CHAPITRE II

1482. — A première vue, les nations neutres, étrangères à la guerre, res inter alios acta, devraient conserver, dans toute leur intégralité et intégrité, la jouissance et l'exercice des droits qui leur compétent pendant l'état de paix. N'est-il pas injuste de faire réfléchir sur elles la lutte qui met aux prises d'autres Etats ? — Vue superficielle et inexacte. — Par suite de leur participation à la communauté internationale, les Etats neutres doivent respecter la liberté des Etats belligérants. Et ce respect engendre à leur charge des devoirs spéciaux, qui viennent, en quelque sorte, s'enter sur leurs droits pour en modifier momentanément l'exercice, dans la limite -nécessitée par le libre jeu des opérations de guerre.

Notons, du reste, qu'en matière de neutralité, comme en toute autre matière de droit international public, il y a corrélation, influence et répercussion entre les droits et les devoirs. Nous allons le constater promptement.

1483. — a) L'Etat neutre conserve le plein et entier exercice du droit de souveraineté sur son territoire. — Conséquences : Il peut y donner asile aux sujets des belligérants, leur permettre d'y séjourner paisiblement : mais cette faculté doit être combinée avec le devoir ci-dessus précité (n° 1461), devoir dont l'accomplissement ne sera du reste qu'une manifestation, qu'une application du droit de souveraineté. L'Etat neutre peut se montrer plein d'humanité à l'égard des individus ; mais il ne peut accorder sur son territoire un lieu de rassemblement à des soldats armés.

1484. — b) L'Etat neutre a le devoir de s'opposer à l'enrôlement de ses sujets par les Etats belUgérants (n" 1458). Il a donc le droit corrélatif de réprimer tous les actes qui se rattachent à cet enrôlement. — Par exemple, un navire de guerre étranger, ayant pénétré dans un des ports d'un Etat neutre, y a enrôlé pour venir à son bord des sujets de l'Etat, sans l'autorisation et la licence du gouvernement neutre ; le commandant de ce navire a violé la neutralité et le droit international. Si, plus tard, il amène une prise dans un des ports de cet Etat, le gouvernement neutre a le droit de considérer la prise comme illicite et d'en ordonner la restitution aux parties lésées. Le capteur ne peut faire valoir un titre provenant d'une violation de la neutralité. — La Cour suprême des Etats-LTnis a été fréquem-

(1) V. les ou\Tages mentionnés au chapitre I. p. 656.

ment appelée à statuer sur cette hypothèse. « Les cas dans lesquels cette doctrine a été reconnue et appliquée, disait le juge américain Story, sont si nombreux et si uniformes, que ce serait perdre son temps que de les discuter ou d'examiner le raisonnement dont ils sont appuyés * (1).

1485. — c) L'Etat neutre a incontestablement le droit de faire respecter sa neutralité par les belligérants. « Ne peut être considéré comme un acte hostile le fait, par une puissance neutre, de repousser, même par la force, les atteintes à sa neutralité », remarque l'article 10 de la convention de la Haye du 18 octobre 1907, sur la neutralité " terrestre ». « l^ne puissance neutre, dit l'article 25 de la convention sur la neutralité maritime de 1907, est tenue d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont elle dispose pour empêcher dans ses ports ou rades et dans ses eaux toute violation des dispositions qui précèdent », et, déclare l'article 26, « l'exercice par une puissance neutre des droits définis par la présente convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l'un ou par l'autre belligérant qui a accepté les articles qui s'y réfèrent ». — Le principe ainsi rappelé en 1907 est évident, mais son application est de nature à soulever des questions délicates (V. n» 1452). Il a été suivi, en matière de prises maritimes, par Léoline Jenkins, juge de la Cour d'amirauté d'Angleterre sous Charles II et Jacques II, et à une époque plus récente par les cours des Etats-Unis. — Si la capture d'un vaisseau a été faite dans les eaux juridictionnelles (territoriales) d'un Etat neutre, dans les ports duquel la prise est ensuite conduite, ou par un corsaire illicitement équipé dans ce pays neutre, le gouvernement de l'Etat neutre a non seulement la faculté, mais le devoir de faire restituer le navire ainsi illégalement capturé à celui à qui il appartient. Cela est nécessaire pour l'affirmation et pour le respect de la neutralité de l'Etat. V. article 8 de la convention de 1907, sur la neutralité maritime. V. n° 1450'.

1485'. — En 1759, le chef de l'escadre française de la Clue, poursuivi par l'amiral anglais Boscawen, fut attaqué par celui-ci dans les eaux du Portugal, et, malgré les canons des forteresses portugaises, les navires français furent enlevés ou brûlés. Réclamation du Portugal contre l'Angleterre. Celle-ci accorda une indemnité aux habitants du territoire lésés pendant le combat, mais ne restitua pas les navires pris. Le gouvernement français se plaignit au Portugal de ce qu'il s'était contenté de la réparation de griefs personnels. — Quand un belligérant est attaqué en eau neutre, il doit d'abord faire appel aux autorités neutres pour qu'elles le secourent ; cela fait, il ne dott pas hésiter à se défendre lui-même par ses m.oyens personnels. La question a été posée à propos de l'affaire du Général Armstrong, corsaire américain attaqué en 1814 par des croiseurs anglais dans les eaux portu-

(1) Travers-Twiss, op. cil., t. II, ch. XII, n» 332.

gaises : sentence arbitrale du Président de la République française du 30 mai 1852 (1).

1486*. — Au mois d'octobre 1914, au cours de la grande guerre, le torpilleur allemand S-90 s'échappant du port de Tsing-Tao, bloqué par le Japon, s'échoua près de la côte chinoise de Jitchaocheng et y fut abandonné par son équipage. Le 20* un torpilleur japonais, le Nenohi, arrivé à l'endroit où le navire allemand s'était échoué, y hissa le pavillon japonais, et, déclarant que ce navire était son butin, annonça l'intention de l'enlever. A la date du 24, le gouvernement de la Chine, qui était alors encore un pays neutre, protesta contre cette attitude du Japon ; à la suite de cette protestation, le gouvernement japonais consentit à laisser le bâtiment allefhand sous la protection chinoise (2).

1486. — Le neutre, dans les eaux juridictionnelles duquel un navire a été capturé par un croiseur belligérant, a le droit, si le navire est conduit dans un port du pays du capteur, de poursuivre le navire devant les tribunaux de prises du capteur et d'en demander la restitution, pour la raison que la saisie en a été faite en violation de sa neutralité (3). — Il n'y a pas de difficulté que, dans ce cas, le neutre peut demander réparation ; mais quel est le droit du belUgérant lésé ? Il peut réclamer réparation du neutre, dans les eaux duquel il comptait trouver la sécurité. Peut-il aussi invoquer l'illégalité 'de la prise devant le tribunal des prises du capteur ? On l'a nié (Wheaton, Ortolan). La question est susceptible de discussion. Pendant la guerre de 1870-1871, un navire allemand fut capturé par un croiseur français. Le capitaine allemand, qui croyait — à tort d'ailleurs — avoir été

•saisi dans les eaux neutres de l'Angleterre, réclama devant le tribunal des prises : sa réclamation fut examinée ; on ne la repoussa qu'après l'avoir reconnue fausse quant au fond.

1487. — Le tribunal d'une nation neutre ne peut juger la question de la validité d'une prise faite sur la haute mer, quand même le navire capturé aurait été amené volontairement dans les limites de sa juridiction par le capteur. Les mêmes raisons lui interdisent de s'occuper de la question des dommages, même lorsque la saisie a été opérée dans ses eaux juridictionnelles. — Car la saisie en eaux neutres n'a pas violé les lois de la guerre vis-à-vis du capturé, mais seulement à l'égard de l'Etat neutre.

1487'. — Les Etats neutres ont droit à ce que les belligérants observent leurs règles de neutralité. C'est ainsi que, dans les Instructions à leur marine qu'ils ont rendues en juin 1917, après leur entrée

(1) V. de Lapraddle et Politis, Recucii des arbitrages inlernationiiix. t. I. p. 635.

(2) V. Ariga, La Chine et la §rahdé guerre eiirdpéehne, i^* partie, chàp. VIII. l3p. 124 et s.

(3) Travers-Twiss, op. cit., 1. II, ch. XÎI, n" 233, 235, 23« «l 237. — Geffcken sur Heffter, ep. cit., § 147, note 13.

dans la guerre mondiale, les Etats-Unis ont expressément stipulé (art. 22) que « les officiers de la marine des États-Unis doivent observer les règles de neutralité proclamées par les Etats neutres ». — Ces Instructions reconnaissent expressément par plusieurs dispositions (art. 1 et s.) que le respect par les belligérants de la souveraineté des Etats neutres constitue un droit de ces Etats.

