CHAPITRE III
1494. — La navigation des nations neutres en pleine mer ne peut avoir un caractère inoffensif, que si elle s'effectue de façon à ne nuire en rien à i'uii ou à l'autre belligérant. — Aussi les conditions dans lesquelles les nations peuvent naviguer sur la pleine mer, en temps de guerre, sont-elles nécessairement différentes des conditioiis dans lesquelles ^es peuvent le faire en temps de paix.
Le problème consiste à déterminer ces conditions nouvelles, en tenant respectivement compte des droits des belligérants et des droits des neutres ; droits des belligérants de mettre leur adversaire hors d'état de résister, mais en respectant la liberté et l'indépendance des neutres ; droits des neutres de conserver avec chacun des belligérants de libres relations commerciales, sans nuire à son adversaire.
Le problème n'a pas été toujours résolu de la même façon et les belligérants ont longtemps méconnu les légitimes intérêts des neutres. Pendant longtemps, le commerce de transport fait par les neutres a été considéré comme une pure concession, accordée par les belligérants aux nations pacifiques et réglée par leurs lois. Ils posaient les conditions, les bornes de cette concession, décrétaient et appliquaient les peines contre les contrevenants.
1495. — Plusieurs hypothèses sont possibles : le navire de guerre
(1) V. les ouVrages Indiqués eu teie du iivic V, p. oJô. — - V. spcciaicinent Alsiua et Chitty, Tratado practico de la ley de las naciones relalivaraeide al e/cclo légal de la guerra sobre el comercio de los belligérantes y neutrales. — Atheriey- Jones, The mililary cffecls of attacks on commerce, Société Giotius, t. I, p. 93. — Atherley- Jones et Bellot, Commerce in war, 1906. — Castle, The lawoj commerce in lime of war, 1870. — Cliitty, Laiv o/ nalions relating commerce oj belligerents and neutrals, 1812. — Decane, E/fcct of war upon the trade and properly of neulrals and maritime capture and prise. — Fedozzi, La guerra al commercio nemico e i dirilti dei neulri, R. L, 1915, p. 84. — llays, Wliat is meant by the frcedom of the seas, A. J., 1918, p. 283. — ■ Hirst, The treatment of commerce in naval warfarc, 1912. — Hosack, Rights and duties of british and neutral commerce, 1854. — Lampredi, Du commerce des neutres en temps de guerre, 1802. — De Louter, De handel der neutralen, 1915. — Neufville, De mercalura et navigatione genlium in bello mediarum, 1826. — Panneiai, Délia merce nemica in nave neutrale e dclla merce neulrale in navc nemica, 1879. — Royards, De placilo € libéra nave libéra merx », 1852. — Sontoponte, // commercio dei popoli neutrali nella guerra marittima e i publicisti italiani dei sec. XVIII, 1898. — Brown Scott, British orders in council and international law, A. J., 1916, p. 560. — Upton, Law of nations affecting commerce during war, 1863. — De Vilieneuve-Trans, La liberté des mers, le blocus de l'Allemagne, la guerre sous-marine, 1917. — Woolsey, The rationing system, A. J., 1917, p. 844. — X., The questions in dispute between the United States and Great Britain with référence to interférence with neutral trade, A. J., 1915, p. 680. — X., Englands Kriegfûhrung gegen die Neutralen, 1917.
(l'un belligérant peut rencontrer, en pleine mer, ou dans les eaux territoriales de son propre Etat, un navire neutre chargé de marchandises appartenant à des neutres, autres que contrebande de guerre, — ou un navire neutre chargé, en tout ou partie, de contrebande de guerre, — ou un navire neutre chargé de marchandises appartenant à l'ennemi, — ou un navire ennemi porteur d'une cargaison appartenant à des neutres, en tout ou en partie. — Dans ces diverses hypothèses, que peut saisir le croiseur beUigérant ?
Le croiseur ne doit pouvoir rien saisir, ni navire, ni cargaison, (juand aucun des éléments de l'opération commerciale entreprise par le neutre n'a le caractère hostile, c'est-à-dire quand le navire est neutre et que la cargaison l'est aussi. — Le belligérant ne peut porter atteinte au libre commerce du neutre avec l'autre belligérant que si l'exercice de ce commerce constitue une immixtion du neutre dans la lutte : il y a une immixtion de cette nature dans le cas de transport d'une cargaison de contrebande de guerre et dans le cas de violation lie blocus. — On sait comment se fait la preuve du caractère neutre l du navire et de la cargaison (n"8 13,35 et s. ; 1389 et s., 1394).
