les trains qui les amèneront ne transporteront ni personnel, ni matériel de guerre. En pareil cas, la puissance neutre est tenue de prendre les mesures de sûreté et do contrôle nécessaires à cet effet. Les blessés ou malades amenés dans ces conditions sur le territoire neutre par un des belligérants et qai appartiendraient à la partie adverse devront être gjjrdé* par la puissance neutre de manière qu'ils ne puissent de nouveau prehdre part aux opération» de la guerre. Cette puissance aura les mêmes devoirs quant aux blessés ou malades de l'autre armée qui lui seraient confiés ». — a Art. 15. La convention de Genève s'applique aux malades et aux blessés internés sur territoire neutre » (1).

1468. — ■ /) Ainsi, sur son territoire terrestre, l'Etat neutre ne doit pas donner passage aux forces militaires d'un des belligérants ; il ne peut non plus leur permettre de s'y réfugier, de s'y rassembler, de s'y réorganiser et d'en ressortir pour reprendre les hostilités. Mais la situation naturelle des choses et les conditions de la navigation imposent-elles l'application, pure et stricte, aux eaux juridictionnelles ou territoriales, des mêmes principes ? Beaucoup le contestent. On fait en effet remarquer que le territoire maritime n'est pas aussi nettement séparé du théâtre des hostilités que le territoire continental, où les frontières des belligérants et neutres forment un obstacle réel à la pénétration réciproque ; que le contact entre les forces armées des Etats belligérants et les autorités des Etats neutres existe en cas de guerre maritime beaucoup plus qu'en cas de guerre terrestre ; qu'enfin 11 y a sur mer des phénomènes de la nature et des besoins qui ne se montrent pas sur terre, qui rendent la navigation maritime particulièrement périlleuse et soumettent les forces militaires navales à des dangers ou à des nécessités que ne connaissent pas les troupes terrestres (2).

1468'. — C'est en s'inspirant des considérations qui précèdent que, tout d'abord, la doctrine reconnaît en général que les Etats neutres, qui doivent défendre le passage sur leur sol aux armées ennemies, n'ont pas au cantrairs l'obligation d'Interdire le passage dans leurs

(1) \'. spccialeiiienL sur ces questions : ?.Ioiitaudon, Des inletncs en pays nciilre dans la guerre coniin'intule, l'JlG. — Saascr-Hall, Des belligérants internés chez les neutres m cas de guerre terrestre, \9\0 ; De l'internement des prisonniers de guerre sur le territoire neutre en cas de querrc sur terre, H. D. I. P., t. XIX, p. -10. — • Tambaro. ySe unu Stuto ncutrale possa cuslodire prigioneri di guerra datigli da uno Stato belligérante, 1915.

(2). V. Geffcken sur Heffter, op. cit., § 147, note 10. — Gaborit, Questions de neutralité maritime, pp. 141 et s.

eaux territoriales aux bâtiments de guerre des belligérants : ils peuvent, à leur gré, accorder ou refuser à ces navires la traversée de leur mer littorale. Les auteurs qui soutiennent cette solution font observer, de plus, que le simple passage maritime, à la différence du passage terrestre, est sans dangers et sans inconvénients pour le souverain territorial (1). — Certains vont même plus loin. Ils prétendent que les neutres n'ont pas le droit d'empêcher le passage, qu'ils ont le devoir de l'accorder, puisque la mer entière est ouverte à la libre navigation de tous les peuples. « Le belligérant, dit notamment Travers-Twiss (2), peut exiger la traversée par les eaux neutres ». — Mais, à l'inverse, quelques auteurs, par exemple Kleen (3), considèrent que le passage dans les eaux territoriales doit être défendu aux navires belligérants : à leur avis, en l'octroyant, l'Etat littoral manquerait aux devoirs de la neutralité, car ce passage peut donner à l'un des belligérants des facilités plus grandes pour attaquer son adversaire. — Dans ses règles de 1894 concernant la. mer territoriale, l'Institut de droit international a admis (art. 5) que « tous les navires sans distinction ont le droit de passage inoffensif par la mer territoriale, sauf le droit des neutres de réglementer le passage dans ladite mer pour les navires de guerre de toutes nationalités ». — Quel est de ces divers systèmes celui qu'a consacré le droit conventionnel le plus récent ? C'est au premier que la XIIP convention de la Haye du 18 octobre 1907, sur la neutralité maritime, a donné la préférence. Son article 10 porte en effet que « la neutralité d'une puissance n'est pas compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre et des prises des belligérants », ce qui implique à la fois que les belligérants ne contreviennent pas à la neutralité en passant et que le neutre ne manque pas à ses devoirs en laissant passer; et, dans son rapport à la conférence sur cette convention, M. Louis Renault a ajouté que « de l'échange de vues qui a eu Ueu un Etat neutre peut interdire même le simple passage dans des parties limitées de ses eaux territoriales en tant que cela lui paraît nécessaire pour le maintien de sa neutralité, mais que cette interdiction ne saurait s'étendre aux détroits qui unissent deux mers libres » (4). — Pendant la guerre russo-japonaise de 1904, le roi de Suède-Norvège a interdit aux bâtiments de guerre belligérants l'accès des eaux territoriales en deçà des « défenses fixes sous-marines » (décret du 30 avril 1904), et le roi de Danemark a pris des mesures analogues (décret du 27 avril 1904). — La Hollande, invoquant l'article 4 de sa déclaration de neutralité du 5 août 1914, a, lors de la guerre de 1914-1919, en 1915 et en 1916,

(1) V Bluntschli, op. cit.. art. 772. — Calvo, op. cit., t. IV, § 2153. — Creasy, op. cit., § 549^. — Dupuis, op. cit., n" 309. — Oppenlieim, op. cit., t. II, § 325.

(2) Tiaveis-Twiss, op. cit., t. II, § 218.

(3) Kleen, op. cit., t. I, p. 507. — V. aussi Woolsey, op. cit., § 171.

(4) Actes et documents, t. I, p. 305.

ordonné l'internement du sous-marin allemand U-C-S et du sousmarin britannique H-6, trouvés dans sa mer littorale ; le gouvernement allemand protesta contre un pareil acte, en prétendant que la déclaration néerlandaise ne défendait pas en réalité le passage des navires de guerre bclligéiatits dans les raux neutres (1 ). — Les Instructions à la marine des Etats-Unis })ubliées en juin 1017, après leur entrée dans la guerre mondiale, déclarent expressément que « la neutralité d'un Etat neutre n'est pas affectée par le simple passage dans ses eaux territoriales de navires de guerre ou de prises appartenant à des belligérants » (art. 2).

Dès lors que les Etats neutres ne sont pas tenus d'interdire le passage dans leurs eaux territoriales, qu'ils doivent, à moins d'une défense expresse de leur part, laisser les navires de guerre belligérants y pénétrer et circuler, ils ne peuvent évidemment pas empêcher les navires de recourir à des pilotes. Peuvent-ils cependant leur permettre l'usage de toute espèce de pilotes ?

L'article 11 de la convention sur la neutralité dans la guerre maritime a prévu un cas spécial qui pouvait prêter à controverse. « Une puissance neutre, dit cet article, peut laisser les navires de guerre des belligérants se servir de ses pilotes brevetés ». — On est obligé, dans certains parages, de recourir à des pilotes. Il y a là un intérêt de sécurité à la fois pour le navire et pour l'Etat dans le port duquel celui-ci veut aborder : si un navire échoue, cela peut en effet gêner la navigation des autres navires. Il y a aussi pour l'Etat un intérêt fiscal : l'emploi des pilotes se paie. Le plus souvent les pilotes ont un brevet ; il y a des pilotes officiels brevetés,,jqui doivent aller au-devant des navires et les conduire au port. La question était de savoir s'il n'y a pas quelque chose de contraire à la neutralité dans cette assistance donnée à un navire de guerre belligérant par des pilotes officiels. Quand l'accès d'un port n'est permis qu'aux navires qui ont des pilotes officiels, dire qu'un navire ne peut pas se servir de ces pilotes, cela équivaudrait ih dire que le port est fermé au navire. La situation est plus délicate, dans le cas où l'entrée du port est autorisée même sans pilote, lorsque c'est seulement dans l'intérêt du ijavire étranger qu'il y a un service de pilotr^ge et qu'on est libre d'y recourir ou de n'y pas recourir : l'article lia levé la difficulté en permettant aux navires belligérants d'avoir recours aux pilotes officiels du port dans lequel ils veulent pénétrer. V. conf. Instructions navales des Etats-Unis de juin 1917, art. 3. — Un Etat neutre qui fermerait ses ports aux navires de guerre belligérants devrait naturellement interdire à ses pilotes de servir de guides aux vaisseaux de guerre qui, méconnaissant cette interdiction, voudraient entrer.

1463*. — Mais si un Etat neutre peut, d'après l'opinion dominante, laisser passer dans ses eaux territoriales les navires de guerre des

(1; "V. Livre orange néerlandais, septembre 1916, pp. 148 et 162.

604 CINQUIÈME PARTIE — LlVflÈ V ^ CHAPITRE PREMIER

naildns belligérantes, îi'a-t-ll pas tout au moins le devoir de leur interdire l'entrée et le séjour dans ses ports ? Ne doit-il pas leur refuser l'hospitalité, un refuge ou un asile dans son territoire maritime proprement dit ? (1).

A cet égard encore, des systèmes contraires ont été soutenus.

Utte première opinion oblige les pays neutres à ouvrir leurs ports, ou tout au moins un certain nombre de leurs ports, aux navires de guerre des belligérants, non seulement au cas d'jnnavigabllité ou de détresse de mer, mais en toutes circonstances, même en cas d'avaries causées par le combat à leurs organes de navigation et s'ils veulent échapper k la poursuite de l'ennemi. Toutefois, dans ces dernières hypothèses, et aussi en cas d'avaries causées par la mer aux organes de combat, les navires ne pourront pas sortir des ports qui les ont accueillis : l'Etat neutre devra les désarmer et les retenir jusqu'à la fin des hostilités. C'est la thèse qu'il y a plus d'un siècle a défendue Azuni, car, d'après lui, les belligérants peuvent exiger l'asile dan» les ports et mers neutres (2). C'est également celle que M. de Lapradelle a développée en 1910 devant l'Institut de droit international (3). Sott fondement est qu'il y a un droil i\ la liberté de la navigation et que cette Uberté, à peine de n'être qu'un vain mot, implique nécessairement le droit aux escales et aux relais. L'obligation pour le neutre de laisser les navires entrer dans ses ports et en sortir ne constitue

(1) V. Bajer, Navires de guerre et ports neutres, t\. D. I., 2« série, t. Il, p. 242. — t)animos. Du droit d'asile dans les eaux neutres, 1906. — Descatrtps, Le droit de la paix. Esiùi sur l'évolution de la neutralité et la coniiilution du pacigâtat, 1898. - V. aussi R. D, I. F., t. VII, pp^ G2» et 705, --- Donker Gunius. Des navires de guerre billigéranls dans fbs eaux neutres, 1907. — Diipiiis, Rapport à l'Institut de droil international sur l'hospitalité neutre. Annuaire de l'Institut, t. XXllI. — Focherihi, Déi condlzione giurldicd dei belllgerantl In territorfo neutro, 1906. — Oulilttuitie, Adhiission des bâllmenla de guerre dans les eaux et dans lis ports belges, R. D. I., 2*' série, t. lil. p. 327. — I-.amy, Admission et séjour des vaisseaux de guerre des belligérants dans les ports neutres, 1906. - — De Lapradelle, Rapport à l'Institut de droit international sur l'hospitalité neutre, Anilualre dfc l'Institut, t. XXlll. — PâSsenaud, De l'attitude des neutres vlS-â-Vis des escadres belligérantes, 1906. — Pcpy, L'asile t}\arilime en temps de guerre et la deuxième conférence de la Paix (1907), 1913 ; Les origines de l'asile nmrilime m temps de guerre^ R. D. I. P., t. XX, p. 574. — Politis, Etude sur l'arrêté belge du 10 février 1901 sur l'admission des navires étrangers dans les eaux d ports du royaume, U. D. 1. P., t. Vlll, p. 341. — Saburi, De la situation des navires de guerre des pays belligérants dans les eaux neutres, Revue de droit international japonDise, t. IV, 1900, n» G. — Veilhant, Les vaisseatit belligérants et l'asile dans les ports neutres^ 1906. — V. encore Dupuis, R. D. I. P.. t. XVÎI, pp. .581 et s. — Levy-Roiiilîer, De l'asile accordé aux vaisseaux de guerre des belligérants dons tes parts neutres, I91'i. — Sanford Coio, UelUgerent nitrchantmen in neutral ports. Société GrotiuS, t. III, p. 23. — Meufcr, Das Gaslrécht der Schiffe in Kiieg und Friede^ 1902.

(2) Système universel de principes du droit maritime de l'Europe, 2* partie, chapitre IV, article é, §§ ù-9, Irad. française Dijeon, an Vl, t. lî, pp. 321, 332 et 333,

(3) Annuaire dte l'iristitut, t. XXtlI; pp. ie§-130.

DEVOIRS DBS NEUTRES 695

fpas de sa parfc une violation des devoirs de la neutralité, car ces devoirs ne sont pas de resserrer les conditions de la navigation, mais seulement les conditions de la guerre : les navires de guerre belligérants doivent avoir le droit d'entrer en port neutre pour se fournir de tout ce qui est indispensable à la navigation, mais ils ne peuvent prétendre à plus.

Une seconde doctrine écarte également l'obligation de la clôture des ports neutres, mais, à rencontre du système précédent, elle ne fait point de leur ouveiture une obligation à la charge des Etats neutres. L'accueil des navires de guerre belligérants dans les ports pour leur permettre ensuite de reprendre la mer est un droit, non un devoir du neutre. Celui-ci a la îaculté d'ouvrir ou de fermer ses ports à sa seule volonté. Seulement, quelque dé<;ision qu'il prenne, il doit l'appliquer sans distinction à tous les belligérants. C'est la doctrine la plus généralement admise par les auteurs; c'est celle que l'Institut de droit international a consacrée par deux fois, en 190S dans son règlement sur le régime légal d<;s navires dans les ports étrangers (art. 42) et en 1906 dans ses règles de la neutralité (art. 6), et que la majorité de ses membres a défendue en 1910, lors de la discussion sur l'hospitalité neutre dans la guerre maritime. Elle a pour point de départ la souveraineté qu'un Etat possède sur son territoire. Ceux qui admettent ce point de départ n'en tirent pas tous cependant les mômes conséquences. On l'a vu en 1910 à l'Institut de droit international. Certains, comme den Beei Portugael (1), les poussent à l'extrême : « Etant souverain, déclare-t-il, l'Etat neutre (non lié par une convention) a le droit absolu de faire ce qu'il veut, d'accorder ou de ne pas accorder l'asile et, s'il l'accorde, d'y mettre les conditions qui lui semblent util»;, sauf seulement à être parfaitement impartial envers les deux parties belligérantes, devoir inhérent à l'état même de la neutralité ». D'autres sont plus réservés ; ils se souviennent que l'impartiaUté n'est pas 1» seul devoir imposé aux neutres, qu'il y a encore un devoir d'abstention : « La liberté d'action ou de tolérance que les Etats neutres peuvent revendiquer au nom de leur souveraineté, dit M. Depuis (2), n'est pas iUimitée en droit. Les devoirs de la neutralité imposent des limites aux droits de la souveraineté ». Mais quelles sont ces limites ? Ici, les dissidences apparaissent parmi les partisans du système. S'ils s'accordent à reconnaître que l'ouverture des ports n'est pas en soi, à raison des exigences de la navigation, contraire à l'idée même de neutralité et dès lors ne doit pas être nécessaiiement interdite, ils ne s'entendent plus sur les conditions qu'à raison des devoirs de la neutralité le neutre peut mettre à l'entrée et au séjour des navires sur son territoire : ainsi, tandis que "Westlake restreint dans des limites extrêmement étroites la faculté d'hospitalité, Lehr,

(1) Annuaire, t. XXIII, p. 151.

Cl) Annuaire. I XXIII. pp. 1(3 cl 54.

M. Albéric Rolin, Harburger et M. Dupuis lui donnent une portée plus ou moins large, qui toutefois n'est pas identique. Tous admettent l'entrée possible des navires quelle qu'en soit la cause, volontaire ou involontaire, péril de combat ou péril de mer, mais alors que les uns autorisent la sortie de tous les navires indistinctement, après repos, réparations ou ravitaillement, les autres, en majorité, ne la permettent qu'à ceux n'ayant pas cherché un refuge contre un danger de guerre : par exemple, les navires réfugiés dans un port pour échapper à la poursuite de l'ennemi ne peuvent reprendre la mer et doivent être retenus jusqu'à la paix (1).

Un troisième système, enfin, plus rigoureux pour les belligérants, décide que les neutres ont le devoir d'interdire l'accès de leur territoire maritime aux navires de guerre des beUigérants qui ne veulent pas ou ne peuvent pas tenir la mer. L'entrée dans un port neutre de navires de guerre belligérants, qu'elle soit volontaire ou involontaire, ne peut en définitive jamais avoir qu'un but en connexion, directe ou indirecte, avec la guerre, car le devoir de ces navires est de combattre tant que durent les hostilités ; or la notion de neutralité s'oppose à ce qu'une aide quelconque soit donnée à l'œuvre militaire d'un Etat en guerre. Si un navire de guerre se décide à pénétrer en territoire neutre, c'est qu'une circonstance s'est produite qui fait obstacle à la continuation ou à la sécurité de sa navigation et ainsi diminue sa force de combat ; il ne faut pas que grâce à un neutre il ait le moyen de rétablir à son profit les chances de la lutte. On admet toutefois, par raison d'humanité, que, dans les cas extrêmes de détresse, un Etat neutre ait l'obligation d'ouvrir ses ports et ses eaux à des navires de guerre belligérants. C'est le système qu'a adopté le projet de règlement sur la neutralité proposé en 1907 par l'Institut américain de droit international : « Les navires de guerre belligérants, porte son article 15, n'auront pas accès aux ports, rades et eaux territoriales des puissances neutres, sauf le cas de force majeure dûment justifié ». Ce projet ajoute que les navires, entrés par motif de force majeure, « devront quitter le port immédiatement après qu'aura cessé la force majeure ». Mais on peut concevoir, pour ce dernier cas, une autre solution, plus conforme aux devoirs de la neutralité : le navire belligérant en détresse ne sera admis à recevoir un abri sur le territoire neutre qu'à la condition qu'il y reste jusqu'à la fin de la lutte ; un neutre ne peut en effet, sans atteinte à la neutralité, permettre à des navires de poursuivre leur croisière belliqueuse lorsque leur détresse, avant l'entrée au port, les destinait à une perte certaine.

Une combinaison de ce troisième système avec la seconde ou avec la première des théories signalées peut encore être indiquée : le neutre a la faculté ou l'obUgation d'ouvrir, dans tous les cas, ses eaux aux

(1) Annuair», t. XXlII, pp. 54 et 398.

DEVOIHS DES NEUTRES 697

navires de guerre belligérants, mais il a, dans tous les cas, le devoir de retenir jusqu'à la paix ceux qui y ont pénétré.

1463^ — Chacune des solutions précédemment indiquées a des inconvénients graves. Imposer la fermeture des ports neutres, sauf en cas de détresse extrême, c'est faire une situation inégale aux Etats en guerre, suivant qu'ils auront ou non des ports d'escale, et d'autre part blesser en bien des cas le sentiment d'humanité. Mais obliger ou autoriser les neutres à ouvrir leur territoire maritime aux navires de guerre belligérants afin qu'ils rétablissent, non leurs conditions de guerre, mais leurs conditions de navigation, et- leur permettre ensuite d'en sortir, c'est en réalité admettre une solution contraire aux devoirs de la neutralité. Les conditions de la navigation et les conditions de la guerre sont en effet deux éléments inséparables : un navire de guerre qui ne peut plus naviguer ne peut plus combattre ; lui permettre de naviguer c'est donc lui permettre de combattre et dès lors augmenter sa force de combat. La difficulté est de trouver un système qui permette aux navires belligérants d'entrer dans les ports neutres sans \ioler les obligations de neutralité de l'Etat qui les accueille. M. Paul Fauchille a essayé de la résoudre en proposant en 1910 à l'Institut de droit international que, par un accord international, des portli fussent désignés dans certains pays de telle façon que, par la situation géographique de ces ports, aucun des belligérants, en cas de guerre, ne se trouverait favorisé pour le ravitaillement ou la réparation de ses navires : à ce seul point de vue, et pendant la durée des hostihtés, ces ports seraient, par une fiction juridique, considérés comme des ports sans nationalité ; ce ne serait plus des ports neutres, mais des ports anationaux ; de la sorte, il ne saurait plus être question ici des obligations qu'impose la neutralité (1).

1463'. — Quoiqu'il en soit de ce système transactionnel et tout compte fait, la doctrine de la clôture absolue des ports ou, si on trouve cette doctrine trop rigoureuse, celle de leur ouverture, facultative ou obligatoire, avec obligation de désarmer et de retenir jusqu'à la fin des hostilités tous les navires de guerre belligérants, sont encore les systèmes qu'il faut préférer (2). Ce sont les seuls qui tiennent vraiment compte du devoir d'abstention dans les opérations de guerre qui est imposé aux Etats neutres. Ces doctrines, en écartant tout séjour dans les eaux neutres, ou en lui attribuant le caractère d'un

(1) Annunire, t. XX III, p. 407. — V. la critique de coBj-stème pai M. Dupuis, R. D. I. P , t. XVII, p. 591.

(2) Telle est la doctrine qu'admettent notamment, tout au moins lorsqu'un navire se réfugie dans un port pour échapper ù la poursuite de l'ennemi, Azuni {op. cit.. part. II. chap. IV. ait. C. § 9), Galiani (op. cit., part. 1, chap. X, § IV), BknUschli {op. cit., art. 776), Bulmerincq (R. D. I., t. XI, p. 849), Dudley- Field {op. cit., § 963), Fiore {Nouveau droit international public, t. III, p. 477, note 1), Kleen {op. cit., t. II, p. 31) et l'Institut de droit international (Annuaire t. XVII, pp. 68, 69, 285 : règlem«nt de 1898, art. 42).

internement durant aussi longtemps que la guerre, ont de plus l'avantage de supprimer les controverses innombrables sur les obligations imposées et les actes permis ou défendus par le droit de la neutralité aux navires réfugiés, et ainsi de supprimer toute occasion de conflits entre les Etats belligérants et les Etats neutres. La théorie de la fermeture et celle de l'ouverture obligatoire sous condition de rétention évitent enfin — ce que ne fait pas le système de l'ouverture facultative basé sur le principe de la souveraineté des Etats — les décisions différentes variant suivant les Etats et d'après les temps : avec elles, on ne verra pas dans une même guerre des Etats fermant leurs i^orts aux belligérants et d'autres les leur ouvrant au contraire, dans des conditions d'ailleurs variables ; il n'anivera pas davantage avec elles qu'un môme pays édicté, suivant ses intérêts, à des époques rapprochées l'une de l'autre, tantôt la fermeture et tantôt l'ouvertuie de ses eaux. Donner au neutre le droit d'ouvrir ou de fermer ses ports à son gré, en vertu de sa souveraineté, c'est l'exposer forcément à la partialité ou à des soupçons de partialité. On dit parfois, pour expliquer le droit des neutres de recevoir ou d'écarter à leur gré les naviies de gueire bclligéiants, que l'Etat neutre se trouve en définitive en état de pêix vis-à-vis des belligérants et qu'en temps de paix tout Etat est libre d'ouvrir ou de fermer suivant sa volonté ses ports aux navir2s de guérie étrangers ; mois on oublie que la neutralité crée certaines obligations à la charge des Etats assujettis à ce régime qui restreignent leur souveraineté : la question n'est pas de savoir si l'état de paix continue ou non d'exister entre les Etats neutres et les Etats belligérants, mais si l'ouverture des ports n'est pas un acte de participation, tout au moins indirecte, aux hostilités, qui est contraire aux devoirs de la neutralité. Il est bien vrai sans doute que ceux qui reconnaissent à l'Etat neutre le droit de fermer ou d'ouvrir à sa volonté ses eaux aux belligérants exigent, afin d'éviter la variété des solutions, que la décision prise vis-à-vis d'un des belUgérants soit identiquement celle suivie vis-à-vis de l'autre. Seulement qui n'aperçoit que cette identité de solution ne sera jamais impartiale qu'en apparence ? Les situations géographiques et navales des belligérants sont nécessairement différentes, et leur diversité donnera à la décision du neutre des effets qui ne seront pas les mêmes à l'égard de l'un et de l'autre. On ne saurait, en tout cas, dans une guerre, obliger tous les Etats neutres à observer une attitude pareille à rencontre des belligérants, et dès lors, même avec l'atténuation indiquée, on se trouvera toujours en présence de décisions contradictoires.

1463°. — La liberté, pour le neutre, d'accorder ou de refuser à son gré aux navires de guerre belligérants l'accès de ses ports est néanmoins la règle qui fut admise, en termes un peu elliptiques, par les Etats à la deuxième conférence de la Haye de 1907. L'article 9, alinéa 1, de la XIII® convention dit en effet : « Une puissance neutre doit appliquer également aux deux belligérants les conditions, restric-

DEVOIRS Dfi» NEUTRES 699

lions ou interdictions édictées par elle pour ce qui concerne l'admission dans Ses ports, rades ou eaux territoriales, des navires de guerre belligérants où de leurs prises ». Et son sens a été expliqué comme suit par le rapporteur de la conférence, M. Louis Renault : « Ce qui doit être le point de départ d'une réglementation, c'est la souveraineté de l'Etat neutre, qui ne peut être altérée par le seul fait d'une guerre à laquelle il entend demeurer étranger... Il ne s'agit pas de reconnaître convefttionnellement à un Etat neutre des droits qui sont préexistants à la guerre et qui dérivent de sa souveraineté. Le seul élément qu'introduise la guerre, c'est l'obligation de traiter de la même façon les deux belligérant» et de leur appliquer également les conditions, restrictions ou interdictions qu'il a plu au gouvernement neutre d'édicter. — Toutefois l'interdiction peut s'appliquer à un navire belligérant qui aurait négligé de se conformer aux prescriptions du neutre ou qui aurait violé la neutralité. Il ne s'agit pas de limiter à ce cas le droit du neutre d'interdire l'accès de ses ports, mais de le dispenser, dans ce cas, de l'obligation d'assurer un traitement égal aux vaisseaux des deux belligérants » (1)< — Aux termes de l'article 15 de la XIII* convention, « à défaut d'autres dispositions spéciales de la législation de la puissance neutre, le nombre maximum des navires de guerre d'un belligérant qui pourront se trouver en même temps dans un de ses ports ou rades sera de trois ». Il suit de là qu'en principe, aussitôt que trois navires d'un belligérant seront entrés dans un port, la puissance neutre devra en refuser l'accès aux autres. Mais que faut-il entendre par les expressions t « trois navires d'un belligérant » : en cas d'alliance entre plusieurs nations, le maximum sera-t-11 atteint lorsque trois navires allié» sont entrés dans un port ; ne doit-on pas nu contraire permellre l'entrée de trois navires de chaque allié ? C'est dans le premier sens que se prononce M. de Bustamentc (2).

1463^ — En reconnaissant la libeité de l'Etat neutre d'accorder ou de refuser l'asile, la conférence n'a fait, d'ailleurs, que maintenir une pratique Internationale imanimement acceptée.

L'origine de l'asile se trouve dans deux traités du 24 février 1495 entre Philippe d'Autriche et Henri VII d'Angleterre, et du 5 avril 1S15 entre François I»' de France et Henri VIII d'Angleterre, le premier reconnaissant aux navires de guerre des Etats contractants le droit d'aborder librement dans les ports de l'un ou de l'autre, le second ayant au contraire pour but de décourager autant que possible

(1) Art PS et documents, t. î, pp. 297 et .30S. — Coinp. Pépy, L'asile marlUme Ph ttmpa de gntne et !a deuxième conférence de la Paix (I90r), pp. 124-130. — I.'arlicle S du premier projet de convention, d'où est sorti l'article U, Hait beaucoup pl'is net : Ln Etat neiître peut permettre dans des conditions délermintes et même interdire, s'il le juge nécessnlre, l'accès de ses porta aux navires de guerre ou aux prises des belligérants ». **

(2) De Bustanmntc, La seconde conférence jie la Paix, tiad. fianr. .Scelle, 1909, p. -413. ^

l'usage de leurs ports par les vaisseaux de guerre des autres Etats. C'est surtout à paitir du xvii^ siècle que les traités s'occupent de l'asile maritime pour le réglementer. Il apparaît alors comme une coutume internationale universellement acceptée. Mais bientôt le principe de l'asile, tout en étant maintenu, fut limité suivant les exigences de la neutralité. Et à la fin du xviiie siècle, puis au xix^, ce furent surtout des règlements internes qui s'occupèrent de l'hospitalité neutre (1). Au cours du xix^ siècle et dans les guerres du siècle suivant, des déclarations nombreuses fermèrent les ports neutres, sauf en cas de détresse, aux navires de guerre des belligérants. En 1854 l'Autriche ferma le port de Cattaro aux bâtiments de guerre, à l'exception des navires en relâche forcée par suite de tempête ou d'avarie gra.Te. La Suède fit savoir, par une note circulaire, qu'elle se réservait la faculté d'interdire quelques-uns de ses ports aux navires de guerre et de transport des belligérants. Le Danemark publia, le 2 avril 1*54, une note circulaire dans le même sens, relativement au port de Christiansoe. — Pendant la guerre de Sécession, l'Angleterre défendit aux vaisseaux de guerre l'accès des îles de Bahama. — En 1870, la Suède proclama la fermeture de ses cinq ports de guerre. — En 1898, lors de la guerre hispano-américaine, la proclamation chinoise interdit le séjour sauf au cas de tempête. — Les déclarations de neutralité faites d'un commun accord en 1904, pendant la guerre russo-japonaise, par les Etats Scandinaves, interdirent aux navires belligérants l'accès de certains ports du Danemark, de la Suède et de la Norvège. — Lors de la guerre mondiale de 1914, les Pays-Bas, par 'l'article 4 de leur déclaration de neutralité, interdirent, sauf le cas d'avaries, la présence dans leurs ports des navires de guerre belligérants. Et il fut fait des application de cette règle à des sous-marins allemands et britanniques (n" 1463-') (2). Les Pays-Bas ont également refusé, en invoquant l'article 4 de leur déclaration de neutrahté, d'admettre la présence dans leurs eaux des bâtiments de commerce armés des belligérants, qui, d'après eux, constituent des navires assimilés à des navires de guerre : h Grande-Bretagne a soutenu au contraire que des bâtiments de commerce armés pour leur propre défense demeuraient des bâtiments de commerce (Livre orange, septembre 1916, p. 163) (n° 1313*). 1463". — Si on impose aux neutres l'obligation de fermer leur territoire aux navires de guerre belligérants ou si on ne leur reconnaît l'obligation ou la possibilité de le leur ouvrir, en cas de détresse ou autrement, que sous l'obligation de les y retenir jusqu'à la fin des hostilités, aucune question ne peut plus s'élever au sujet de l'asile ou la solution des problèmes nés de la présence de navires belligérants

(1) V. Pépy, Les origines de l'asile maritime en temps de guerre, R. D. I. P., t. X:X, pp. 574 et s.

(2) V. Livre orange néerlandais, septembre 1916, pp. 1-4, 148-164. V. aussi n« 1463".

dans les ports neutres est singulièrement simplifiée : les navires retenus dans los eaux du neutre pendant toute la guerre seront libres de se refaire comme bon leur semblera. Dans la doctrine qui considère comme obligatoire, ou au moins comme possible, l'ouverture des ports neutres aux navires belligérants, sans obligation pour ceux-ci d'y demeurer, la nécessité apparaît, au contraire, d'une réglementation du droit d'hospitalité de manière que soit respecté le devoir des neutres de s'abstenir de toute ingérence, directe ou indirecte, dans les hostilités. A cet égard, deux difficultés particulièrement importantes se posent : l'une concerne la durée et les conditions du séjour dans les eaux neutres, l'autre touche les réparations et le ravitaillement qui peuvent avoir lieu dans ces eaux.