1488. — d) Si des navires de guerre appartenant aux Etats belligérants se présentent à l'entrée de ses ports ou rades, l'Etat neutre conserve le droit, qu'il a en temps de paix, de les autoriser à y pénétrer, ou de leur en interdire l'accès. — Telle est, du moins, l'opinion communément admise (n»» 1463^ 1463*' et 1463*). — Par l'article 4 de sa déclaration de neutralité rendue lors de la guerre mondiale de 1914, la Hollande a décidf que « la présence d'aucun nàVire de gUérre ou navire y assimilé des belligérants ne sera tolérée dans la juridiction de l'Etat ». — Mais, si l'Etat neutre admet ces navires dans ses ports, il doit leur permettre seulement d'acheter les vivreS nécessaires, de faire les réparations indispensables à leur sécuritt , jamais d'embarquer ni artillerie, armes ou munitions de guerre (n°* l463" et s.).

Cet Etat doit user de son droit de souveraineté et de comniandement pour empêcher toute hostilité, que pourraient vouloir commettre les belligérants sur son territoire. Il peut et doit dans ce but prendre toutes mesures convenables, par exemple faire sortir de ses ports les navires belligérants les plus faibles, en retenant l'adversaire plus fort pendant un temps suffisant, au moins de vingt-quatre heures. ■ — Il peut et doit aussi empêcher tout combat naval dans ses eaux littorales. — Azuni a exposé longuement les règlements de police

'que les nations neutres ont successivement jugé à propos de mettre à exécution contre les navires de guerre belligérants, profitant dfe l'asile des eaux neutres (1).

Le droit de souveraineté de l'Etat neutre s'affirme ainsi énergique-

'ment dans le sens indiqué par les principes de la neutralité. Celle-ci produit un effet de répercussion sur les modes d'exercice du droit dfe souveraineté.

D'après l'article 24 de la convention de 1907, sur la neutralité mari-

[time : « Si, malgré la notification de l'autorité neutre, un navire de guerre belligérant ne quitte pas un port dans lequel il n'a pas le droit de rester, la puissance neutre a le droit de prendre les mesures qu'elle pourra juger nécessaires pour rendre le navire incapable de prendre la mer pendant la durée de la guerre, et le commandant du navire doit faciliter l'exécution de ces mesures. Lorsqu'url navire est retenu par une puissance neutre, les officiers et l'équipage sont également retenus. Les officiers et l'équipage ainsi retenus peuvent être laissés dans le navire ou logés, soit sur un autre navire, soit à terre, et ils peuvent être assujettis aux mesures restrictives qu'il paraîtrait néces-

(1) Azuni, Droit maritime dé l'Europe, t. I, ch. V, p. 40d.

saire de leur imposer. Toutefois, on devra toujours laisser sur le navire les hommes nécessaires à son entretien. Les officiers peuvent être laissés libres en prenant l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation. » Les Instructions navales des Etats-Unis du 8 février 1917 se sont inspirées de l'article 24 de la convention de la Haye (art. 11) ; il en est de même de celles que les Etats-Unis ont rendues en juin 1917 après qu'ils furent entrés dans la guerre (art. 11).

On peut signaler comme exemple de détention de navires de guerre belligérants dans un port neutre et d'internement de leurs équipages les cas des navires de guerre russes Aurora, Oleg et Zemtclmg et du croiseur auxiliaire russe Lena entrés dans le territoire maritime des Etats-Unis pendant la guerre russo-japonaise de 1904-1905. Durant la grande guerre de 1914-1919, de nombreux navires de guerre allemands, spécialement des navires marchands transformés en bâtiments de guerre et des croiseurs auxiliaires, se réfugièrent dans les ports neutres des Etats-Unis et y restèrent afin d'échapper aux flottes de l'ennemi qui avait la maîtrise de la mer : tel fut notamment le cas des croiseurs Kronprinz-Wilhelm et Prinz Eitel-FrUdrich. Ils y furent internés (1). Le même fait s'est produit pendant cette guerre dans les ports de nombreux Etats de l'Amérique du Sud, notamment du Pérou et de la Colombie. Craignant que les Etats neutres ne finissent par utiliser leurs navires, les Allemands ont parfois essayé de les détruire ou au moins de les rendre inutilisables. Le gouvernement du Ptrou prit des mesures à cet égard (2). Le gouvernement colombien considéra comme un attentat contre sa neutralité « ri4acendie par son équipage du navire allemand Prinz-Wilhelm » (3). Les bâtiments de guerre des Etats belligérants, notamment de l'Allemagne, de la France et de la Grande-Bretagne qui se trouvaient, au début de la guerre mondiale, dans les eaux territoriales et les ports de la Chine neutre furent désarmés par celle-ci et leurs équipages furent internés (4). — Pendant la guerre russo-japonaise trois officiers du navire de guerre russe Lena interné à San Francisco s'échappèrent ; le gouvernement des Etats-Unis exigea du gouvernement russe qu'il obligeât ces officiers à retourner immédiatement aux Etats-Unis où ils seraient internés jusqu'à la fin de la guerre : la Russie fit droit à cette demande des Etats-Unis. Des faits analogues se sont produits pendant la guerre de 1914. En 1915, à diverses reprises, des officiers de marine allemands laissés libres sur parole ne regagnèrent pas leurs na^^res internés aux Etats-L^nis ; l'Allemagne, en dépit des réclamations des Etats-Ll'nis,

(1) V. A. J., 1916, pp. 355 et 877.

(2) V. de Lavalle, El Perii y la gran guerra, 1919, pp. 86 et s.

(3) Message du Président de la République de Colombie au Congrès national du 20 juillet 1919, Bogota, impr. nac, 1919, pp. 25-26.

(4) V. Ariga, La Chine et la grande guerre européenne, pp. 106 et s.

'ne les obligea pas à regagner leur bord (notes des Etats-Unis des 16 novembre 1915 et 9 mars 191G ; note de l'Allemagne du 16 février 1916) (1) ; à la suite de ces évasions le gouvernement américain déclara qu'il ne donnerait plus la liberté sur parole aux officiers internés.

Quel est exactement le caractère qu'il faut reconnaître aux officiers et aux hommes d'équipage d'un navire de guerre belligérant internés dans un port neutre, parce que leur navire y est resté au-delà du temps permis ? La question s'est posée aux Etats-Unis, au cours de la guerre de 1914-1919, à propos de la canonnière allemande Geier, demeurée à Honolulu en novembre 1914. Le gouvernement américain a décidé que les officiers et l'équipage ne devaient pas être considérés séparément en tant qu'individus, mais en bloc, comme membres d'une force armée belligérante, qu'ils ne devaient pas être traités comme des prisonniers de guerre, mais comme une force organisée d'un belligérant autorisée par courtoisie à demeurer dans un territoire étranger sous la surveillance et le contrôle des autorités locales : il en a conclu qu'ils ne sauraient bénéficier pour les dons et secours à eux destinés de la franchise de droits accordée aux prisonniers de guerre par l'article 16 du règlement de la IV*' convention de la Haye sur les lois et coutumes de la guerre sur terre (note du secrétaire d'Etat Lansing à l'ambassadeur d'Allemagne à Washington, du 27 juillet 1915) (2).

1489. — e) Les Etats neutres demeurent en relations avec les belligérants. Ainsi, les agents diplomatiques des neutres continuent leurs fonctions auprès des belligérants ; leurs fonctions sont même, en fait, souvent élargies, car ils peuvent être chargés dans le pays de leur résidence de la garde des archives et des intérêts des sujets de l'Etat qui est en guerre avec ce pays (V. R. D. L, t. III, p. 348) (3). — Les gouvernements neutres doivent pouvoir correspondre librement, même en temps de guerre, avec leurs représentants diplomatiques en pays étrangers ; leur action ne saurait être paralysée par des mesures prises par les belligérants. La situation spéciale, pendant la guerre de 1914-1919, du grand-duché de Luxembourg dont le territoire était occupé par les armées allemandes et qui cependant prétendait avoir conservé sa qualité d'Etat neutre, amena à cet égard des difficultés entre le Luxembourg et l'Allemagne. Le gouvernement luxembourgeois constata fréquemment que ses correspondances postales

(1) V. Brown Scott, The escape uf paroled rmmbers of Ihe crews oj inlerned cruisers in Ihe United Slales, A. J., li>^6, p. 877.

(2) V. Brown Scott, A suroey o/ international relations bctivecn ihe United States and Gerimng, p. 125.

(3) Sur le caractère des représentants diplomaiiques d'une puissance neutre char|j;és des intéiêts d'un gouvernement étranger belligéiant, V. n" 1048'. V. aussi sur le rôle que doit jouer le diiilomatc d'une tierce puissance chargé des intérêts d'un pays dans un autre, les règles suivies en Chine en 1917 lorsque le ministre des Pays-Bas fut chargé d'y représenter les intérêts de rAUemagne, et les précédents en cette matière. Ariga, La Chine et la grande guerre européenne, 1920, pp. 179 et s.