1496. — ■ Mais, lorsque l'un des facteurs de l'expédition commerciale entreprise par le neutre a le caractère hostile, navire ou cargaison, quel est le droit du belligérant, en dehors des cas de contrebande et le blocus ? Peut-il saisir ? Que peut-il saisir ? La chose hostile seule ? )u bien, y a-t-il réflexion du caractère hostile d'un des deux facteurs ir l'autre facteur et comme un Uen d'indivisibilité nationale entre eux ? Ces questions ont trouvé leur solution, et une solution favorable la liberté commerciale des neutres, dans la déclaration de Paris 16 avril 1856. Mais on ne peut saisir la portée réelle de cette déclaition, comprendre le progrès considérable qu'elle a réalisé, sans mnaître les précédents historiques. 11 n'est pas permis de les négliger propos de problèmes, dont la solution a, pendant des siècles, divisé ts Etats, engendré un nombre considérable de traités et provoqué l'ardentcs discussions entre les plus célèbres publicistcs de droit iternational. — Ce rapide examen rétrospectif nous fournira un xemple frappant des longs et pénibles efforts que l'humanité doit îcconiplir pour arriver à une règle de justice et d'équité. — On verra psuite comment ces efforts furent poursuivis depuis la déclaration jie Paris et ce qu'ils sont devenus de nos jours, par l'effet de la guerre londiale de 1914-1919.
SECTION I. — Ancienne pratique internationale
1497. — Plusieurs systèmes ont été appUqués. — Ils ne se sont pas )ujours succédés l'un à l'autre. — Us ont souvent coexisté. — Ils ^nt subi des altérations plus ou moins profondes, par suite de certains
traités. — Un même Etat a eu recourg, en même temps, concurremment, à deux systèmes, selon la diversité des traités conclus avec tels ou tels Etats, ou selon la divergence existant entre ces traités et sa propre législation intérieure, appliquée à l'égard des Etats auxquels ne le liait aucune convention diplomatique (1).
1498. — Premier système. — C'est celui des Anciennes coutumes de la mer, constatées dans le Consulat de la mer {Lo libre de Consolât del mar), compilation en langue catalane, dressée à Barcelone par un ou plusieurs inconnus, au xiii» ou xrv« siècle (2). — Ce recueil fait connaître les traditions et la jurisprudence primitive sur les droits des belligérants.
L'action, du belligérant doit se borner à la propriété ennemie. — Respect est dû à la propriété des neutres. — En conséquence, les marchandises neutres, chargées sur navire ennemi, ne sont pas confisquées, lors de la capture du navire ennemi. — Les propriétaires des marchandises peuvent racheter le navire, qui est de bonne prise, pour un prix raisonnable. S'ils ne s'entendent pas avec le capteur, celui-ci a le droit d'amariner le navire et de l'envoyer au lieu où lui-même aura armé, et les marchands neutres sont obligés de payer le fret de ce navire, de même que s'il avait porté leur cargaison au lieu pour lequel elle était destinée, et rien de plus (Chap. 231) (3).
Réciproquement, le navire neutre, chargé de marchandises ennemies, est restitué à son propriétaire, après remise du chargement au belUgérant, auteur de la capture, avec charge de payer au patron du navire tout le fret qu'il aurait dû recevoir, s'il avait porté la cargaison là où il devait la décharger. Le neutre est tenu de suivre le bâtiment belligérant où celui-ci juge à propos de le conduire pour opérer le déchargement des propriétés ennemies saisies. — S'il s'y refuse, le navire peut être coulé. — Mais, s'il consent, le neutre doit être complètement indemnisé des frais de retard occasionnés par la saisie.
1499. — Le commerce n'étant pas interdit entre belligérants et neutres, le neutre a le droit de se servir du navire de son ami pour transporter ses propres marchandises, et réciproquement d'employer son propre navire au transport des marchandises d'un belligérant qui est son ami.
Il n'existe pas de connexion injplicite entre le caractère hostile
(1) V. Gessner. Le droit des neutres sur mer, pp. 33 à 74, 246 à 282. — Hautefeuille, Droits et devoirs des nations neutres, t. II, titre X, pp. 275 à 438. — Perels, Manuel, § 42. — Travers-Twiss, t. II, ch. V, n"» 76 et s.