1463\ — 1° Durée et conditions du séjour. — La pratique française et la pratique anglaise ont été ici pendant longtemps divergentes, — L'Angleterre restreint à une durée de vingt-quatre heures, sauf en cas de tempête et de réparations indispensables, le séjour da is ses ports : ua séjour plus long pourrait permettre aux navires de guerre d'un belligérant d'airiver successivement et de se concentrer dans un port neutre. C'est ainsi qu'elle procéda pendant la guerre de Sécession d'Amérique,' pendant la guerre franco-allemande, pendant la guerre russo-japonaise (règles du 10 février 1904). — - La France, au contraire, ne fixe aucun délai au séjour des navires de guerre belligérants : il y a là, pour elle, une question d'appréciation. C'est notamment la doctrine qu'elle suivit à l'occasion de la guerre hispano-américaine (Instructions du ministre de la marine du 26 avril 1898) et qu'elle appliqua aussi lors de la guerre russo-japonaise (Instructions de fé- ▼rier 1904). Cette doctrine, qui laisse ainsi au neutre un pouvoir d'appréciation, n'est pas sans inconvénients : il pourra se trouver aux prises avec les prétentions et les récriminations des belligérants. Durant la guerre russo-japonaise, des difficultés se sont élevées entre la France et le Japon au sujet de l'asile accordé par la France à la flotte russe de la Baltique dans ses différents ports sur la route d'Extrême-Orient (incident de la baie de Cam-Ranh) (1).

A la conférence de la Haye de 1907, l'Allemagne proposa un système intermédiaire. D'aprè» ce système, il faudrait faire une distinction : s'il s'agit de ports neutres situés à proximité du théâtre des hostilités, on peut admettre une limite au séjour, un délai fixe de 24 heures, mais s'il s'agit de ports neutres situés loin du théâtie des hostilités, on doit laisser au neutre toute liberté. Ce système se heuitait à une grave objection : à la différence de ce qui se passe pour la guerre continentale, le théâtre d'une guerre maritime est illimité, il comprend l'ensemble des océans parce que les hostiUtés sont de nature à se produire partout : quel est exactement le théâtre de la gueire ? Il fut

V. à ce sujet Gaborit, op. cit., pp. 166 et s. — Nagaoka, R. D. I. P., t. XII, ;5.

702 aNfUlÈME PARTIE — LIVRB V — CHAPITRE PREMIER

donc rejeté. — Finalement, la conférence a décidé que le neutre peut fixer la durée du séjour, une fois pour toutes, sinon avant la guerre, du moins au début de celle-ci, et que, s'il ne l'a point fait, la duiée du séjour doit être de 24 heuies : la règle britannique des 24 heures était ainsi proclamée comme principe, sauf dérogation par les lois Interne». « A défaut d'autres dispositions spéciales de la législation de la puissanca neutre, porte l'article 12 de la Xllfe convention du 18 octobre 1907, II est Interdit aux navires de guerre des belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de ladite puissance pendant plus de vingt-quatre heures, sauf dans les cas prévus par la présente convention », c'est-à-dire dans les cas où des réparations ou l'état de la mer l'exigent. Il faut noter Ici qu'aux termes mêmes de l'article 12 la limitation de la durée du séjour 8'étend aux eaux territoriales aussi bien qu'aux portg et aux rades.

La disposition de la convention de la Haye sur la durée du séjour doit s'appliquer aux navires de guerre de» belligérants qui se trouvent dans un port neutre au moment de l'ouverture des hostilités, comme à ceux^qui y pénètrent au cours de la guerre. En effet, dispose l^ï^' tlcle 13, « si une puissance avisée de l'ouverture des hostilités apprend qu'un navire de guerre d'un belligérant se trouve dans un de ses ports ou rades ou dans ses eaux territoriales, elle doit notifier audit navire qu'il devra partir dans les 24 heures ou dans le délai prescrit par la loi locale.

Mais la règle sur la durée du séjour peut-elle être appliquée à un ensemble de navires, à une flotte ou à une escadre, comme à des bâtiments de guerre isolés ? Cela revient à se demander si un port neutre peut servir de lieu de rendez-vous, de point de concentration. Or l'article 5 de la XIII» convention a dit d'une manière générale qu'un pareil port ne peut servir de base d'opérations (n" 1451'). Son article 15, afin d'éviter des difficultés, a disposé comme suit : « A défaut d'autres dispositions spéciales de la puissance neutre, le nombre minimum des navires de guerre d'un belligérant qui pourront se trouver en même temps dans un de ses ports ou rades sera de trois ». Comp. no 1463'.

A la règle du délai de 24 heures ou du délai Indiqué dans la législation de l'Etat neutre, la convention de 1907 a admis des exceptions : — 1° « Les règles sur la limitation du séjour dans les ports, rades et eaux neutres, dit l'article 14, alinéa 2, ne s'appliquent pas aux navires de guerre exclusivement affectés à une mission religieuse, scientifique ou philanthropique ». — Cela concerne notamment les bâtiments hôpitaux militaires : « ces bâtiments ne sont pas assimilés aux navires de guerre au point de vue de leur séjour dans un port neutre » (art. 1, alinéa 2, conventions du 29 juillet 1899 et du 18 octobre 1907). — En serait-Il de même pour un navire de guerre belligérant envoyé dans un port neutre afin d'assurer la sécurité des nationau:^ de son

OSVOIRS nu NlSWTRKi 703

pays, compromise par Ig situation troublée du pay» neutre ? La question était déjicpte à réBoudre dans une conférence où tous les Etats sont représentés : ii eût fallu donner des exemple» qui eussent pu être blessants pour certains Etats. Si on a soulevé la difficulté à la conférence de la Haye, on n'a donc pas insisté sur sa solution. Il semblç bien que la limitation du séjour ne devrait pas s'appliquer, car il y a un intérêt général à ce que le navire accomplisse sa mission. — 2'' Un na\ire de guerre belligcrant a droit à prolonger Bon séjour à raison de l'état de la mer ou pour cause d'avaries. C'est ce que laisse entendre l'article 12 in fine de la convention de la Haye. Et l'article 14, alinéa 1, porte expressément : # Un navire de guerre belligérant ne peut prolonj^er son séjour dans un port neutre au-delà de la durée légale que pour cause d'avaries ou à raison de l'état de la mer : il devra partir dès que la cause du retard aura cessé ». — A la conférence de 1907, le Japon avait demandé à ce propos qu'un délai fût fixé. On déclara la chose impossible, car il y a des ports où les réparations peuvent se faire très vite, tandis que, d'autres étant moins bien outillés, il fout aller chercher autre part les outils nécessaires, ce qui retarde la réparation. — Pour la prolongation du séjour, il n'y a pas à tenir compte de la cause des avaries à réparei ; on ne doit considérer que leur nature : les avaries causées à un organe de combat même par un fait étianger à la guerre n'autorisent pf s la prolongation, mais celles Intéressant une partie essertielle à la navigation l'autorisent, eussentelles été le lésultat d'un combat avec l'ennemi (1). En effet, aux termes de l'article 17, « dans les ports et rades neutres, les navires de guerre belligérants ne peuvent réparer leurs avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de la navigation et non pas accroître, d'une manière quelconque, leur force militaire ; l'autorité neutre constatera la nature des réparations à effectuer qui devront être exécutées le plus rapidement possible » (V. n° 1463'"). — 3° Par sa formule, l'article 14 semble bien exclure toute autre hypothèse de prolongation de séjour. Toutefois, l'article 19, alinéa 3, dispose que, « si, d'après la loi de la puissance neutre, les navires ne reçoiveift du charbon que 24 heures après leur arrivée, la durée légale de leur séjour est prolongée de 24 heures ». — Ne faut-Il pas aller plus loin ? L'Etat neutre ne peut-il pas accorder une prolongation de séjour pour achever le ravitaillement autorisé en vivres ou en combustible, si celui-ci n'a pu être terminé dans le délai légal ? On peut l'admettre. Le projet de convention portait un article 19, alinéa 3, disant : « Le ravitaillement et la prise de combustible ne donnent pas droit à prolonger la durée légale du séjour ■> ; or cette disposition fut supprimée par la conférence sur la demande de la Russie faisant précisément allusion au cas où le navire n'a pas eu le temps de charger son charbon ; mais aucune modification n'a été apportée à l'article 14 de la convention et aucun

(1) Rapport Renault, Actes et documents, t. I, p. 314.

article n'a été ajouté à celle-ci pour consacrer dans le cas prévu le droit à une prolongation : peut-être faut-il en conclure qu'en pareil cas la prolongation ne sera pas un droit pour le belligérant, mais une faveur que le neutre pourra lui accorder ou lui refuser (n" 1463'') (1). 1463^ — L'Etat neutre qui autorise des navires de guerre belligérants à entrer dans ses eaux maritimes doit assurer la sécurité de leur séjour. Il ne coit pas permettie que le raviie de guerre, autoiisé à entrer, soit, dans ses eaux, attaqué par un navire ennemi. — Il est devenu d'usage constant chez les puissances maritimes d'exiger de tout navire de gucire belligérant, qu'il laisse s'écoulei un intervalle de vingt-quatre heures au moins, avant de pouvoir soitir d'un port neutre pour poursuivre un navire enremi qui a quitté le port depuis son arrivée (2). — « Lorsque, dit l'article 16 de la convention de 1907, relative à la neutralité sur mer, des navires de guerre des deux parties belligérantes se trouvent simultanément dans un port ou une rade neutres, il doit s'écouler au moins vingt-quatre heures entre le départ du navire d'un belligérant et le départ du navire de l'autre. L'ordre de départ est détermine par l'ordre des arrivées, à moins que le navire arrivé le premier ne soit dans le cas où la prolongation légale de la durée du séjour est admise. Un navire de guerre belligérant ne peut quitter un port ou une rade neutres moins

(1) V. Pépy, L'asile maritime, pp. 168 et s. — Rapport Renault, Actes et documents, t. I, p. 3117.

(2) Ortolan, op. cit., t. II, p. 249. — Travers-Twiss, op. cit., t. II, n» 220. — V. les nombreuses déclarations de neutralité publiées lors de la guerre hispanoaméricaine de 1898 et lors de la guerre rufso-japonai.se, R. D. I. P., t. V et t. XI, Documents. — Comp. sur l'admission des bâtiments étrangers dans les ports d'un Etat en temps de guerre un déciet français du 12 juin 1896 (R. D. I. P., t. IV, Documents, p. 5), modifié par un décret du 17 mars 1902 (R. D. I. P., t. IX, Documents, p. 18), modifié lui-même par un décret du 19 juillet 1909 (R. D. I. P., t. XVI, Documents, p. 43) ; le 18 octobre 1912 a été rendu un décret français fixant certaines règles de neutralité en cas de guerre maritime, R. D. I. P.. t. XX, Documents, p. 6 ; et le 26 mai 1913 a été rendu un décret français réglant pour le tem{)s de guerre les conditions d'accès et de séjour des navires auties que les bâtiments de guerre français dans les mouillages et ports du littoral français et des pays de protectorat, R. D. I. P., t. XX, Documents, p. 86. V. un arrêté royal belge' du 18 féviier 1901 (Politis, R. D. I. P., t. VIII, pp. 341 et s. et Guillaume, R D. I., 2» série, t. III, p. 327). — V. aussi le Code naval des Etats- Unis de 1900, art. 17 et s., R. D. I."P., t. fX, Documents, p. 3. — V. encore un règlement norvégien du 10 mai 1906 sur l'entrée des navires de guerre dans les ports norvégiens, R. D. I. P., t. XV, Documents, p. 19 ; le 21 décembre 1912, le Danemark, la Norvège et la Suède ont signé à Stockliolm une déclaration concernant les règles de neutralité en cas de guerre navale, R. D. I. P., t. XX, Documents, p. 1. — V. ordonnance hollandaise du 30 octobre 1909 sur le droit d'entrée des navires de guerre dans fes ports hollandais, R. D. I. P., t. XX, Documents, p. 61. — Comp. décret italien du 20 août 1909, R. D. I. P., t. XX, Documents, p. 59. — Décret roumain du 5 décembre 1912, R. D. I. P., t. XX, p. 297. — Lors de la guerre de 1914, les Etats-Unis, encore neutres, ont le 13 novembre 1914 rendu une proclamation sur l'usage du canal de Panama par l&s vaisseaux des belligérants. V. Paul Fauchllle, La guerre de 1914, t. I, p. 271. — A. J., 1915, p. 167.

de vingt-quatre heures api es le départ d'un navire de coramerce portant le pavillon de son adversaire ». D'au ti es systèmes avaient été proposés à la conférence de la Haye : 1° L'Etat neutre détermine l'ordre des dcpaits. On a écarté ce système comme donnant à l'Etat neutre une responsabilité trop grande. 2<' Le navire le plus faible partira le premier, de façon qu'il puisse se mettre à l'abri contre une attaque du navire le plus fort. 3° L'ordre des départs sera déterminé par celui des demandes de départ : le navire qui partira d'abord est celui qui en aura fait le premier la demande.

Si l'Etat neutre qui reçoit dans ses eaux des navires de guerre belligérants est garant de leur sécurité, ces derniers, de leur côté, ne doivent y accomplir aucun acte d'hostilité ni prendre aucune mesure destinée à préparer dans l'avenir des actes d'hostilité : ils doivent notamment ne rien tenter contre les navires de guerre ou de commerce appartenant à l'autre belligérant avec lesquels ils peuvent se trouver en contact. La proclamation de neutialité du Brésil du 29 avril 1898 et l'ordonnance de neutralité de la République Argentine du 17 août 1914 sont, spécialement, à cet égard, très explicites (1).

1463'". — Lors de la guerre mondiale de 1914-1919, la Hollande

déclara fermer ses ports aux navires de guerre beUigérants. Mais

il faut observer que cette décision de son ordonnance de neutralité

ne s'appliquait qu'aux ports de la métropole : les ports de ses colonies

et de ses possessions d'outre-mer, d'après la déclaration du 5 août 1914,

restèrent ouverts aux navires belligérants, seulement ceux-ci ne

idevaientpas y demeurer plu» de 24 heures (art. 5); c'est également une

urée de séjour de 24 heures qui ïut accordée aux navires belligérants

trouvant à l'ouverture des hostilités dans des ports sous la juridic-

on néerlandaise (art. 7) ; la règle de 24 heures pour le départ des

avires appartenant aux deux parties belligérantes fut de même consa-

rée dans la déclaration (art. 8). — Les proclamations de neutralité

manées de la Chine, de l'Equateur, de la République Argentine,

u Venezuela, du Guatemala, du Honduras, du Salvador, de Cuba,

u ChiU édictèrent des principes analogues à ceux de la XUP conven-

ion de la Haye du 18 octobre 1907 : les vaisseaux de guerre et les

avires auxiliaires belligérants ne peuvent pas, sauf les cas de force

ajeurc, être autorisés à rester dans les eaux neutres plus de 24 heures.

Les règles de neutralité de l'Uruguay du 7 août 1914 limitèrent

4 le nombre des navires de guerre et à 12 les navires de flottilles

d'un beUigérant pouvant se trouver en même temps dans un port

ou une rade uruguayen et fixèrent à 72 heures la durée du séjour ;

cette durée fut le 15 décembre 1914 réduite à 24 heures. — Au point

Ide vue du temps de séjour, le Brésil s'est inspiré, dans sa déclaration du 4 août 1914, du système présenté par l'Allemagne à la conférence law

(1) V. Le Fur, R. D. I. P., t. VI, p. 70. — Naval war Collège, International law documents, 1917, p. 23.

de la Haye (n" 1463*) : Art. 7. Dans le cas où les opérations militaires ou les ports de mer d'un des belligérants sont situés à moins de douze jours des Etats-Unis du Brésil, le voyage étant calculé à raison de 23 milles par heure, aucun navire de guerre de l'autre belligérant ou des autres belligérants ne sera admis à séjourner dans des ports, havres ou rades du Brésil pendant plus de 24 heures, sauf dans le cas de relâche des navires pour nécessités urgentes. Les cas de nécessité urgente justifiant le séjour d'un navire de guerre ou d'un corsaire (privateer) dans un port au delà de 24 heures existent : 1. si les réparations nécessaires pour rendre le navire en bon état de navigation ne peuvent pas être faites dans ce délai ; 2. s'il y a un sérieux danger causé par le mauvais temps ; 3. si le navire est menacé par quelque vaisseau ennemi croisant à la hauteur du port de refuge. Ces trois circonstances seront prises en considération par le gouvernement pour accorder un délai au navire réfugié ». « Art. 8. Si la distance entre le port, le havre ou la rade de refuge brésilien et le point le plus proche du littoral dc^ l'ennemi est supérieure à un voyage de douze jours, la durée du séjo^l^ du navire ou des navires de guerre dans les eaux brésiliennes sera laissée à la détermination du gouvernement, lequel agira suivant les circonstances ». Des dispositions spéciales sont prises à l'égard des corsaires dans l'article 9 : « Sans qu'il y ait à avoir égard à la distance entre les ports brésiliens et le principal lieu des opérations militaires ou entre les ports brésiliens et ceux d'un des pays belligérants, des corsaires {privateers) ne pourront pas séjourner dans les ports, ha\Tes ou eaux territoriales du Brésil plus de 24 heures, sauf dans les trois cas mentionnés à l'article 7 ». En ce qui concerne le départ des navires d'un port brésilien, l'article 18 stipule : t Si des navires de guerre de deux belligérants se trouvent simultanément dans un port ou havre brésilien, un intervalle de 24 heures doit s'écouler entre le départ du navire de l'un d'eux et celui du navire de l'autre, si tons deux sont des na\àres à vapeur. Si le premier navire à sortir est un navire à voiles et si le na\ire ennemi qui vient ensuite est un bâtiment à vapeur, une avance de trois jours doit être donnée au premier navire bcîlîgérant. Le délai de départ des navires doit être compté à partir de leurs arrivées respectives, sauf dans le cas où une prolongation de séjour doit être ■accordée. Un navire de guerre bellîgc rant ne peut quitter un î>ort biésilîen avant le départ du na\ire de commerce portant pavillon ennemi ; il doit observer les dispositions précédentes concernant les intervïdles de départ entre vapeurs et navires à voîies i> {1).

La déclaration de neutralité du BrésM du 4 août 1914 porte spécialement, dîms son articie 22 : « Les navires de guerre befligérants qui sont poursuivis pai l'ennemî et qui, évitant une attaque, ciwrclieint un refuge dans un port brésilien, doivert êtie détenus dans ee port

(1) V. Paul Fauchille, La guerre de 1914.

pour y être désarmés. Mais Us sont autorisés à s'en aller si leurs officiers commandants prennent l'engagement de ne pas s'engager eux-mêmes dans des opérations de guerre » : la dernière partie de cet article a été abrogée le 9 septembre 1914. En ce qui concerne la sortie des navires réfugiés, la déclaration contient, dans son article 24, cette disposition particulière : « De» officiers commandant des forces navales ou des vaisseaux de guerre se trouvant dans des ports brésiliens pour réparations» ou approvisionnements, on doit exiger une déclaration écrite qu'ils ne captureront pas des navires de commerce portant pavilldn de leur adversaire, même en dehors des eaux territoriales du Brésil, s'ils les rencontrent entre 30 degrés long, ouest de Greenwich, le parallèle de 4 degrés, 30 minutes nord et le parallèle de 30 degrés sud, quand ces navires de commerce ont pris ou ont conduit une cargaison dans des ports brésiliens ».

Les proclamations et les Instructions à la marine que les Etats- Unis ont rendues au cours de la guerre mondiale, pendant le temps de leur neutralité comme après la rupture des relations diplomatiques ou leur déclaration de guerre, sont, en ce qui concerne l'entrée, la durée et les conditions de séjour des navires belligérants dans les ports t les eaux neutres, conformes aux règles adniises par la convention la Haye de IBO?* V. notamment Instructions navales de juin 1917,

t. 4 et s.

1463". — 2° Ravitaillement et réparations. — A. Ravitaillement. — Aux termes de l'article 18 de la XIII® convention de la Haye, « les

I^avjres de guerre belligérants ne peuvent pas se servir de ports, |l49s et eaux territoriales neutres pour renouveler ou augmenter inrs approvisionnements militaires ou leur armement ainsi que pour ipmpléter leurs équipages ». — Mais un Etat neutre peut-il permettre lUx navires de guerre belligérants de prendre dans ses ports et rades [es approvisionnements concernant la navigation ? La difficulté p présente à la fois en ce qui concerne les vivres et en ce qui concerne B combustible, éléments tous deux indispensables à la vie du navire. Il est bien certain qu'un Etat neutre ne doit pas fournir aux navires

Pm belligérants des vivres ou du combustible tiré de ses magasins u de ses dépôts. Doit-il interdire également cette fourniture, lorsu'elle est faite par des particuliers ? 1463'*. — 1) Pour les vivres, il existait des différences sensibles entre les systèmes adoptés par les divers Etats. L'Angleterre, en vertu des règles promulguées par elle le 31 janvier 1862, à l'occasion de la guerre de Sécession, n'autorisait la fourniture de vivres aux navires belligérants que dans la quantité nécessaire pour gagner le port le plus proche de leur pays. La France admettait que pouvaient être fournis les vivres, denrées et approvisionnements nécessaires à la subsistance de l'équipage et à la sécurité de la navigation. Et c'est l'un ou l'autre de ces systèmes que suivaient les autres Etats. Ils réapparurent à la conférencf de 1^ H*y« en 1907. Mais on tomba

708 CINQUIÈME PAUTIË — LlVilE V — CHAPITRE PREMIER

assez vite d'accord sur une solution. L'article 19, alinéa l^r, de la XIII<= convention décide : « Les navires de guerre belligérants ne peuvent se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix ».

1463". — 2) Mêmes dissidences relativement au combustible, charbon ou pétrole (1). — Les premières^règles en cette matière sont celles que donnèrent en 1861 les Pays-Bas à leurs autorités coloniales : aucun vaisseau belligérant ne devait être autorisé à embarquer plus de charbon qu'il n'en consommerait en 24 heures ». — La Grande- Bretagne, à l'occasion de la guerre de Sécession, ne permit l'acquisition du charbon qu'à raison de la quantité nécessaire pour atteindre le port national le plus rapproché et ne permit le réapprovisionnement dans le même part ou un port du même pays qu'après l'expiration d'un délai de trois mois (Instructions du 31 janvier 1862 ; ord. du 19 décembre 1863). Elle suivit le même système en 1S70 (ord. du 19 juillet 1870). Ce système était de nature à soulever des difficultés en pratique. Son application nécessite une enquête pour savoir ce qu'il y a de charbon dans la soute ; qu'entend-t-dh, d'autre part, par le port natronal le plus proche ; est-ce le port national le plus proche dans le sens du voyage du navire ou dans le sens absolu du mot ? Cette dernière question se posa lors de la guerre Jiispano-américaine, à propos de la flotte espagnole venue d'Espagne à destination de Manille, se trouvant à Port-Saïd ; ce port était-il Cadix ou Manille où la flotte allait combattre ? (V. Le Fur, R. D. L P., t. VI, p. 213). La guerre russo-japonaise donna de nouveau naissance à la difficulté. Une autre difficulté se pose encore avec le système anglais : pour aller à quelle vitesse doit-on fournir le charbon ? On a dit : une vitesse « économique » ; mais quelle est cette vitesse ? A l'époque de la guerre russo-japonaise, la Grande-Bretagne, en février 1904, renouvela ses anciennes instructions ; mais peu après, le 12 août suivant, elle fit prendre par le gouverneur de Malte une déclaration soumettant la flotte russe de la Baltique à un traitement défavorable : cette déclaration, alléguant que l'hypothèse de fourniture d'une flotte entière et non pas seulement d'un navire isolé était un cas particulier, disposa

(1) Sur la question du combustible, V. spécialement : Govcr, De la fouriiiUire du charbon ou autres journitnres aux belligérants (point de vue anglais), J. I. P., t. XXV, p. 535. — HoFland, De la fourniture du charbon aux escadres russes, Revue de droit international japonaise, t. III, 1905, n" 6. — De Lapradellc. /,(( nouvelle thèse du refus de charbon aux belligérants dans les eaux neutres, R. D. I. P., t. XI, p. 531. — Nys, Le charbon et les devpirs des Etats neutres, J. I. P., t. XXXI, p. 1046 et Revue de droit international japonaise, t. III, 1905, n» 5. — Pilidi, Le combustible en temps de guerre, 1909. — Sclieltus, L'approvisionnement des belligérants en charbon (en )iéerlandais), 1908. — Scholz, Le ravitaillement en charbon des vaisseaux ennemis dans les eaux neutres, Arcliiv. iûr ôffentl. Recht, 1905, p. 157. — Takahashi, De la fourniture du charbon de terre aux navires de guerre de l'un des belligérants dans la mer territoriale d'un Etat neutre, Revue de droit international japonaise, 1904, n° 2.

BEVOIRS DES NEITRES 709

' différente est à cet égard la doctrine de la F"rance. Elle autorise rapprovisionnement nécessaire à la sécurité de la navigation, elle ne limite pas la quantité de charbon que peut recevoir un navire de guerre belligérant. Cette doctrine fut la cause, lors de la guerre de 1904, d'une sérieuse contestation entre la France et le Japon : le long séjour que la flotte russe put faire dans les ports français lui donna le moyen de s'approvisionner facilement et tranquillement de combustible (incident de la baie de Cam-Ranh) ; le Japon prétendit qu'on ne pouvait en tout cas assimiler la fourniture accordée à une flotte entière à celle faite à des navires belligérants isolés (1). — Le système anglais a été appliqué, dans la guerre hispano-américaine, par la Chine, le Danemark, Haïti, le Japon et Tes Pays-Bas ; le système français par l'Italie, le Portugal, la Russie, la Suède et la Norvège. — Comment peut se justifier chacun de ces systèmes ? En faveur du système restrictif de l'Angleterre on peut dire : le navire obligé de chercher un asile dans un port pour y prendre le charbon qui lui manque fait en réalité de ce port une base d'opérations de guerre, or, la règle générale interdisant de tels agissements, il est raisonnable de limiter strictement le droit des neutres de faire des exceptions à cette règle en faveur d'un navire belligérant ; le charbon est un élément essentiel de la valeur militaire d'un navire de guerre et les ports neutres ne doivent pas être employés à augmenter, même à conserver, la force de combat des navires belligérants. La thèse libérale de la France s'appuie sur le raisonnement suivant : l'Etat neutre ne peut, dans ses ports, ni augmenter, ni diminuer la force de combat des navires belligérants ; pour rester vraiment neutre à l'égard du navire belligérant entré dans ses eaux, il doit se borner à le laisser vivre ; or le charbon est, avec les vivres, l'élément indispensable de la vie d'un navire ; les restrictions qu'un Etat neutre peut imposer dans ses ports à l'approvisionnement des navires belligérants en moyens de lomocotion, comme en vivres, ne sauraient donc prendre les proportions d'une atteinte aux intérêts vitaux du navire.

1463". — Ce sont ces deux doctrines antagoristes qui fuient présentées en 1907 devant la conférence de la Haye, la première par l'Angleterre, l'Espagne et le Japon, la seconde par la Russie. La discussion y fut vive. On chercha des solutions conciliatrices : l'Allemagne proposa d'accorder aux belligérants la permissior de compléter leur soute entière ; d'autres indiquèrent comme mesure du chargement la dotation normale, une quantité proportionnelle au déplacement ou au nombre des chevaux-vapeur, une quantité nécessaire pour parcourir une certaine distance. L'accord se fit en fin de compte sur le compromis suivant : en principe, comme le veut la règle anglaise, les navires ne pourront prendre du combustible que pour gagner

V. Gaborit, op. cit., pp. 166 et s. — Nagaoka, R. D. I. P., t. XII, p. 625.

7l0 CINQUIÈME PARTIK — LIVRÈ V -*• GËAPITRE PREMIER

ie port le pîtl^ proche de ïetir propre pays ; seulemctit ils pourront éii prendre davantage si la législation du pdys dans lequel ils se trouvent a adopté un autre mode de computation qui le permette. L'article 19, alinéas 2 et 3, déclàte en effet : « Ces navires ne peuvent, de même, prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Ils peuvent, d'ailleurs, prendre le combustible néCêssaife pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites^ . quand ils se trouvent dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir. Si, d'après la loi de là puissance neutre (1), les nttvires ne reçoivent du charbon qué vingtquatte heures après leur afrlvée, la durée légale de leur séjour est prolongée de vlngt-qualrc heures n, Il faut ainsi que tout l'àpprôvision' fieméht soit fait dans les vingt-qUatrt heures, durée du feéjour autorisé ; Ce îféjour ne doit pas être prolongé, même ^'û ne suffit pas au naVlré pOUi- s'approvisionner : la mise ô bord du charbon pouvant éîciger plus de vingt-quatre heUfes dans certaine ports mal aménagés, il en résultera qu'en fait il pourra y avoir une réduction de la quantité de charbon qu'on était en droit d'embarquer (Comp. u" 1463*), L'article 20 de là XlIIé convention, sanctionnant la Seconde règle du système anglais, ajoute : « Les navires de guerre belligérants, qui ont pris du combustible dans le port d'une puissance neutre, ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu'après trois moi» dans un port de la même puissance ». Il est bien évident qu'il faut Un délai ; sans ■ quoi, le port neutre servirait de base d'opérations. Par Un * port de \A même puissance *, on doit entendre un port de la métropole ou des colonies : un nàVire qui a pris du charbon ù Cherbourg ne pourra donc pas en prendre avant trois mois même à Saïgoh : c'est peut-être excessif ; aussi à la conférence aVait-on proposé de fixer un rayon (1000 milles) dans lequel on ne pourrait pas dans ces trois moiB s'approvisionner dans un port de la même puissance.

1463'*. -^ Les articles 19 et 20 visent uniquement le ravitaillement des navires de guerre dans les ports d'un Etat neutre, et ils n'ont pas prévu, pour le limiter, rapprovislopnement dans ces ports des navires marchands. Leurs dispositions ne s'appliquent donc pas au transbordement fait Sur des navires de guerre, en pleine mer ou dans les eaux territoriales neutres, dé vivres ou de combustibles apportés par des navires de commerce chargés dans les ports de l'Etat neutre dans les eaux duquel le transbordement est opéré ou dans ceux d'Etats autres (îue Celui-ci. Aussi l'usage s'est-il établi en ces derniers temps de faire de semblables transbordements, spécialement pour le charbon, an moyen de bâtiments spéciaux, dits charbonniers, sortis de ports neutres â la rencontre des naVlreS beHigérants. La manœuvre, qui est toutefois difficile, n'est possible que par beau temps ; elle deviendra plus aisée ciuand le pétrole aura remplacé le charbon comme combus-

(1) V. art. 249, alin; 2, code Italien de Kl marine mitrchande»

^^Kun navire dans un autre. Mais cet usage, qui permet d'échapper à i^^nnterdiction ou aux restrictions de ravitaillement, fait naître au oint de vue de la neutralité des questions nouvelles : l'Etat neutre ne doit-il pas interdire le transbordement dans ses propres eaux, par quelque navire qu'il soit effectué ? Tenu de ne pas laisser prendre dans ses ports aux navires de guerre du combustible ou des vivres au delà d'une certaine quantité, ne doit-il pas limiter les provisions de combustible ou de vivres que peuvent embarquer dans ses ports les navires de commerce, empêcher ces navires de sortir de ses ports avec des approvisionnements excessifs ou au moins exercer sur eux une surveillance pour s'assurer qu'ils ne vont pas porter en pleine mer aux belligérants du combustible ou des vivres, exiger d'eux par une déclaration écrite la garantie que les objets embarqués sont exclusivement destinés à leur propre usage ? On peut très sérieusement soutenir qu'il faut donner à ces questions une solution affirmative. On aperçoit toutefois les lourdes responsabilités qui alors incomberont aux neutres. En réalité, le navire marchand qui demande de grands approvisionnements sans pouvoir les justifier peut être présumé « personne interposée » d'urf navire de guerre; dans ces conditions, est-il excessif de le traiter lui-même comme un navire de guerre en lui appliquant les limitations et les restrictions prévues pour ce dernier navire par les articles 19 et 20 ? Mais le transbordement sera-t-il dans la pratique aussi efficace qu'on le suppose, tout au moins lorsqu'il s'agira de navires charbonniers ? Tous bâtiments de cette nature, pouvant être soupçonnés de se diriger vers un vaisseau ennemi pour le ravitailler, seront susceptibles de saisie par l'autre belligérant comme transportant de la contrebande de guerre, même s'ils se dirigent effectivement vers un port neutre, grâce à la théorie du voyage continu (Voir Contrebande de guerre).

1463'*^. — Comment furent appliquées dans les guerres subséquentes les règles de la convention de la Haye en matière de ravitaillement ? La déclaration de neutralité des Etats Scandinaves publiée le 21 décembre 1912 en a fait cette application intéressante : « Les navires de guerre belligérants pourront prendre du charbon pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites, y compris les réservoirs à combustibles liquides ».