782 aNQUlÈME PARTIE — LIVRE V — CHAPITRE II

avec ses légations à l'étranger, notamment dans les pays ennemis de l'Allemagne, avaient été ouvertes ou subissaient des retards considérables ; le ministèçe de Berlin, pour expliquer l'attitude de ses organes chargés du contrôle de la correspondance, répondit aux protestations du Luxembourg soit en invoquant le conditionnement des plis qui n'aurait pas permis d'en reconnaître le caractère diplomatique, soit en alléguant que des agents des légations avaient voulu faire passer des lettres privées. Un différend assez grave se produisit notamment à la fin de 1916 au sujet de la correspondance entre le gouvernement du Luxembourg et le ministre d'Italie auprès du grand-duché qui s'était fixé en Suisse : le 19 octobre, le gouvernement luxembourgeois, s'étant aperçu qu'un pli du 27 septembre destiné à ce ministre ne lui était pas arrivé, déclara à Berlin qu'il n'était pas admissible que les communications fussent ainsi coupées entre la légation d'Italie et le gouvernement du grand-duché ; le 18 janvier 1917, le gouvernement de Berlin répondit qu'à raison de l'état de guerre entre l'Italie et l'Empire allemand l'autorité militaire ne pouvait tolérer la correspondance par lettres entre le ministre d'Italie et le gouvernement luxembourgeois et, au mois de mars suivant, il proposa de laisser passer les lettres adressées par ce gouvernement aux gouvernements des pays en guerre avec l'Allemagne à la condition qu'elles fussent ouvertes (en mai 1917 il admit que les lettres pourraient rester fermées) et adressées sous pli ouvert au ministère des affaires étrangères qui les transmettrait au représentant de la puissance neutre chargée de la sauvegarde des intérêts du pays ennemi : ce mode de procéder ne fut pas accepté par le gouvernement luxembourgeois, et ce ne fut qu'en automne 1917, après la création d'une légation luxembourgeoise à Berne, que des relations suivies purent être reprises avec le ministre d'Italie (1). — Toutefois les neutres ne peuvent pas prétendre que leurs relations avec les agents diplomatiques les représentant près des belligérants ne puissent jamais être entravées par les opérations militaires. Par exemple, les agents diplomatiques d'un Etat neutre qui se trouvent dans une ville assiégée seront plus ou moins gênés dans l'exercice de leurs fonctions. La question s'est présentée en 1870 lors du siège de Paris (V. ci-dessus, n° 1099'). — Les Etats neutres sont, d'autre part, en droit d'exiger toutes facilités pour que les représentants des Etats belligérants puissent continuer de rempUr auprès d'eux leurs fonctions. Après que les Etats-Unis eurent en septembre 1915 exigé de l'Autriche-Hongrie le rappel de son ambassadeur le D' Dumba qui avait organisé des grèves dai|s les usines de

(1) V. Livre gris luxembourgeois, 1919, Introduction, p. xxix. — Le 16 août 1918, lors d'une visite que le chancelier allemand, comte Hertling, fit à la grande-duchesse de Luxembourg, le ministre d'Etat luxembourgeois lui remit une note détaillée énuméiant toutes les violations commises par l'Allemagne contre la neutralité du Luxembouig. V. le texte allemand de cette note dans le Livre ^is luxembeurgeois, Introduction, p. xxxi. t

^^Bmunitions américaines, plusieurs mois s'écoulèrent avant que l'Au- ^^Ptriche-Hongrie lui nommât un successeur : elle ne désigna pour ce ^Bposte le comte Tarnowski qu'à la fin de 1916. Mais, afin que l'ambassadeur austro-hongrois pût sans péril gagner les Etats-Unis sur le navire neutre qui l'y amènerait, le gouvernement de Washington, en novembre 1916, demanda à la France et à la Grande-Bretagne de lui octroyer un sauf-conduit. Ces puissances montrèrent une certaine répugnance à accorder ce sauf-conduit, alléguant que la conduite des ambassadeurs demeurés aux Etats-Unis avait été si peu conforme aux règles du droit international qu'elles ne devaient rien faire pour leur faciliter l'accès de leur posjLe. Les Etats-Unis répondirent qu'ils avaient le droit de maintenir lès relations diplomatiques avec tel Etat qu'il leur plaisait et que les pays étrangers ne pouvaient faire obstacle à l'exercice d'un pareil droit. Le 15 décembre, revenant sur leur première attitude, la France et la Grande-Bretagne, par courtoisie pour les Etats-Unis, consentirent à délivrer un sauf-conduit au représentant austro-hongrois se rendant aux Etats-Unis. Elles s'interdirent ainsi la possibilité d'enlever le comte Tarnowski, ambassadeur d'un de leurs ennemis, du navire neutre qui le transporterait en Amérique (1*). — Quel effet produit l'occupation du territoire ennemi sur les agents diplomatiques neutres résidant sur ce territoire ? Ces agents cessent de plein droit leurs fonctions. En effet, d'une part, ils ne peuvent représenter leur pays auprès de l'Etat près duquel ils ont été accrédités, puisque là où ils se trouvent l'Etat n'existe plus ; et, d'autre part, ils ne peuvent le représenter auprès de l'Etat occupant, puisqu'ils ne sont pas accrédités auprès de lui. La question est prévue par l'article 9 des Instructions américaines de 1863. Cet article 9 déclare que « les fonctions des ambassadeurs, envoyés ou autres agents diplomatiques accrédités par les puissances neutres auprès du gouvernement ennemi cessent en tout ce qui touche au gouvernement renversé » ; cependant il ajoute que « la puissance conquérante ou occupante reconnaît habituellement ces agents comme s'ils étaient accrédités provisoirement auprès d'elle ». La situation s'est présentée en 1879, lors de la guerre entre le Chili et le Pérou : des Français avaient eu à se plaindre de la conduite des troupes chiliennes qui occupaient Lima ; le ministre de France, resté dans la capitale du Pérou, formula des réclamations auprès du général commandant l'armée d'occupation.

1489'. — Un Etat neutre a-t-il le droit de protester contre les violations du droit international commises à l'égard d'un autre Etat neutre par les belligérants ? - — Il semble bien qu'on doive donner à cette question une réponse affirmative. La violation du droit d'un Etat neutre est en réalité la violation du droit commun de chaque

(l) V. Browii Scott, Safe conducl for cnemy diplomatie agents, A. J., 1917, p. 153.

Etat neutre (1). — Quand le 8 novembre 1861 le croiseur américain San Jacinto enleva du navire britannique Trent MM. Mason et Slidell, commissaires des Confédérés, une protestation fut adressée aux Etats du Nord par d'autres neutres que la Grande-Bretagne, intéressée dans le différend, spécialement par la France, l'Autriche et la Prusse. — Les Etats neutres ont eu le tort de ne pas user de leur droit lors de la violation de la neutralité de la Belgique et du Luxembourg par l'Allemagne en 1914 ; le Brésil fut la seule puissance qui, par l'entremise de son Parlement, fit entendre une protestation (2). — Les mesures prises par les belligérants de la grande guerre de 1914-1919 pour empêcher les communications avec leurs ennemis ont causé au commerce et à la navigation des Etats neutres des préjudices considérables. Aussitôt l'armistice signé, en novembre 1918, sur l'invitation des Pays-Bas, les Etats neutres ont demandé que réparation leur fût accordée, au Congrès de la Paix, pour les préjudices qui leur avaient été occasionnés.

1490. — /) Les sujets de l'Etat neutre continuent à jouir des biens meubles et immeubles qu'ils possèdent sur les territoires des parties belligérantes, alors même que ces biens se trouveraient sur le théâtre des hostilités. — Mais ces biens ne peuvent naturellement pas être soustraits aux charges, risques et périls de la guerre. — « Le belUgérant doit respecter le plus possible les biens des neutres en pays ennemi, mais les propriétaires de ces biens n'ont aucun droit de l'exiger. Ils sont soumis temporairement à la juridiction du pays où se trouvent ces biens, et le beUigérant n'est pas tenu de ménager leur propriété plus que celle des habitants du pays. Comme ces derniers, ils sont soumis aux réquisitions et aux prescriptions du belligérant, occupant le territoire ennemi, et ils n'ont pas le droit de demander à sortir d'une forteresse assiégée ; ils ne sauraient donc réclamer de privilèges pour leurs biens. Le droit du belhgérant de prendre ces biens quand les nécessités de la guerre l'exigent est incontestable » (Geffcken sur Heffter, op. cit., § 150, p. 356, note i). — Ces solutions s'expliquent par l'idée que les étrangers, qui profitent dans 1^ années de prospérité des avantages existant sur le territoire où ils sont établis, doivent, en temps de crise, prendre leur part dans les difficultés du pays où ils se sont installés : il ne doit pas^y avoir une prime à la neutralité. — En 1870, des Anglais prétendirent soustraire leurs habitations aux Allemands en y arborant le drapeau britannique ; le gouvernement anglais refusa de soutenir leur prétention et les Allemands ne s'y sont pas arrêtés davantage. — Dans la guerre du Transvaal, le territoire

(1) V. sur ce point Delattre Falcoiibridge, The righl of a bclligerent io make wur upon a neutral. Société Grotius, L. IV, p. 204. — Elihu Root, The outlook for^ international law, A. J., 1916, p. 9. — Brown Scott, A. J., 1916, p. 341.