Citons quelques déclarations de neutralité rendues pendant la guerre mondiale de 1914. — Celle des Etats-Unis du 4 août 1914 déclare : ♦ Il ne sera permis à aucun navire de guerre ou armé en course d'un belligérant de prendre, pendant son séjour dans un port, rade, passage maritime ou les eaux territoriales des Etats-Unis, d'autres fournitures que des provisions et des clioses nécessaires à la subsistance de l'équipage, et que le charbon nécessaire, s'il ne marche pas à la voile, pour l'amener ou port le plus proche de son propre pays ; dans le cas où le navire est un navire à voile, mais pouvant marcher aussi à l'aide

de la vapeur, il lui sera fourni la moitié de la quantité de charbon à laquelle il aurait droit s'il marchait seulement à la vapeur ; il ne sera fourni de charbon à nouveau à aucun navire de guerre ou armé en course dans les mêmes port, rade, passage maritime ou eaux territoriales des Etats-Unis, sans une permission spéciale, avant l'expiration d'un délai de trois mois à compter du moment où le charbon lui aura été fourni pour la dernière fois dans les eaux des Etats-Unis, à moins que ce navire de guerre ou armé en course ne soit, depuis la dernière fois où le charbon hîi a été fourni, entré dans un port du gouvernement auquel il appartient ». — Celle du Brésil de la même date dit, dans ses articles 14 et 15 : « Art. 14. Les navires de guerre belligérants peuvent faire des approvisionnements dans les ports et havres brésiliens : 1. pour compléter leur stock normal de provisions de vivres du temps de paix ; 2. pour prendre le combustible nécessaire pour gagner le port le plus proche de leur pays ou pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites ». « Art. 15. Les navires de guerre belligérants qui ont piis du combustible dans un port brésilien ne peuvent renouveler leur approvisionnement dans le même port ou dans un autre port brésilien avant que trois mois se soient écoulés depuis leur dernier approvisionnement ». — Celle de l'Uruguay du 7 août renferme un article 8 ainsi conçu : « Les navires de guerre belligérants ne pouiront :e fournir de vivres et articles de consommation que pour compléter leurs provisions noi maies du temps de paix. Quant au combustible, ils pourront compléter l'approvisionnement de charbon proprement dit, sauf si des raisons spéciales obligent à imposer la réduction de la provision ». Elle fut complétée en ce sens par une autre déclaration du 15 décembre 1914 : « Art. 1^'. Les navires de guerre des belligérants pourront s'approvisionner en charbon, dans les ports de la République, seulement de la quantité nécessaire poui gagner le premier port charbonnier de la nation voisine de l'Uruguay ». « Art. 2. Les autorités tiendront compte pour la détermination de la cargaison maxima de combustible de la consommation normale du navire en relation avec sa marche et de la distance du port le plus proche vers lequel il se dirige ». De nouvelles règles furent encore édictées le 15 décembre 1914, qui s'occupent du ravitaillement en haute mer par des charbonniers ou des navires analogues : « Art. 1®'. Dans le but d'éviter que les ports de la République soient pris comme bases d'opérations des navires de guerre belligérants, on observera les règles suivantes : A. On présume que le fait peut se présenter quand on charge dans un port du combustible et des provisions pour ces navires plus d'une fois dans le délai de trois mois depuis le commencement de la guérie ou pendant celle-ci, soit directement ou par l'intermédiaire de naviies auxiliaires joints à la flotte belligérante, soit par l'intermédiaire de bateaux marchands de nationalités belligérantes ou neutres qui agissent comme auxiliaires. B. Le simple bruit qu'un navire charge du combustible ou des provisions navales dans

DEVOIHS DES NEUTRES 713

l'intention de livrer sa cargaison à un navire de guerre belligérant n hante mer, quand il ne repose pas sur des preuves directes ou indirectes, n'impose pas aux autorités neutres le devoir de retenir le vaisseau marchand dans le but de faire une enquête, à moins que l'on re sache que ce vaisseau a transporté précédemment des provisions pour un navire de guerre belligérant. C. Quand on a une preuve indirecte qui confirme le bruit ou la supposition que le navire marchand a l'intention d'appro\isionner en haute mer de combustible ou autres provisions un navire de guerre belligérant, on procède à la rétention du na\ire suspect jusqu'à ce qu'on puisse vérifier son intention. Cette procédure doit être suivie surtout : quand on sait ou qu'il existe une forte présomption qu'ur navire de guerre belligérant est au large auprès du port où le navire marchand prend la cargaison qui peut être utilisée pour l'approvisionnement naval ; quand le navire marchand est de la nationalité du belligérant à qui appartient le navire de guerre dont la présence sur la côte est notoire ; quand un navire marchand qui, dans son voyage précédent entre un port uruguayen et un port neutre, est arrivé au port de destination sans avoir à bord le chargement de provisions navales pris dans le port de départ et prétend prendre une cargaison semblable ; quand des agents d'un gouvernement belligérant achètent des combustibles ou autres provisions et sont chargés sur im navire marchand qui n'est pas expédié sur un port du pays belligérant, mais sur un port voisin neutre, et quand des agents du gouvernement belligérant prennent passage à bord du navire marchand qui prend une cargaison de combustible ou d'autres provisions et qui est expédié sur un port voisin neutre. D. Quoique un navire marchand chargé de combustible ou d'autres provisions navales veuille partir dans des circonstances donnant lieu à la supposition fondée qu'il a l'intention de porter le combustible ou les pro- \isions à un navire de guerre belligérant, on ne procédera pas à sa rétention pour ce seul fait si le cas est isolé et si ni le navire marchand, ni le navire de gueiTe auquel on suppose destinées les provisions n'ont pas chargé précédemment des provisions semblables depuis le commencement de la guerre ou dans le laps de trois mois. E. Pour juger qu'un belligérant veut convertir le territoire neutre en base d'opérations navales, il faut tenir compte comme idée essentielle du départ répété de ce territoire d'un navire auxiliaire de la flotte d'an belligérant ou d'un navire marchand au service d'un belligérant chargés de combustible ou d'autres provisions navales. F. Ne sera retenu, ni empêché de charger, un navire marchand qui, ayant pris auparavant un chargement de provisions navales dans un port de la République ou un port neutre, l'a porté à sa destination et quoiqu'il s'agisse d'une cargaison identique et même quand le port neutre de destination peut serxh de base d'opérations à un belligérant. G. Le devoir d'empêcher un acte contraire à la neutralité incombe exclusivement au pays neutre dont le territoire est utilisé comme base ; et même quand

les provisions sont transportées directement à destination d'une base navale établie sur le territoire d'un belligérant ou sur un territoire soumis à l'autorité d'un belligérant, les autorités uruguayennes ne sont P&S obligées par les devoirs de la neutralité de limiter ces cliargements ou de retenir les navires ou d'empêcher le commerce d'une autre manière ». — La déclaration des Pays-Bas du 5 août 1914 (art. 9) lepioduit textuellemei t les dispositions de la XIII* convention de 1907 ; celles de l'Argentine du 5 août 1914, du Honduras du 5 octobre 1914, du Salvador du 4 décembre 1914, y renvoient purement et simplement ; celle du Venezuela du 8 août les reproduit également sauf qu'il n'autorise la prise de charbon que pour airiver au port le plus proche d'un pays neutre, — ■ Le Chili a décidé en ces termes le 15 décembre 1914 : « 1" A l'avenir les provisions de charbon que les navires de guerre des nations belligérantes pourront prendre successivement dans des ports chiliens ne devront pas excéder la quantité nécessaire pour atteindre le premier port charbonnier du pays voisin. 2<' Eu cas de violation pai un navire marchand de quelqu'une des règles sur l'observation de la neutralité adoptées par le gouvernement de la République, il ne sera plus accordé de combustible dans les ports chiliens à aucun des navires de la Compagnie dont dépend le navire qui a commis l'infraction. 3" Les navires internés par décision du gouvernement à raison d'une violation de la neutralité et ceux dont les propriétaires manifestent l'intention de les retenir dans Hps ports chiliens jusqu'à la fin «le la guefVe seront concentrés dans les ports chiliens que l'autorité administrative déterminera dans chaque cas. 4° La quantité de charbon pouvant être livrée dans les ports de la République aux navires marchands sera limitée à la capacité de leurs soutes charbonnières ordinaires, à moins qu'ils ne désirent faire un voyage direct vers des ports européens, auquel cas oi leur donnera la quantité de charbon nécessaire pour ce voyage, pourvu que la Compagnie dont dépend le navire fournisse une garantie suffisante, au jugement du gouvernement, que le combustible sera destiné uniquement à réaliser le voyage en qiiestion ». — La Colombie a, de son côté, édicté le 13 août 1914 les règles suivantes : « 3° Empêcher l'embarquement du charbon dans les navires des mêmes escadres, à moins qu'il ne soit constaté que le navire était dépourvu de charbon et qu'il doive recevoir seulement poar remplir ses soutes la quantité de charbon strictement nécessaire pour faire la traversée jusqu'au port étranger le plus proche. 4° Permettre même aux navires de guerre de se pourvoir de vivres et autres objets qui ne sont pas des armss, des munitions, du charbon et d'autres éléments de guerre ». — D'après l'ordre de neutralité de la Chine du 6 août 1914, « il est interdit aux vaisseaux de guerre et aux navires auxiUaires belligérants de se ravitailler dans les eaux territoriales de la Chine dans une mesure supérieure à celle du temps de paix ou d'augmenter leurs forces de combat » (art. 8), et « il n'est permis à aucune personne, dans le terri-

DEVOIRS DK9 NEUTRES 715

tolre ou le? eaux territoriales de la Chife, sans l'autorisation du commandant de l'armée ou de la flotte ou des autorités locales, de vendre du charbon^ du combustible ou des vivres aux troupes ou à un vaisseau de guerre ou navire auxiliaire des belligérants ♦ (art. 13).^ — La déclaration de Cuba du 10 août est conforme aux prescriptions de la Haye ; son article 8 autorise toutefois les navires de guerre belligérants à rester dans les eaux neutres plus de 24 heures s'il est impossible qu'ils se procurent dans cet espace de temps la quantité de combustible nécessaire pour atteindre le port le plu» voisin de leur propie nationalité (1).

Une circulaire des Etats-Unis du 19 septembre 1914 a indiqué dans quelles conditions il était interdit à des navires de gueiro de se fournir de combustible ou de piovisions dans un port neutfe Ou en liaute mer par le moyen de navires marchands les leur transportant d'Un port neutre (2). • — Par une proclamation du 13 novembie 1914, les Etats-Unis ont édicté certaines restrictions au charbonnage des vaisseaux de guerre ou de leurs allèges dans la zone du canal de Panama, qui ont paru à certains favoriser la Granae-Bretagne aux dépens de l'Allemagne (3).

Parmi toutes ces déclarations de neutralité on doit spécialement remarquer celles de l'Uruguay et du Chili qui, sur deux points au moins, ont introduit des innovations : 1" l'approvisionnement en combustible des navires de guerre belligérants est limité par elles non plus à la quantité nécessaire pour se diriger vers un port de leur propre pays, mais à celle indispensable pour atteindre le port d'une nation voisine de l'Uruguay ou du Chili : à cause de la grande distance cjul sépare les côtes uruguayennes et chiliennes des pays belligérants, la provision de charbon à fournir eût été, avec le système admis jusqu'alors, beaucoup trop considérable pour no pas leur permettre de se livrer à des'opérations de guerre ; 2° des règles restrictives sont apportées à Y approvisionnement même des navires de commerce, afin d'ésiter qu'ils ne se livrent en mer à des transbordements au profit de navires de guerre (4).

Les Instructions navales des Etats-Unis de juin 19t7 sont en principe conformes aux prescriptions de la Haye de 1907. Il y est dit : 1'^ que les navires de guerre belligérants ne peuvent se ravitailler dans les porls et rades neutres que pour compléter leur approvlsion-

Inement normal du temps de paix, avec l'autorisation des autorités

(1) V Paul Pa-iehillo, La guerre de 1914.

(3) Pniîl Fuufhille, /u giiërre de 1914. i. I, p. co-. ; .v. .i.. i-.'i,., p. lai». •

(;>) Paul FaiichiUe, op. cit., t. 1, p. 271. — Browu Scott, A suroey oj inlernaional relations bttiveen i'm Uniled States niid Germuny, p. 12S.

(4) V. bpî'cir.icmfcnt eu ce qui concfriic les tîiverses questioits qu'a soulevées u Chili ppiidHnt iii ,muTie de \U\4 la question 'des uppiovinionnemcnls des avires de >(;ienf t-n tluui)oii tt eu vivres, Alvurez. La yrande guerre européenne l 1(1 luulralité du Chili, pp. 101 et s., 201 et 8.

neutres (art. 15) : 2"^ que ces navires ne peuvent y prendre comme combustible et comme provisions maritimes que la quantité suffisante dans l'opinion des autorités neutres pour leur permettre d'atteindre le port le plus proche de leur pays, mais qu'ils peuvent remplir leurs soutes si la contrée où ils se trouvent a adopté cette méthode de fixer la quantité de combustible ou de provisions (art. 16) : 3" que si, d'accord avec la loi de l'Etat neutre, les navires n'ont pu prendre le combustible, les vivres et les provisions vingt-quatre heures après leur arrivée, les autorités neutres peuvent prolonger pour un délai raisonnable la durée de leur séjour (art. 17) ; 4° que les navires ne peuvent pas se réapprovisionner dans les ports d'un même pays à moins d'un intervalle de trois mois (art. IS).

1463'!. — B. Réparations. — La pratique des Etats distingue les réparations indispensables pour que le navire puisse tenir la mer et celles qui ont pour but d'augmenter ses forces militaires : les premières sont permises dans les ports neutres, même si elles ont été occasionnées par un fait de guerre ; les secondes sont interdites, même si elles ont eu pour cause un accident de mer. C'est la distinction qui fut en général adoptée, notamment pendant la guerre liispanoaméricaine de 1898, par les déclaiations de neutralité delà Grande- Bretagne, de la France, du Brésil, d'Haïti, de la Russie. Et cette di?tinction reçut en fait plusieurs applications : ainsi le croiseur américain Harwârd fut admis, dans le port de Fort-de-France (Martinique), à y faire réparer les avaries de navigation reçues dans un combat soutenu par les Espagnols. La déclaration du Japon du .30 avril 1898 n'autorisa que les réparations strictement nécessaires pour gagner le port le plus proche du pays des navires. Une formule analogue se trouve dans l'arrêté belge du 18 février 1901 (art. 13 et 14) sur l'admission des bâtiments de guerre étrangers dans les eaux et ports (1). La question des réparations s'est posée à diverses reprises lors de la guerre ru sso- japonaise de 1904-1905 : les vaisseaux de l'escadre russe de la Baltique purent se faire réparer dans les chantiers de Djibouti et de Majunga, mais les navires russes endommagés dans un combat, Cesarewitch, Askold, Diana, Aurora, Oleg, Zamtchug, qui se réfugièrent à Kiao-Tcheou, à Shanghaï, à Saïgon, à Manille, furent obligés de désarmer. En 1904, durant la guerre russo-japonaise, les Etats-LTnis ne permirent pas au navire russe Zena, entré à San Francisco le 11 septembre 1904, d'y faire des réparations qui, devant durer des mois, eussent équivalu à un renouvellement du navire ; en conséquence ils l'internèrent ; ils procédèrent de même vis-à-vis d'autres navires de guerre russes (2). — Les mêmes règles sont en principe admises

(1) V. Le Fur. R. D. I. P., t. VI, p. 20S. — Politis, R. D. I. P., t. VIII, p. 359.

(2) V. Gaborit, Questions de neutralité maritime pendant la guerre russ»-\ jofcnaise, pp. 170 et s. — Hersbey, The russo-japanese tvar, pp. 2CG et s. Takahasbi, International law applied to the rvsso-j'aponrse war, pp. 447 et s. A. J., 1915, p. 486. — V. aussi Cobfcett, op. cit., t. II, pp. 355 et 360.

par la doctrine. L'Institut de droit international, dans son règlement de 1898 (art. 42, alinéa 4), a décidé: « Les réparations ne sont permises que dans la mesure nécessaire pour que le bâtiment puisse tenir la mer ». Certains soutiennent toutefois qu'il faut distinguer d'après leur origine entre les avaries dangereuses pour la navigation : celles qui ont été causées non pas par un accident de mer mais par le canon de l'ennemi n'autorisent les réparations que sous condition de l'internement du navire jusqu'à la fin de la guerre (1). Quelques auteurs critiquent la distinction entre les réparations permises et défendue? suivant qu'elles ont trait à des avaries intéressant la navigation ou à des avaries intéressant la force militaire, car ils remarquent, non sans raison, que la navigabilité d'un navire de guerre est un élément de son action militaire. — La XIII« convention de la Haye de 1907, qui, dans son article 18, défend aux navires de « renouveler ou augmenter leur armement », a prévu en ces termes, dans son article 17, le cas des réparations en territoire neutre : « Dans les ports et rades neutres les navires de guerre belligérants ne peuvent réparer leurs avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de leur navigation et non pas accroître, d'une manière quelconque, leur force militaire. L'autorité neutre constatera la nature des réparations à effectuer qui devront être exécutées le plus rapidement possible ». Ainsi, les avaries portant sur un organe militaire ne peuvent pas être réparées mais celles portant sur un organe de navigation peuvent l'être, et c'est la nature des avaries, non pas leur origine, qu'il faut considérer: les avaries de navigation résultant d'un combat sont donc susceptibles de réparations ; une proposition britannique qui prétendait les prohiber fut repoussée par la conférence (2). L'article 17 ne parle que des ports et rades, il ne s'étend pas aux eaux territoriales: on ne conçoit pas, en effet, que des réparations puissent être pratiquement effectuées dans ces eaux.

1463^*. — L'article 6 de la déclaration de neutralité rendue par les Pays-Bas lorf? de la guerre mondiale de 1914-1919 a textuellement reproduit l'article 17 de la convention de la Haye. — Disposition analogue dans les proclamations du Venezuela, de l'Equateur, du Guatemala, du Honduras, de Cuba, du Brésil. — D'après les Etats-Unis, on ne doit pas augmenter la force des navires, on ne peut y faire que les réparations nécessaires pour leur permettre de reprendre la mer, et les réparations faites les navires ne doivent pas rester dans les eaux américaines plus de 24 heures, à moins que pendant ces 24 heures un navire de l'ennemi ne soit parti de ces eaux (pro<;lamation de neutralité du 4 août 1914, proclamation relative à l'usage du canal de Panama du 13 novembre 1904). — Le Chili a rendu le 14 août 1914 des règles de

(1) Rapport Dupuis à l'histitut de droit international eu 1910, Annuaire, t. XXIII, p. 66.

(2) Rapport Renault, Actes et documents, t. I, p. 315.

même nature. — L-a Chine interdit d'augmenter les forces de combat et autorisa les autorités locales à accorder aux navires une prolongation du délai de séjour s'ils n'ont pu achever dans les 24 heures la réparation de leurs avaries. — Le 15 octobie 1914, pendant la grande guerre, la canonnière allemande Geier entra à Honolulu (Hawaï [ Etatii-Unis ]),dans une condition telle qu'elle était hors d'état de tenir la mer : son commandant indiqua \n nécessité de grandes réparations ejcigeant pour leur achèvement une péiiode de temps indéfinie ; les Etats-Unis accordèrent au navire un délai de trois semaines pour faire 1g^ réparations et quitter le port, pu bout duquel, s'il ne paitait pas, il serait interné. La présence d'iin croiseur japonais au large de Honolulu décida le commandant, à l'expiration du temps prescrit, à ne point partir et à (femander l'internement de son bâtiment. Peu après que le Geier était entré dans le port, le steamer allemand Locksum y arriva : ce n'était pas, comme le Geier, un navire de guerre, mais un bâtiment marchand ; cependant les Etats-Unis ne lui permirent pas d'y prendre tout le charbon et les chargements qu'il voudrait et d'y rester ^ussi longtemi)s qu'il désirerait, ils lui appliquèrent le même traitement qu'au Geier et l'internèrent comme lui : c'est que ce bâtiment marchand avait fourni en haute mer du charbon au Qeier et ainsi en était devenu une allège (1). — Les Instructions maritimes des Et4ts-Uni6 de juin 1917 reproduisent, dans leur article 19, la disposition de l'article J 7 de la convention de la Haye et déclarent, dans leur article 17, que les autorités neutres peuvent accorder une prolongation de séjour aux navires s'ils n'ont pu faire les réparations nécessaires dans les 24 heures de leur arrivée.

1463'^ — Quels navires convient-il de considérer comme « navires de guerre », pour l'application des règles du droit des gens concernant l'admission dans le territoire maritime des Etats neutres ?

Le principe est évidemment qu'on doit déclarer tels tous les bâti^ ments quelconques qui constituent la force armée des Etats. Des difficultés peuvent toutefois s'élever au sujet de quelques-uns d'entre euXf On peut, d'autre part, se demander s'il ne faut pas, au point de vue qui nous intéresse, « assimiler » à des navires de guerre certains bâtiments qui ne font pas régulièrement partie de la force armée.

14Ç3**'- — Par application du principe qui vient d'être posé, on doit sans ^ucun doute soumettre aux règles concernant l'accès et le séjour dans les eaux neutres les corsaires, s'ils appartiennent à des pays qui n'ont pas aboli la course maritime ou si à raison des circonstances de la guerre l'usage en est possible (n" 1289*) (Comp. déclaration de neutralité des Etats-Unis, 4 août 1914, n«> 1463'"), ainsi que les croiseurs auxiliaires, c'est-à-dire les navires de commerce transformés en bâtiments de guerre dans les conditions indiquées par la

(1) V. Browu Scott, A siirvey of international relations bdween the Unité}) States and Germany, pp. 121 et s, — A. J,, 1915, p, 4^6.

DEVOIRS DM NEUTRES 719

Vïï^ convention de la Haye du 18 octobre 1907. C'est ce qu'ont spécialement déclaré les ordonnances de neutralité des Etats-Unis du 4 août 1914, de la République Argentine du 6 et du 17 août 1914, de la Chine du 6 août 1914. Des Etats neutres, dans leurs déclarations de neutralité, tout en admettant en principe les navires de guerre, ont parfois exclu les corsaires, comme offrant moins de garanties ; d'autre* leur ont fait une situation particulière (Brésil, déclaration du 4 août 1914, no 1463»").

1463'^'. — Un Etat neutre pcut-ll recevoir dans ses eaux des sousmarins comme tous autres navires de guerre ennemis ? Et, s'il peut les y admettre, doit-il leur appliquer, en ce qui concerne leur séjour, pour leur ravitaillement et leurs réparations, les mêmes règles qu'aux bâtiments qui naviguent à la surface ? La question est susceptible de discussion. Quand il s'agit d'un bâtiment de surface, le droit de séjourner 24 heures dans un port neutre et le droit d'y embarquer, à la condition de ne plus revenir dans un j>ort de cette natio^nallté pendant trois mois, le combustible nécessaire pour rejoindre sa base la plus proche peuvent apparaître très légitimer et d'une observation facile : on permet ainsi simplement au bâtiment de rentrer chez lui, sans lui donner la possibilité de faire des randonnées et en l'exposant au contraire à être attaqué par les croisières qui le guettent. Mais, jjour un sous-marin, la situationi n'est-elle pas toute différente? — Le sous-marin embarque un combustible liquide, qu'<m mesure difficilement lorsqu'il le prend par une manche â bord d'un autre navire de sa nationalité dans le port neutre ', il peut 4e plus se maquiller aisément, de sorte qu'il sera à même de revenir saas ètr€ reconnu avant l'expiration des trois mois ; il a eiifîn la possibilité de torpiller qui lui plaît sur sa rout« de retour sans courir lui-m^me aucun d««ger dans la plupart des cas. Dans oes conditions, le séjour et le ravitaillement, même limités, d'un soos-«iarin n'«st-il pas en réalité une sorte d'assistance prêtée, en vue de la guerre, à la puissance <juî le possède ? La nécessité de trancher une pareille difficulté s'est présentée au mois de j'uin 1916 pendant la guerre de l'914. Un sous-marin allemand, l'U-:f7, sous prétexte d'apporter au roi d'Espagne «ne lettre de l'Empereur d'Allemagne le remerciant d'avoir recueilli les Atteœands chassés d« Cameroun, entra dans le port espagnol de CartlMigè^îe le ^1 juin 1916 â 4 heures du matin, et il fut admis à n'en sortir que le 22, à 3 h. 1 /2 du matin, après s'y être ravitaillé par le moyen du vapeur allemand Roma, întemé â Carthagène de^>uis le^ août 1914, et avoir débarqué «ur le Roma des caisses de médicaments pour les Alk^nands du Cameroun ; ay^nt quitté 4cs eaux territoriales espagnoles, il échappa en haute mer à la stirveiMaftce des -viAsseaux ^««emiis et y torpilla plusieurs vapeurs. A la suite de ce fait, la France, la Grande-Bretagne, le Japon et la Russie adressèrent le 20 août 1916 aux gouvernements aeutres un meniorandutti de pr^tcstaJtioB : ^r.ès les avoir exhortés « à pfe»dr« des mesures <di£icMH&es tendant k empê-

cher les sous- marins belligérants, sans considération pour leur usage, de se servir des eaux, rades et ports neutres », ces Etats soutinrent que « les navires sous-marins devraient^être exclus du bénéfice des règles jusqu'ici acceptées par le droit international en ce qui concerne l'admission et le séjour des navires de guerre et de commerce dans les eaux, rades et ports » et que « tout sous-marin belligérant qui entre dans un port neutre devrait être retenu ». Mais ce mémorandum ne produisit pas l'effet attendu. Le gouvernement des Etats-Unis y répondit notamment en repoussant la demande des Alliés de fermer leurs ports aux sous-marins belligérants. Et, peu après cette décision des Etats-Unis, au mois d'octobre suivant, un nouveau sous-marin allemand, rU-53, pénétra dans le port américain de Newport-News, où il fut autorisé à séjourner : il y resta trois heures. Cependant, le 19 juillet 1916, la Suède avait interdit l'accès de ses ports aux sousmarins de guerre : cette ordonnance suédoise avait toutefois surtout i;C"Ur objet d'entraver les opérations des submersibles anglais et russes dans la Baltique. Le 13 octobre 1916, puis le l^r février 1917, la Norvège suivit l'exemple de la Suède : mais ici la décision atteignait | principalement les sous-marins allemands ; aussi r'Allemagne, qui ! n'avait pas protesté contre l'ordonnance suédoise, s'éleva-t-elle vive- ' ment contre le décret norvégien. Quant aux Etats-Unis, ils persistèrent^ à n'édicter aucune interdiction. Un a^ plus tard, en juin 1917, unJ sous-marin allemand vint de nouveau en Espagne faire, à Cadix, un court séjour : sa présence raviva les polémiques sur les devoirs de l'Espagne à l'égard des nations belligérantes, et le 29 de ce mois] un décret du gouvernement espagnol interdit à tous les sous-marins! l'accès des eaux territoriales et des ports de l'Espagne. (1) : ce décret' reçut son application à diverses reprises en 1917. Le 23 février et lel 12 mars 1917, deux sous-marins allemands, le U-B-30 et le U-B-6, entrèrent dans les eaux territoriales de la Hollande ; rencontrés par les forces navales néerlandaises, ils furent internés. Mais, l'Allemagne ayant prétendu que l'entrée de ses sous-marins dans les eaux hollandaises était due à la condition de la mef, ce qui la rendait régulière (art. 5 décl. de neutrahté), et non pas à une faute de navigation ' comme le soutenaient les Pays-Bas, les deux Etats décidèrent de soumettre la question à une commission internationale d'arbitrage, composée de cinq officiers de marine danois, néerlandais, allemand, argentin et suédois, qui rendit ses décisions le 20 juillet 1917 : cette commission déclara que l'entrée du U-B-Q devait être attribuée à une faute de navigation et dès lors que le navire devait rester interné, mais que l'entrée du U-B-'SO était due à l'état de la mer et qu'en conséquence il fallait le relâcher (2). — Peut-être, pour éviter toutes diffi-

(1) V. La Bruyèie, Revue politique et parlementaire, juillet 1916. — Pcivi.ijaquet, La guerre commerciale sous-marine, R. D. I. P., t. XXIV, pp. 226 et s. et 429. — V. les textes publiés dans le J. I P., t. XLIV, pp. 317 et s.

(2) Livre orange néerlandais, 1916-1918, pp. 64-67.

DEVOmS DES NEUTRES 721

cultes en ce qui concerne les sous-marins, le droit international agirait-il sageiuent en abaudoiiuant la tiièse adoptée par la XIIP convention de la Haye et en imposant déoonnais aux iritats neutres, par assimilation des devoirs qui incombent aux neutres dans la guerre sur terre, l'obligation d'interdire à tous les vaisseaux de guerre belligérants, sauf le cas de relâcne iorcée, l'accès de leur* ports ou de leurs eaux territoriales. — La Société anglaise Grotius, dans des recommandations adoptées le ly décembre it)17, a admis que les sous-marins pouvaient, sans violation de la neutralité, recevoir l'iiospitaiité dans les eaux neutres, aux mêmes conditions que les autres navires de guerre, mais qu'ils devaient dans ces eaux se tenii en surface et non pas en plongée, porter les marques distinctives des navires de guerre et arborer le pavillon national : eu cas d'inimction à ces règles, le navire et l'équipage doivent être internés jusqu'à la fin de la guerre (1).

1463'\ — Faut-il considérer comme un navire de guerre ou au contraire comme un simple navire raarciiand un sous-marin convnerciaL V Un pareil bâtiment doit-il être soumis dans les eaux neutres aux restrictions de séjour et de ravitaillement imposées par l'usage aux navires de guerre ou peut-il y trouver toute l'iiospitaiité que la coutume internationale accorde"îiux navires de commerce ordinaires ? Le sousmarin commercial fut inventé par les Allemands pendant la grande juerre de 1914-1919, en vue d'échapper à l'interdiction du commerce

laritime que la supiématie des escadres franco-anglaises faisait peser lur eux. Mais, en fait, son emploi fut restreint. On ne signale guère ^u cours des hostilités qu'un seul sous-marin de commerce, le Deatschl, qui fit deux voyages d'Allemagne aux Etats-Unis, en juillet en octobre 1916. Les autorités américaines, dès l'arrivée du

)euischland à Norfolk le 9 juillet 1916, le firent examiner par des ^fficieis de marine ; et, ceux-ci ayant constaté qu'il ne portait aucun

rraemenl de guerre et ne possédait pas de tubes lance- torpilles, considérèrent comme un simple navire de commerce. Les Alliés, le leur côté, dans une note du 20 août 1916, prétendiient qu'il devait ^tre déclaré navire de guerre : ils annonccient en conséquence qu'ils traiteraient comme tel en haute mer. Un sous-marin commercial,

la différence d'un navire de commerce de surface, a en effet un moyen

)imuode d'échapper à l'arrêt et à la visite des navires de guerre : n'a qu'à plonger au moment où il est sommé de stopper ; il peut,

l'autre parL, en naviguant sous la mer, se jouer des blocus les plus MiecLifs sans que la flotte bloquante ait la possioiUté de s'y opposer ; ivec l'existence des sous-marins de commerce, aucun blocus ne sera plus possible ; un transport ordinaire, s'il a une grande vitesse, peut sans doute se soustraire aussi facilement au coinmandemenc d'arrêt, mais le navire de guerre qui l'a lencoutré a au moins la ressource de l'atteindre et de le détruiie par le feu de ses canons, ressource

(i) SociéLé Cri-olius, t. IV, p. aX,VUI.

qu'il ne possède pas vis-à-vis d'un sous-marin ; si un gouvernement neutre a tous les moyens de se convaincre, par l'examen qu'il en peut faire, que le sous-marin qui se trouve dans ses eaux est bien un navire pacifique, en haute mer les belligérants ne peuvent pas s'assuici du caractère commercial du sous-marin qu'ils apeiçoivent : ils ne sauraient ('es lors connaître de sous-meiins de commerce. Cependant, après les Etats-Unis, la Suède, par ordonnance du 19 juillet 1916, reconnut l'existence de sous-m?rins commerciaux, qu'elle soumit aux mêmes règles que les autres vaisseaux marchands ; et elle maintint sa thèse en dépit de la protestation que firent les AlMés le 30 août suivant. La Norvège, pai' un décret du 13 octobre 1916, admit aussi les sous-marins de commerce à ckculer dans ses eaux, mais seulement de jour, par temps clair et en naviguant en surface. Le t'écret espagnol du 29 juin 1917 semble avoir fermé les eaux de l'Espagne à tous les sous-marins beUigerants, quelle que soit leur natuie (1).

1463''''. — Les règles qui gouvernent la situation des navires de guerre belUgérants dans les ports et les eaux neutres doivent-elles être appliquées aux navires de commerce armés pour leui propre défense ? La question s'est posée au cours de la grande guerre de 1914. L'Allemagne et les Pays-Bas ont prétendu que ces navires devaientjj être traités comme des navires de guerre et que dès lors ils ne pouvaient être admis obligatoirement dans des ports neutres que dans les casj où sont admis les bâtiments fle guerre, c'est-à-dire en cas d'avaries oi de mauvais état de la mer : en effet, d'après l'Allemagne, le droit de gens ne permet pas aux bâtiments de commerce beUigérants d'opposeï une résistance armée à un bâtiment de guerre de la partie adverse et d'après les Pays-Bas, ces bâtiments, étant armés, sont à même d'accomplir en cas de nécessité des actes de guerre. La France, la Grande- Bretagne, l'ItaUe, les Etats-Unis, l'Espagne, les principales RépubUques de l'Amérique du Sud ont, au contraire, soutenu qu'ils étaient toujours des navires marchands et qu'ils devaient être considérés comme tels au pomt de vue de leur admission dans les ports neutres ;] les bâtiments de commerce armés uniquement en vue de se défendre, ont-ils dit, ne perdent pas le caractère de bâtiments de commerce, puisque, d'après le droit international, il est permis à un bâtiment d« commerce d'un belligérant de se défendre contre une capture de l£ part d'un navire de guerre de l'adversaire. En particuher, l'ordonnanci de neutrahté de la République Argentine du 17 août 1914 a, en ce qi

(1) V. Atherley-Joues, ihe Deuischland, Société Grotius, t. III, p. 37. Hershey, The Deuischland, A. J., 1916, p. 852. — Hyde, The right to altacl unarmed submarine mcrchantmen, A. J., 1917, p. 160. — Kônig, Die Fat, der « Deuischland », 19U>. — Lussen, Handels-Uboot Deuischland », 1916. Pehédecki, Le droil inlernalional mariiiihe cl la grande guerre, p. 255. — Peiiin-j jaquet. Lu guerre conunercicJe sous-marine, R. D. I. P., t. XXIV. pp. 226 el sj et 429. — Rehm, Der Unter^.ebootkrieg, Zeilschrilt fur VOlkeriecht, t. IX, p. 2ff — Scalogne, Onderzeeboolen : onze neulraliteit, 1917. — Woolsey^ Submarint re/lections, A. J., 1917, p. 137.

concerne leur présence dans ses p^ts et eaux, refusé d'assimiler les navires de conunerce armés à des navires de guerre ; toutefois, comme ces navires peu voit, à raison de leur armement, être transformés facilement en croiseurs auxiliaires, c'est-à-dire en bâtiments de guerre, elle recommanda de les soumettre à une surveillance spéciale, et, à cet égard, elle a fait une distinction entre les navires de commerce ayant seulement des canons à l'arrière et ceux qui en portent à l'avant et sur les côtés : ces derniers, pouvant servii à l'attaque, autant qu'à la défense, doivent être surveillés d'une manière plus rigoureuse; elle imposa, d'autre part, aux navires de commerce armés, comme aux navires de guerre, l'obligation de ne pas quitter les ports et eaux neutres moins de 24 heures après le départ d'un navire marchand, armé ou non, de l'ennemi (n»» d, e et g) (1).

1463*'. — Le Chili, pendant la guerre mondiale de 1914, considéra et traita comme des navires auxiUaires des flottes belligérantes, c'està-dire comme des navires de guerre de ces flottes, les navires de commerce belligérants qui, dans ses ports, avaient d'une manière ou d'une autre prêté assistance aux navires de guerre de leur pays (2).

1463". — Un Etat neutre est-il teiui de ne pas admettre dans ses

ports des navires de commerce ayant navigué originairement sous le

pavillon d'une des puissances belligérantes et qui ont été capturés

ou réquisitionnés par l'autre partie belligérante ? La question a été

soulevée pendant la grande guerre par les Pays-Bas au sujet de

navires allemands qui, se trouvant dans des ports du Portugal,

avalent été réquisitionnés pai le gouvernement portugais. Le cabinet

de la Haye a décidé que les navires de commerce sous pavillon d'un

Etat belligérant, qui ont été acquis sur l'adversaire par l'exercice

'du droit de capture ou par réquisition ne peuvent être admis dans la

juridiction d'un Etat neutre que pour cause d'innavigabilité, de mau-

ais état de la mer, de manque de combustibles ou de provisions,

vec obligation de repartir immédiatement après la cessation de la

ause qui a justifié l'entrée et sous peine d'iuternement dans le cas

ù il n'est pas obtempéré à l'ordre de départ. Il a fait découler cette

solution, qui était en définitive celle admise par le droit international

pour les navires de guerre belligérants, du principe qu'une puissance

entre ne doit pas tolérer sur son territoire la continuation d'actes

e guerre ou d'actes ayant donné naissance à un conflit international,

mme c'était le cas pour la réquisition des navires allemands par le

Portugal puisque c'est cette réquisition qui amena l'état de guerre

entre l'Allemagne et le Portugal (3).

1(1) V. à ce sujet, Paul Fauchille, La yucrrc de 1914, t. I el II. — .\. J., 191S, upplémcut, pp. 19G et 233. — ■ Livre craiige néerlandais, septembre 1916, p. 163-164 — Naval war Collège, International laiv documents, 1917, p. 23. (2) V. Alvarez, Lu grande guerre européenne et la neutralité du Chili, pp 209 ''--

"t'i-i CINQUIÈME l'ART4i: — LIVRE V — CHAPITRE PREMIER

1463""^. — Il peut arriver qu'un navire de guerre belligérant soit indûment dans un port neutre, qu'il ne le quitte pas malgré les injonctions qui lui ont été adressées, qu'il y demeure au delà du temps fixé. Dans ce cas, que doit faire le gouvernement neutre ? Il de\Ta prendre les mesures nécessaires poui rendre le navire incapable de reprendre la mer pendant la durée de la guerre. Il enlèvera, par exemple, une pièce du navire indispensable à sa marche. Quant aux officiers et à l'équipage, ils seront également « retenus ». C'est ce que déclare l'article 24 de la convention de la Haye de 1907 sur la neutralité maritime. Cette disposition n'a pas exigé que les officiers et l'équipage fussent internés : on pouiTa donc les garder à bord du navire ou, si on le préfère, les interner, mais, dans ce dernier cas, il faudra, dit l'article 24, laisser sur le navire les hommes nécessaires à son entretien : dans la guerre continentale, quand une troupe s'est réfugiée en territoire neutre avec du matériel, caissons, canons, etc., on ne prend pas une semblable mesure ; c'est que ces objets ne réclament pas autant de soins qu'un navire. — Aux termes de l'article 24, les officiers peuvent être laissés libres en prenant rengagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation. — Cette rétention du navire peut faire naître en pratique de nombreuses questions (1). ■ — On peut supposer aussi qu'un navire ne veuille pas se conformer aux prescriptions légales en ce qui concerne les approvisionnements et les réparations : on le soumettra au même régime. — C'est bien souvent à dessein qu'un navire de guerre belUgérant s'abstient de quitter le port dans le délai prescrit ou de remplir les conditions auxquelles il est tenu : il cherche ainsi l'internement afin de se soustraire par lui aux attaques d'un ennemi qu'il sait être en force dans le voisinage. Il se peut même que pour ce motif le navire demande ouvertement son inte*neïnent (2). Le gouvernement neutre, fixé sur les intentions du navire de guerre, ne doit-il pas l'obliger à sortir ? Question délicate. Forcer le navire à quitter le port où il se trouve à l'abri, c'est l'exposer à la destruction, et par suite favoriser son adversaire ; mais l'autoriser à rester en l'internant, c'est rendre quelque peu illusoire la règle sur la durée du séjour et de plus le protéger aux dépens de l'autre belligérant.

régime applique par F Italie pendant la guerre européenne aux bâtiments de commerce ennemis réfugies dans ses ports, R. D. I. P., t. XXIV, p. 337.

(1) Indiquons-en quelques-unes : à partir de quel moment un navire doit-il cire considéré comme retenu ? Qui doii supporter les frais de la rétention ? Qui supportera les risques des navires détenus ? Un navire retenu dans un port neutre peut-il être transféré dans un autre port désigné par le gouvecnement du pays où a lieu la rétention ? Aux frais de qui a lieu le transport d'un port dans un autre ? La pliqjart de Ces questions se sont posées au Chili pendant la guerre de 1914, surtout à propos de naNires de commerce belligérants qui avaient violé la neutralité chilienne et qui de ce fait avaient été internés. V. Alvarez, op. cit., pp. 281 et s.

(2) Le fait s'est présenté au Chili en 1911 pour des navires de commeice allemands. V. Alvarez, op. cit., p. 287. Comp. n° 14632\

1463-'. — Il n'a été parlé jusqu'ici que de l'admission des navires de guerre belligérants dans les eaux neutres ; la neutralité n'imposet-elle pas aussi des devoirs aux Etats pour la réception des navires de commerce belligérants ? — pji ce qui concerne le droit de passage dans les eaux territoriales, il ne semble pas qu'il y ait des -aotifs de l'interdire à ces navires : ils gardent malgré là guerre le droit de navigation pacifique : ils ne sont pas, à proprement parler, comme les vaisseaux de guerre, des moyens de.combat dont il faille défendre aux neutres de faciliter l'emploi. — Mais quelle doit être leur situation au point de vue de l'entrée dans les ports neutres ? Un Etat neutre ne saurait être tenu de fermer son territoire maritime aux bâîiments de commerce de chacun des belligérants, car de la sorte il augmenterait pour eux les risques de capture en mer et dès lors favoriserait l'aalversaire du pays dont ils ont la nationalité. On ne peut davantage l'obliger à leur ouvrir ce territoire et à les laisser y séjourner aussi longtemps qu'il leur plaira, car alors il les mettrait définitivement à l'abri des prises de l'ennemi et les protégerait aux dépens de ce dernier. Dans les d«ux cas, l'Etat cesserait d'être vraiment neutre. L'idée dont, ici, il faut s'inspirer comme principe est que l'Etat neutre doit traiter les navires de commerce belligérants comme si la guerre n'existait pas. En dépit de la guerre, cet Etat demeure en effet en état de paix avec l'un et l'autre des belligérants. Or, en temps de paix, un Etat peut à sa volonté, en vertu de sa souveraineté, ouvrir ou fermer ses ports aux bâtiments de commerce étrangers. Mais c'est là une règle théorique : le besoin que les peuples éprouvent les uns des autres et l'intérêt des échanges font qu'en fait, à moins de graves raisons ■comme des raisons sanitaires, les Etats ne font aucune difficulté pour vrir leurs ports marchands aux navires de commerce de tous les ys ; ces Etats ont, d'ailleurs, d'autre part, sur les navires qu'ils çoivent dans leurs eaux, un droit entier de police et de surveillarrce. Cette règle du temps de paix est aussi celle du temps de guerre. Ne

I oit-elle pas toutefois, dans ce cas, fléchir sur certains points à raison tes obhgations qu'entraîne la neutralité ? L'Etat neutre doit, tout .'abord, en temps de guerre plus encore qu'en temps de paix, traiter 'une façon égale les navires de commerce de tous les Etats : il ne aurait fermer ses ports à un belHgérant et les ouvrir à l'autre, suborjonner l'entrée des navires de chacun d'eux à des conditions diffé- ^ntes. Il doit, de plus, en temps de guerre comme en temps de paix, enir dans tous les cas ses ports ouverts aux navires en détresse : il y a ici un motif d'humanité auquel il ne peut se soustraire. Mais ne doit-il pas, à raison de sa qualité de neutre, soumettre dans ses ports

Iun régime particulier les navires des Etats belligérants en ca qui •ncerne leur séjour, leur ravitaillement et leur approvisionnement ? n temps de paix, rien n'empêche un navire de commerce de demeurer idéfiniment dans un port étranger ; il ne saurait en être de même

navire devra quitter le port neutre où il a pénétré dès qu'il aura terminé les opérations qui avaient né'cessité son entrée. — Une puissance neutre manquerait aux devoirs de la neutralité, si elle laissait un navire demeurer dans un de ses ports après qu'il en aurait fini avec le débarquement et le chargement des marchandises, dès qu'aurait cessé le péril contre lequel il avait cherché un refuge, car ses eaux ne seraient plus désormais pour lui qu'un abri contre les captures de l'Etat adverse. Elle ne pourrait pas l'y conserver même en l'y internant jusqu'à la fin de la guerre. Outre qu'elle serait désastreuse pour le commerce international, cette solution aurait toujours pour conséquence de priver l'ennemi de son droit de capture. Sans doute, en l'obligeant à sortir, le neutre exposera le navire à être capturé. Mais la capture n'est-elle pas le sort commun qui en temps de guerre maritime attend la propriété ennemie ? Tout ce qu'on peut demander à un Etat neutre, c'est de ne pas augmenter les risques que doit courir cette propriété ; mais, à l'inverse, il ne doit rien faire pour les diminuer. Ayant un droit de police sur les navires de commerce étrangers se trouvant dans ses eaux, l'Etat neutre devra veiller à ce que pendant leur séjour ils ne commettent aucun acte qui serait une violation de sa neutralité. Il prendra donc les mesures nécessaires pour qu'ils ne puissent pas se livrer, avec des navires de guerre ou de commerce croisant au large, à des communications utiles aux opérations de la guerre, notamment par la télégraphie sons fil. 11 lui faudra de même faire le nécessaire pour qu'ils ne prennent pas des quantités de charbon ou de vivres assez considérables pour approvisionner et ravitailler des navires de guerre de leur pays. — Toutes ces questions, relatives à la situation des navires de commerce, n'ont guère, malgré leur importance, préoccupé les auteurs ; elles n'ont pas été prévues davantage par la XIII« convention de la Haye, qui a envisagé seulement la condition des navires de guerre belligérants. Les déclarations de neutralité ' rendues au xix« siècle par les Etats les ont également passées sous silence. Dans le domaine de la science, le projet de règlement sur la neutralité maritime de l'Institut américain de droit international en 1917 a seul cherché à les résoudre (art. 14 et suiv.) ; l'Institut de droit international, dans son règlement de 1898 sur le régime légal des navires dans les ports étrangers, y a à peine fait allusion (art. 7 et 42). Il fallut la guerre mondiale de 1914-1919 pour qu'on s'en inquiétât. La maîtrise des mers qui appartenait aux puissances de l'Entente avait, dès le début des hostilités, amené les navires marchands de l'Allemagne et de ses alliés à gagner au plus vite les ports des Etats voisins étrangers à la guerre et à refuser de sortir des ports neutres où ils se trouvaient afin de ne pas courir le risque d'être caj)turés. Ce fait montra à certains Etats, notamment dans l'Amérique du Sud, la nécessité de réglementer d'une manière un peu précise la condition des navires de commerce belligérants par rapport aux territoires neutres. Citons quelques-unes des déclarations de neutralité rendues

>ar eux. La plupart contiennent des stipulations relatives à l'usage de la télégraphie sans fil (n" 1476). Mais, en dehors de ces stipulations, il y en est d'autres encore. Les règles de neutralité de l'Uruguay du

7 août 1914 déclarèrent spécialement : « Art. 12. Les navires de commerce qui se trouveront ou arriveront dans les ports, rades, ou eaux territoriales ou juridictionnelles pendant la durée de l'état de guerre et qui appartiennent à l'une des nations belligérantes seront interrogés par les autorités maritimes, dès leur arrivée ou à partir du moment où entreront en vigueur les règles de l'état de guerre, sur la nature des opérations qu'ils se proposent d'effectuer dans les ports ou les eaux de la République. S'ils déclarent appartenir à la réserve de la marine de guerre de leurs pays respectifs et qu'ils désirent jouir des prérogatives des vaisseaux de guerre, on leur appliquera les mesures auxquelles se réfèrent les articles concernant ces vaisseaux. S'ils déclarent qu'ils s'occuperont d'opérations commerciales licites, on veillera à ce qu'ils se limitent à elles et on vérifiera s'ils ont ou non à bord de la contrebande de guerre ou des éléments pour se transformer dans le port ou en haute mer en navires de course ou susceptibles de fins guerrières. Si l'existence de ces éléments est prouvée, on leur ordonnera de les débarquer (pour rester déposés jusqu'à la cessation des circonstances de guerre) ; et en cas de négative on leur appliquera les mesures concernant les navires de guerre et on leur imposera le départ dans un délai de 24 heures ». — « Art. 15. Les autorités maritimes veilleront à ce que les navires marchands n'embarquent ni contrebande de guerre, ni éléments propres à les convertir en navires de course ou propres à des fins guerrières ; ni ne recrutent d'équipages ou de troupes dans les ports et eaux de la République. A cet effet, on vérifiera les papiers des navires et dans le cas où ils ne seraient pas en règle au sujet de leur cargaison ou des opérations qu'ils se proposent d'accomplir, on leur enjoindra de continuer leur voyage dans le délai de 24 heures sans faire leurs opérations à moins qu'ils ne se soumettent aux mesures prescrites par l'autorité pour garantir les devoirs de la neutralité » (V. encore décrets des 31 août,

8 et 29 septembre et 20 octobre 1914). De même, le Chili édicta ces dispositions : 1° Règles du 14 août 1914 : « 1) Tout navire en relâche dans les ports chihens ou qui navigue dans les eaux territoriales nationales sera soumis à l'inspection de ses papiers par les autorités chiliennes, lesquelles pourront, quand elles le jugeront nécessaire, selon les règles qui sont spécifiées plus loin, procéder de nouveau à l'inspection du navire, de ses passagers, de Son chargement et de ses documents. En conséquence, on ne pourra autoriser la mise en route d'aucun navire, quel que soit son chargement et quelle que soit sa destination, tant que ce navire n'aura pas présenté des manifestes complets. 2) On ne permettra la sortie d'aucun navire de commerce qui aurait altéré ou essayé d'altérer ses status, lorsqu'il existera des motifs de croire que le navire a voulu le faire pour se transformer en

croiseur auxiliaire ou en navire armé, en quelque degré que ce soit. Les actes suivants seront considérés comme présomption de modification des status : à) Changer l'emplacement ou la position des canons qui se trouveraient à bord du navire, au moment de son arrivée ; changer la couleur, le gréement ou l'équipement du navire de manière à faire présumer que ce changement a pour obiet de le destiner à des opérations de guerre, b) Embarquer des canons, armes ou munitions dans des circonstances qui indiquent l'adaptation du navire à des fins militaires, c) Se refi'scr à prendre à bord des passagers, si le navire possède des installations commodes pour ceux-ci. d) Charger des quantités anormales de charbon. 3) Les autorités maritimes devront exiger des consuls étrangers qui viseront les papiers du navire une déclaration au sujet du caractère de ce navire, à savoir s'il s'agit d'un navire de commerce occupé au transport de marchandises et de passagers ou s'il fait partie des forces armées de la nation à laquelle il appartient. Dans ce dernier cas. le navire sero nrévenu d'avoir à prendre le large dans un délai de vingt-quatre heures et avec le charbon strictement suffisant pour le voyage jusqu'au port le plus rapproché de sa nation. 7) Aucun navire belligérant ne pourra embarquer dans les eaux chiliennes autre chose que les provisions et les objets nécessaires à la subsistance de son équipage, ni une quantité de charbon supérieure à celle stipulée dans la règle n» 3 ». — 2° Note du 2 novembre 1914 : « 1) Tout navire marchand de pavillon belligérant ayant un chargement ou des passagers, ou ayant seulement im chargement, ou encore naviguant sur lest, pourra prendre le charbon nécessaire, plus un 20 0 /O pour les éventualités, pour arriver au Callao ou à Montevideo, selon la route qu'il prendra f c'est-à-dire dans la direction du Nord ou dans là direction du Sud du Chili). 2) Si l'un des navires auxquels se réfère l'article précédent venait à toucher à un autre port du Chili pour prendre de nouveau du charbon ou des vivres, sous prétexte que le combustible qu'il portait lui aurait été enlevé par un navire de guerre, on ne lui permettra pas de prendre une quantité de charbon supérieure à celle nécessaire pour le service » (V. encore note du 7 novembre 1914 ; décret du 15 décembre 1914: note du 13 mars 1915). Et, comme sanction de ces mesures, le Chih établit qu' « en cas de violation par un navire de commerce de quelqu'unes des règles sur l'observation de la neutralité établies par le gouvernement de la République, il ne sera plus fourni de combustible dans les ports chiliens à aucun des navii;es de la compagnie à laquelle appartiendrait le navire qui aurait commis l'infraction » (décret du 1 5 décembre 1914) ; il décida, d'autre part, de considérer comme des navires auxiliaires, assimilés à des navires de guerre, les navires marchands belligérants qui ont fourni des vivres et du charbon à des navires de guerre de leur pays, se sont mis en communication clandestine avec eux ou ont violé d'une manière quelconque la neutralité : ces navires devront quitter les ports chiliens dans le délai de 24 heures, sinon être soumis à inter-

70IRS DES NEUTRES

"nement (notes des 26 novembre 1914 et 16 janvier 1915). Ainsi, d'après ces déclarations, les navires de commerce belligérants peuvent entrer dans les ports neutres, y stationner et les quitter, sous certaines conditions que les autorités territoriales doivent leur imposer. Ils peuvent aussi, s'ils le désirent, y prolonger indéfiniment leur séjour : le décret chilien du 15 décembre 1914, notamment, n'oblige pas les autorités du Chili à faire sortir de son territoire les na\ires de commerce belligérants, que leurs propriétaires ont manifesté l'intention d'y laisser jusqu'à la fin des hostilités, mais il leur ordonne de concentrer ces navires dans des ports déterminés (1). En Europe aussi bien qu'en Amérique, des Etats ont également envisagé la situation des navires marchands belligérants dans les eaux neutres. Ce fut en particulier le cas de l'Italie, lorsqu'elle était neutre : elle ne se déclara point tenue d'imposer le départ de ses ports aux navires marchands belligérants qui y avaient cherché un abri ; elle se considéra toutefois comme obligée d'exercer sur eux une surveillance active (2).

1463^*. — g) Les devoirs de l'Etat neutre en matière maritime par rapport aux blessés et malades belHgérants sont prévus par les articles 3, 13 et 15 de la convention X du 18 octobre 1907, sur l'adaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève (V. no 1395'*). On peut les résumer dans les règles suivantes : 1° Un Etat neutre ne doit pas mettre ses propres bâtiments à la disposition du service hospitalier des belligérants (comp. art. 3, conv. 1907) (3). 2° Le navire de guerre d'un Etat neutre peut, sans manquer aux devoirs de la neutralité, recueillir occasionnellement des blessas, malades ou naufragés belligérants, mais son commandant, qui n'a pas k les livrer aux belligérants, doit pourvoir dans la mesure du possible à ce que ces blessés, malades ou naufragés ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre (art. 13, conv. 1907). 3° Les Etats neutres peuvent dans certaines conditions recevoir sur leur territoire les blessés, malades et naufragés de la guerre maritime. A moins d'un arrangement contraire avec les Etats belligérants, un Etat neutre doit garder, de manière qu'ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre, les blessés, malades et naufragés qui ont été débarqués dans un de ses ports, du consentement de l'autorité locale, par un bâtiment de guerre ou un navire hospitalier belligérant, par un bâtiment hospitalier neutre ou^ encore par un vaisseau de guerre neutre qui les a occasionnellement recueillis (art. 15, conv. 1907). 4° L'Etat neutre doit toutefois laisser en liberté les blessés, malades et naufragés que débarque dans un de ses ports, sans avoir rencontré de croiseur et sans avoir pris aucun engagement,

(1) V. sur tous ces points, .\lvarcz, La gronde guerre européenne et la neutralité du Chili, pp. l.'îS et s.

(2) V. R. W., R. D. I. P., t. XXIV, p. 337.

(3) V. Paul Fauchille et Nicolas Politls, op. cit., p. 81.

un bâtiment de commerce neutre qui les avait recueillis occasionnellement (Rapport Renault à la conterence de la Haye sur l'article 1 5) (1). 5» Lorsqu'un navire de guerre belligérant se retire dans un port neutre, non pas pour évacuer des blessés, malades ou naufragés, mais pour échapper à l'ennemi et y débarquer, au moment de désarmer ou même avant de désarmer, les prisonniers de guerre blessés ou malades qu'il peut avoir à bord, ceux-ci deviennent libres sitôt qu'ils touchent le sol de l'Etat neutre (2), 6° Les Etats neutres ne doivent pas traiter dans leurs ports, au point de vue du séjour qu'ils y font, les bâtiments-hôpitaux militaires des belligérants comme des navires de guerre (art. 1, conv. 1907) (n» 1463*'). Des applications de la plupart de ces règles ont été faites pendant la guerre de 1914-1919. notamment par les Pays-Bas (V. n« 1395'").

1468*'. — h) Les navires de guerre belligérants qui entrent dans nn port neutre gardent les prisonniers qu'ils ont à bord. — Mais ceux-ci deviennent libres dès qu'ils sont débarqués sur le territoire neutre. — Au cours de la guerre de 1914-1919 s'est posée spécialement dans la guerre maritime la question de la situation des prisonniers de guerre mis en liberté par le belligérant qiii les avait pris et débarqués dans un pays neutre. En octobre 1914, le commandant du croiseur allemand Emden remit l'équipage sauvé du torpilleur français Mousquet au navire de commerce anglais Newburn, en consignant au journal de bord de ce navire qu'il accordait la liberté aux survivants français. Le N('U}burn débarqua les naufragés aux Indes néerlandaises. Comme dans la guerre fur terre des prisonnière de guerre évadés, par conséquent des gens qui ont reconquis leur liberté contre la volonté de l'autorité, ne doivent pas être internés s'ils viennent sur territoire neutre, il a paru logique au gouvernement néerlandais, en cas de guerre maritime, de ne pas interner davantage lore de leur débarquement dans un port neutre des prisonniers de guerre volontairement mis en liberté par l'autorité ; le gouvernement a dès lors décidé la mise en liberté de ces personnes (3). — Si des prisonniers s'évadent du navire belligérant à bord duquel ils se trouvent, ils doivent éga-j lement être laissés en liberté : le belligérant, qui n'a pas su les garder, ne peut faire acte d'autorité sur le territoire neutre pour les reprendre i et le neutre ne peut pas les arrêter pour les lui rendre ou pour les interner, car il y aurait là un acte d'assistance contraire aux devoirs de la neutralité.

1464. — /) Un Etat neutre peut-4I laisser conduire et recevoir dans ses ports les prises faites par un des belligérants sur l'autre belligérant ? — Au point de vue doctrinal, on conçoit qu'on défende à un Etat neutre d'admettre dans ses eaux les prises des belligérants, car \

(1) V. Paul Fauchille et Nicolas Politis, op. cit., p. 151.

(2) Paul Faucliille et Politis, op. cil., p. 152.

(3) V. Livre ©range néerlandais, septembre 1916, pp, 174-175.

DBVOiRS DBS NEUTRES 731

c'est les assister dans leur œuvre de guerre en les débarrassant d'impedimenta qui gênent leur action militaire et en leur permettant de soustraire leurs captures à une reprise de l'ennemi. On peut toutefois se demander si, par raison d'humanité, il ne faut pas accorder aux prises un refuge temporaire dans les eaux neutres, en cas de nécessité urgente, notamment pour se mettre à l'abri des accidents de mer, des tempêtes. Mais alors se pose la question de savoir quel sort doit leur être réservé : seront-elles relâchées ou retenues et internées jusqu'à la fin des hostilités ? pourront-elles séjourner librement dans les eaux neutres pour en sortir quand il leur plaira ou sous obligation de les quitter dans un certain délai déterminé ? Il y a là des difficultés délicates à résoudre. — Beaucoup d'auteurs estiment qu'il faut interdire aux prises l'accès des ports neutres. Seulement, les uns, comme Westlake, admettent l'exclusion des prises d'une manière absolue, tandis que les autres y apportent des exceptions, plus ou moins^iombreuses : Lehr ne permet l'entrée qu'à raison d'un accident de mer sans rapport avec l'état de guerre ; Harburger et M. de Lapradelle ajoutent à l'accident de mer proprement dit le besoin impérieux de vivres ou de combustible ; ces derniers s'entendent d'ailleurs pour exiger le départ des prises dès qu'a disparu la cause ayant justifié leur admission (1). L'interdiction des ports neutres aux prises belligérantes est admise aussi par Cobbett, par Kleen, par Rivier. — A côté de cette opinion dont le principe est la fermeture des ports, on peut en imaginer une seconde, qui a sa base essentielle dans le droit de souveraineté du neutre : l'Etat neutre peut, à sa volonté, ouvrir ou clore ses eaux aux prises des belligérants, a condition d'appliquer les mêmes règles aux deux Etats ennemis. C'est une thèse qui a été soutenue par des pubUcistes également considérables. Parmi eux on doit citer notamment M. Dupuis et U. Albéric Rolin. Ces auteurs pensent que le neutre n'est pas tenu d'interdire aux prises l'accès de ses ports et qu'il peut le leur ouvrir sans aucune restriction, même en cas de péril de guerre, mais ils considèrent que, dans ce dernier cas, les prises doivent être relâchées : en toutes autres hypothèses elles peuvent, au contraire, rester dans les eaux neutres au pouvoir du capteur, sans que soit limitée la durée de leur séjour (2). Dans le même sens, Pcrels décide que le fait, He la part du neutre, de donner asile à des prises n'est pas une faveur indûment accordée et violant la neutralité, et il estime que, un Etat neutre étant libre néanmoins d'interdire aux navires de guerre des belhgérants (ou à leurs corsaires) d'amener leurs prises dans ses ports, en cas de silence de l'Etat à ce sujet, les belligérants sont en droit de présumer que leurs navires

(M v . Annuaire de l'Institut de dioit international, t. XXill, pp. 86, 124» i:.fj. 1 !:i. 148. = CobbeU, op. cil,, t. Il, p. 359. — Klecn. Lois et ugagrs de la iieiiiralilé, t. I, p. 4«8. — Riviei, op. cil., t. II, p. 404.

il) V. Annuaire de l' Institut, t. XX III, pp. 87, 168,

peuvent entrer librement, avec leurs prises et leurs prisonniers, dans les ports de l'Etat neutre et qu'ils auront la liberté d'en sortir avec eux : d'après lui, l'hospitalité, accordée par l'Etat neutre, ne constituerait une violation de la neutralité que si, octroyée à l'un des belligérants, elle était refusée à son adversaire. Se rattachent encore à la même doctrine Bulmerincq et Oppenheim (1). — Un jurisconsulte allemand, M. Kaufm.ann, admet que l'Etat neutre ne doit permettre d'amener une prise dans un de sîs ports que pour cause d'innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustible ou de provisions et que la prise doit repartir aussitôt que la cause qui en a justifié l'entrée a cessé, mais qu'il peut permettre sans restriction l'accès de ses eaux aux prises lorsqu'elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre en attendant une décision du tribunal des prises (2). — Le règlement des prises de l'Institut de droit international de 1882 dit que « le navire saisi ne pourra être conduit dans un port d'une puissance neutre que pour cause de péril de mer ou lorsque le navire de guerre sera poursuivi par une force ennemie supérieure » : dans le premier cas, le navire de guerre et sa prise devront quitter le port neutre « aussitôt que possible après que la tempête aura cessé » et, dans le second cas, la prise sera relâchée (art. 29 et 40).

Il nous semble que le système le plus conforme aux devoirs de la neutralité est celui qui n'autorise l'accueil des prises dans les eaux neutres qu'en cas d'extrême détresse et sous condition de relâche : il ne faut pas, en effet, que le refuge fasse au capteur une situation meilleure que celle qu'il aurait eue sans lui, or avant le refuge la prise était en grand danger d'être complètement perdue pour le belligérant puisque c'est uniquement en vue de la sauver qu'il l'a fait entrer en territoire neutre.

Au point de vue de l'admission des prises dans les eaux neutres, ne convient-il pas de faire une distinction entre les prises convoyées par le navire de guerre qui les a faites et les prises amarinées, c'està-dire naviguant seules avec un équipage de prise ? Les quelques auteurs qui en Europe ont examiné la question sont d'avis d'assimiler les prises amarinées aux prises convoyées (3) ; on les distingue, au contraire, aux Etats-Unis : d'après ceux-ci, des prises ne peuvent pas être amenées dans les eaux neutres pour y être gardées par un maître de prise; elles peuvent seulement y être conduites par le navire capteur lui-même, ou par un navire de guerre agissant comme con-

(1) V. Bulincrincq. R. D. I., t. XI, p. 050. — Oppenlieim. op. cil., t. II, § 328. — Perds, Manuel, § 40, p. 252. — Sui la quesiion de l'admission des prises, V. Brown Scott, The righl of prize and neutral attitude toward admission of prizes, A. J., 1916, p. 104.

(2) V. Annuaire de l'Institut, t. XXIII, pp. 87 et 173.

(3) V. Donkcr Curtius, Des navires de guerre belligérants dans les eaux neutres, p. 216,

Voyeur, et cela non pour une période indéfinie, mais pour une des causes temporaires admises par le droit international (1).