(2) V. Renault, La guerre et le droit international, 1914, p. 14. — 9>e Visscher, De la belligérance dans ses rapports avec la violation de la neutralité, Société Grotius, t. II, p. 93.

de l'Etat libre était traversé par une ligne de chemin de fer néerlandais. Les Anglais se mirent en possession du chemin de fer, c'était leur droit ; mais Us ont prétendu le garder après la guerre, sous prétexte qu'il s'agissait d'une propriété neutre et que les Hollandais, qui étaient propriétaires, avaient manqué aux devoirs de la neutraUté (1).

1490'. — Des tentatives furent faites, mais sans succès, en 1906 par r Institut de droit international et en 1907 par la deuxième conférence de la Paix, pour déterminer d'une manière générale le traitement des personnes neutres dans les territoires des belUgérants.

1490-. — l£n 1906, à Gand, vint en discussion devant l'Institut de droit international un projet étendu de M. Kleen sur le régime de la neutralité, dont l'article 17, §§3 et 4, prévoyait la condition de la propriété neutre en territoire beihgérant. Ce projet distirtguait entre la propriété mobilière et la propriété immobilière : 1° La propriété iuobilière neutre est inviolable et ne peut sous aucun prétexte être prise pour être utiUsée dans la guerre. 2" La propriété immobilière est sujette aux charges et contributions de la guerre dans le pays où elle est située, quel que soit le propriétaire. Au point de vue des actes qui peuvent être réclamés des neutres, l'article 17, § 2, déclarait que les neutres ne sauraient être astreints à des services personnels : ils ne sont tenus que de ceux que la loi de l'Etat où ils se trouvent leur impose à titre de condition pour leur séjour. — Cette distinction entre la propriété mobiUère et la propriété immobiUère fut vivement critiquée, notamment par M. Renault : « Les rigueurs de la guerre, dit celui-ci, s'appliquent aux neutres sur territoire belligérant exactement comme aux ixabitants ». — M. Westlake proposa de distinguer 4es neutres qui se sont identifiés avec le territoire de l'Etat beihgérant rt les neutres qui parcourent simplement ce territoire : les premiers,

li résident sur le territoire et y ont leurs affaires, doivent être soumis |u même régime que les nationaux ; les seconds doivent être libres le toute réquisition personnelle et ne peuvent être l'objet de réquisiions matérielles que moyennant indemnité. — L'entente ne put ^'établir entre les membres de l'Institut, et la discussion du projet le M. Kleen fut suspendue sine die (2).

1490 . — En 1907, à la seconde conférence de la Paix à la Haye, sous prétexte qu'il convient de réduire le plus possible les maux de la juerre et de diminuer autant que le permettent les circonstances

nombre des personnes appelées à en subir les rigueurs, la délégation

lemande déposa un projet en 12 articles qui créait pour les personnes leutres un régime de faveur tant vis-à-vis de l'ELat dont ils habitent

territoire que vis-à-vis de l'autre partie belligérante. Ce projet, kprès avoir défini les personnes neutres, s'occupait à la fois des services

(i) V. MtUlarmê, R. D. J, P., t. K, p. 282. — Conip. Caiiipet, La queslion des eulres sur le territoire des belligérants à la deuxième Conférence de la Paix, 19 107 (2). V Annuaire de l'institut, t. X.Kl, pp. 104, 121 et s., 146, 40J.

786 CINQUIÈME PARTIE — LIVRE V — CHAPITlfE II

rendus par ces personnes et de la propriété de celles-ci. Au premier point de vue, il déclarait que, en dehors "des services sanitaires, les parties belligérantes ne peuvent requérir les personnes neutres de leur rendre des services de guerre, même consentis, et aussi des services non considérés comme services de guerre. En ce qui concerne la propriété des neutres, quatre règles étaient proposées : 1° Aucune contribution de guerre ne peut être levée sur les personnes neutres. 2" Il est interdit de détruire, de détériorer ou d'endommager la propriété neutre, à moins que les exigences de la guerre n'en imposent la nécessité ; en cas de destruction ou de détérioration, le belligérant n'est tenu à indemnité dans son propre pays comme en pays ennemi que si les ressortissants d'un autre pays neutre ou les propres nationaux sont mis également au bénéfice d'une indemnité et que la réciprocité soit garantie. 3" Les belligérants ne peuvent utiliser les immeubles des neutres en pays ennemi que contre octroi de la même indemnité que dans leur propre pays, pour autant que la réciprocité est garantie dans l'Etat neutre et sans que l'indemnité puisse être en aucun cas supérieure à celle que prévoit en pays ennemi, pour le cas de guerre, la législation de ce pays. 4" Les belligérants, dans leur propre pays et en pays ennemi, ne-peuvent exproprier ou utiliser, dans un but militaire, les biens meubles des neutres que contre indemnité payée au comptant et en espèces (1). Le projet allemand fut vivement combattu, spécialement par les délégations de France, de Grande- Bretagne, des Pays-Bas et de Russie. La délégation française déposa une proposition tendant à décider que « la propriété des neutres sera traitée par chaque belligérant : 1° sur son propre territoire, comme la propriété privée de ses nationaux ; 2" sur le territoire ennemi, comme la propriété privée des ressortissants de l'Etat ennemi ». Les membres de la Conférence n'étant pas parvenus à se mettre d'accord, ces diverses dispositions sont demeurées sans suite (2).

1490'. — Ce n'est pas à dire cependant que la Conférence de la Haye de 1907 n'ait abouti à aucune règle en ce qui touche la propriété des neutres en territoire belligérant. La V« convention sur la neutraUté terrestre a consacré un de ses articles à une espèce particulière de propriété neutre : au matériel des chemins de fer se trouvant en pays occupé ou dans le territoire du belhgérant lui-même. En effet, aux termes de l'article 19 de cette convention : « Le matériel des chemins de fer provenant du territoire de puissances neutres, qu'il appartienne à ces puissances ou à des sociétés ou personnes privées, et reconnaissable comme tel, ne pourra être réquisitionné et utilisé par un belligé-

(1) Actes et documeiiLs de la deuxième conféience de la Paix, t. III, p. 7, et Annexes, p. 268.

(2) V. Lémonon, La seconde conférence de la Paix, 2« édit., pp. 373 et s. — Ferrand, Des réquisitions en matière de droit international public, 2* édit., pp. 303 et s.

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rant que dans le cas et la mesure où l'exige une Impérieuse nécessité. Il sera renvoyé aussitôt que possible dans le pays d'origine. La puissance neutre pourra de même, en cas de nécessité, retenir et utiliser, jusqu'à due concurrence, le matériel provenant du territoire de la puissance belligérante. Une indemnité sera payée de part et d'autre, en proportion du matériel utilisé et de la durée de l'utilisation ». La convention de la Haye de 1899 sur les lois de la guerre terrestre avait dit déjà dans son article 54 pour le cas d'un territoire ennemi occupé : « Le matériel des chemins de fer provenant d'Etats neutres, qu'il appartienne à ces Etats ou à des sociétés ou personnes privées, leur sera renvoyé aussitôt que possible ». Il s'agissait ici non pas de propriétés associées d'une manière permanente ou pour un temps considérable au territoire belligérant, mais de propriétés neutres ne faisant que passer par un Etat belligérant. Ce cas d'utilisation et de réquisition, à la différence de ceux qui s'appliquent aux biens de neutres fixés en pays belligérant, pouvait donc difficilement se justifier, comme ces derniers, par l'idée que les étrangers, en se trouvant xians un pays, sont associés à sa fortune et doivent être traités comme s citoyens mêmes, car on ne conçoit guère que les citoyens d'un pays ii'y aient des biens qu'en simple passage. Aussi n'est-ce pas sans une certaine opposition qu'il fut admis à la Haye. Le Luxembourg avait demandé que le matériel de chemin de fer neutre ne pût être réquiitionné ni utilisé. Si finalement on déclara son emploi possible, fut, non pas par assimilation avec la situation des nationaux, mais raison des nécessités de la guerre : il peut y avoir des cas de force majeure où un chef militaire ne peut point se passer du droit d'employer tout le matériel de transport qu'il trouve sur place sans faire distinction à qui 11 appartient. On peut encore donner comme fondeent au droit de réquisition et d'utilisation du belligérant la souveineté territoriale de l'Etat sur les choses existant à l'Intérieur de n territoire (1). — En 1870, l'Allemagne utilisa du matériel roulant de chemin de fer appartenant à la Suisse qui se trouvait en Alsace; mais, sur une réclamation de la France adressée à la Suisse, ce matériel t restitué à son pays d'origine. — Il faut noter que l'article 54 ccorde aux puissances neutres une certaine compensation en leur permettant d'exercer un droit de rétention à l'égard du matériel des chemins de fer provenant des Etats belligérants et existant sur leur propre territoire.