Ici, comme pour l'admission des navires de guerre, la pratique française et la pratique anglaise sont. en désaccord. — L'ordonnance française de la marine de 1681 permettait aux prises amenées par les croiseurs ou les corsaires des nations étrangères d'entrer dans les ports français, mais leur défendait d'y séjourner plus de vingt-quatre heures, hors le cas de danger de mer : c'est encore la doctrine que la France a appliquée dans les guerres les plus récentes. — ^^ En Angleten'e, on interdisait et on interdit toujours l'admission des prises en port neutre, même pour moins de vingt-quatre heures et sans aucune exception. — Depuis la guerre de Crimée, de 1854, de nombreuses déclarations de neutralité ont prohibé l'entrée dans les ports avec des prises, ou bien le séjour de plus de vingt-quatre heures, hors le cas de nécessité, par exemple celles rendues, pendant la guerre de Sécession, par l'Angleterre, l'Espagne et la France ; pendant la guerre de 1870, par l'Angleterre, l'Espagne, la Hollande, l'Italie, le Chili, le Pérou ; pendant la guerre hispano-américaine de 189o par la France, le Brésil, l'Angleterre. — Le code italien de la marine marchande de 1877 et l'airêté belge du 18 février 1901 défendent l'entrée des prises, mais réservent le cas de relâciie forcée, etc. — En 1S71, le croiseur allemand Augusla, escorté de sa prise, le navire français Saint-Marc, reçut, à la suite de mauvais temps, successivement l'hospitalité dans le port de Plymouth et en Hollande, où on ne lui accorda qu'un séjour de 24 heures ; au contraire, la Norvège permit au Saint-Marc, naviguant avec un équipage de prise, de demeurer dans le port d'Hindole du 16 février aux derniers jours de mars (2).

La XI IP convention de la Haye sur la neutraUté maritime du 18 octobre 1907 dispose en ces termes en ce qui concerne les prises : — « Art. 21. Une prise ne peut être amenée dans un port neutre ([ue pour cause d'innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustible ou de provisions. Elle doit repartir aussitôt que la cause qui en a justifié l'entrée a cessé. Si elle ne le fait pas, la puisssnce neutre doit lui notifier l'ordre de partir immédiatement ; au cas où elle ne s'y conformerait pas, la puissance neutre doit user des moyens dont elle dispose pour la relâcher avec ses officiers et son équipage et interner l'équipage mis à bord par le capteur. — - Art. 22. La puissance neutre doit, de même, relâcher la prise qui aurait été amenée en dehors des conditions prévues par l'article 21 ». — La règle consacrée par la convention de la Haye est donc qu'une prise ne peut en principe être amenée dans un port neutre, et cette règle s'applique

(1) V. Basdevant, R D. I. P., l. XXIV, pp. 110 et 151. — Browu Scott, op. et^loc. cil.

(2) I-2n 1802, des corsaires anglais entrèrent dans les ports du Portugal avec des prises françaises. V. Borel, La mission diplomatique du général Lannes à Lisbonne (1801-1804), Revue des Deux-Mondes, l«f août 1911, pp. 651 et 655.

à la fois à la prise escortée et à la prise conduite par un équipage que le capteur a mis à bord : la prise ne peut être reçue qu'à titre exceptionnel par raison d'humanité, et seulement pour une durée limitée. Mais, afin que les capteurs, privés ainsi de la possibilité d'envoyer leurs prises dans des ports neutres d'un accès plus facile que les leurs et embarrassés par elles, ne soient pas tentés de les détruire, les Etats neutres n'auront-ils pas l'obligation d'admettre les prises pour les garder sous séquestre ? On recula à la conférence devant les charges qu'une pareille obligation pouvait imposer aux neutres. On y proposa seulement de leur permettre d'admettre les prises dans ces conditions ; ce ne serait pour eux qu'une faculté ; ils seront toujours libres de les recevoir ou non. Cette proposition, dont l'effet devait être non pas d'empêcher les destructions de prises, mais seulement de les rendre plus rares, fut admise et est devenue l'article 23 : « Art. 23. Une puissance neutre peut permettre l'accès de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsqu'elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre en attendant la décision du tribunal des prises. Elle peut faire conduire la prise dans un autre de ses ports. SI la prise est escortée par un navire de guerre, les offi ciers et les hommes mis à bord par le capteur sont autorisés à passer sur le navire d'escorte. Si la prise voyage seule, le personnel placé son bord par le capteur est laissé en hberté ». Ainsi un Etat neutre ni manque pas à la neutralité en recevant des prises pour les gaider — La convention ne décide rien à l'égard des prises qui se réfugient dans un port neutre afin d'échapper à la poursuite de l'ennemi ; doivent-elles être relâchées par l'Etat neutre ou celui-ci peut-il leur donner asile jusqu'à ce que Ife péril soit passé ? Permettre au capteur de conserver la prise, c'est lui donner assistance pour un acte hostile, c'est enlever à son adversaire le bénéfice de ses avantages, et, par là même, violer 1? neutralité. A la conférence l'Angleterre proposa de déclarer qu'en pareil cas la prise doit être relâchée, mais sa proposition demeura sans suite. On a soutenu, en se prévalant de l'article 23 dont les motifs sont applicables en ce cas comme en tous autres, que les prises se réfugiant pour échapper à la poursuite de l'ennemi demeurent la propriété du capteur (1). — -A côté de l'admission des prises qu'elle défend en règle générale, la convention a envisagé leur passage dans les eaux neutres qu'au contraire elle autorise : « Art. 10. La neutralité d'une puissance n'est pas compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des prises des belligérants ».

Lors de la guerre mondiale de 1914, la plupart des déclarations de neutralité ont envisagé la question de l'admission des prises. Les Pays-Bas ont interdit leur entrée dans leur territoire maritime, sauf en cas d'innavigabilité et de détresse, mais ils n'ont pas consacré leur droit de les recevoir pour les garder (art. 10 et 16). Mêmes dispo-

(1) Pépy, L'msile maritime en temps de guerre, p. 227.

sitions de la part du Venezuela. Le Brésil autorise au contraire la mise sous séquestre des prises (art. 20 et 21). L'Uruguay, assimilant les prises aux navires de guerre belligérants, en admet l'entrée pour un séjour de 72 heures, devenu plus tard de 24 heures ; il autorise pour un temps indéfini celle des prises ennemies pour rester en séquestre (art. 11). La Chine s'est occupée des prises dans l'article 19 de sa déclaration du 6 août 1914. — Au cours de la grande guerre, le croiseur allemand Moeve, après avoir capturé en haute mer le vapeur anglais Appam, plaça sur celui-ci un équipage de prise ; et l'Appam, avec son équipage de prise, mais sans être accompagné par le navire de guerre qui l'avait capturé, entra, dans l'intention d'y rester, dans le port neutre des Etats-Unis, Newport-News, bien que, plus à proximité du lieu de la capture, se trouvassent soit un port allemand, soit un autre port neutre où il aurait pu être amené. Les Etats-Unis, qui n'ont adopté la convention de la Haye de 1907 que sous réserve de l'article 23, estiment que les prises ne peuvent entrer et rester dans un port neutre que temporairement, en cas de relâche forcée, et non pour y attendre la décision du tribunal des prises, et, d'autre part, l'article 29 du traité du 11 juillet 1799, qu'ils ont conclu avec la Prusse, admet que les prises ne peuvent pas être amenées dans les eaux des Etats-Unis pour y être gardées par un maître de piise, qu'elles ne peuvent y être conduites que par le navire capteur luimême ou par un navire de guerre agissant comme convoyeur de la prise, et cela non pour une période indéfinie, mais par l'effet de causes temporaires reconnues par le droit international. 11 convient, d'ailleurs, de noter que la X1II« convention de la Haye de 1907 ne pouvait être invoquée dans l'espèce, car la Grande-Bretagne ne l'avait pas ratifiée. Les Etats-Unis considérèrent donc l'entrée de l'Appam conmie illicite, et les tribunaux américains furent saisis de la difficulté. La cour fédérale de district de Norfolk, le 29 juillet 1916, et la cour suprême des Etats-Unis, le 6 mars 1917, ont déclaré que l'usage qui est fait d'un port américain en y amenant une prise, montée par un équipage de prise, avec l'intention de l'y laisser, constitue, selon les principes du droit international, une atteinte à la neutralité des Etats-Unis ; elles décidèrent en conséquence la restitution à aes propriétaires du vapeur britannique capturé (1). — Au moi» de septembre 1914 la Hollande refusa de laisser passer par l'Escaut, territoire néerlandais, à destination de l'Angleterre, des navires de commerce allemands qui avaient été saisis à Anvers par l'autorité belge au commencement de la guerre : la saisie de ces navires ayant été un acte de guerre, le gouvernement des Pays-Bas a pensé qu'il serait contraire à la neu-

(1) V. Biisdevant, L'affaire de l'Appam, R. D. 1. i\, t. XXIV, pp. 109 et 451. — Bcloii, The Appam, Société Grotiu», t. II, p. 11. — Burchard, The case uf Ihe Appam and Ihe law of nations, A. J., 1917, p. 270. — Coudert, Tlic Appam case, A. J., 1917, p. 302. — Brown Scott, The case oj Ihe Appam, A. J., 1916, p. 809.

tralité d'en permettre le transport par son territoire. Son attitude ne fut pas différente à l'égard de ces navires lorsque, plus Lard, après avoir été repris par les Allemands, ils voulurent passer de nouveau par l'Escaut (notes hollandaises du Î5 septembre 1914 et du 30 mars 1915, Livre orange néerlandais, déc. 1916-avr. 191S, pp. 29 et 34). La Hollande a en effet posé en thèse qu'elle ne devait pas, comme puissance neutre, tolérer, sur son territoire, la continuation d'actes de guerre par lesquels des objets ont passé des mains d'un belligérant dans celles de son adversaire. C'est en conformité de cette règle qu'elle refusa aussi de recevoir dans ses ports les navires d'un belligérant réquisitionnés par l'autre belligérant, ou même par une puissance neutre alors que la réquisition faite par cette puissance a détermina son entrée dans la guerre (par exemple les navires allemands réquisitionnés pai* le Portugal en février 1916) (n» 1463-""). En ce qui concerne les prises proprement dites, le gouvernement néerlandais est de même d'opinion que les navires de commerce sous pavillon d'une des puissances belligérantes et qui ont été acquis sur l'adversaire par l'exercice du droit de capture ne sont admis dans la juridiction de l'Etat que pour cause d'innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustibles ou de provisions, avec obligation de repartu" immédiatement après la cessation de la cause qui a justifié l'entrée et sous peine d'internement au cas où il ne serait pas obtempéré à l'ordre de départ (Livre orange, septembre 1916, p. 165, et déc. 1916-avr. 1918, p. 40).

La Société anglaise Grotius, dans des recommandations du IS décembre 1917, a soutenu qu'il devait être permis aux navires de guerre belligérants d'amener leurs prises, ennemies ou neutres, dans les ports d'Etats neutres, et que ces Etats, en les recevant, ne se rendaient coupables d'aucune violation de neutraUté : mais les prises doivent être internées dans ces ports jusqu'à la fin de la guerre (l).

Les Instructions des Etats-Unis à leurs of liciers de marine de juin 19l7 ne permettent l'entrée des prises dans un port neutre qu'en cas d'incapacité de tenir la mer, de mauvais temps ou de manque de combustible ou de provisions et exigent leur départ aussitôt qu'ont pris fin les circonstances ayant motivé leur entrée (art. 20 et 21).

1465. — /) La vente en pays neutre des prises faites par un belligérant sur l'autre ne doit pas être autorisée, tant que l'acquisition du navire et de la cargaison capturés n'est pas légalement opérée (2). — Or l'acquisition n'est pas faite avant la décision du tribunal qui statue sur la légalité de la prise et la constate. Avant cette décision, la vente, en pays neutre, est illégale ; comme dit Geffcken, celui qui la permet favorise la partie belligérante ayant opéré la saisie. —

(1) Société Grotius, t. IV, p. XLVîîl.

(2) La question de savoir si l'Etat capteur a le droit de disposer des prises dans un port neutre suppose évidemment adnùs le droit du séjour d'un navire de guerre en eaux neutres avec prise.

Mais, quand l'acquisition de la prise est devenue définitive et inattaquable d'après les règles internationales, la validité de la vente, en pays neutre, ne peut faiie l'objet d'au doute (Geficken sur Heffter, op. cit., § 147, note 12. — Travers-Twiss, op. cit., t. II, 4io 227). — L'Etat neutre est libre d'interdire sur son territoire ce genre d'aliénations. Certains traités les admettent i d'autres les prohibent. — • ppenheim ne permet la vente, après condamna;tion, que pour les , irises qui ne peuvent plus tenir la mer (1).

1466. ' — k) .L'Etat neutre doit veiller avec suffisante vigilance (due diligence) à ce que l'un des belligérants n'arme dans ses ports aucun bâtiment de guerre, ni aucun corsaire ; car il ne doit pas permettre que son territoire s'erve de lieu de préparation à des opérations hostiles. Il doit empêcher ou réprimer les infractions manifestes aux devoirs de neutralité, tentées ou commises sur son territoire, soit par ses propres sujets, soit par des agents d'un belligérant. — L'article S de la convention du 18 octobre 1907, sur la neutralité maritime, dit à ce propos : « Un gouvernement neutre est tenu d'user des moyens dont il dispose pour empêcher dans sa juridiction l'équipement ou l'armement de tout navire, qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourii à des opérations hostiles contre une puissance avec laquelle il est en paix. Il est aussi tenu d'user de la

lême surveillance pour empêcher le départ hors de sa juridiction tout navire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles qui aurait été, dans ladite juridiction, adapté en tout ou en partie ^des usages de guerre ».

La règle est simple et évidente. Elle est adoptée par plusieurs légis- ^tions particulières, et notamment, en Angleterre, par les Foreign ilistment Acls de 1919 et de 1870. — Mais que de fois violée dans la ratique intei'nationale 1

1467. — Une violation célèbre de cette règle s'est produite lors de guerre de Sécession. Et elle a donné naissance à un gra\'c conflit

itre l'Angleterre et les Etats-Unis. — Pendant cette guerre, les Etats )nfédérés du Sud, ayant leurs ports bloqués par les croiseurs des ftats du Nord, songèrent à faire construire et à équiper en Europe, Angleterre et en France, des navires destinés à courir sus à la flotte larchande des Etats fidèles à l'Union. — Sur les réclamations venues Washington, le gouvernement français s'empiessa de prendre les lesures nécessaires pour que des navires, déjà mis en chantier, ne issent pas livrés aux Confédérés du Sud. La France remplit ainsi ^vec exactitude les devoirs de neutralité. — Mais il n'en fut pas de lême en Angleterre. Divers faits se produisirent qui tnirent en jeu "sa responsabiUté.

Le navire Ale.-candra, rais en chantier à Liverpool, fut signalé par

(1) Oppcnheim, op. cil , l" ccli , l. il, s oiS, p. oôo. — Coiiip. 2» édit , t. II, § 328, p. 396.

738 CINQUIÈME PARTIE — LIVHE V — CHAPITRE PBEMIER

le ministre des Etats-Unis à Londres comme destiné aux Confédérés du Sud. La question ayant été portée en justice, la cour de l'Echiquier, par un raisonnement subtil, se borna à décider en fait que le délit prévu par Vact de George III du 3 juillet 1819 n'avait pas été commis* M. Seward, secrétaire d'Etat des Etats-Unis, formula alors des obser\'ations, le 5 juillet 1863, et demanda la modification de la législation anglaise en cette matière. Le comte Russel refusa d'amender Vact de 1819.

La canonnière VAlabama sortit de la Mersey, le 29 juillet 1862, et, après avoir reçu son armement à Terceira, commença une croisière célèbre, désastreuse pour la marine commerciale des Etats du Nord (V. no 958).

D'autres corsaires furent encore équipés par les Confédérés du Sud, grâce à la tolérance des autorités anglaises, tels» que la Florida, la Georgia, le Shenandoah, etc. Ils eurent une existence moins aventureuse que VAlabama. Un seul fut pris ; les autres, ne pouvant plus tenir la mer, furent vendus dans les ports étrangers où ils s'étaient réfugiés. L'apathie, que l'Angleterre montra pour mettre obstacle à la sortie de tous ces corsaires, éveilla la susceptibiUté des Etats-Unis. — Dans l'échange de diverses notes diplomatiques, les Etats-Unis poursuivirent auprès du gouvernement anglais l'admission du principe d'une indemnité pécuniaire pour les pertes et les dommages occasionnés au commerce des Etats du Nord par les corsaires confédérés (n° 958) (1). Quoique le gouvernement anglais eût repoussé le principe et la forme des réclamations, connues sous le nom générique d'Alabama daims, l'attitude des Etats-Unis lui fit comprendre qu'il fallait prévenir le retour des abus signalés. Une commission, composée des plus éminents jurisconsultes d'Angleterre, tels que Cranworth, Baring, Vernon Harcourt, Phillimore, Twiss, etc., fut, le 30 janvier 1867, chargée de reviser Vact du 3 juillet 1819, relatif aux enrôlements étrangers. — A la suite, après longue discussion et modifications adoptées au Parlement, fut voté le nouvel act du 9 août 1870, la charte de neutralité de l'AngleteiTe, comme l'appelle Calvo.

Après de longs pourparlers, précédés d'une habile polémique dans les journaux, fut conclu, le 8 mai 1871, à Washington, un traité déférant toutes les réclamations à un tribunal d'arbitrage, compos» de cinq arbitres et devant se réunir promptement à Genève (n" 958). Les arbitres devaient être guidés, dans leur examen et dans leur décision, par trois règles adoptées par les contractants le 8 mai 1871 et depuis appelées règles de Washington. Ces règles devaient former et ont form^ifc base du jugement à rendre par le tribunal arbitral. — Assez médiocrement formulées, elles ne sont que la traduction d'un

(1) Calvo donne le résuiu: de ces iiotes et expose complètement le conflit terminé pai la sentence aibilrale de Genève, op. cit., t. IV, §§ 2557 à 2582.

principe de droit international reconnu (1). Elles ont été approuvées et adoptées avec une autre rédaction par l'Institut de droit international dans sa session de 1874 (Bluntschli, op. cit., art. 763).

La sentence arbitrale, condamnant l'Angleterre, fut rendue à Genève, le 14 septembre 1872 (Voir Arbitrage, n» 958) (2).

1468. — Les Etats signataires du traité de Washington du S mai 1871, Grande-Bretagne et Etats-Unis, étaient convenus d'inviter les autres puissances à adhérer aux règles fixées dans ce traité. Cette promesse n'a pas été tenue, parce que les deux gouvernements n'ont pu s'entendre sur la rédaction des notes qui devaient servir d'invitation et donner une interprétation plus détaillée de ces règles. La Chambre des communes d'Angleterre a formellement rejeté l'interprétation donnée à ces règles par les arbitres de Genève.

1469. — /) Si l'Etat neutre ne doit ainsi laisser construire et équiper sur son territoire, au profit et dans l'intérêt de l'un des belligérants, ni navire de guerre, ni vaisseau de corsaire, ne doit-il pas interdire à ses sujets la vente de vaisseaux de guerre tout armés et s'opposer

leur départ par tous les moyens en sa puissance ? La réponse affirlative n'est-elle pas commandée par a fortiori ? Néanmoins la jurisprudence des Etats-Unis a admis que la vente ces vaisseaux n'était pas interdite. Bluntschli (op. cit., art. 764)

1(1) Règles de Washington. — Un gouvernement neutre est tenu : 1° d'user de ^ute due-diligence pour empêcher, dans sa juridiction, la mise en état de prendre mer, l'équipement ou l'armement de tout navire qu'il a des motifs raison- Ibles de croire destiné à croiser ou à faire la guerre contre une puissance avec lelle il est en paix, et aussi d'employer la même diligence à empêcher le départ jrs de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à faire la guerre comme [est dit ci-dessus, ce navire ayant été adapté en totalité ou en partie à un usage guerre ; — 2° de ne permettre ni de souffrir que l'un des belligérants fasse de ports ou de ses eaux la base d'opérations navales contre l'autre, ou s'en serve »ur augmenter ou renouveler ses approvisionnements militaires, ses armements, ; pour renouveler ou augmenter ses approvisionnements militaires ou ses armes, ou pour lecruter des hommes ; — 3° d'exercer toute diligence dans ses ports et ses eaux, et à l'égard de toutes les personnes se trouvant dans sa juridiction, pour empêcher toute violation des obligations et des devoirs ci-dessus énoncés. (2) Balch, The Alabama arbitralion, 1900. — Beach Lawrence, The indirect daims of the United States under the treuty of Washington of maij 8 18 71; Belligerent and sovereign righls as regards neutrats during the war of sécession. — Bluntschli, Le droit international codifié, art. 779 bis ; La question de l' Alabama, 1870. — Calvo, Examen des trois règles de droit international proposées dans le traité de Washington, R. D. L, t. VI, pp. 453 et s. — Caleb Cushing, Le traité de Washington, 1874. — Espcrson, La questione delV Alabama, 1869. — Résolutions de l'Institut, R. D. I., t. VII, pp. 283, 427, 669. ~ Gessner. Le droit des neutres sur mer, pp. 27 et s. — Kusserow, Les deooirs d'un gouvernement neutre, R. D. I., t. VI, p. 59. — O'Dowd, The law and facts of the Alabama, 1873. — Pierantoni, La questione anglo-americana delV Alabama, 1870 ; Gli arbitrait irdernazionali e il trattato di Washington, 1872. — Pradier-Fodéré, La question de V Alabama et le droit des gens, 1872. — Rivier, L'affaire de l' Alabama et le tribunal arbitral de Genève. — Sinclair, Two years on the Alabama, 1896. — V. n» 958. — Sur l'affaire de l'Alabama, V. de Lapradelle et Politls, Recueil des uriitrmges internatiênaux, t. II.

740 CINQUIÈME PARTlfc; — UVUK V — CHAPITRE PREMIER

admet aussi qu'un navire de guerre peut être vendu à l'un des belligérants à titre d'entreprise purement commerciale ou industrielle. Il y aura dans ce cas contrebande de guerre, mais cet acte ne constituera pas une violation des devoirs des neutres. Mais est-ce que le constructeur anglais de VAlabama ou de la Florida n'avait pas fait, lui aussi, acte d'industriel ? — Notre esprit est rebelle à ces distinctions subtiles (1).

1470. — m) D'après l'article 6 de la XIII^ convention de la Haye, sur la neutralité maritime du 18 octobre 1907, « la remise, à quelque titre que ce soit, laite directement ou indirectement par une puissance neutre à une puissance belligérante, de vaisseaux de guerre, de munitions ou d'un matériel de guerre quelconque, est interdite ». — A la conférence de la Haye en 1907, le Brésil avait demandé qu'on autorisât la livraison, par un Etat neutre à un belligérant, des navires qu'il aurait commandés et dont la construction serait en cours six mois au moins avant le commencement des hostilités ; mais cette proposition, vivement combattue par la République Argentine, ne fut pas admise par la conférence (2). — Ainsi un Etat neutre ne doit pas vendre lui-même à un des Etats belligérants ou à ses agents des vaisseaux de guerre de sa propre flotte (Bluntsehli, op. cit., art. 763). De même, une puissance . neutre ne peut fournir à un vaisseau de guerre belligérant du charbon tiré des magasins du gouvernement : c'est là un acte évidemment incompatible avec les devoirs de la neutralité (Travers-Twiss, op. cit., t. II, n» 223). — L'article 6 de la convention, par la généralité de ses termes, vise des faits accomplis même en dehors des eaux neutres (3). — En 1825, lors de la guerre de l'indépendance entre l'Espagne et ses colonies de l'Amérique du Sud, le gouvernement suédois vendit trois vieux navires de guerre à deux marchands qui les vendirent à leur tour à des sujets anglais représentants du gouvernement mexicain ; l'Espagne se plaignit, et la Suède résilia le contrat. — En 1863, durant la guerre de Sécession, le gouvernement britannique, après avoir constaté qu'une vieille canonnière qu'il avait vendue à un particulier était devenue la propriété des Etats confédérés, décida de ne plus vendre de navires au cours des hostilités. — Après qu'Anvers fut tombé en 1914 aux mains des Allemands, le gouvernement des Pays-Bas défendit le transport à travers le territoire hollandais du matériel nécessaire au renflouement du vapeur allemand Gneisenau, que l'autorité belge, qui l'avait saisi au début de la guerre, avait fait couler dans l'Escaut à Anvers (Livre orange, septembre 1916, p. 179) ; il s'opposa de même à ce que des apprbvisionnements militaires et des marchandises

(1) V. The purchuse of vcssels of war in neutral coiintries by bcUigerents, A. J., 1915, p. 177.

(2) V. Actes et documents, t. I, p. 302 ; t. III, pp. 468 et s., 614 et s.

(3) V. Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après les conférences de la Haye et de Londres, p. 5U8.

acquises par un acte de guerre (butin de guerre et objets réquisitionnés) pussent être expédiés de la Belgique occupée vers l'Allemagne en empruntant la voie des -canaux et des chemins de fer hollandais (Livre orange, septembre 1916, p. 179). — Invoquant l'article 6 de la XIII« convention de la Haye, la Hollande, en 1914 et en 1916, pendant la guerre mondiale, a décidé, non pas de remettre à la Grande- Bretagne, mais de séquestrer, pour ne les lui restituer qu'à la fin de la guerre, du matériel naval (les croiseurs anglais naufragés, Aboukir Cressy et Hogiie et leurs accessoires), ainsi qu'un des hydroaéroplanes britanniques trouvés en mer, que des bateaux de pêche néerlandais avaient recueillis. L'Angleterre soutenait que le cas du matériel de guerre sauvé en pleine mer par un navire neutre autre qu'un navire de guerre était pareil à celui du niilitaire belligérant naufragé recueilli par un navire de cette sorte, et que, de même que le militaire devait être libre (n» 1395'®), le matériel devait être rendu immédiatement au gouvernement propriétaire ; la Hollande a estimé qu'en l'absence de toute prescription à cet égard un gouvernement neutre, tenu de s'abstenir de toute action constituant un renforcement des forces armées belligérantes, devait garder jusqu'à la fin de la guerre aussi bien le matériel recueilli par un navire de commerce de sa nationalit-é que celui sauvé par un na\ire de guerre (V. notes hollandaises des 11 juillet 1916, 9 novembre 1917 et 14 février 1918, Livre orange, déc. 1916-avr. 1918, pp. 20-21-24).

Il arrive souvent qu'un Etat procède périodiquement à des ventes du matériel déclassé de ses arsenaux ; doit-il interrompre ces ventes en temps de guerre, lorsqu'il y a lieu de croire que des agents des gouvernements belligérants prendront part aux adjudications ? En 1870, alors qu'un acte du Congrès américain avait autorisé le secrétaire d'Etat pour la guerre à aliéner tout le matériel sans emploi, les Etats- Unis ne suspendirent pas les ventes d'armes qui avaient commencé avant l'ouverture des hostilités entre la France et l'Allemagne et dès lors vendirent pendant la guerre un certain nombre de fusils à des agents du gouvernement français. En l'absence d'un texte formel, on pourrait soutenir que, dans les cas prévus, l'interruption des ventes, si elle est une mesure de prudence et de sagesse, ne saurait être d'obligation stricte, car alors il s'agit en réalité, non pas d'une aide directement prêtée à l'un des adversaires, mais d'une occasion, pour les Etats en guerre, de profiter d'un acte normal de l'Etat neutre à l'effet de compléter leur armement (i). Cette solution ne serait plus, semble-t-il, adnùssible en présence de l'article 6 de la convention de la Haye.

1471. — n) Si un Etat neutre ne peut pas vendre à un Etat belligé-

(1) Dupuis, op. cit., p. 436. — Lawrence, The principles of international law, 4» édit., 1910, § 235, p. 632. — Comp. .Hall.. International laiv, édit. Higgin»,

rant des vaisseaux de guerre de sa flotte, il ne peut pas davantage acquérir lui-même d'un des belligérants un navire de guerre, armé, qui s'est réfugié dans ses ports. — Vente ou achat, peu importe, on favorise l'un des îleux belligérants ; on manque à la neutralité et à l'impartialité qu'elle impose rigoureusement. — Le gouvernement turc,'alors neutre, ne pouvait donc, en août 1914, se rendre acquéreur des croiseurs allemands Goeben et Breslau : en ce faisant, il privait, en effet, les adversaires de l'Allemagne du droit qui leur appartenait de capturer les navires de l'ennemi (1).

1472. — o) Le fait de procurer des armes, du matériel de guerre à un des belligérants constitue une infraction aux devoirs de neutralité, toutes les fois que la fourniture est faite par le gouvernement, par les agents de l'Etat neutre. C'est incontestable. — Mais l'Etat peut-il être considéré comme ayant manqué aux mêmes devoirs, à raison des envois d'armes, de munitions, de matériel de guerre, faits par de simples particuliers, à leurs risques et périls et à titre de spéculation privée ? (2).

La simple vente d'armes et de munitions à des belligérants, par des sujets des puissances neutres, est licite ; car le commerce entre ces derniers et les belligérants reste absolument libre pendant la guerre. — De même, l'exportation des armes et munitions par des sujets neutres reste libre. — Les vendeurs et exportateurs s'exposent à la confiscation de cette contrebande par le belligérant adverse et l'Etat neutre n'a pas le droit de les protéger ; ils s'engagent dans ces spéculations, par amour du lucre, à leurs risques et p îrils (3).

Nul doute que l'Etat neutre puisse défendre de semblables ventes et de pareilles exportations, soit pour cause d'engagements antérieurs, soit pour des raisons politiques ou des raisons économiques : il aura, par exemple, un besoin pressant des marchandises en question et craindra d'amener une CBise économique en les laissant partir pour l'étranger. — Nul doute que l'Etat neutre puisse infliger des peines à ses sujets, à raison de la violation de pareille défense (4).

1473. — Mais le droit international lui impose-t-il le devoir d'édicter cette défense ? L'Etat neutre est-il tenu d'interdire à ses sujets de vendre des armes à des belligérants, de s'opposer à leur exportation et leur transport, de punir les délinquants, sous peine de manquer lui-même aux devoirs de neutralité? — La doctrine est divisée et

(1) Comp. comme précédents les affaires du Minerva en 1807, de VEtta et du Georgia en 1864. — V. A. J., 1915, p. 195.

(2) V. Brown Scott, A survey of international relations betiveen the United States and Germamj, p. 118. — J. I. P., t. XLII, p. 1090.

(3) Comp. à cet égard une circulaire des Etats-Unis du 15 octobre 1914, A. J., 1915, p. 210.

(4) Garner, The sale and exportation of arms and munitions of war, A. J., 1916, p. 749. — Geffcken, Incidents de droit international, R. D. I., t. XXIII, p. 586. — Morej^, The sale of munitions of war, A. J., 1916, p. 487. — Noble Gregory, Neutrality and ihe sales of arms, A. J., 1910, p. 543.

des contestations très vives se sont élevées. — Plusieurs auteurs font qualifié de violations de neutralité les fournitures d'armes faites ^par des sujets neutres, notamment GeSsner et Kusserow (1).

Vattel et G.-F. de Martens pensent qu'il n'est pas interdit aux neutres de vendre sur leurs marchés toutes sortes de marchandises, même des munitions de guerre, à des acheteurs individuels qui viennent les leur demander. — Lampredi déclare qu'un Etat ne peut être privé (sauf convention contraire) du droit de vendre dans les -limites de son teriitoire ses produits à qui bon lui semble, pourvu . qu'il ne se montre point favorable à l'un des belligérants de préférence à l'autre, et il ajoute que la vente de marchandises sur le territoire [d'une nation neutre a toujours été considérée comme étant aussi i libre et inattaquable que la souveraineté même de la nation. — Travers Twiss déclare licite la vente sur le territoire du neutre à un acheteur qui se présente lui-même, mais non le transport (2).

Calvo et Bluntschli veulent que l'Etat neutre s'oppose à l'expédition sur une grande échelle, en gros, des armes de guerre (3). — Cette distinction entre les expéditions en gros et les envois d'armes en détail a été présentée au tribunal arbitra 1 de Genève par l'avocat des Etats- Unis.

Geffcken se refuse à admettre que l'interdiction de l'exportation des armes de guerre soit un devoir de l'Etat neutre. « Depuis, dit-il, que les belligérants ont dû renoncer à leurs prétentions d'interdire au neutre tout commerce avec leurs ennemis, ils se sont bornés à maintenir leur droit de capture sur la contrebande de guerre et à en faire interdire l'exportation par la voie des traités. Le grand nombre de convention? conclues à cet effet prouve que sans elles on n'avait pas le droit d'exiger cette interdiction ». Cet auteur ne pense pas que la thèse de l'interdiction ait des chances de succès pou* l'avenir.

Le même auteur remarque qu'il est impossible d'admettre qu'il n'y ait pas de différence à faire entre l'interdiction de l'exportation des armes et celle.de la construction et de l'armement des vaisseaux de guerre. Un vaisseau de guerre est une machine toute faite, qui peut )uvrir les hostilités dès qu'il a quitté le port neutre ; le territoire neutre a donc servi de base à des opérations hostiles. Une fourniture d'armes est chose toute différente ; pour qu'elle puisse servir au belligérant, il faut d'abord qu'elle atteigne son territoire (sur Heffter, op. cit., § 148, note 5, n»» 1464 et 1467) (4).

(1) Gessner, Le droit des neutres sur mer, ch. I, pp. 127 et s.

(2) Vattel, op. cit., liv. III, ch. II, § 110. — G.-F. de Martens, Précis, § 318. — Lampredi, Du commerce des neutres en temps de guerre, § 5. — Travers- Twiss, op. cit., t. II, n" 213. — V. diculaire des Etats-Unis du 15 octobre 1914, lors de la guene de 1914, Paul Fauchille, La guerre de 1914, t. I, p. 269. — A. J., 1915, p. 210. — Sur la neutralité des Et^ts-Unis pendant cette guerre, V. A. J., 1915, p. 443, 687, 927 ; 1916, p. 601.

(3) Bluntschli, op. cit., art. 765 et 766. — Calvo, op. cit., § 2624,

(4) V. encdre sur la question Kleen, De la contrebande de guerre et des trans-

Un savant suédois, M. Kleen, a proposé que tout Etat neutre fût tenu, au point de vue international, de surveiller ses ressortissants et les individus se trouvant sur son territoire afin qu'ils ne fournissent pas aux belligérants ou à l'an d'eux de la contrebande de guerre : d'après lui, les Etsts r.cutres, à peine de responsabilité vis-à-vis des autres Etats, doivent interdire et punir le commerce de contrebande accompli par les particuliers, et dans sa pensée la défense de ce commerce, érigée en (îélit international, doit avoir son effet sur mer aussi bien que sur terre (1).

M. Paul Fauchille i-'admet pas qu'un Etat neutre soit obligé, à titre de devoir strict do neutralité, d'interdire à ses nationaux tout commerce et tout transit par mer à destination des l)elligérants d'objets de contrebande, mais il pense qu'il peut être tenu d'arrêter à sa frontière terrestre les expéditioi.s do contrebande destinées, aux belligérants : les belligérants n'ont pas sur terre, comme sur mer, les moyens d'empêcher par eux-mêmes le commerce qui doit leiir nuire (2).

Contre les systèmes ainsi présentés par MM. Kleen et Fauchille, on a fait remarquer qu'ils se heurtent à de graves difficultés pratiques, car il n'est pas donné à un Etat neutre de pouvoir complètement contiôler et entraver les actes de ses ressortissants (3).

1474. — Pendant la guerre de Crimée, la Prusse n'a interdit que le transit des armes étrangères, mais non l'exportation des armes de ses propres fabriques. — Pendant la guerre civile d'Amérique, le commerce des armes par les ports allemands prit une extension remarquable. — Les fusils, rendus disponibles par l'introduction du chargement par la culasse, passèrent presque tous la mer.

Lors de la guerre franco-allemande de 1870-1871, plusieurs Etats neutres, surtout les voisins des belligérants, la Suisse et la Belgique, ont interdit complètement l'exportation et le'transit des armes de guerre, pour affirmer avec le plus d'énergie possible leur neutralité. — Le Japon lui-même, par sa déclaration de neutralité d'août 1870, a interdit aux navires japonais le transport d'armes à destination d'un des belligérants.

L'Angleterre et les Etats-Unis avertirent leurs nationaux que les armes de guerre sont des objets de contrebande, susceptibles d'être capturés et confisqués, mais ne mirent pas d'obstacle au commerce

ports interdits aux neutres, 1893, pp. 43 et s. ; Les lois et usages de la neutralité, 1898, t. I, pp. 379 et s. — Paul Fauchille, La théorie du voijage continu en matière de contrebande de guerre, R. D. I. P., t. IV, pp. 320 et s. — Knight, Des Etats neutres au point de vue de la contrebande de guerre, 1903. — V. infra, n° 1565, note.

(1) Kleen, De la contrebande de guerre et des transports interdits aux neutres, pp. 43 et s. ; Lois et usages de la neutralité, t. I, pp. 378 et s.

(2) Paul Fauchille, La théorie du voyage continu en matière de contrebande de guerre, R. D. I. P., t: IV, pp. 320 et s.

(3) V. notamment Rémy, Théorie de la continuité du voyage en matière de blocus et de contrebande de guerre, pp. 132 et s.

de ces armes. Ces Etats ne se considéraient pas comme tenus de le prohiber.

L'Allemagne se plaignit, par une note (30 août 1870) du comte Bernstorff, de ce que le gouvernement anglais laissait expédier des armes à destination de la France et pratiquait ainsi la neutralité, non d'une manière bienveillante, mais d'une manière préjudiciable aux intérêts de l'Allemagne, qui combattait pour une cause que V Angleterre devait trouver juste. Le maintien bienveillant de la neutralité devait avoir pour effet l'inteidiction, par l'Angleterre, des exportations d'aï mes, puisque ces exportations avaient pour résultat de favoriser exclusivement un injuste agresseur. — Le comte Granville répondit, le i5 septembre, en faisant observer que l'idée d'une neutralité bienveillante pour un des belligérants et par conséquent défavorable pour l'autre était nouvelle et pleine de périls. Elle supposait «n jugement du conflit par les neutres, une décision favorable à l'un et défavoral)le à l'autre. L'idée, loin d'assurer le maintien de la neutralité, y portait une profonde atteinte. — Le comte Granville relevait ensuite le fait que la Prusse avait elle-même, pendant la guerre de Crimée, autorisé l'envoi d'armes et de munitions à la Russie, par la voie du commerce, et faisait ressortir la parfaite ressemblance des deux cas. Il ajoutait que la conduite de l'Angleterre était justifiée par la pratique antérieure. Bluntschli est obligé de reconnaître que le gouvernement anglais ne ^commettait aucune violation directe du droit international ; mais il jrétend néanmoins qu'il a laissé trop de liberté au commerce et qu'il lurait dû, sinon empêcher, du moins entraver les exportations d'armes ]^op. cit., art. 766, 3). — Geffcken, plus juste appréciateur de l'incident, reconnaît que, vu l'état de la pratique internationale, le gouvernement )russien ne pouvait pas compter sur le succès de ses démarches, et Iqu'interdire aux négociants anglais l'exportation des armes de guerre, Isur la proposition de l'Allemagne, eût constitué une mesure, qui n'au- [rait profité qu'à cette dernière puissance et, par suite, inconciliable [fvec une neutralité réelle (Geffcken sur Heffter, op. cit., § 148, note 5). Aux Etats-Unis, le président Grant défendit aux directions des [arsenaux de vendre des armes à l'un des belligérants, défense qui n'em- [pêcha pas des industriels de profiter des ventes, faites par les arsenaux [de l'Etat, pour exporter ces armes en France.

Pendant la guerre russo-turque de 1877-1878, les grandes fournitures de canons, expédiées en Turquie et en Russie par la maison Krupp,» n'ont soulevé aucune réclamation (1).

Lors de la guerre du Transvaal en 1899-1900, les sujets de l'Allemagne et de l'Autriche-Hongrie fournirent des munitions de guerre à la Grande-Bretagne, alors que les Boërs, dénués de toute puissance

(1) Pendant cette guerre, plus d'une revue allemande s'est appliquée à justifier le commerce des armes fait par des Allemands avec la Russie, tandis qu'en 1870 on condanmait ce môme commerce fait par l'Angleterre et par les Etats- Unis.

maritime, n'avaient aucun moyen de s'opposer à un pareil commerce.

En Fj'ance, une loi du 13 avril 1895 a permis au gouvernement d'interdire les expéditions d'armes par les particuliers lorsqu'il le juge nécessaire à ses intérêts. Lorsqu'un Etat neutre est armé d'un tel pouvoir par sa législation interne, un belligérant ne peut pas lui demander d'en user. La France ne prit pas de mesures spéciales pendant la guerre russo-japonaise, et en fait des exportations d'armes eurent lieu en faveur de la Russie. Tout ce qu'on peut ici demander, c'est que les deux belligérants soient traités par le neutre sur un pied d'égalité.

1474'. — « Une puissance neutre n'est pas tenue, déclare l'article 7 de la convention de 1907, sur la neutralité terrestre, d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de muniti^is et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte ». « Toutes mesures restrictives ou prohibées prises à ce sujet par une puissance neutre, dit l'article 9, devront être uniformément appliquées par elle aux belligérants ». — En ce qui concerne la guerre maritime, l'article 7 de la convention de 1907, sur la neutralité maritime, s'exprime ainsi : « Une puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit potir le compte de l'un ou de l'autre des belligérants d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte ».

1474'. — Depuis la conférence de la Haye de 1907, lors de la guerre de 1911-1912 entre la Turquie et l'Italie, des armes et des munitions furent fournies par des sujets de l'Allemagne au gouvernement ottoman, et, lors des guerres ballvaniques de 1912 et 1913, l'Allemagne et l'Autriche ne s'opposèrent pas à l'envoi de munitions de guerre aux belligérants.

1474^ — Au cours de la guerre mondiale de 1914, une controverse très vive s'éleva entre l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie, d'une part, et les Etats-Unis, d'autre part, au sujet de la vente d'armes et de munitions faite aux Alliés par les sujets des Etats-Unis. Sans contester théoriquement le droit pour les sujets d'un Etat neutre d'exporter des armes et des munitions aux belligérants, les deux puissances centrales ont prétendu que, dans les circonstances présentes, les Alliés ayant la maîtrise des mers et pouvant ainsi empêcher toute fourniture d'armes et de munitions au profit de leurs ennemis, les Etats-Unis étaient tenus, afin de tenir la balance égale entre les belligérants adverses, de défendre à leurs sujets l'exportation des armes et des munitions (notes allemande du 4 avril 1915 et autrichienne du 29 juin 1915). Les Etats-Unis répondirent en réfutant à de nombreux points de vue la thèse allemande et austro-hongroise (notes des Etats-Unis des 21 avril et 12 août 1915). — Agissant conformément aux devoirs de la neutralité, les Etats-Unis n'ont pris eux-mêmes aucune part au trafic de contrebande et ils ont, autant que possible, usé de leur influence pour que tous les belligérants jouissent d'un traitement égal

pour l'achat des armes et des munitions de guerre qu'ils feraient aux particuliers dans leur territoire. C'est seulement dans le cas de ses voisins, les Républiques américaines, et alors qu'il s'agit de guerre civile, que le gouvernement américain se considère comme tenu d'empêcher le chargement d'armes ou de munitions pour un territoire belligérant (1). — Pendant cette même guerre, plusieurs Etats neutres interdirent à leurs sujets le commerce terrestre de certains objets avec les belligérants, par le motif qu'ils empruntaient une partie de leur subsistance à l'un des belligérants et que celui-ci mettait à "ses fournitures la condition qu'ils ne fourniraient pas son adversaire des mêmes marchandises ou des objets fabriqués par leur moyen. Une telle prohibition fut édictée notapiment par la Suède et par les Pays- Bas dans leurs rapports avec l'Allemagne et avec la France. Ils avaient un besoin absolu du secours de leurs voisins belligérants, et ces derniers avaient compris qu'ils n'arrêteraient le commerce de la contrebande destinée à leur ennemi qu'autant qu'ils empêcheraient qu'elle leur soit portée par voie de terre : des arrangements intervinrent en conséquence qui eurent pour résultat de déterminer le neutre à publier des prohibitions d'exportation et de transit, équivalentes à la saisie de la contrebande de guerre qui se fait sur mer. On comprend qu'un , belligérant puisse obliger un Etat neutre à empêcher ses sujets d'expé- Ldier par terre h son ennemi certains articles spécialement utiles en [temps de guerre et qu'il n'ait pas le droit de lui imposer la même obligation en ce qui touche le commerce par niter des objets de contre- ^bande : sur mer, les belligérants ont le moyen de s'opposer par eux- Imêmes au'transport des marchandises puisqu'ils peuvent en opérer Jla saisie ; sur terre, ils n'ont pas au contraire la possibilité de le faire (2). 1474*. — N'est-il pas tout au moins du devoir d'un gouvernement Ineutre de s'opposer à la fabrication, à la vente et à l'exportation pour lie compte d'un des belligérants de munitions de guerre dont l'emploi [est interdit par le droit international ? — Le 5 décembre 1914, l'Alle- [magne se plaignit aux Etats-Unis que des particuliers américains [avaiejit fabriqué et livré à l'Angleterre, qui en avait tait usage pendant la guerre, des cartouches explosibles et des balles dum-dum prohibées

(1) Paul Fauchllle, La guerre de 1914, t. II, pp. 84 et s. — Morey, The sale of miuillions oj war, A. J., 191G, p. 487. — Noble Grcgory, Neulrality and Ihe sales of arms, A. J., 1916, p. 548. — Brown Scott, A siirvey of international relations bctiveen the United States and Germany, pp. 98 et s. — X., The sale of arms and ammiinition by american mcrchnnts to belligerents, A. J., 1915, pp. 687 et 927. — Sur la question, comp. des arrêts de la Cour fédérale, des Htats-Unis de 1902 (à propos de fournitures de chevaux et mulets pendant la guerre du Transvaal) et de la Cour di l'Etat de Wisconsin du 29 mai 1915 (à l'occasion de la guerre de 1914, affaires Pearson, A. J., 1917, pp. 877 et 8<S3). — V. spécialement, pour la guerre de 1914, Garner, International laiv and the world war, t. II, pp. 375 et s.

(2) Comp. Paul FaucliUle, La théorie du voyage continu en matièn de contrebande de guerre, R. D. I. P., t. IV, pp. 32© «t s.

par la déclaration du 29 juillet 1899 et par l'article 23 des conventions de la Haye de 1899 et de 1907. Le gouvernement des Etats-Unis répondit au cabinet de Berlin, que, d'après les renseignements qu'il s'était procurés, les faits allégués n'étaient pas exacts, mais il ajouta que, si l'Allemagne pouvait fournir la preuve de leur réalité, « le Président des Etals-Unis userait de son influence pour empêcher autant que possible les ventes de telles munitions de guerre aux puissances engagées dans la guerre européenne, sans regarder s'il est ou non du devoir du gouvernement, légalement ou conventionnellement, de faire un pareil acte ». L'incident n'eut pas d'autre suite (1).

1474°. — L'article 8 du pacte de la Société des Nations du 28 avril 1919, inséré dans les divers traités de paix qui ont mis fin à la guerre mondiale de 1914-1919, a préconisé l'interdiction de la fabrication privée du matériel de guerre, et, à la date du 14 décembre 1920, la première assemblée de la Société des Nations, tenue à Genève, se conformant à cette suggestion, a demandé qu'on mît immédiatement à l'étude la question de savoir comment la fabrication des armes et des munitions de guerre pourrait être à l'avenir retirée aux particuliers pour ne plus appartenir qu'aux Etats eux-mêmes (2). Une pareille solution sera évidemment de nature à avoir une répercussion en ce qui touche les devoirs des Etats neutres par rapport à la fourniture d'armes et de munitions aux belligérants.

1474*. — p) L'autorisation d'acheter des vivres pour l'approvisionnement d'une armée belligérante ne doit pas être considérée comme une violation de neutrahté. Par a fortiori le commerce des vivres, des céréales, etc., est aussi libre que celui des armes. Une puissance neutre peut donc laisser les marchands résidant sur son territoire vendre à leurs risques et périls, dans le cours de leur commerce, du charbon à un vaisseau belligérant (Travers-Twiss, op. cit., t. II, n» 228). — Mais, bien entendu, nous l'avons déjà dit, l'Etat neutre ne doit pas faire lui-même ces fournitures, qui ne seraient au fond qu'un subside déguisé.

1475. — q) Un Etat neutre ne doit ni fournir de subsides en argent à l'un des belligérante, ou même aux deux adversaires, ni émettre, garantir ou souscrire un emprunt à leur profit. — C'est évident.

Il faut toutefois écarter l'hypothèse où l'un des deux belligérants est lié avec un autre Etat par un rapport de dépendance, obligeant celui-ci à payer un tribut de vassalité, mais trop faible pour entraîner le pays vassal dans la guerre que soutient son suzeiain : le pays vassal, quoique neutre, doit continuer à payer la rente à laquelle il est tenu. C'était autrefois le cas de la Bulgarie vis-à-vis de la Turquie.

(1) V. Browii Scott, A survey of international relations between the United States and Germany, p. 106.

(2) V. le texte de la résolution de l'Assemblée de Genève dans le Drapeau bleu, 1921, n» 16-17, pp. 209 210.

bEVOlRS DES NEUTRES 749

Si l'Etat neutre ne peut pas participer directement, en tant qu'Etat, aux emprunts que les belligérants contractent pendant la guerre, lui est-il interdit aussi de laisser émettre ou négocier, dans les limites de son territoire, un emprunt pour le compte des belligérants ? La question est controversée er^ doctrine. La solution affirmative est soutenue, d'une manière plus ou moins rigoureuse, par Bluntschli, Calvo, Kleen, Moore, de Neumann, Oppenheim, Phillimore, Politis, qui considèrent que donner des facilités à un belligérant pour se procurer de l'argent destiné à la guerre, c'est de la part d'un Etat neutre aider ce belligérant tout autant que s'il lui fournissait des armes. Mais d'autres auteurs se prononcent pour la négative : Cobbett, Despagnet-de Boeck, Dupuis, Funck-Brentano et Sorel, Hall, Rivier (1). Il ne faudrait pas cependant que le neutre tolérât l'émission pour l'un des belligérants et s'y opposât pour l'autre.

Il nous semble qu'ici on doit avant tout distinguer l'action de l'Etat de l'action des particuliers. Ce qu'il faut défendre à l'Etat neutre c'est son intervention directe ou indirecte dans l'emprunt d'un belligérant. Il ne saurait donc en autoriser l'émission publique sur son territoire, ni même l'inscription à la cote officielle de la bourse; il ne peut pas non plus permettre sur son territoire un appel public pour des souscriptions à des subsides en faveur des belligérants. Mais rien, au contraire, ne s'oppose à ce que de ^simples particuliers, des banquiers, des hommes d'affaires, s'occupent de réunir des fonds pour l'Etat étranger qui demande à les emprunter (2) ; l'Etat neutre n'est pas davantage obligé d'interdire à ses sujets de participer et de souscrire aux emprunts des belligérants : l'argent n'est en somme qu'une marchandise, et il n'y a pas plus de raison d'exiger qu'un Etat neutre empêche ses sujets de prêter de l'argent que d'exiger qu'il les empêche de fournir des munitions aux Etats en guerre ; l'Etat neutre n'est pas obligé d'empêcher ses nationaux de s'enrôler dans l'armée d'un de ces Etats, pourquoi serait-il tenu de les empêcher de leur fournir des subsides ?

La tendance de la pratique moderne est qu'un Etat neutre ne manque pas aux devoirs de la neutralité en laissant émettre sur son territoire des emprunts au profit des belligérants. — En 1795, le Sénat de Gênes, se retranchant derrière sa neutralité, refusa d'autoriser le

(1) BluutschU, op. cit., art. 768. — Calvo, op. cil., t. IV, § 2628, p. 511. — Cobbett, op. cit., t. II, pp. 305 et 367. — Despagnet-de Boeck, op. cit., 4" édit., n" 694. — Funck-Brenlano et Sorel, op.cit., p. 362. — Dupuis, Le droit de la guerre maritime, 1899, p. 437. — Geffckeii sur Heffter, op. cit., § 148, note 5. — Hall, op. cit., T édit., § 216. — Kleen, op. cit., t. I, p. 237. — Moore, 6p. cit., t. VIII, p. 237. — De Neumann, op. cit., p. 211. — Oppenheim, op. cit., t. II, § 352, p. 431. — Pliillimore, op. cit., t. III, 30 cdit., p. 247. — Politis, Les emprunts d'Etal en droit international, p. 26. — Rivior, op. cit., t. 1 1, p. 385. — Comp. encore Halleck, International law, édit. Baker, l. II, p. 195. — Lawrence, Principles, § 235, p. 631. — \Vestlake, International latv, t. II, p. 207.

(2) V. Pillet, Les lois actuelles de la guerre, 2' édit., p. 292.

750 CINQUIÈME PAnTIE — LIVRE V — CHAPITRE PREMIER

Comité de salut public français à contracter à Gênes un emprunt pour mettre l'armée d'Italie en état de reprendre l'offensive. — De même, en 1798, les Etats-Unis repoussèrent la demande du gouvernement français de lancer un emprunt sur lear territoire, et en 1816 ils désavouèrent leur agent commercial, le colonel Devereux, qui avait proposé au gouvernement de Buenos-Aires de faire aux Etats-Unis un emprunt sous la garantie du gouvernement américain. — Mais, lors de la guerre de Crimée en 1854, la" Russie lança un emprunt en Hollande et à Hambourg, sans que les réclamations faites à ce sujet par la France et l'Angleterre produisissent le moindre effet. — En 1870, la Grande-Bretagne n'interdit pas l'emprunt Morgan par le gouvernement de la Défense nationale, ni celui de la confédération de l'Allemagne du Nord. — En 1877, aucun Etat neutre ne défendit à ses sujets de participer à l'emprunt oriental russe. — La Russie et le Japon, lors de leur lutte de 1904-1905, émirent divers emprunts sans qu'on élevât de protestations (1). — Au début de la guerre de 1914, par une décision du 16 août 1914, les Etats-Unis déclarèrent que, dans leur opinion, des emprunts lancés par des banquiers americain"s au profit des nations en guerre n'étaient pas d'accord avec l'esprit de la neutralité ; mais ils abandonnèrent bientôt cette attitude rigoureuse : ils permirent aux différents belligérants de procéder chez eux à des emprunts : ainsi, en 1915, un emprunt important fut lancé aux Etats-Unis au profit de la France et de la Grande-Bretagne (2).

La Ve convention de la Haye de 1907 n'a pas prévu expressément les devoirs des puissances neutres par rapport aux émissions. Oppenheim (3) soutient qu'en déclarant dans son article 7 qu' « une puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation... de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte », elle a implicitement reconnu qu'un neutre ne doit pas empêcher la souscription sur son territoire d'emprunts en faveur des belligérants.

Quelques-uns, parmi les auteurs qui se montrent les plus rigoureux comme Calvo et Bluntschli, n'estiment pas contraire à la neutralité le fait de recueillir de l'argent pour l'amélioration du sort des familles atteintes par la guerre, des blessés, des prisonniers, alors même que les sommes ainsi recueillies ne seraient applicables qu'aux citoyens de l'un des Etats belligérants. La pratique internationale n'impose pas aux Etats neutres l'obligation d'interdire aux Sociétés de la Croix- Rouge de leur nationalité d'organiser des souscriptions o^ des représentations théâtrales eu faveur des blessés et malades des belUgérants et même d'instituer des hôpitaux sur le sol de ces derniers ; mais, quoique l'un des belligérants ait parfois plus besoin que l'autre de

(1) V. Hershey, International laiu and diplomacy of the russo-japanese war, p. 84.

(2) V. Garner, International laiv and the world umr, § 559, t. II, p. 408.

(3) Op. et loc. cit.

secours humanitaires, les Sociétés de la Croix-Rouge ont coutume de ne jamais apporter leur assistance à un belligérant sans l'offrir à l'autre : ainsi ont procédé les Croix-Rouge neutres notamment dans les guerres hispano-américaine, anglo-boër et russo-japonaise (1) et dans la guerre mondiale de 1914 (2). Durant la guerre hispanoaméricaine, le gouvernement de l'Uruguay refusa l'autorisation demandée par une Société de la Croix-Rouge qui entendait se constituer pour secourir uniquement les blessés espagnols et interdit également certaines représentations théâtrales données en vue de recueillir des fonds pour la marine espagnole (3).

1476. — r) Aux termes de l'article 3 de la V« convention de 1907, relative à la neutralité sur terre, « il est 'interdit aux belligérants : 1° d'installer sur le territoire d'une puissance neutre une station radiotélégraphique ou tout appareil destiné à servir comme moyen de communicjition avec des forces belligérantes sur terre ou sur mer ; 2«> d'utiliser toute installation de ce genre établie par eux avant la guerre sur le tenitoire de la puissance neutre dans un but exclusivement militaire, et qui n'a pas été ouverte au service de la correspondance publique ». Et, d'après l'article 5, « une puissance neutre ne doit tolérer sur son territoire aucun de ces actes ». L'article 5 de la XI 11^ convention de 1907, sur la neutraUté maritime, dit de même : « Il est interdit aux belligérants de faire des ports et des eaux neutres la base d'opérations navales contre leurs adversaires, notamment d'y installer des stations radiotélégraphiques ou tout appareil destiné à servir comme moyen de communication avec des forces belligérantes sur terre ou sur mer ». Mais, dispose l'article 8 de la V® convention, « une puissance neutre n'est pas tenue d'interdire ou de restreindre l'usage pour les belligérants des câbles télégraphiques ou téléphoniques, ainsi que des appareils de télégraphie sans fil qui sont, soit sa propriété, soit celle de compagnies ou de particuliers » ; « toutes mesures restrictives ou protiibitives prises par une puissance neutre à cet égard, ajoute l'article 9, devront être uniformément appliquées par elle aux beUigérants, et la puissance neutre veiller? au respect de la même obligation par les compagnies ou particuliers propriétaires de câbles télégraphiques ou téléphoniques ou d'appareils de télégraphie ^ansffl». Cet article 8 de la V® convention de 1907 sur la neutralité dans la guerre continentale a ainsi consacré un usage antérieurement admis : lorsqu'un navire de guerre belligérant se trouvait dans un port neutre et que son gouvernement avait à lui faire parvenir une nouvelle qui vraisemblablement se référait à la guerre, on hésitait beaucoup à mettre la télégraphie neutre à la disposition du beUigérant ; mais on employait pour atteindre ce résultat un procédé détour: né comme

(t) V. R. D. I. P., t. VI, p. 227 : t. VU, p. 792 ; t. XXIII, p. 327.

(2) V, Bulletin int rhational de la Croix-Rouge.

(3) V. R. D. I. P., t. VI, p. 225. — R. D. I., 2" série, t. XV, p. 97.

752 CINQUIÈME PARTIE — LIVRE V —r CHAPITRE PREMIER

les belligérants doivent conserver la liberté de leurs communications avec les agents qu'ils peuvent avoir dans les pays neutres, par exemple avec leurs consuls, si le belligérant avait un consul dans le port où se trouvait momentanément un des navires de sa flotte il pouvait télégraphier à son consul en langage chiffré, et le consul portait la dépêche au commandant du navire ; à défaut de consul, on se servait d'un particulier. — Lors de la guerre russo-japonaise, les Russes ont ét?bli en territoire chinois, à Tche-Fou, un poste de télégraphie sans fil pour correspondre avec Port- Arthur (1). — Au cours de la guerre de 1914-1919, la plupart des Etats neutres ont déclaré qu'aucun belligérant ne pourra avoir en territoire neutre une station de radiotélégraphie ou quelque autre appareil destiné à servir de moyens de communication avec les forces belligérantes, terrestres ou maritimes (V. décrets de neutralité de Cuba, 10 août 1914, n" 1 ; du Brésil, 4 août 1914, art. 6). Ils ont, d'autre part, stipulé que les navires de commerce de nations belligérantes, qui portent des appareils de télégraphie sans fil, devront tenir un pavillon hissé et ne devront pas faire usage de leurs appareils pendant leur séjour en eaux neutres (V. décrets de Cuba du 24 septembre 1914 ; de Nicaragua du 5 décembre 1914 ; des Etats-Unis, août 1914; du Venezuela, 24 août 1914, etc.); quelques-uns ont même décidé que ces navires de commerce devraient enlever leurs installations de télégraphie sans fil pendant le temps qu'ils demeureraient dans ces eaux (V. décrets du Guatemala, 1^^ septembre 1914 ; de la Colombie, 22 août 1914 et 14 juillet 1915, etc.). Plusieurs Etats, dans leurs Instructions, ont appliqué ces solutions, d'une manière générale, à « tous » les navires pourvus d'appareils de télégraphie sans fil (V. Instructions du Chili, 14 octobre 1914; de la République Argentine, 19 août et 2 octobre 1914). Les règles de l'Uruguay du 31 août 1914 ont spécifié expressément qu'il était interdit aux navires de guerre aussi bien qu'aux navires marchands entrant dans les ports et eaux territoriales ou juridictionnelles de la République de faire usage de leurs appareils de télégraphie sans fil, sauf en cas de péril et en ce cas seul pour se diriger vers les stations côtières, à peine d'obligation de démonter leurs appareils ; un»décret uruguayen du 29 septembre 1914 a obligé les navires séjournant dans les ports plus de 72 heures à avoir leurs appareils démontés (V. règlement du 20 octobre 1914). Il a été, enfin, ordonné par plu-

(1) Comp. les décisions admises en 1906 par l'histitut de droit international sur la télégraphie sans fil en temps de guerre, H. D. I. P., t. XIV, pp. 377-381. — Rapport de M. Paul Fauchille sur la télégraphie sans fil, Annuaire de l'Institut de droit international, t. XXI, p. 84, et discussion à l'Institut, ibid. — Kebcdgy, .La télégraphie sans fil et la guerre, R. D. I., 2« série, t. VI, p. 445. — Comp. Ariga, La guerre russo-japonaise, p. 297. — Rolland, La télégraphie sans fil et !■ droit des gens, R. D. I., P., t. XIII, p. 58. — Scholz, Drathlosc télégraphie uiu! neutralitàt, 1905. — Bruno Zuculin, / cavi sottomarine e il lelegrafo senza iiU nel diritto di guerra, 1907. — V. spécialemen-t pour la guerre russo-japonaisc, Rey, R. D. I. P., t. XVI, pp. 88 et s.

sieurs Etats demeurés neutres que toutes les stations de télégraphie sans fil sous leur juridiction ne devront ni transmettre ni recevoir des messages d'une nature non neutre et qu'elles seront placées sous le contrôle exclusif du gouvernement (V. ordonnances des Etats-Unis des 5 août et 5 septembre 1914 ; de la Suisse du 2 août 1914 ; de la Colombie du 1^' septembre 1914. Gomp. décret^du Chili, 30 décembre 1914) (1).

1476'. — s) Un Etat neutre ne peut permettre que son territoire devienne an centre d'espionnage au profit de l'un ou de l'autre des belligérants et même au profit de l'un et de l'autre. — L'espionnage est une arme dont les effets ne sont pas moins dangereux et utiles que le canon, et on sait que les devoirs de la neutralité s'opposent à ce qu'un territoire neutre puisse être utihsé par un belligérant comme base d'opérations. La Chine, dans sa proclamation de neutralité du 6 août 1914, contient un article 17 ainsi conçu : « Dans le territoire et les eaux territoriales de la Chine, il n'est permis à aucune personne de faire œuvre d'espionnage pour un des belligérants ou de préparer des dépêches concernant les opérations de guerre à son profit ». Le gouvernement de la Suisse ne paraît pas, pendant la guerre mondiale de 1914-1919, avoir exercé à cet égard toute la surveillance qu'cxigetit la situation neutre de son pays : l'Allemagne y put, sans trop de difficultés, se livrer à des entreprises d'espionnage vis-à-vis de ses ennemis ; c'est en Suisse que le prince von Bulow avait son quartier général d'espionnage allemand et que se réiugièrent avec leur suite, après avoir été détrônés, l'ancien khédive d'Egypte Abbas- [ilmi et l'ancien roi de Grèce Constantin I^"^, où ils exécutèrent au )rofit de l'Allemagne toutes sortes de machinations hostiles aux itérêts des Alliés. — Les entreprises d'espionnage auxquelles l'Allelagne se livra en Suisse conduisirent un certain nombre de Suisses faire circuler des pétitions publiques demandant le rappel du milistre d'Allemagne et de l'attaché militaire allemand. Le 17 juin 1918, le Conseil fédéral rendit un arrêté interdisant, sous certaines pénaUtés, l* d'imprimer, d'exposer et de mettre en circulation des feuilles de signatures, ainsi que de recueiUir des signatures ».

1476". — t) Un Etat neutre ne commet-il pas un acte d'assistance lostile, constitutif d'une violation de la neutralité, lorsque le représentant de cet Etat auprès d'un gouvernement étranger accepte fd'envoyer, comme étant sa propre correspondance diplomatique, la correspondance du ministre d'un pays belligérant auprès du même gouvernement neutre ? Le comte Luxburg, ministre d'Allemagne auprès de la République Argentine, avait, en 1917, rédigé pour son gouvernement des dépêches se rapportant à la guerre dans laquelle

(1) V. >Çlvarez, Lu grande guerre européenne elja neulralilé du Chili, pp. 167 et s. — Ganier, Iniernalional laiv and the ivorld war, § 560, t. Il, p. 410. — Gorap. Paul Fauchille, La guerre de 1914, t. I, 11 et iU. — Naval wai Collège, International laiv documents, 1916 et 1917.

son pays se trouvait engagé et d'un caractère plus ou moins offensant à l'égard de l'Argentine (darïs une de ces dépêches il conseillait notamment à son gouvernement de faire couler « sans laisser «te traces » les navires de commerce argentins) ; mais, afin d'en assurer davantage le secret et la transmission, au lieu d'adresser lui-même directement ces dépêches à Berlin, il demanda à son collègue, le ministre de Suède à Buenos-Aires, de les faire passer, sous le couvert de sa propre correspondance, à Stockholm, d'où elles seraient expédiées vers la capitale allemande. Le baron Lowen y consentit. On peut soutenir que l'aide ainsi prêtée a constitué de la part de la Suède une assistance hostile donnée à l'Allemagne : c'est vainement que le ministre suédois prétendait qu'il ignorait le contenu des dépêches transmises et qu'il n'avait entendu rendre qu'un service personnel à un collègue; il devait nécessairement supposer que les informations étaient, sinon hostiles aux ennemis de l'Allemagne, tout au moint utiles à cette dernière ; l'assistance réclamée de lui suffisait d'ailleurs à elle seule à en montrer toute l'importance politique (1).