1490^ — Cette situation particulière que présente le matériel des chemins de fer appartenant à des neutres, et qui est exceptionnelle sur terre, est au contraire sur mer la situation normale. C'est presque toujours in transita que des navires neatres se trouveront dans les ports ou les rades maritimes d'un Etat belligérant, car il est rare

(1) V. Basdevant, R. D. I. P.. t. XXIII. p. 279.

qu'un navire puisse avoir son port d'attache dans un pays étranger (1). De pareils navires peuvent-ils être réquisitionnés par l'Etat belligérant pour les utiliser, même pour les détruire au besoin, dans vm but militaire ou de commerce ? On ne saurait, pour l'admettre, invoquer le fait qu'un pareil droit existe pour un Etat vis-à-vis de ses nationaux et que les étrangers présents dans un pays doivent être soumis aux mêmes charges que les nationaux, puisque, ici, comme pour le matériel des chemins de fer, les navires appartiennent à des étrangers qui sont simplement en passage. C'est à d'autres idées qu'il faut faire appel, pour justifier en ce cas la réquisition. On peut expliquer celle-ci soit par les nécessités de la guerre, soit par un droit de domaine éminent de l'Etat belligérant, soit par la souveraineté territoriale de cet Etat vis-à-vis des choses se trouvant sous sa domination. Cette réquisition des navires est ce qu'on appelle spécialement en droit international le droit d'angarie (jus angaries). Mais il faut noter qu'en réalité le jus angarise peut porter sur toutes choses mobilières quelconques se trouvant dans le territoire d'un belligérant ou dans le territoire de son adversaire occupé par lui, et c'est notamment un droit d'angarie que les articles 54 et 19 des conventions de la Haye de 1899 et 1907 ont consacré quand ils ont parlé de la réquisition du matériel des chemins de fer. Si l'expression d'angarie est plus particulièrement employée pour désigner le droit de réquisition sur les navires, c'est à cause de l'importance considérable que ce droit présente. L'angarie n'est pas autre chose qu'une forme de réquisition. On a cependant voulu l'en distinguer, en disant que la réquisition est faite sur territoire ennemi, tandis que l'angarie a lieu aussi sur le territoire même du belligérant qui l'exerce (2). Cela n'est pas exact : des réquisitions peuvent se produire également en dehors du territoire ennemi. Ce qu'il faut dire, c'est que l'angarie est une forme de réquisition qui s'applique aux choses qui ne sont pas associées d'une manière permanente à un territoire, qui ne s'y trouvent qu'en passage, momentanément, le nom de réquisition étant plutôt réservé pour désigner la saisie des biens ayant avec le territoire un lien durable et étroit. — Envisagé dans son objet le plus général, le droit d'angarie a une origine lointaine. Des auteurs en voient les premières traces en Perse, en Grèce ou à Rome, jusque dans l'Evangile (Saint-Mathieu) (3). —

(1) En Autriche et en Hongrie, pour être inscrit sur le registre maritime, c'est-à-diie pour pouvoir portei le pavillon national, un naviie doit avoir son port d'attaclie en Autriche ou en Hongrie ; mais le transfert du poit d'attache à l'étranger ne fait pas perdre au navire la nationalité autrichienne ou hongroise (loi autrichienne du 7 mai 1879 ; loi hongroise de 1879, ait. XVI). V. Annuaire de l'Institut de droit international, t. XV, p. 55.

(2) Observation de M. Pierantoni devant l'Institut de droit international, Armuaire, t. XVII, p. 257.

(3) V. Albéric Rolin, Le droit d'angarie, R. D. I., 3^ série, t. I, p. 22. — Harley, The law of angary, A. J., 1919, p. 267.

Il a reçu au xyii^ siècle de fréquentes applications, et il était alors pratiqué d'une manière très large. Pendant ce siècle, et notamment sous Louis XIV, ce ne fut pas simplement une saisie de navires pour en faire emploi soi-même, c'était un acte par lequel on contraignait leurs propriétaires et leurs équipages à faire un service personnel pour l'auteur de la saisie. Par réaction, plusieurs traités ne permirent l'usage des navires étrangers que du consentement de leur souverain ou de leurs maîtres et même proliibèrent absolument le droit d'angarie (1615, Danemark et France; 1654, Angleterre et Portugal ;" 1742, Danemark et France; 1753, Hollande et Naples ; 1783, Etats-Unis et Hollande ; 1785, Etats-Unis et Prusse ; 1787, Etats-Unis et Maroc ; 1787, France et Russie ; 1796, Etats-Unis et Espagne). — En 1798, Bonaparte ordonna aux commandants des ports d'Ancone, de Toulon, de Marseille, de Civita Vecchia, de Gênes, etc. d'employer, en leur assurant une indemnité ou une compensation, les plus gros bâtiments possible et, s'il était nécessaire, des bâtiments neutres, pour le transport de l'armée ou de l'artillerie en Egypte. Le traité du 11 juillet 1799 entre les Etats-Unis et la Prusse reconnaît l'existence du droit d'angarie pour le cas de nécessité urgente et moyennant le payement d'une complète indemnité. C'est cette conception de l'angarie qui se trouve désormais admise par tous les traités du xix" siècle et du xx® siècle, sauf par trois conventions qui ont complètement interdit l'exercice du jus angarise (181^3, Danemark et Prusse; 1886, Italie et Saint-Domingue ; 1906, Italie et Nicaragua). — En 1870, lors de leur guerre contre la France, les A-Uemands coulèrent à Duclair, à l'embouchure de la Seine, des navires anglais afin de barrer ce fleuve ux vaisseaux de guerre français ; la Prusse invoqua pour agir ainsi droit d'angarie et soutint que, dans l'exercice de ce droit imposé ar les nécessités de la guerre, elle n'avait à payer aucune indemnité ; 'Angleterre ne contesta pas la légitimité du droit d'angarie, mais utint qu'il impli(iuait toujours une indemnité ; le gouvernement Uemand, tout en maintenant son opinion, finit, « par égard pour 'Angleterre », par consentir au payement tl'une indemnité (1). Le de naval des Etats-Unis de 1900 a déclaré dans son article 6 : Si les nécessités militaires l'exige!', t, les vaisseaux neutres trouvés ans les limites de l'autorité du belligérant peuvent être saisis et étruits ou utilisés dans un but militaire, mais en pareil cas les propriétaires des vaisseaux neutres doivent être complètement- indem- Inisés. Le montant de l'indemnité doit, s'il est possible, être convenu d'avance avec le propriétaire ou le capitaine du navire. Il faut tenir compte d'ailleurs des stipulations des traités sur ces matières ». — Si le jus angarias a été en définitive reconnu par l'usage international, il n'a pas toutefois rallié l'opinion unanime des auteurs. La plupart

(1) R. D. I., t. III, p. 370. — Calvo, op. cil., t. IV, §§ 2245-2249. — Perds, ^Jlanuel, § 47.

l'admettent : Heffter le considère comme légitime en cas de nécessité ; Geffcken dit qu'en l'absence de traités on ne peut s'opposer à l'exercice de ce droit (1). Mais quelques-uns le repoussent (2), p^rmi lesquels il faut citer surtout Hautefeuille (3) et Kleen (4) : le droit d'angarie n'est-il pas une violation des règles de la neutralité commise par le belligérant, qui force le neutre à concourir indirectement aux opérations de guerre ? L'Institut de droit international, dans sa session de la Haye de 1898, a affirmé : « Le droit d'angarie est supprimé, soit en temps de guerre, soit en temps de paix, quant aux navires neutres » ; en 1906 il se montra moins ferme dans la condamnation de ce droit (5). — Ni les conférences de la Haye de 1899 et de 1907, ni la conférence de Londres de 1908-1909, n'ont touché directement à l'angarie : il est impossible d'y trouver soit l'approbation expresse, soit la condamnation formelle de ce procédé ; il semble cependant qu'on doive induire des conférences de la Haye une tendance à le reconnaître, puisqu'en 1899 et en 1907 elles ont admis le droit de réquisition et d'utilisation du matériel de chemin de fer neutre en territoire beUigérant ou ennemi, et qu'en 1907 les puissances ont refusé d'adopter une proposition tendant à autoriser la saisie des bateaux neutres servant à la navigation fluviale à l'exclusion de ceux servant à la navigation maritime. — Quoiqu'il en soit, après comme avant les conférences de la Haye, le droit d'angarie a été consacré par le droit international positif. Le traité de commerce du 30 novembre 1908 entre l'Allemagne et le Portugal (art. 2) l'admet nettement. Et il fut exercé en fait par les belligérants pendant la guerre mondiale de 1914-1919. En août 1914, l'Angleterre s'empara de deux navire» turcs (la Turquie était encore neutre) en construction dans ses chantiers. Par un décret du 11 novembre 19l5, l'Italie, en guerre avec l'Autriche-Hongrie, soumit à réquisition les nayires marchands et de plaisance de pavillon étranger présents dans ses ports et ses eaux territoriales (6). Au mois de mars 1918, les Etats-Unis, entrés dans la guerre mondiale, s'emparèrent, pour les utiliser au transport de seé troupes et munitions en France, des navires neutres, notamment des navires néerlandais, qui se trouvaient dans leurs eaux.

(1) Geffcken sur Heffter, op cit., « 150. — Perels. op. cit.. Ml. — Den Becr Portugael, H et interna lionoal moritiem rechf, 1888. — Erich Aihrocht, Réquisition qI privale ncutrul property, especially of shipSj 1912. — Comp. Grotiua, De jure belli oc pacis, lib. II, cap. II, § 10. — Valtel, 7.r droit des gens, liv. Il, chap. IX, § 121. — Sur le droit d'angarie, V. spécialement Harley, The laiv of anqary , A. J., 1919, p. 267; Albéric Rolin, Le droit d'angarie, R. D. I., 3» s(»rie. t. i, p. 19.