1476^ — u) On conçoit quen raison de ses intérêts ou de ses relations une puissance neutre, en présence d'un état de guerre existant entre deux Etats, ait des sympathies plus grandes pour l'un des belligérants que pour l'autre, mais cette puissance a l'obligation de ne point les manifester : son gouvernement de même que toute personne ayant inie qualité officielle doivent s'abstenir d'exprimer leurs préférences ou leurs antipathies. Cette obligation est une conséquence nécessaire de sa neutralité ; elle dérive encore du principe de l'égalité juridique des Etats qui exige qu'un Etat ne puisse s'ériger en juge des libres actions d'un autre. Durant la guerre de Sécession américaine, Gladstone méconnut un tel principe lorsque, occupant la chai'ge de chancelier de l'Echiquier, il se prononça à la Chambre des communes en faveur des Sécessionnistes (2). A l'époque de la guerre russo-turque en 1877, les membres du gouvernement anglais et le représentant de celui-ci à Constantinople manifestèrent aussi un peu bruyamment leurs sympathies pour la cause de la Turquie (3). Au début de la guerre hispano-américaine de 1898, le premier ministre anglais Salisbury prononça un discours dur et injuste envers l'Espagne (4). Les critiques ou les sympathies prennent un caractère de gravité particulier, si elles se produisent dans les assemblées parlementaires ; elles imposent alors une réserve spéciale aux gouvernements : durant la guerre angloboër de 1899-1900, aucun gouvernement ne s'associa aux nombreuses motions de blâme contre la Grande-Bretagne déposées dans les divers

(1) V. Hill, The Luxburg secret correspondence, A. J., 1918, p. 135.

(2) Rivier, op. cil , t. II, p. 385.

(3) V. F. de Martens, La paix et la (juerrc, 1901, p. 314. — Rolin-Jaequemyns, R. D. I., t. X, p. 36.

(4) V. Le Fur, R. D. I. P., t. V, p. 669, note 2, et t. VI, p. 488, note 1.

Parlements (1). Le 12 juin 1898, le capitaine du croiseur allemand Irène, ayant accepté à San- Juan un déjeuner offeit par l'état-major espagnol; y prononça un toast au succès des aimes de l'Espagne qui eut un fâcheux retentissement aux Etats-Unis (2) et, pendant la guerre italo-turque de 1911, les consuls étrangers à Tripoli burent à l'heureuse issue de l'entreprise italienne contre la Turquie (3).

Si les gouvernements neutres ne doivent p?s manifester eux-mêmes leurs sympathies ou leurs antipathies, ils ne peuvent pas davantage prendre part aux manifestations de leurs nationaux en faveur ou contre l'un des belligérants : l'action des particuliers cesse de demeurer légitime lorsque les gouvernements y interviennent ; ils doivent empêcher les autorités d'y participer. Mais suffit-il aux gouvernements et à leurs représentants de ne point intervenir dans ces manifestations ; ne doivent-ils pas de plus les empêcher ? Il semble qu'ici il faille faire une distinction. En principe, les Etats ne peuvent interdire à leurs nationaux l'cxpiession libre et entière de leurs sympathies en matière d'iutéièts publics, cependant ils manqueraient aux devoirs de la neutralité s'ils n'en prohibaient pas une expression constituant une atteinte la courtoisie internationale. Les sujets neutres conservent entière |a liberté de penser et de parler et de se livier à toutes les manifestaions qui ne sont pas contraires aux égards dus aux Etats étrangers. y a ici une question de mesaie. En janvier 1916, le gouvernement puisse réprima des manifestations de ses sujets qui outragèrent Lausanne le drapeau et l'écusson du consulat d'Allemagne (4). cet égard, les rapports des gouvernements avec la presse sont parfois très délicats. En 1870, Bismarck se plaignit à tort au gouvernelent belge de l'attitude de la presse, hostile à la Prusse. Lors des leires hispano-américaine et anglo-boër, ni l'Espagne, ni les Etats- Jnis, ni la Grande-Bretagne ne protestèrent contre les critiques de la )re6se anglaise qui avait manifesté ses sympathies pour les Etats- Jnis et de la presse française ou allemande qui avait pris parti pour l'Espagne et pour les Boërs. Toutefois, pendant la guerre anglo-boër, la presse étraiigère, spécialement la presse française et la presse allemande, ne se borna pas, comme c'était son droit, à juger sévèrement la conduite de la Grande-Bretagne, elle publia des caricatures ridiculisant la souveraine, les hommes d'Etat, les généraux, le peuple de l'Angleterre : le gouvernetpent français prit certaines mesures pour faire cesser cet état de choses, mais le gouvernement allemand n'en prit aucune (5). I..e l"' octobre 1914, le Conseil fédéral suisse a adressé un appel au peuple, particulièrement à la presse, peur que, « dans la façon de juger les événements et dans l'expression des

(1) Comp. Rapisardi-Mirabelli, R. D. i., 2" série, t. XV, p. 98.

(2) V. Le Fur, R. D. I. P., t. VI, p. 490.

(3) V. Rapisardi-Mirabelli, H. D. I., 2« .série, t. XV, p. 98.

(4) R. D. I. P., t. XXIII p. 340.

(5) V. Despagaet, R. D. I. P., t. VII, pp. 783-784.

sympathies pour les diverses nations, on évite ce qui peut blesser les Etats et les peuples impliqués dans la guerre », et, le 27 novembre 1914, le ministre des relations extérieures de Colombie a, dans une circulaire, rappelé aux directeurs de publications périodiques que « les sympathies et les antipathies peuvent s'exprimer dans la forme raisonnable de la vérité, dans la forme respectueuse de la courtoisie et dans la forme chrétienne de la bienveillance » : le 25 novembre 1914, le ministre d'Allemagne à Bogota s'était plaint de certains articles publiés par la presse colombienne. La déclaration de neutralité de Haïti du 7 août 1914 a « interdit de faire aucune manifestation en faveur ou contre l'un des belligérants » et celle de la Perse du 1'^'' novembre 1914 a enjoint aux fonctionnaires du gouvernement d' « éviter de prendre parti pour les uns ou pour les autres des pays en «guerre» (1). Au cours de la guerre mondiale de 1914-1919, le Chili prit des mesures quelquefois excessives pour éviter les démonstrations en faveur de l'un ou l'autre des Etats en lutte (2).

1476'. — y) Les tribunaux d'un Etat neutre ne doivent pas reconnaître effet sur le territoire de cet Etat neutre aux mesures de guerre, telles que l'interdiction du commerce avec l'ennemi ou le séquestre des biens ennemis, édictées par un belligérant vis-à-vis des sujets de son adversaire. C'est ce qu'ont reconnu, au cours de la guerre de 1914-1919, de nombreux jugements rendus en Suisse (trib. fédéral, 17 avril 1916; trib. Genève, 31 octobre 1917), aux Pays-Bas (Cour d'appel des Pays-Bas, J. I. P., t. XLIV (1917), p. 1367), à Monaco (trib. Monaco, 24 mai 1917, Revue de droit international privé, 1917, p. 602). Il a été notamment jugé que la succursale d'une société anglaise en Hollande ne peut pas se refuser à faire un paiement à un de ses créanciers allemands sous prétexte qu'un Act anglais de 1914 a interdit le commerce avec l'ennemi (Cour des Pays-Bas, précité). Une décision de la Cour de Chancellerie de New- Jersey du 3 août 1915 a décidé que les neutres ne sauraient reconnaître à l'interdiction du commerce avec l'ennemi édictée en France ou en Allemagne le caractère extraterritorial « sans devenir les instruments, les auxiliaires des puissances belligérantes dans leur œuvre même de guerre » (3).

1476". — w) Un Etat neutre ne peut, dans le cours d'une guerre, procéder à des changements dans ses lois de neutralité qui affecteraient inégalement ses relations avec les nations en guerre. — C'est le principe qu'a posé le préambule de la convention XHI de la Haye du 18 octobre 1907 sur les droits et devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime : « C'est pour les puissances neutres un

(1) V. Paul Fauchille, La yiicrre de 1914, t. I, pp. 283, 287, 297, 379.

('À) V. Alvarez, La grande guerre européenne et la neutralité du Chili, p. 178.

(3) V. N., De l'effet, en pays neutre, des mesures de guerre telles que séquestres, liquidations de biens sous séquestre et interdictions de commerce avec l'ennemi édictées par les pays belligérants. Revue de droit international privé, 1920, p. 248.

devoir reconnu d'appliquer impartialement aux divers belligérants les règles odoptées par elles. Dans cet ordre d'idées, ces règles ne devraient pas en principe être ciiangées, au cours de la guerre, par une puissance neutre, sauf dans le cas où l'expérience acquise en démontrerait la nécessité pour la sauvegarde de ses droits ». — Ce principe a une base rationnelle : des changements opérés au milieu des hostilités prêtent facilement au soupçon ; ils sont aisément attribués au désir de favoriser l'un des belligérants ; alors qu'ils ne sont point dictés par la partialité, ils ont le tort de tromper une attente naturelle (1). Il a été à diverses reprises invoqué au cours de la guerre de 1914-1919 ; il l'a été notamment par les Etats-Unis dans des notes des 21 avril et 12 août 1915. — Le Chili s'est prévalu de la réserve que le préambule de la XIII« convention apportait au principe pour modifier le 15 décembre 1914 ses règles de neutralité du 14 août précédent. — Le principe fut méconnu par l'Angreterre durant la guerre de Sécession et pendant la guerre russo-japonaise en ce qui concerne sa règle sur les fournitures de charbon : le gouvernement britannique a estimé que rien ne s'oppose à la promulgation de règles nouvelles, pourvu que celles-ci soient plus rigoureuses à l'encoutre des belligérants.

1476". — x) Comme on l'a dit, un Etat neutre ne remplit pas les devoirs que la qualité de neutre lui impose lorsqu'il donne l'autorisation ou laisse la faculté à ses propres sujets ou à ceux des belligérants d'accomplir des actes qui constituent un concours direct pour l'un des bclUgérants ou une hostiUté contre l'un d'eux (comp. Despagnetde Boeck, op. cit., n° 690) : il ne peut, notamment, ni permettre à ses ressortissants de-s'enrôler dans l'armée d'un belligérant, ni souffrir que dans les limites de ses frontières ses sujets ou ceux d'un des Etats en conflit ouvrent au profit de ces derniers des bureaux d'enrôlements (n°" 1458 et s.) ; il ne peut davantage admettre ses propres sujets ou les sujets d'un belUgérant à procéder dans sa juridiction à l'équipement ou à l'armement des navires destinés à prendre part aux hostilités (n° 1460). Mais les obligations qui existent ainsi à la charge d'un Etat neutre doivent-elles gouverner également ses rapports avec les sujets d'Etats étrangers, mais demeurés neutres, fpù résident sur son territoire ? Il semble bien qu'à cette question il faille répondre affirmativement. Ces sujets, se trouvant sous la juridiction de l'Etat neutre où ils résident, sont soumis à ses lois de police et de sûreté et dès lors ils sont susceptibles d'être punis par lui s'ils commettent quelque acte répréhensible ; étant des étrangers par rapport à cet Etat, ils peuvent, en tout cas, être l'objet, de la part de celui-ci, d'une mesure d'expulsion. Lg responsabilité de l'Etat neutre doit donc être engagée par le fait de ces individus aussi bien que par celui de ses propres sujets ou par celui des sujets d'un belligérant. On ne voit pas, au surplus, pourquoi

(1) V. Rapport Renault à la deuxième conférence de la Haye de 1917, Actes et documents, t. I, p. 326,

on devrait faire à cet égard une différence entre les sujets d'un Etat belligérant et les sujets d'un autre Etat étranger non belligérant, qui sont les uns et les autres sur le territoire d'un Etat neutre.

Une situation spéciale doit être cependant envisagée en ce qui concerne les conséquences que peuvent produire vis-à-vis d'un Etat neutre les actes contraires à la neutralité accomplis sur son territoire par les ressortissants d'un Etat belligérant ou d'un Etat étranger non belligérant. Cette situation est celle d'un Etat neutie qui se trouve être un pays de capitulations. Un pareil pays, en effet, n'a pas un droit de juridiction propre sur les sujets étrangers résidant en dedans de ses frontières- Est-il possible, dans ces conditions, de lui faire grief des manquements à la neutralité commis par eux ? L'Etat neutre ne possédant pas le droit de juridiction lui permettant la poursuite de l'acte punissable, tout ce qu'on peut exiger de lui, pour que sa respons?bilité soit à couvert, c'est qu'il constate le fait coupable et demande la punition de son auteur au consul du pays auquel il appartient et qui a compétence pour le juger. Mais le consul pourra-t-il ou voudrat-il punir ? Il se i>€ut que la loi pénale du pays étranger ne considère pas l'acte en question comme un acte criminel. Il se peut aussi, spécialement s'il s'agit d'un acte accompli par le sujet d'un belligérant, que le consul de ce sujet regarde un pareil acte comme un acte de patriotisme, favorable à son propre Etat et partant digne d'éloges. Des violateurs des règles de neutralité, ressortissants d'un pays à traités, auront donc la possibilité de demeurer impunis sans qu'il y ait faute de l'Etat neutre, pays à capitulations. Un semblable résultat pourra toutefois avoir pour l'Etat neutre des conséquences fâcheuses : si, à raison des principes de la juridiction consulaire, cet Etat se trouv empêché de défendre sa neutralité, il est à craindre tpie le belligérant lésé par cette violation n'agisse lui-même pour se garantir des suites funestes qui peuvent en résulter pour lui et dès lors ne se livre dans le propre territoire de l'Etat neutre et malgré la neutralité de celui-ci à des actes d'agression contre son adversaire. — La situation ainsi prévue a été celle de la Chine, lors de la guerre mondiale de 1914-1919, t£nt qu'elle conserva la neutralité. Le gouvernement chinois l'a envisagée dans ses règles de neutralité du 6 août 1914, car l'article 21 de ces règles a disposé ainsi qu'il suit : « Toute personne qui dans le territoire ■ ou les eaux territoriales de la Chine ?■ violé les préceptes de neutralité sera, si elle est de nationalité chinoise, punie conformément aux lois et ordonnances ; si elle est de nationalité étrangère, on agira vis-à-vis d'elle conformément aux traités et au droit des nations ». En fait, pendant cette guerre, la Chine fut exposée aux récriminations des puissances de l'Entente pour les actes de violation de sa neutralité commis au Shantoung par les Allemancfs (1).

1476'.- — L'Etat qui manque aux devoirs de la neutralité se place au

(1) V. Ariga, La Chine et la grande guerre européenne, 1920, chap. I, § 4.

DEVOIHS DES NEUTRES

rang des ennemis du belligérant contre lequel la violation a été dirigée, du belligérant non favorisé. — Celui-ci peut recourir à des mesures de représailles^ à la guerre proprement dite, ou se réserver de réclamer, après la clôture de lo lutte où il est déjà engagé, une indemnité pour le tort ou pour les dommages que lui a causés la violation des devoirs de neutralité. — Ainsi agirent les Etats-Unis envers la Grande- Bretagne, après l'issue de \s> guerre de Sécession ; une discussion fort vive s'engagea sur la question de l'étendue et du caractère des dommages à réparer. — L'arbitrage tout entier risqua d'échouer. — Le tribunal sauva sa compétence en rejetant, en principe, la réclamation des Etats-Unis relative aux dommages indirects. — Il ne statua que sur les dommages directs, occasionnés par les agissements des navires Alabama, Florida, Shenandoah. — L'Angleterre fut acquittée à l'égard des autres navires et condamnée à payer aux Etats-Unis une somme de 15 millions de dollars en or (n» 958) (1).

1476^ — L'article 25 de la convention de la Haye de 1907, sur la neutralité maritime, a prévu spécialement la responsabilité d'un Etat neutre en ce qui concerne les faits qui peuvent se passer dans ses eaux et dans ses ports : * Une puissance neutre est tenue d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont elle dispose pour empêcher dans ses ports ou rades et dans ses eaux toute violation des dispositions qui précèdent ». Tout ce que l'on peut demander à la puissance neutre, c'est son bon vouloir. Si elle a usé des moyens dont elle dispose, elle a fait ce qu'elle devait, et ellç ne saurait être considérée comme responsrble, même si elle n'a pas empêché la viols tion de son territoire. Il se peut qu'un petit Etat neutre se trouve en contact avec des croiseurs belligérants puissants ; il lui sera alors matériellement impossible d'empêcher la violation de sa neutralité : la seule chose que l'on puisse exiger de l'Etat neutre, c'est de ne pf s être complice de celte violation. — Un cas délicat peut se présenter dans la guerre continentale. Une troupe beUigérante luit devant le vainqueur, elle arrive sur le territoire neutre ; le poursuivant est obligé de s'arrêter à le frontière ; l'Etat neutre est tenu de désarmer et d'interner la troupe. Mais si la puissance neutre est hors d'état de le faire, le belligérant vainqueur devra-t-il laisser faire ; n'aura-t-il d'autre ressource que de constater que le territoire neutre a fourni non seulement un asile et un refuge, mais encore un moyen d'échapper à la poursuite et de recommencer les hostihtés ? En 1870, au lendemain de Sedan, rét?t-m?jor allemand, en prévision du cas où les troupes françaises franchiraient la frontière belge en quantités plus ou moins considérables, donna des instructions aux troupes allemandes en vertu des-

(l) Sur les devoirs des Etats neutres, lors des guerres récentes entre la Gièce et la Turquie, entre l'Espagne et les Etats-Unis, entre l'Angleterre et les Républiqu s Sud-africaines, V. spécialement Politis, R. D. I. P., t. IV, pp. 712 et s. ; Le Fur. R. D. I. P., t. VI, pp. 59 et s. ; 196 et s. ; Arthur Desjardins, Revue des

Deux-Mondes. 1-' lUMfs 1000. i.n. f.li et s.

quelles elles devaient s'arrêter à la frontière de Belgique, mais pourraient pénétrer sur le territoire de ce pays neutre pour capturer les forces françaises s'il leur paraissait évident que ces for(ies n'étaient ni désarmées ni internées. Tl semble difficile de prétendre que le belligérant qui entre en territoire neutre pour assurer l'exercice de son droit de capture commette vraiment un acte illicite. Une situation analogue peut se concevoir dans la guerre maritime. Supposons que des vaisseaux de guerre d'un belligérant, faisant d'un port d'un petit Etat neutre une base d'opérations, agissent de là contre les navires de commerce qui passent à proximité, et que l'Etat neutre soit dans l'impossibilité de faire respecter sa neutralité. Le belligérant adverse doit évidemment avoir le droit de se protéger lui-même. Bien entendu, s'il y avait connivence entre le neutre et le belligérant, l'adversaire de celui-ci pourrait déck rer In gurrre au neutre ou agir contre lui par 1? force.

1476^ — Quelle est la responsp))i]ité d'un Etat neutre à raison de la façon dont il use de ses droits ? L'article 26 de la XIII* convention de la Haye déclare que « l'exercice par une puissance neutre des droits définis par la présente convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l'un ou par l'autre des belligérants ». Voici, par exemple, un neutre qui, usant de son droit, a fixé à l'avance pour la durée du séjour des navires belligérants dans ses ports un délai supérieur au délai de 24 heures ou a permis à ces navires de compléter en combustible le plein de leurs soutes normales. L'usage par le neutre de ces facultés peut donner à un des belligérants une facilité dont son adversaire n'avait pas besoin. Le belligérant auquel les dispositions prises sont défavorables ne pourra pas en faire grief au neutre. Mais, quoique cela soit le droit aux termes de l'article 26, on ne saurait empêcher qu'en fait le belligérant désavantagé n'éprouve quelque froissement et ne le fasse sentir au neutre. Au surplus, on doit observer que, suivant l'article 26, c'est seulement « par l'un ou par l'autre belligérant qui a accepté les articles qui s'y réfèrent », que l'exercice par un neutre de ses droits ne peut pas être considéré comme un acte peu amical. Il en résultera donc que, si les articles relatifs aux droits du neutre n'ont pas été acceptés par tous les belligérants (et le cas n'est pas chimérique, car ni l'Angleterre ni le .Japon n'ont ratifié la convention sur la neutralité maritime), ceux qui ne les ont point acceptés pourront considérer les choses comme si la convention n'existait pas et auront le droit de soutenir que les facultés accordées au neutre et dont il a usé dépassaient les limites de ce qui est permis à un Etat neutre. On observera sans doute que, puisqu'une majorité dans la conférence a admis qu'il n'y avait rien d'excessif à ce qu'un neutre agit ainsi, on ne peut pas dire a priori que les devoirs de la neutralité aient été méconnus par lui, parce que le neutre a fait ce qu'il considérait comme pouvant être fait. Mais le belligérant n'en fera pas moins un grief au neutre,

1476'". — La conférence de la Haye de 1899 a créé, à la charge des Htats neutres, un nouveau devoir, d'un ordre tout particulier. Ce n'est sans doute qu'un devoir moral, mais son importance n'en est pas moins considér?ble, car il change en quelque sorte de passive en active la notion de la neutralité. L'article 27 de la convention relative à la solution pacifique des conflits internationaux a stipulé : « Les puissances signataires considèrent comme un devoir, dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre deux ou plusieuis d'entie elles, de rappeler à celles-ci que la Cour permanente (d'arbitrage) leur est ouverte. En conséquence, elles déclarent que le fait de rappeler aux parties en conflit les dispositions de la présente convention et le conseil donné, dans l'intérêt supérieur de la paix, de s'adresser à la Cour permanente ne peuvent être considérés que comme des actes de bons offices ». Cette disposition a été reproduite dans l'article 4S de la convention du 18 octobre 1907, sur le règlement pacifique des conflits internationaux. — Le rappel à l'arbitrage enVoyé par un Etat neutre à deux Etats en conflit ne saurait donc désormais être considéré comme étant de sa part une violation de la neutralité (1). — Il ne paraît pas que, depuis les conférences de la Haye, lors des conflits qui éclatèrent dans le monde, les Etats aient fait application des articles 27 et 48 des conventions de 1899 et de 1907.

L'idée qui a inspiré les conventions de la Haye de 1899 et de 1907 se retrouve encore dans le Pacte de la Société des Nations du 28 avril 1919, On peut en effet, à cet égard, signaler l'article 11 de ce Pacte, qui dit : « Il est expressément déclaré que toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des membres de la Société, intéresse la Société tout entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des nations. En pareil cas, le secrétaire général convoque immédiatement le Conseil, à la demande de tout membre de la Société. Il est, en outre, déclaré que tout membre de la Société a le droit, à titre amical, d'appeler l'attention de l'Assemblée ou du Conseil sur toute circonstance de nature à affecter les relations internationales et qui menace par suite de troubler la paix ou la bonne entente entre nations, dont la paix dépend ». Il convient de citer aussi l'article 17, suivant lequel « en cas de différend entre deux Etats, dont im seulement est membre de la Société ou dont aucun n'en fait partie, l'Etat ou les Etats étrangers à la Société sont invités à se soumettre aux obligations qui s'imposent à ses membres aux fins de règlement du différend, aux conditions estimées justes par le Conseil ».

1476". — Dans les développements qui précèdent il n'? été question que des devoirs des Etats neutres dans les guerres terrestres et dans les

(1) V. R. D. I. P., t. VI, pp. 812 et s. ; Livre jaune français, Conférence de la Haye de 1899, p. 40. — Coniu. la théorie de M, Uescanips sur le F*acigérat, R. D. I. P., t. VII, p. 705.

guerres maritimes. Désormais la guerre peut avoir lieu non seulement sur la terre et sur la mer, mais encore dans les airs (n«« 1440^ et s.). Quels devoirs les hostilités aériennes imposent-elles aux Etats neutres ?

On a vu (n» 1440^) que les belligérajits ne peuvent pas accomplir des actes d'hostilité dans l'atmosphère qui domine les territoires ou les eaux des Etats neutres. Cette règle se justifie naturellement dans le système qui reconnaît à l'Etat sous-jacent un droit de souveraineté sur l'espace qui l'entoure : en effet, cet espace est alors vraiment une partie de son domaine et par suite c'est df la part d'un belligérant en violer la neutralité que de s'y livrer à des faits de guerre. Elle s'explique également si on considèie l'atmosphère comme libre, mais sous réserve du droit de conservation du pays riverain : le droit de conservation de ce pays est menacé par les batailles qui se livient dans cette atmosphère, puisque les projectiles échangés iront s'échouer sur son sol ou dans ses eaux. Tout Etat, ayant le devoir de défendre sa conservation aussi bien que sa neutralité, aura non seulement le droit mais l'obligation de tirer contre les aéronefs belUgérants qui accompliraient dans son atmosphère des actes d'hostilité.

1476*-. — Mais un Etat neutre sert-t-il tenu de s'opposer même à la simple circulation des aéronefs militaires des nations en guerre ? -- Sur ce point les auteurs sont divisés. La diversité des opinions tieni ici aux systèmes divers qu'on peut admettre touchant le problème général des droits des Etats sur l'espace qui les domine. La questio'i donne lieu encore à discussion parce qu'elle n'est pas tranchée de la même façon dans la guerre continentale et dans la guerre maritime : dans la guerre continentale, une puissance neutre ne peut pas recevoir sur son territoire des troupes appartenant aux armées belligérantes (art. 11, Ve convention de la Haye du 18 octobre 1907) ; en cas de guerre maritime, la neutralité d'une puissance n'est pas au contraire compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre des belhgérants (art. 10, XIIP convention de la Haye du 18 octobre 1907). — 1^^ système. Un premier système, qu'a défendu M. Paul Fauchille (Nouveau rapport de 1911, Annuaire de l'Institut de droit international, pp. 60 et s.), soutient que rien n'empêche en principe les aéronefs de guerre belligérants de circuler dans l'atmosphère d'un Etat neutre, mais que celui-ci a cependant le droit de leur interdire le passage inoffensif au-dessus de son territoire et de ses eaux : « Les aérostats militaires d'un Etat engagé dans une guerre ne peuvent circuler au-dessus du territoire des Etats neutres qu'avec l'autorisation de ces Etats ». La guerre, si elle fait naître des relations nouvelles entre les Etats qu'elle divise, laisse en^ principe intacte la position de ces Etats eu face de tous les autres : les belligérants demeurent dans l'état de paix vis-à-vis, des neutres (1) ; c'est dès

(1) Comme on l'a vu (n° 1448*), toutefois, la neutralité n'est pas puiement et simplement la' continuation de l'état de paix, elle est un état de paix modifié à divers égards.

lors, dans leurs rapports, le., règles du temps de paix qu'en principe il y a lieu d'appliquer. Or, en temps de paix, d'après M. Paul Fauchille, la circulation aérienne est libre, soumise seulement aux restrictions qu'imposent les droits nécessaires à la conservation de l'Etat sous-jacent, c'est-à-dire à sa propre sécurité et à celle des personnes et des biens de ses habitants, et le passage inoffensif des aéronefs belligérants n'est point de nature à porter atteinte au droit de conservation de cet Etat. Mais, s'il en est ainsi, pourquoi alors subordonner le passage à l'autorisation du pays territorial ? C'est que les aéronefs militaires sont chargés d'un service qui constitue une fonction d'Etat et qu'un Etat ne peut agir en sa qualité d'Etat qu'aux endroits soumis à son autorité ou à ceux qui échappent à toute domination ; or si l'atmosphère est libre et n'est pas assujettie à la souveraineté de l'Etat territorial, elle n'est cependant pas absolument à proprement parler une res nullius : le pays sous-jacent a sur elle certains pouvoirs de police qu'exige la sauvegarde de son droit de conservation. L'espace aérien ne formant pas une partie du territoire teiTestre de l'Etat sous-jacent, l'autorisation de passage que cet Etat, demeuré neutre, donne à un aéronef militaire belligérant ne saurait constituer une violation des devoirs de la neutralité ; au surplus, dans les eaux territoriales neutres le passage n'est pas interdit d'une manière absolue aux navires belligérants, et la condition de l'espace aérien se rapproche beaucoup plus de celle des eaux territoriales que de celle du territoire continental, vSi le passage devait être interdit complètement à la circulation des aéronefs belligérants, il en résulterait, enfin que'certains Etats se trouveraient en cas de guerre dans l'impossibilité absolue d'user de la bataille aérienne : comment les acfonefs des belligérants qui n'ont aucim accès sur la mer et sont séparés par des pays neutres pourrontils se rencontrer dans les portioris de l'espace permises aux hostilités, s'il leur est défendu de traverser l'atmosphère entourant les Etats demeurés pacifiques ? La circulation des aéronefs en temps de guerre sera en tout cas soumise aux mfmes restri<tions que pendant la paix : ils devront notamment respecter les régions interdites, spécialement les ouvrages fortifiés (n» 531*^), et s'abstenir de tous actes dommageables au pays sous-jacent. Dans le système de M. Fauchille un devoir s'impoîicra aussi a;ix Etats neutres : les Etats neutres n'auront pas toute liberté pour accorder ou refuser la circulation des aéronefs des Etats en guerre ; les obligations de la neutralité les contraindront à traiter à cet égard de la même manière les deux belligérants ; ils ne pourront refuser le passage à l'un et l'accorder à l'autre. I/opinion soutenue par M. Paul Fauchille a été partagée plus ou moins' par M. Catellani (Le droit aérien, trad. Bouteloup, p. 188) et par M. Alex Meyer (Die Luflschifforht in Kriegsrechtlicher Beleuchiung, p. 20 ; L'aviation et le droit public. Revue juridique internationale de Ja locomotion aérienne, 1912, p. 191). ■ — 2^ système. Le droit de circulation 4es aéronefs belligérants avec l'autorisation éles Etats neutres

ne pouvait être admis par les auteurs qui reconnaissent à chaque Etat un droit de souveraineté sur l'atmosphère qui le domine. Il a donc été repoussé par MM. Bellenger, La guerre aérienne, pp. 104 et s.), Grovalet {La navigation aérienne devant le droit international, p. 77), Spaight (Aireraft in war, p. 66), Le Moyne (Le droit futur de la guerre aérienne, p. 226), Mérignhac (Traité de droit public international, 3« partie, t. I, p. 544), Rolland (Les pratiques de la guerre aérienne dans le conflit de 1914 et le droit des gens, R. D. I. P., t. XXIII, pp. 578 et s., et 603), Kaufmann (Annuaire de l'Institut de droit international, t. XXIV, p. 139). Telle est aussi l'opinion de l'Institut américain de droit international, dans son projet de 1917 sur la neutralité maritime (art. 20). Les partisans de ce système, considérant que l'atmosphère des Etats neutres est une partie de leur territoire, décident que ces Etats ont, comme tels, le devoir d'empêcher les aéronefs belligérants de passer dans l'espace qui les domine. Ils font, d'ailleurs, remarquer que même un simple passage ne sera pas nécessairement Inoffensif : comment des aviateurs belligérants se rencontrant audessus d'un territoire neutre pourraient-ils renoncer à lutter l'un contre l'autre ? Ce passage peut, au surplus, procurer à l'un des belligérants un avantage qui ne sera point compensé par la liberté laissée à son adversaire, car il peut être pour lui un moyen de couper au court et ainsi d'atteindre plus facilement le théâtre de la guerre ou d'échapper plus rapidement aux poursuites dont il est l'objet. — Il y a beaucoup de vrai dans ces dernières observations. Celles-ci sont-elles toutefois suffisantes pCur faire rejeter le système précédent ? Elles légitiment iniiquement la nécessité de l'autorisation à laquelle ce système subordonne le droit de circuler au-dessus du territoire des Etats neutres et servent à expliquer les refus d'autorisation que ces Etats opposeront le plus souvent aux demandes des belligérants. Il est vraisemblable que, dans la pratique, les pays neutres, ne fût-ce que pour n'être point mêlés aux inconvénients du conflit, ne permettront jamais le survol sur leur territoire : en fait, les deux systèmes ne diffèrent pas ainsi sensiblement l'un de l'autre. — 3^ système. Certains auteurs, enfin, font une distinction. Combinant les règles contraires de 1? guerre terrestre et de la guerre maritime, ils interdisent le survol au-dessus du territoire continental, mais laissent les Etats neutres libres de l'admettre au-dessus de leur mer territoriale : un neutre peut autoriser la traversée de ses eaux territoriales par les navires belligérants ; pourquoi traiter différemment les aéronefs circulant dans l'air dominant ces eaux ? Telle est la solution donnée par M"« Lycklama (Conséquences de la théorie de la souveraineté aérienne. Revue juridique internationale de la locomotion aérienne, 1910, p. 310) et par M. Hazeltine (The law of the air, p. 140).

|^1476*\ — Si un Etat neutre peut autoriser les aéronefs militaires des belligérants à circuler dans son atmosphère, il ne saurait par contre leur permettre d'y séjourner dans un certain rayon près des

frontières de l'Etat ennemi : car, planant ainsi aux environs des frontières de l'adversaire, ils pourraient en observer les mouvements de troupes, les opérations, les ouvrages fortifiés.