(2) V. dans H*rley, op. et loc. cit., pp. 274 tt •. une liste complète de» paitisaHS et des adversaires de l'angarie.

(3) Droits et devoirs, etc., t. III, p. 404.

(4) Lois et usages de la neutralité, t. II, p. 68.

(5) Annuajie de l'Inslitut, t. XVII, p. 25.5. et t, XXI, p. 408<

(6) V R. W., R. D. I. P., l. XXIV, pp. 337 et s.

DROITS DUS NEUTIllSS 701

à charge d'indemniser les propriétaires et de réparer les donnnages subis (1). En 1017, la Grande-Bretagne avait aussi exercé le droit d'angarie sur des bâtiments hollandais dans le but d'augmenter le tonnage de sa flotte marchande diminuée par suite de la guerre sous-marine allemande. Mais les Pays-Bas s'élevèrent vivement qontre l'acte ainsi accompli par les gouvernements associés, en soutenant (|ue le droit d'angarie, sil peut être appliqué exceptionnellement en cas d'une absolue nécessité militaire, à un navire isolé ne saurait l'être vis-à-vis d'une flotte entière (2), — Le droit d'angarie, tel qu'il est actuellement pratiqué en temps de guerre à l'égard des neutres, exige certaines conditions : 1° La réquisition doit porter sur des navires, instruments matériels, non sur des navires, entités organisées, avec leurs équipages, ainsi qu'on le faisait aux xvii^ et xviii^ siècles : il faut que des marins du pays requérant remplacent à bord les marins du pays requis. 2° Les navires ne peuvent être employés au profit des belligérants qu'en cas de nécessité. 3° Les neutres qui subissent l'angarie doivent être indemnisés. Le droit international ne réelame-t-il pas encore une quatrième condition ? Lorsque l'on parle du droit d'angarie, on suppose toujours des navires se trouvant dans les ports ou les eaux du belligérant ou dans les ports et eaux ennemis qu'il occupe ; peut-on l'admettre aussi en haute mer ? Un auteur, Oppenheim (3), est de cet avis. Cette opinion peut se soutenir, si on donne comme seul fondement à l'angarie les nécessités de la guerre ; elle n'est pas au contraire défendable si on lui reconnaît pour base la souveraineté de l'Etat belligérant sur les choses qui sont sous sa domination ou son contrôle, car un Etat n'a pas la souveraineté sur la haute mer vis-à-vis des navires étrangers.

(1) Brown Scott, Requiaitioning of dutch ships by thc Uniled States, A. J.» t918, p. 340. — Au mois de janvier 1B18, à la suite du lefua pm le gouvernement des Etals-Unis d'accorder des licences h des uiiviies hollandais se trouvant dans ses poits poui le transport de marchandises qu'il soupçonnait devoir être transportées en Allemagne, un arrangement provisoire avait été conclu entre les Etats-Unis et la Hollande, aux termes duquel celle-ci consentit à mettre à la disposilion du gouveniament américain un certain nomtjre desdits navires pour faire parvenir des approvisionnements à la commission de secours à la Belgique {Bclgian relief commission), sous la condition de transporter aussi en Hollande une certalire quantité de vivres dont elle avait besoin (A. J., t. XII, Supplément, p. 259). Mais le gouverrrement allemand ne voulut pas accorder l'immunité à ces navires, et alors la gouvernement das Pays-Bas reucnça à exécuter l'arrangement passé avec les Etats-Unis. C'est comme conséquence de cette renonciation qu'au mois de mars 1918 les Etats-Unis décidèrent de prendre possession des na\ires hollandais existant dans leurs eaux. V. Garner, International law and the world war, 1920, t. I, § 119.

(2) Notes née.landaises des 11 juin 1917, 24 février, SO-31 mars, 15 avril et SI mai 1918. V. Livre orange, déc. 1916-avr. 1918, pp. 61-63. Comp. Harley, op. et loe. cit., p. 290. — Albéric Rolin, op. et loc. cit., p. 29. — Comp. encore den Béer Portugael, Het internationaal marilirm recht, p. 413. — • De Louter, Het stellig volkerrecht, t. II, p. 412, et édit. franc., 1920, t. II, p. 431.

(3) Op. cit., t. II, p. 447. — Cemp. Cehbett, op. cit., t. II, p. 268, note a.

792 CINQUIÈME PARTIE — Lrt'RE V — CHAPITRE II

Le droit d'angarie a donné lieu, à diverses époques, à des décisions judiciaires. Citons les décisions rendues par la Cour de l'amirauté britannique en 1802 (affaire du Carolina) jet en 1916 (affaire du Zamora) (1).

1490". — Si, d'après l'usage, les sujets de l'Etat neutre ne peuvent pas échapper, en ce qui concerne leurs navires présents dans les eaux d'un Etat belligérant, à l'exercice par celui-ci du droit d'angarie, les Etats neutres ont-ils le droit, en temps de guerre, de faire application du jus angariie aux na\ires belligérants' qui se trouvent sous leur domination ? Sans doute il n'y a pas alors à proprement parler pour eux des nécessités de guerre, puisqu'ils sont en paix avec les Etats dont les navires dépendent ; mais il peut être questierh, en ce qui les concerne, de nécessités nées de la guerre : par exemple, leur flotte marchande a été diminuée par les saisies opérées par les belligérants, par la manière spéciale dont ces derniers ont conduit la guerre. On ne saurait en tous cas nier qwc les neutres ont, aussi bien que les belligérants, sous leur domination, des navires se trouvant dans leurs eaux. L'idée de souveraineté territoriale, si on en fait la base du droit d'angarie, doit donc leur permettre d'exercer ce droit vis-à-vis des Etats en guerre. — En fait, dans les temps modernes, les neutres ont pratiqué le fus angariœ. U en fut ainsi, notamment, lors de la guerre mondiale de 1914-1919. En février 1916, le Portugal, alors neutre, réquisitionna les navires de l'Allemagne belligérante qui existaient dans ses ports : c'est même cette réquisition, exercée par le Portugal en vertu de sa souveraineté territoriale et pour satisfaire à ses besoins économiques, qui amena l'Allemagne à lui déclarer la guerre '(2). L'Italie, demeurée neutre vis-à-vis de l'Allemagne, agit de même en 1915. pour les navires allemands réfugiés dans ses ports (3). Ce fut également, par rapport aux navires de l'Allemagne, l'attitude que le Brésil suivit dans la grande guerre. Le Pérou, aussi, procéda de cette façon : une loi pénivienne du 29 janvier 191 8 autorisa l'expropriation, moyennant indemnité, des moyens de transport, maritime ou fluvial, nécessaires pour parer au défaut des produits et matières premières nécessaires à l'alimentation et à l'industrie, et c'est en vertu de cette loi que le Pérou, qui avait dès le 6 octobre 1917 rompu les relations diplomatiques avec l'Allemagne, se mit en possession des navires allemands réfugiés dans ses ports (4). Le 31 août 1918, pour compenser le défaut de tonnage causé par la guerre sous-marine

(1) V. Hailey, op. et loc. cit., pp. 285 et s. — Comp. de Visscher, R. D. I. P., 2e série, t. II, p. 34, note 1

T7'(2) V. Basdevant, I.n réquisition des navires allemands en Portugal, R. D. I. P., t. XXIII, pp. 268 et s. -r^ Comp. Garner. International law and the world ivar, 1920, t. I, § 120

(3) R. W., R. D. I. P., t. XXIV, pp. 337 et s. g^(4) V. de Lavalle, El Pcru y la gran guerra, 1919, pp. 86 et s.

[allemande, l'Espagne saisit les bâtiments de commerce germaniques

[mouillés dans ses eaux (1).

1490". — Du droit d'angarie il faut rapprocher le droit d'embargo.

;I-cs neutres peuvent-ils y être soumis comme au droit d'angarie et

I ont-ils le droit de l'exercer à l'égal de celui-ci ? L'embargo diffère de l'angarie en ce que celui qui l'exerce saisit des navires étrangers non pas pour s'en servir et les utiliser, mais simplement pour les immo-

■ biliser dans les eaux où ils se trouvent. Le but d'un pareil procédé est de mettre obstacle à la divulgation de faits, notamment des opé-

f rations maritimes, qu'on veut tenir secrets. Est-il légitime ? Il semble bien qu'à cette question on doive répondre affirmativement dès lors qu'on admet l'existence du droit d'angarie .• s'il est permis, en vertu du droit de souveraineté territoriale et des nécessités de la guerre, de saisir des navires neutres, pour les employer à des besoins militaires ou commerciaux, comment défendre l'embargo qui est un acte moins grave puisqu'il consiste en une simple saisie sans emploi militaire ou commercial ? Cette opinion ne serait cependant pas exacte. Tandis que l'angarie est le seul moyen qu'un Etat possède de satisfaire à certaines nécessités produites par la guerre ou nées de celle-ci, il existe pour lui un autre moyen que l'embargo de répondre aux exigences que ce dernier veut contenter, et dont la régularité est difficilement contestable. Ce moyen est Varrêt de prince qui consiste dans la défense imposée aux navires, sans qu'on procède à leur saisie, de sortir des eaux où ils sont mouillés : pareille défense n'est que l'exercice régulier du droit de police intérieure qui est un des attributs de l'indépendance ou souveraineté des Etats. On doit noter qu'avec les facilités que la télégraphie donne aujourd'hui de répandre les nouvelles, cette mesure elle-même remplira rarement le but qu'elle se propose : nouveau motif pour interdire l'embargo. L'arrêt de prince, s'il n'est pas comme l'embargo une infraction au droit de propriété, a toutefois, comme lui, le grave inconvénient d'apporter un trouble profond au commerce inoffensif des neutres : le belligérant qui veut fafre en secret des opérations militaires, au lieu de retenir dans ses ports les navires qui s'y trouvent, ferait donc mieux de \e\}f en interdire l'entrée ou de les obliger à les quitter s'ils y ont déjà pénétré. — Le droit d'embargo, qu'on refuse aux belligérants vis-à-vis des navires neutres, ne saurait a fortiori être reconnu aux neutres vis-à-vis des navires belligérants : il n'a en définitive pour eux aucune raison d'être ; on n'aperçoit pas davantage l'intérêt que peuvent avoir les neutres à prononcer un arrêt de prince. — Les auteurs qui se montrent le plus hostiles à l'embargo permettent aux belligérants de s'en servir comme représailles envers les neutres qui rompent la neutralité (2). Telle est, en particulier, la décision de

(\) V. Harley, op. et loc. cit., p. 299. (2) V. Kleen, op. cit., t. II, p. 66.

l'Institut de droit international : l'article 38 de son projet de 189S, sur le régime des navires dans les ports étrangers, n'autorise l'exercice de l'embargo qu'à titre de représailles (1). — En 1862, pendant la guerre de Sécession américaine, un navire britannique, le Labuaii, fut détenu par les autorités des Etats-Unis afin de prévenir la divulgation d'importantes informations relatives à une expédition militaire ; une indemnité fut ensuite payée à raison de cette détention (2).

14Q0^ — La convention VI de la Haye do 1907 a décidé que des navires belligérants se trouvant ou entrant dans un port ennemi à l'ouverture des hostilités peuvent, pendant un certain délai (induit ou délai de faveur), être autorisés à en sortir librement (no'1399 et s.) : ils sont ainsi traités comme de véritables navires neutres. Assimilés à de pareils navires, pourront-ils être soumis à l'angarie par le maître du territoire ? On ne doit pas l'admettre ; il ne peut pas s'agir pour eux du droit d'angarie : à raison du caractère même de l'induit, ces navires, en effet, doivent pouvoir sortir ; mais, passé le délai de l'induit, ils tomberont sous le droit de capture (3). — Supposons maintenant qu'à côté des navires belligérants, il existe dans le port d'autres navires réellement neutres : ces navires neutres pourront-ils être frappés d'angarie pendant le temps où les navires belligérants Jouissent de l'induit ? Si en fait un délai de faveur a été octroyé, pour en sortir, aux navires ennemis se trouvant ou entrant dans un port belligérant au début des hostilités, ou si on admet qu'un délai de grâce (induit) doit leur être accordé, il faut décider que le droit d'angarie ne saurait être exercé, pendant ce délai, vis-à-vis des navires neutres, car ceux-ci ne peuvent pas être dans une situation moins favorable que les navires ennemis. — Il semble bien que l'arrêt de prince ne devrait pas non plus pouvoir être pratiqué durant ce délai (Comp. n« 1490^).

1400*. — h) Sauf dans les cas où ils commettent des actes contraires au droit, et spécialement des actes contraires aux obligations de la neutralité (n» 1674), les navires des neutres, à la différence des navires ennemis, ne peuvent pas être saisis, en pleine mer, par uft belligérant, même en cas de nécessité urgente. Ils peuvent être toutefois l'ocjet d'une visite (n" 1657) (4). — Les navires neutres rencontrés en haute mer par un belligérant échappent à tout droit de réquisition. Un Etat n'a pas en effet un droit de souveraineté sur la pleine mer vis-à-vis

(1) Annuahe, t. XVII, p. 284 et enatum.

(2) V. Moope, International arbitrations, t. IV, p. S7§1.

(3) V. observavion de M. Clunet, en i^ponse à un* ob»«iVRtian de M. Pilîet, à l'Institut de droit JutematiQual, en 1898, session de Ja Haye, Annuaire de l'Institut, t. XYII, pp. 256-257.

(4) Que décider pour les navires dépendani d'un pays qui constitue une partie d'un Etat belligérant, mais qui est occupe et administré pai une puissance neutre ? Ces navires doivent-ils êlie traités oomme belligérants ou comme neutres ? La question s'est posée en 1912, pendant la guerre JtalO'-turque, à

de pareils navires. C'est la règle qui a été implicitement reconnue par la conférence navale de Londres de 1908-1909. Après avoir constaté que les objets et matériaux servant exclusivement à soigner les malades et les blessés ne sont pas des articles de contrebande, mais (lue ces objets et matériaux peuvent être réquisitionnés sur des navires neutres par un croiseur belligérant pour les besoins de sa flotte ou de son équipage, le rapporteur de la conférence, M. Louis Renault, a fait remarquer qu'une semblable réquisition suppose que les objets et matériaux dont il s'agit ont une destination ennemie ; « autrement, a-t-il dit, le droit commun reprend son empire : un belligérant ne saurait avoir le droit de réquisitionner à l'égard des navires neutres en pleine mer » (1). Rappelons que cependant, d'après un auteur, Oppenheim, le droit d'angarie peut être exercé en pleine mer à l'égard des bâtiments neutres (n° 1490^).

1491. — /) La liberté absolue du commerce des sujets des Etats neutres entre eux ne peut être rationnellement mise en doute et discutée. — Néanmoins, dans la pratique internationale, elle a été l'objet de nombreuses mesures vexatoires.

1492. — /) Que les sujets des Etats neutres conservent aussi le droit de trafiquer et de commercer avec chacun des belligérants, avec lesquels continuent pour les Etats neutres les relations pacifiques, est encore un principe que la raison adopte et déduit de la notion même de la neutralité. - — Mais ce commerce continué devra s'harmoniser avec l'impartialité absolue imposée aux neutres et par suite devra subir certaines restrictions inévitables.

Tout conmierce, observent Hall et Geffcken, se divise en deux branches : l'achat ou la vente des marchandises et leur transport d'une place à une autre, moyennant un loyer, appelé le fret.

L'achat et la vente restent absolument libres entre les sujets neutres et les belligérants. Les commerçants neutres peuvent vendre sur leur propre territoire à un belligérant, même des munitions de guerre. L'adversaire ne saurait s'en plaindre ; car il n'a pas le droit d'entraver aucun commerce exercé dans le territoire et sous la juridiction d'un Etat neutre (n» 1479).

1493. — L'expédition de marchandises entre neutres et belligérants reste également libre en principe. — L'Etat neutre n'est pas tenu d'interdire cette expédition à ses sujets. — Mais, d'autre part, le belligérant ne saurait permettre que les neutres envoient par mer à son ennemi des choses destinées à aider à la continuation de la guerre,

propos d'un navire, le Taxiarchis, dépendant de Chypie, partie du teniloire oltoman, mais occupée et admiuistiée par l'Anglelerre. La, Commission des

Iriics italienne a le 22 mai 1912 considéré ce navire comme neutre, et partant ^mipe non susceptible de prise par les naviics de guerre italieuf (V. Coquet. R. >. I. P., t. XX, p 510, note 1 (n" 10G6») (1) Rapport sous l'article 29 de la déclaration de Londres. V, Profççdings :'"■'"'"" ■"""'"""•"■" ""^ "'■

ni expédient des marchandises quelconques à un port ennemi auquel il veut fermer tout commerce. — Empêcher la contrebande de guerre, bloquer les ports ennemis^ sont actes licites de la part des belligérants. — L'Etat neutre avertit ses sujets que c'est à leurs risques et périls qu'ils s'engagent dans ces entreprises de transport. 11 se réserve seulement le droit de surveiller l'observation des lois internationales, régissant la matière de la contrebande et du blocus (1) (n"s 1472, 1473, 1479, 1480).

Tels sont les principes généraux et théoriquement indiscutables. Mais ils ont été si fréquemment méconnus, ont formé le sujet de si ardentes discussions, ont été acceptés ou répudiés par tant de traités, qu'il est indispensable d'examiner plus amplement cette question générale de la liberté du commerce des neutres, soit entre eux, soit avec les belligérants (2).

^ 1493'. — La deuxième conférence de la Paix de 1907 a formulé le vœu qu' « en cas de guerre, les autorités compétentes, civiles et militaires, se fassent un devoir tout spécial d'assurer et de protéger le maintien des rapports pacifiques et notamment des relations commerciales et industrielles entre les populations des belligérants et des pays neutres ».