1476". — Faut-il appliquer aux aéronefs publics non militaires les mêmes règles qu'aux aéronefs militaires ? Les premiers, exerçant comme les seconds une fonction de l'Etat, ne doivent aussi pouvoir naviguer au-dessUs des Etats neutres qu'avec l'autorisation de ceux-ci. (Paul Fauchille, Nouveau rapport de 1911, Annuaire de l'Institut, t. XXIV, p. 63). Les auteurs qui dénient aux aéronefs militaires tout droit de circuler dans l'atmosphère neutre le refusent également aux aéronefs publics non militaires (V. Bellenger, op. cit., p. 109).

1476'". — Quelle conduite devra tenir un Etat neutre lorsque des aéronefs publics, contrairement au droit ou malgré sa défense, pénétreront dans son atmosphère ? Le neutre donnera aux aéronefs l'ordre de s'éloigner par des signaux sur le compte desquels ils ne pourront se méprendre, par exemple en tirant un ou plusieurs coups de semonce, et, s'il n'est pas obtempéré à l'ordre, il devra canonner l'aéronef.

1476'". — La question du survol du territoire et des eaux neutres par des aéronefs militaires belligérants s'est posée au cours de la guerre de 1914-1919. Comment fut-elle résolue ? — Dès le début des hostilités, le gouvernement suisse a fait savoir aux gouvernements limitrophes qu'il était interdit aux aviateurs étrangers de survoler le territoire de la Confédération et que tous les moyens seraient, le cas échéant, employés pour s'opposer à leur passage : des instructions militaires des 4 et 10 août 1914 ont précisé que les troupes fédérales tireraient sur les avions étrangers, mais seulement sur l'ordre d'un officier ; de nouvelles instructions du 22 avril 1916 permirent aux sentinelles et détachements, du moins en dehors de la région réservée aux aviateurs suisses, d'ouvrir le feu sans ordre contre tout avion dont la nationalité étrangère et la présence au-dessus du territoire suisse ne font aucun doute. Afin de mieux assurer sa défense contre l'incursion des avions étrangers, le gouvernement fédéral avait en effet divisé l'atmosphère helvétique en deux zones : l'une réservée aux seuls aviateurs suisses, l'autre, plus proche des frontières, prohibée même à ces aviateurs. A plusieurs reprises, des avions miUtaires allemands anglais, français ou italiens survolèrent le territoire suisse ; les troupes helvétiques tirèrent le plus souvent suV eux et le gouvernement fédéral ne manqua jamais de protester aui)rès des Etats belligérants ; ceux-ci affirmèrent que les incursions avaient été involontaires et manifestèrent leurs regrets (1). — Par arrêté royal du 3 août 1914, le gouvernement des Pays-Bas interdit le passage des frontières du pays par des aviateurs n'appartenant pas aux forces de terre et de mer néerlandaises. En fait, le territoire et les eaux de la Hollande furent assez souvent survolés par les belligérants, spécialement par les Allemands

(1) V. Hollaiid, op. cil., t. XXIII, pp. 556-557.

au retour de leurs raids sur l'Angleterre. Le gouvernement néerlandais, considérant ces survols comme une violation de. sa neutralité, donna l'ordre de tirer sur les appareils ; plusieurs furent atteints. Le 7 septembre 1915 deux dirigeables allemands gagnèrent la Belgique en survolant le centre de la Hollande au lieu de retourner par le plus court chemin vers la mer dès qu'ils se lurent aperçus qu'ils se trouvaient au-dessus du territoire néerlandais ; le 14 octobre suivant, des Zeppelins allemands, venant de l'Ouest, naviguèrent à nouveau dans l'atmosphère de la Hollande pour se rendre en Allemagne. Le l*»" février 1916, les forces armées néerlandaises tirèrent sur le Zeppe- Hn L-19 lorsqu'il survola les Pays-Bas près de l'île d'Ameland ; elles avaient également tiré le 12 avril 1915 contre un avioa allemand au-dessus de l'île de Walcheren. — r Des faits analogues se sont produits aussi de la part d'aviateurs et d'aéronautes allemands et austrohongrois au-dessus du Danemark, de la Suède, de la Norvège et de la Roumanie et de la Bulgarie, alors qu'elles étaient encore neutres : le gouvernement danois protesta el ses troupes tirèrent sur les aéronefs étrangers au moins pour les avertir de leur erreur ; en juillet 1916, le gouvernement suédois publia une défense aux navires aériens de passer au-dessus de son territoire sans une permission particulière ; le gouvernement bulgare ne semble pas avoir adressé de protestation. En Roumanie, le 17 juillet 1915, un avion étranger évolua pendant une demi-heure au-dessus de Bucarest et des avions roumains se mirent à sa poursuite sans l'atteindre. — Les beUigérants n'ont pas en général élevé de réclamations contre les interdictions que les Etats neutres ont formulées, saus d'ailleurs faire de distinction entre l'air dominant leur mer territoriale et celui entourant leur territoire continental : toutefois, le 17 février 1916, le gouvernement allemand se plaignit que le feu aurait été ouvert en Hollande sur le dirigeable L-19 sans aucun avertissement préalable et malgré que la manière d'agir de l'aéronef permit de constater qu'il agissait sous l'empire d'une force majeure. Il semble bien ainsi que la tendance des Etats ait étç pendant la guerre de 191-1-1919 de reconnaître au pays sous-jacent un droit de souverai' neté sur l'espace aérien qui le domine. — Les Etats-Unis, par leur proclamation du 13 novembre 1914 relative au canal de Panama, « interdirent aux aéronefs d'une puissance belligérante, publics ou privés, d'atterrir ou de s'élever à l'intérieur de la juridiction des Etats- Unis dans la zone du canal, ou de passer dans l'espace aérien au-dessus des terres et des eaux à l'intérieur de ladite juridiction ».

1476' '. — Il se peut que des aviateurs ou des aéronautes belligérants soient obligés d'atterrir en territoire neutre : quel sort devra leur être réservé ? Deux systèmes ont été ici proposés, dont le premier s'inspire des règles de la guerre maritime et le second des règles de la guerre continentale. — 2^' système. Les aéronefs militaires belligérants qui pénètrent en territoire neutre doivent être, d'une manière générale, soumis aux mêmes règles qu'édicté la XIII® convention de la Haye

du 18 octobre 1907 pour les navires de guerre belligérants qui usent de l'hospitalité neutre. Ainsi, les aéronefs militaires des belligérants qui pénètrent sur le territoire d'un Etat neutre ne devront pas y demeurer, en principe, pendant plus de vingt-quatre heures, à moins que leurs avaries ou l'état de l'atmosphère ne les empêchent de partir dans ce délai. Si des aéronefs des deux parties belligérantes se trouvent simultanément en un même point de ce territoire, il devra s'écouler au moins viogt-quatre heures entre le départ de l'aéronef d'un belUgérant et le départ de l'aéronef de l'autre : l'ordre des départs sera déterminé par l'ordre des arrivées, à moins que l'aéronef arrivé le premier ne soit dans le cas où la prolongation de la durée légale de séjour est admise. Les aéronefs belligérants ne devront rien faire en territoire neutre qui puisse augmenter leur puissance militaire, et leur présence ne devra en aucune manière préjudicier à l'Etat neutre ; les seuls actes qu'ils peuvent accomplir sont ceux que l'humanité ne permet pas d'interdire, c'est-à-dire la réparation de leurs avaries et leur ravitaillement en vivres et combustible, qui leur sont iudispensabley pour atteindre le point le plus rapproché de leur pays ou d'un pays allié au leur pendant la guerre (Paul Fauchille, Nouveau rapport de 1911 ; Bellenger, op. cit., p. 110 ; Guibé, Essai sur la navi- (jalion aérienne, p. 290 (n"» 1463^ et s.). — 2^ système. Conformément aux lois de lu guerre terrestre formulées par la V« convention de la Haye du 18 octobre 1907, les aéronefs miUtaires belligérants qui atterrissent en territoire neutre doivent être séquestrés avec leur matériel, leurs armes et généralement tout ce qu'ils portent à bord pouvant servir à des fins de guen'e, et leur équipage doit être arrêté et interné (Mérignhac, op. cit., 3« partie, t. I, p. 584 ; Catellani, op.^cit., p. 188 ; ^Grovalet, op. cit., p. 78 ; Le Moyne, op. cit., p. 227 ; Spaight, op. cit., 72 ; Rolland, op. et loc. cit., p. 585). — A laquelle de ces deux solations convient-il de donner la préférence ? L'asile ou l'hospitalité lue la première reconnaît aux aéronefs ne peut avoir pour fondement lue l'accomplissement d'un devoir d'humanité : c'est afin de sauver les appareils en péril qu'il leur est accordé. Mais il ne faut pas qu'en ^es recevant chez lui le neutre favorise un belligérant aux dépens de son adversaire et manque ainsi aux devoirs de la neutralité. Cette louble considération ne doit-elle pas conduire, pour la solution à admettre, à distinguer entre les causes de l'atterrissage ? Il semble ïu'il faille tout d'abord distinguer l'atterrissage volontaire de l'atterrissage forcé. Lorsqu'un aéronef' se dirige vers un territoire neutre fpour échapper au péril que lui fait courir une attaque ou la poursuite de l'ennemi il paraît difficile que le neutre lui permette de quitter son territoire après lui y avoir donné asile : en agissant ainsi, il empê- Icherait de se produire les conséquences militaires naturelles d'un fait [de guerre, conserverait à un belligérant des combattants dont sans |«on intervention l'ennemi l'aurait privé. 11 faut en dire autant à plus iforte raison de l'aviateur ou de l'aéronaute qui, sans être en péril

768 aNQUIÈME PARTIE — LIVRE V — CHAPITRE PREMIER

et parce que cela lui convient, vient atterrir en pays neutre contrairement au droit ou malgré la défense qui lui en a été faite : il se rend en effet lui-même coupable d'un acte illégitime. La question n'est réellement délicate que dans le cas où l'aéronef se trouve obligé d'atterrir par un état de détresse qui est la conséquence du hasard ; par exemple de la situation troublée de l'atmosphère ou d'une panne du moteur ; mais même alors il est permis de douter qu'il doive recouvrer sa liberté après avoir obtenu l'hospitalité : en remettant à un belligérant des militaires qui sans lui eussent été perdus, l'Etat neutre ne dépasse-t-il pas le rôle d'assistance et de charité qui est le sien pour aider un des adversaires, ne corrige-t-il pas au profit d'un belligérant et par suite au détriment de l'autre l'effet du hasard ? Une solution différente existe sans doute, d'après l'opinion dominante, dans la guerre maritime, mais ici la guerre aérienne paraît se rapprocher davantage de la guerre terrestre que de la guerre navale : car, en définitive, l'équipage de l'aéronef prend contact avec le sol alors que celui d'un navire peut ne point le toucher. Il faut donc, pour la solution du problème, renoncer même à faire des distinctions suivant les causes de l'atterrissage et se prononcer d'une manière générale en faveur du second système proposé, qui assimile les aviateurs et aéronautes à des soldats d'un belligérant pénétrant en pays neutre : tout aéronef qui pour une circonstance quelconque atterrit sur un territoire neutre doit être retenu jusqu'à la fin des hostilités et son équipage arrêté et interné.

Telle est, du reste, la solution qui fut adoptée par la coutume internationale pendant la grande guerre de 1914-1919. — Dès le mois de décembre 1914, le gouvernement hollandais arrêta et interna deux aviateurs anglais obligés d'atterrir à Breskem. Il procéda de même par la suite vis-à-vis d'autres aviateurs britanniques et aussi vis-à-vis d'aviateurs allemands, notamment le 13 avril 1915. — La Suisse n'agit pas différemment ; c'est ainsi que le 27 juin 1915 l'aviateur français Gilbert fut retenu comme prisonnier lorsqu'une panne d'essence le contraignit d'atterrir sur le territoire helvétique au retour d'un raid sur Friedrichshafen. — Une attitude semblable fut encore observée en Bulgarie et en Roumanie en juin 1915 et en janvier 1916. — En août 1917 et en septembre 1918, la question se posa pour le grandduché de Luxembourg, dont la neutralité avait été violée par l'Allemagne et que les troupes de celle-ci occupaient. Le gouvernement luxembourgeois, appliquant l'article 11 de la V® convention de la Haye, laissa en liberté sur son territoire sous engagement de ne pas quitter celui-ci, les officiers aviateurs français et anglais qui avaient atterri sur son sol. Mais l'autorité allemande protesta contre cette manière d'agir : elle demanda que les aviateurs lui fussent livrés, déclarant que l'article 11 ne pouvait recevoir son application parce que le Luxembourg était occupé et considéré comme théâtre de la guerre et, d'autre part, que des ennemis de l'Allemagne pouvaient sur le territoire du grand-

DEVOIRS DES NEUTJiES 769

duché s'adonner contre elle à l'espionnage. Le Luxembourg ne céda point : il répondit que, malgré l'occupation, il continuait à se considérer comme lié par les engagements pris par le grand-duché en sa qualité d'Etat neutre et souverain et que sa conduite ne pouvait avoir comme base que l'article 11 de la V^ convention de la Haye (1). — Les habitants s'opposèrent parfois, notamment en Hollande, au départ des aviateurs qui tentaient de reprendre leur vol. Quant aux appareils, ils furent toujours saisis et séquestrés (2). Il ne saurait être fait exception à la règle de l'internement par le motif que l'aviateur qui a atterri l'aurait fait par suite d'une méprise sans rapport avec les opérations militaires : c'est ce qu'a observé le gouvernement hollandais dans une note du 10 juillet 1915 en réponse à une observation de l'Allemagne (3).

1476'*. — Que décider à l'égard des aviateurs ou des aéronautes qui

atterrissent dans les eaux territoriales d'un pays neutre et sont

recueillis par les autorités de ce pays ? Les Etats neutres, pendant la

guerre de 1914-1919, ont eu à cet égard des attitudes différentes.

Le gouvernement danois, assimilant ces navigateurs aériens à ceux

(fui pénètrent sur son territoire, les a internés et a saisi leurs appareils :

est en particulier ce qu'il fit le 2 décembre 1914 pour des aviateurs

ombés en mer près de l'île de Fano. Au contraire, le gouvernement

orvégien décida d'appliquer aux aéronefs les règles concernant les

aufragés des navires de guerre belligérants et en conséquence de

ettre en liberté les hommes de leur équipage : il procéda de cette

çon le 6 mai 1916 vis-à-vis du Zeppelin L-20. De ces deux attitudes

lie du Danemark paraît plus conforme aux principes de la neutra-

té : si les neutres doivent sauver des militaires en péril, ils ne peuvent

as aider un belligérant au détriment de son adversaire en restituant

u premier les unités qui sans leur intervention eussent été perdues

our lui.

1476". — Une solution identique doit-elle être donnée lorsque e naufrage de l'aéronef s'est produit en pleine mer ? Il faut s'inspirer es mêmes principes. L'humanité commande aux Etats neutres e recevoir sur leur territoire ceux qui sont en danger, niais les devoirs e la neutralité exigent qu'ils s'abstiennent de tout acte ayant le aractère d'une aide militaire donnée à un des belligérants contre l'autre. F'aisant application de l'article 13 de la X*' convention de la Haye de 1907 sur l'adaptation à la guerre maritime des principes e la convention de Genève et des indications données par le rapport énéral fait à la conférence sur cette convention, la Hollande, pendant a guerre de 1914-1919, a interné les aéronautes naufragés en mer qu'un de ses navires de guerre a débarqués dans un de ses ports, mais

(1) V. Livre gris iuxeiubourgeois. 1919, pp. 75 et s.

(2) V. Rolland, op. cil., R D. I. P., t. XXIII, pp. 53^ cL s. {i) V. Livre orange néerlandais, septembre 1916, p. 139.

a laissé en liberté ceux amenés sur des navires marchands, et, conformément à l'article 6 de la XIII» convention de la Haye concernant les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime, elle a dans les deux cas séquestré leurs appareils. Ainsi, en 1918, dans le cas d'un avion allemand trouvé en détresse en pleine mer et amené avec son équipage par le vapeur Vlissingen en territoire néerlandais, l'équipage fut libéré, mais l'avion mis sous séquestre pour être rendu à la fin de la guerre. En août 1914, le gouvernement hollandais interna avec son équipage un bydro-aéroplane allemand qu'une avarie avait obligé de descendre sur l'eau, en pleine mer, et qui avait été jeté sur la côte de l'île de Schiermonnikoog (1).

1476^". — Les Etats neutres doivent empêcher les aéronefs de leurs sujets de survoler les territoires des Etats belligéiants (u° 14Sl°) et veiller à ce que leurs propies appareils n< circulent pas au-dessus de ces territoires.

147^'. — Les gouvernements neutres sont-ils obhgés d'interdire, sinon la fabrication, tout au moins l'expédition des appareils aéiiens aux belligérants ? L'article S de la XIII® convention de la Haye de 1907, qui n'est qUe l'expression d'une règle coutumière de droit international, oblige Un gouvernement neutre à user des moyens dont il dispose pour empêcher dans sa juridiction l'équipement ou l'armement de tout navire qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une puissance avec laquelle il est en paix. Mais, d'après l'article 7 de cette même convention comme su'ivant l'article 7 de la convention de 1907, sur la neutralité terrestre, qui consacrent éga/ement une règle coutumière, une puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions et en général de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. La question revient donc à celle de savoir s'il faut considérer les appareils aériens comme des navires ou simplement comme des armes, munitions et choses nécessaires à l'armée et à la flotte. Ce point a été soulevé en 1911, à propos d'aéroplanes, dans les rapports entre la France et l'Italie : la première de ces puissances déclara que ces engins devaient être assimilés aux munitions de guerre et que par suite les gouvernements neutres n'étaient pas tenus d'en interdire la sortie. La môme solution a été donnée pendant la guerre de 1914-1919 vis-à-vis de l'Allemagne par les Pays-Bas et les Etats- Unis à l'occasion d'hydro-aéroplanes : alors que le gouvernement de Berlin soutenait que les hydro-aéroplanes constituaient en réalité des navires de guerre, les gouvernements de la Haye et de \\ ashington affirmèrent qu'ils n'en avaient nullement le caractère et qu'il fallait

(1) V. Livre oiange néerlandais, septembi 191G, pp. 144, 143, 146. — V. aussi notes hollandaises du i 1 juillet 1916, du 9 novembre 1917 et du 14 féviier 1918. Livie orange, déc. 1916-avrU 1918. pp. 20-21-24.

les considérer comme des choses sui generis, comme des appareils militaires spéciaux se mouvant dans les airs (notes hollandaise ^du 20 août 1914 et américaine du 19 janvier 1915. Gomp. n» 1440^).

1476*^. — Le droit de conservation des Etats belligérants exige que les ballons captifs des neutres ne puissent pas être établis sur le territoire neutre, à moins de 10,000 mètres de la frontière des Etats belligérants : il ne faut pas qu'ils puissent espionner les dispositions des troupes des pays en guerre. La bataille pouvant avoir lieu sur terre aux approches mêmes des frontières, les ballons captifs des belligérants ont au contraire le droit de" fonctionner sur leur territoire aux abords des Etats neutres.

1476 ■*. — Les Etats neutres au-dessus desquels passent des aéronefs libres non montés ne doivent pas y toucher ; s'ils tombent sur leur territoire, ces Etats les retiendront jusqu'à la paix avec les dépêches et les pigeons-voyageurs dont ils sont porteurs (Paul Fauchille, Rapport de 1911).

SECTION II. — Devoirs des sujets des États neutres (1)

1477. — Les principes généraux régissant la situation des Etats neutres gouvernent aussi la condition des sujets de ces Etats. — A la conférence de 1907 la délégation allemande avait déposé un important projet sur la situation des personnes neutres dans la guerre terrestre ; la V" convention de la Haye du 1 8 octobre ne conserva de ce projet que quelques articles que formule son chapitre IIL — « Sont considérés comme neutres les nationaux d'un Etat qui ne prend pas part à la guerre » (art. 16, conv. 18 octobre 1907, sur la neutralité terrestre). — Comme les Etats, les individus physiques, les régnicoles doivent s'abstenir de tout acte d'immixtion dans les hostilités. • — Mais, à raison même de la différence fondamentale existant entre la personnalité purement juridique de l'Etat et la personnalité physique d'un Individu, les violations des devoirs de neutralité prennent un aspect différent et engendrent des conséquences également différentes en apparence. — Les principes sont identiques : leur application produit des résultats analogues, quoique dissemblables dans leurs raani-

'cstations.

1478. — a) D'après la proposition faite par l'Allemagne à la deuxième

I conférence de la Haye, les sujets neutres ne devaient pas s'enrôler ■ans l'armée d'un des belligérants. Mais cette proposition a été repouslée par la conférence (2). — Le sujet d'un pays neutre est donc libre De prendre du service dans les troupes d'un belligérant ; seulement I (t) V. les ouviages mentionnés au chapitre I, p. ()56.

7/2 CINQUIÈME Partie — livre v- — chapitre premier

il le fait à ses risques et périls. Il renonce à la protection de son gouvernement. Il sera traité par l'autre belligérant comme un soldat ennemi (n" 1159').

b) Pendant la guerre de 1870-1871, l'Angleterre, par une ordonnance du 7 août 1870, défendit à ses pilotes de servir à bord des bâtiments belligérants destinés à des opérations militaires, sauf le cas de détresse. MM. Kleen et Brusa, dans leurs propositions à l'Institut de droit international en 1894-1895, interdisaient aussi de piloter et de faire piloter les navires de guerre ou de transport militaires des belligérants, sauf les cas de détresse et de relâche forcée. — Le droit international le plus récent ne s'oppose pas à ce que des pilotes neutres opèrent sur des navires de guerre belligérants. En effet, l'article 11 de la convention de la Haye du 18 octobre 1907, sur la neutralité maritime, porte qu' « une puissance neutre peut laisser les navires de guerre des belligérants se servir de ses pilotes brevetés » : elle n'est pas tenue de fournir des pilotes, mais, s'il y en a, ceux-ci peuvent opérer pour les belligérants.

« Un neutre, dit l'article 17 de la convention sur la neutralité terrestre de 1907, ne peut pas se prévaloir de sa neutralité : 1" s'il commet des actes hostiles contre un belligérant ; 2° s'il commet des actes en faveur d'un belligérant, notamment s'il prend volontairement du service dans les rangs de la force armée de l'une des parties. En pareil cas, le neutre ne sera pas traité plus rigoureusement par le belligérant contre lequel il s'est départi de la neutralité que ne pourrait l'être, à raison du même fait, un national de l'autre Etat belligérant ».

1479. — c) Nous l'avons déjà dit : les commerçants neutres peuvent vendre sur leur territoire des armes, des munitions, du matériel de guerre, à un belligérant. Le belligérant adversaire ne peut s'en plaindre tant que le gouvernement dont dépend les commerçants neutres n'est pas impliqué dans ces opérations. — Mais ce belligérant ne saurait être astreint à souffrir que les sujets neutres envoient par mer à son ennemi des objets destinés à aider à la continuation de la guerre. Il a donc le droit d'empêcher la contrebande de guerre : la saisie, suivie de confiscation, telle est la sanction, vis-à-vis du sujet neutre, du devoir qui lui était imposé, et qu'il a violé par son expédition (1).

1480. — d) De même, le commerce des vivres, céréales, bestiaux, vins, et autres espèces de marchandises est libie entre sujets neutres et sujets belligérants. Ce commerce en lui-même ne constitue pas une violation de la neutralité. — Mais la violation apparaît, si le négociant neutre tente de faire pénétrer ces vivres dans un port bloqué par l'un des adversaires. C'est s'immiscer dans les opérations de guerre, c'est porter secours à la résistance de la place bloquée et faciliter la

(1) Tiaveis-Twiss, op. cit., t. II, n° 214. — V. circulaire des Etats-Unis du 15 octobre 1914, lors de la gueire de 1914, Paul Fauchille, La guerre de 1914, t I, p. 269. — A. J., 1915, p. 213. — Sur la neutralité des Etats-Unis pendant cette guerre, V. A. J., 1915, pp. 443, 687, 927 ; 1916, p. 602.

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prolongation de la lutte... — Le belligérant bloqueur a le droit de réprimer cette violation des devoirs de neutralité, et il la réprime par la saisie et la contiscation.

Habituellement, le gouvernement neutre porte à la coimaissance de ses sujets le fait de l'établissement d'un blocus et les avertit des conséquences que pourrait avoir pour eux la continuation de leur commerce avec les lieux bloqués ; mais il n'est pas tenu, à moins de s'y être engagé par traité conclu avec le belligérant bloqueur, de les en empêcher matériellement.

1481. — L'Etat neutre peut, par sa législation particulière, interdire à ses sujets les ventes et fournitures d'armes, de vi\'res, de ciiarbon ou d'autres marchandises, et accompagner sa défense d'une sanction pénale. — Mais la violation de ces prescriptions est une question de police intérieure, et jamais les belligérants ne pourront invoquer cette législation interne pour en faire ressortir, à leur égard, la responsabilité de l'Etat ou celle de ses sujets.

1481'. — • e) L'article 18 de la convention du 18 octobre 1907, sur la neutralité terrestre, dispose en ces termes : « Ne seront pas considérés comme actes commis par des personnes neutres en faveur d'un des belligérants : 1» les fournitures faites ou les emprunts consentis à l'un des belligérants, pourvu que le fournisseur ou le prêteur n'habite ni le territoire de l'autre partie, ni le territoire occupé par elle, et que les fournitures ne proviennent pas de ces territoires ; 2° les services rendus en matière de police ou d'administration civile ». Le neutre qui habite le territoire du belligérant ou le territoire occupé par lui et qui fournit à l'adversaire de ce belligérant des fournitures en provenant peut être considéré comme commettant une sorte do traiiison vis-à-vis de ce dernier.

Les sujets des Etats neutres sont libres de manifester, comme ils l'entendent, leur sentiment au sujet de la guerre, ù condition de ne point se livrer à des manifestations illicites, telles qu'injures et menacés aux agents diplomatiques, bris des drapeaux et écussons, etc. Les simples manifestations de sympathie, faites par écrit, notamment dans la presse, ou de vive voix, ne sont pas iuterdites, non plus que l'exercice de la bienfaisance et les œivres d humonité (n"8 1475 et 1476'). — ■ On a vu quels sont les devoirs des sujets neutres en ce qui concerne les émissions d'emprunt et les subsides en argent (n» 1475).

1481". — /) Les sujets neutres ont le droit de faire servir, sous

I certaines conditions, leurs bâtiments à l'action hospitalière des pays en guerre et aussi de prendre à bord de leurs navires et de les y soigner les blessés, malades et naufragés des belUgérants ; mais ils n'ont pas le droit de conserver les militaires par eux recueillis si le vaisseau de guerre d'une partie belligérante en réclame la remise (art. 3, 9 et 12, convention de la Haye du 18 octobre 1907 sur l'adaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève).

en cas de guerre aérienne soulève un certain nombre de problèmes dont plusieurs se sont posés pendant la lutte mondiale de 1914-1919.

1481'. ■ — ^ 1° La première difficulté qui se soit élevée à son sujet a trait à la conduite que doivent tenir des citoyens neutres vis-à-vis d'aviateurs ennemis perdus en mer et recueillis par eux. La X« convention de la Haye du 18 octobre 1907 sur l'adaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève déclare, dans ses articles 13 et 15, que les naufragés belligérants recueillis et débarqués par un navire de guerre neutre doivent être internés, mais on admet, en se fondant sur le rapport général de la conférence, que les naufragés recueillis et débarqués par un bâtiment de commerce neutre doivent être laissés en liberté (n» 1395^*). C'est la thèse qui au cours de la grande guerre a été appliquée à la fois par la Hollande et la Suède aux naufragés aériens sauvés par des sujets neutres. En juillet 1916, un chalutier hollandais recueillit deux officiers allemands tombés en mer avec leur hydro-aéroplane et les remit "à deux autres avions allemands venus au secours des aviateurs. De même, en mars 1916, deux aviateurs français perdus en mer furent recueillis par le vapeur suédois Olope-Vijk qui les débarqua à Douvres.

1481^ — 2° Les sujets neutres doivent-ils s'?bstenir de circuler dans l'atmosphère des Etats belligérants ? Cette question est résolue diversement par les auteurs. — Un premier système, défendu par M. Paul Fauchille et auquel se sont ralliés notamment MM. HoUand, Meurer, Albéric Rolin (Annuaire de l'Institut, t. XXIV, p. 92), Le Moyne {op. cit., p. 29), Spaight (op. cit., pp. 70 et s.), interdit absolument aux aéronefs des neutres la navigation dans toutes les fractions de l'espace qui domine le territoire des Etats belligérants ainsi que dans un certain rayon (11,000 mètres) à compter de leurs côtes. Le motif de cette défense est que les Etats en guerre ont intérêt à cacher à la vue et à garantir contre toutes indiscrétions les mouvements et les emplacements de leurs forces armées, susceptibles d'être perçus aux plus grandes distances. — M. Meili, au contraire, soutient que la circulation neutre ne doit jamais être prohibée (Annuaire de l'Institut, t. XXIV, p. 142). — D'autres, enfin, demandent qu'on reconnaisse aux belligérants non pas l'obligation mais seulement la faculté de fermer aux neutres leur atmosphère : telle est, en particulier, l'opinion soutenue par MM. von Bar, Kaufmann et Renault (Annuaire de l'Institut, t. XXIV, pp. 134, 139, 146) ainsi que par MM. Bellenger {op. cit., p. 117) et Mérignliac {op. cit., 3® partie, t. I, p. 546). A cette dernière opinion M. Paul Fauchille a fait une objection {op. et. loc. cit., p. 93) : « Le système, a-t-il remarqué, demanderait à être complété en disant que les belligérants devraient soumettre à un régime identique les aérostats de tous les pays neutres, car si un belligérant fait aux aéronefs de deux Etats neutres un traitement inégal, l'interdiction qu'il opposerait à la circulation des uns sans y soumettre celle des autres pourrait être interprétée co»me une marque «le défiance vis-

-à-vis des premiers et serait ainsi de nature à provoquer des incidents idiplomatiques ». — Pendant la guerre de 1914-1919 la navigation ides neutres au-dessus des territoires belligérants fut interdite tant par ^les Etats belligérants que par les neutres eux-mêmes, et en fait aucun fcas de survol ne s'est produit. On peut citer à cet égard, d'une part, les a'ctes rendus respectivement le 31 juillet et le 2 août 1914 par la kFrance et la Grande-Bretagne, qui ont interdit la circulation de tons I appareils aériens autres que leurs appareils militaires, et, d'autre part, .les Instructions suisses qui, en défendant la circulation des aviateurs nationaux dans une zone voisine des frontières, l'a arrêtée en même :'temps au-dessus des pays en lutte.

Comme sanction de la défense imposée aux neutres de circuler dans l'atmosphère des belligérants, ceux-ci seront en droit de saisir, de confisquer et même de détruire leurs appareils ; ils pourront aussi poursuivre les aviateurs et aéronautes pour crime d'espionnage si ce crime est établi.

1481". — Si on pense que les belligérants ne doivent pas empêcher et peuvent autoriser le survol des aéronefs neutres au-dessus de leur territoire, ceux-ci seront soumis aux mêmes obligations que les navires, en ce qui concerne le transport de la contrebande de guerre et le respect des blocus maritimes déclarés et notifiés : l'arrêt et la visite, la poursuite et le canon seront la sanction de ces obligations (no» 1440", 1440" et s.).

1481'. — 3» Ce qui a été dit en ce qui concerne l'enrôlement des sujets neutres dans l'armée terrestre ou maritime d'un des belligérants (no 1478. Gomp. n»» 1074* et 1314") doit s'appliquer également aux aviateurs et aux aéronautes : ils peuvent, à leurs risques et périls, s'enrôler dans l'armée aérienne d'un des belligérants. Au cours de la guerre italo-turque de 1911-1912, la Turquie sollicita l'engagement d'aviateurs étrangers. Pendant la guerre mondiale de 1914, un certain nombre d'aviateurs étrangers s'engagèrent dans les armées aériennes des belligérants : ainsi, des aviateurs suisses et norvégiens donnèrent leur concours à la Frahce et celle-ci compta dans ses troupes aériennes une escadrille tout entière composée de citoyens américains.