1493'. — k) Les Etats neutres, qui doivent interdire ou tout au moins subordonner à une autorisation expresse la circulation des aéronefs militaires des nations en guerre au-dessus de leur territoire et de leurs eaux (no 1476'-), ont-ils le droit d'empêcher dans leur atmosphère la navigation des aéronefs privés belUgérants ? M. Kaufmann reconnaît un pareil droit aux Etats neutres (Annuaire de l'Institut de droit international, t. XXIV, p. 139). Mais M. Paul Fauchille le leur refuse ; car, observe-t-il, si on devait le leur accorder, cela reviendrait à supprimer pour ainsi dire complètement en temps de guerre la navigation aérienne des belligérants : conséquence qui n'irait certes pas sans inconvénients le jour, sans doute assez proche, où le commerce sera possible par avions et par dirigeables comme par navires. Ce n'est pas à dire cependant qu'il faille déclarer entièrement Ubre la circulation des aéronefs privés. Ceux-ci ne pourront pas séjourner au-dessus des pays neutres dans un certain rayon près . des frontières de l'Etat ennemi, car il ne faut pas qu'ils puissent en se tenant au-dessus de ces pays faire des actes d'observation et d'exploration sur le territoire de l'adversaire. Ils seront, d'autre part, soumis aux mêmes restrictions que pendant la paix : ils devront notamment respecter les régions interdites, spécialement les ouvrages fortifiés (n" 531'') et s'abstenir

(1) Geffcken sur Heffter, op. cit., § 151, note 1

(2) Sui les droits des neutres pendant la guerre hispano-améiicaine de 1898, V. R. D. I. P., t. VI, pp. 430 et s. ; — pendant la guérie Sud-africaine, R. D. I. P., t. VII, pp. 793 et s ; t VIII, pp. 613 et s. ; t. IX, pp. 641 et s. ; Campbell, Neiitral rights and obligations in the anglo-boer war, 1908 ; — pendant la gueire de 1914, A J , 1915, p 456.

m de tous actes dommageables au pays sous-jacent. Ainsi, tout en respec- ■ tant la règle que la guerre n'affecte pas les relations entre particuliers M neutres et belligérants, on tiendra un compte suffisant du droit de M conservation des Etats neutres et des devoirs que commande leur y situation (Paul Fauchille, Nouveau Rapport de 1911, Annuaire de l'Institut, t. XXIV, p. 63. V. aussi dans le même sens Bellenger, op. cit., p. 109 ; Guibé, op. cit., p. 285). — C'est la thèse de M. Kaufmann qui a prévalu en pratique pendant la guerre mondiale de 1914. L'arrêté royal hollandais du 3 août 1914 défendit à qui que ce fut, à l'exception des aéronautes militaires néerlandais, de franchir en aéronef les frontières des Pays-Bas, et la Suisse, par des instructions d'août 1914 et d'avril 1916, a fermé toute son atmosphère à tous avions étrangers, n'en ouvrant même qu'une partie aux avions helvétiques (n» 1476'*). Il était permis de tirer contre les aéronefs enfreignant ces ordres ; une sanction pénale était en outre prévue dans l'arrêté hollandais : celle de l'art. 110 du Code pénal. — L'Institut américain de droit international, dans son projet de 1917 sur la neutralité maritime, déclare que « les aéroplanes, dirigeables ou aéronefs des pays belligérants ne pourront survoler le territoire ou la mer juridictionnelle des puissances neutres », à peine de confiscation de l'appareil si possible et, en tous cas, du payement d^une indemnité (art. 20).

1493^ — Dans la guerre aérienne plus peut-être que dans toute autre guerre, des sujets neutres risquent d'éprouver des dommages dans leurs personnes et dans leurs biens. Dans la guerre sur terre et dans la guerre sur mer, c'est en définitive seulement dans la zone des combats que ces dommages peuvent se produire ; dans la guerre aérienne, ils peuvent avoir lieu en tous endroits du territoire et des eaux des belligérants et même sur une partie quelconque de la pleine mer, car les aéronefs sont en droit de chercher à atteindre leur ennemi partout où ils peuvent le rencontrer : le bombardement aérien ne doit pas être limité simplement à la zone des opérations (n» 1440'''). D'autre part, par cela même que les aéronefs circulent dans l'atmosphère et ainsi dominent le sol et les eaux, ils ont pour causer des dommages une facilité plus grande que les canons de terre ou de mer, — De même que sur la terre et sur la mer, dans les airs les neutres ne seront pas en droit de se plaindre des conséquences indirectes que peuvent avoir pour eux les combats aériens, dès lors que ceux-ci ont lieu d'une manière régulière. Ainsi, au cours de la guerre de 1914, le gouvernement de la Haye reconnut que les gouvernements belligérants ne pouvaient être responsables des dommages subis par des Néerlandais à la suite de faits de guerre licites tels que le bombardement d'une place défendue (1). — Mais on peut supposer qu'il n'en soit pas ainsi. C'est, par exemple, un aéronef qui, au mépris du droit,

(1) Livre oraiif^e néerlandais, septembre 1916, p. 146.

non seulement survole un territoire ou des eaux neutres, mais y lance des projectiles ou qui, au-dessus de l'Etat ennemi ou de la pleine mer, s'attaque spécialement à des propriétés privées qui se trouvent être des propriétés neutres : ces actes de guerre constituent de sa part des procédés illégitimes qui permettent aux gouvernements neutres dont les nationaux ont subi des dommages d'élever des plaintes et ouvrent aux victimes elles-mêmes un droit à réparation. En fait, pendant la guerre de 1914-1919 des atteintes nombreuses ont été directement portées à des citoyens neutres. A plusieurs reprises des avions belligérants lancèrent des projectiles en territoire neutre : c'est ce qui eut lieu notamment en Suisse, au-dessus de Porrentruy et de la Ciiaux de Fonds (n^ 1440'*). Des citoyens neutres furent de même, d'une façon irrégulière, atteints en pleine mer : 'en 1915, comme dans les années qui suivirent, de nombreux bateaux-automobiles, vapeurs et chalutiers hollandais et aussi des navires suédois furent fréquemment bombardés par des avions ou des dirigeables allemands. Les gouvernements intéressés ont, à raison de ces faits, énergiquement protesté (V. notamment notes hollandaises des 25 mars, 28 mai et 29 juillet 1915 et du 16 octobre 1916, relatives aux attaques d'aéronefs allemands contre le vapeur néerlandais Zevcrbergcn, le bateau de pêche néerlandais Gravenhage, le bateau à moteur néerlandais Cornelis, le vapeur néerlandais Vliestroom) (1). Enfin, du fait de bombardements aériens de villes situées en pays ennemis, des propriétés et des sujets neutres ont été parfois frappés : c'est ainsi qu'en 1914 à Paris et en 1915 à Varsovie et à Dunkerque des aéronefs allemands lancèrent des bombes près de l'ambassade et des consulats des Etats-Unis et qu'au mois de juin 1915 la reine de Suède risqua d'être atteinte par des aéronefs français qui bombardèrent le château royal de Carlsruhe où elle se trouvait pour l'instant : ce dernier bombardement qui portait sur la résidence du chef du gouvernement, et qui d'ailleurs était un bombardement de représailles, n'avait rien d'irrégulier et le risque couru par la reine de Suède, dont la présence était sans nul doute ignorée des aviateurs belligérants, n'était pas autre chose qu'une conséquence indirecte d'un fait de guerre légitime. 1493^ — En matière aérienne, pas plus qu'en matière terrestre ou maritime, il n'existe de prime à la neutralité : les sujets neutres ont le droit d'exiger d'être traités comme des habitants du pays, mais ils ne sauraient prétendre à des privilèges. Dès lors, les aéronefs appartenant à des neutres sur le territoire d'un pays belligérant peuvent être réquisitionnés moyennant indemnité comme ceux appartenant aux nationaux mêmes de ce pays. Il n'y a pas de motifs pour faire une situation différente aux aéronefs et aux avions (V. n» 1490). (Nouveau Rapport de M. Paul Fauchille de 1911, Annuaire de l'Institut, t. XXIV,

(1) Livie orange néerlandais, septembre 1916, pp. 123 et s., el décembre 1916avril 1918, p. 12.

). 102. — Comp. dans le même sens pour le matériel des chemins le fer, art. 19, convention de la Haye du 18 octobre 1907 sur les droits Bt les devoirs des puissances et des particuliers neutres en cas de guerre |»ur terre). Une réquisition des aéronefs neutres pourra-t-elle aussi livoir lieu dans les airs, en supposant qu'elle soit matériellement pos- ^sible, si on admet que les neutres ont le droit de circuler au-dessus des territoires belligérants (n» 1481°) ? Le jus angariœ est-il applicable dans latmosphère ? Il semble que la solution de la question dépende du droit qu'il faut reconnaître à l'Etat sous-jacent sur l'air qui l'environne. Si l'espace aérien est sous sa juridiction, on ne voit pas pourquoi on refuserait d'admettre le Jus angariœ. Le droit de réquisition ne devrait pas au contraire être admis dans les airs pas plus qu'il n'est autorisé en pleine mer, si on considère que l'espace aérien échappe comme la haute mer au droit de souveraineté des Etats.