(2) Les deux plus anciens manuscrits qu'on connaisse des Coutumes de la mer sont conservés à la Bibliothèque nationale de Paris. La même Bibliothèque possède aussi le seul exemplaire connu de Vedilio princeps de Lo libre de Consolât del mar, en catalan, imprimé à Barcelone en 1494. — V. Pardessus, Colleclion des lois maritimes antérieures au X VII^ sièele.
(3) Selon les divers manuscrits, ce chapitre porte les n°« 231, 264, 273, 274 ou
OU ami du chargement et le caractère ami ou hostile du navire. — L'exemption de capture de la propriété neutre se concilie avec la confiscation de la propriété ennemie. Suum cuique.
Sur la haute mer, la propriété ennemie, quelle que soit sa forme, est de bonne prise; la propriété neutre, quelle que soit sa, forme, navire ou cargaison, a le droit de librement passer.
Le système du Consulat se condense dans la double formule : — Navire ennemi, marchandises ennemies ou neutres. — Navire neutre, marchandises ennemies ou neutres.
1500. — Ce système naquit de la rivalité des Républiques italiennes au moyen âge. — Leur commerce maritime était la source de leur richesse. — Le ruiner, c'était ruiner la RépubUque. — Chacune d'elles cherchait à sauver ses richesses sous la protection du pavillon neutre, et leur adversaire, pour Içs capturer, dut aller les rechercher" sous ce pavillon.
(^e système a servi de base aux traités conclus, entre Pise et Arles, en 1221, — entre Edouard III d'Angleterre et les villes de Biscaye en 13Ô1, le Portugal en 1353, — entre l'Angleterre et le duché de Bourgogne en 1406, 1417, 1426, 1478, 1496, la République de Gênes en a 462, le duc d'Autriche le 24 février 1495.
Mais, dans les traités conclus entre l'Angleterre et le duc de Bretagne
s 2 juillet 1463 et 22 juillet 1486, le système du Consulat est en partie
andonné, et ces traités admettent la saisie de la marchandise neutre
ouvéc sur un navire ennemi. Navire ennemi confisque robe d'ami (1).
1501. — Jusqu'en 1689, l'Angleterre resta fidèle au système du
'onsulat. — Ce système a été adopté par la Cour suprême des Etats-»
nis, comme constituant l'usage constant et la pratique des nations
lligérantcs, depuis les temps les plus reculés, affirme Wheaton. —
,e grand juge Marshall disait : il faut nécessairement admettre la uble doctrine que le pavillon neutre ne constitue pas un titre de otection pour la propriété ennemie, et que le pavillon belligérant
e communique pas un caractère hostile à la propriété neutre. — ■ Le ancelier Kent était du même avis (2).
1502. — Deuxième système. — La France s'écarte du système du Consulat. — François I^'', pour réprimer des fraudes commises sous le masque de la neutralité, prescrivit à l'Amirauté de France, par l'ordonnance de 1543, article 42, de condamner les marchandise^
'ami trouvées à bord de navire ennemi, et également le navire d'ami u de sujet, trouvé chargé, en tout ou en partie, de marchandises
ennemies. On doit confisquer le tout, que le tout soit déclaré de bonne
prise, comme si le tout appartenait à nos ennemis.
U> tlleiratî dit que Provençaux, Catalans, Italiens et trafiquants au Levant appellent rob($ toutes sortes de marchandises. Us d Coutumes»cie la mer, p. 486.
(2) Gessner, op. cit., pp. 36 et s, — Kent, Commcnlarics, t. I, § 124. — Travers-Twiss, op. cil., t. II, ch. V, n° 79. — Wheaton, Eléments, part. IV, ch. ni, p. 19.
Navire ennemi confisque robe d'amis. — Le pavillon fait confisquer la cargaison tout entière. — Robe d'ennemi confisque la robe d'ami et le navire. — Cest le principe d'infection hostile, comme l'appellent les Anglais.
Le même système est affirmé par l'édit de Henri II de mars 1584, article 69.
1503. — A parlir du commencement du xvii*^ siècle, les traités conclus par la France vont être en contradiction flagrante avec ses lois intérieures. -— Dans le traité signé, en 1601, entre Henri IV et le sultan Achmet, les contractants admettent que le pavillon neutre protège la marchandise ennemie, et d'autre part que la marchandise neutre trouvée sur navire ennemi doit être restituée à son propriétaire. — 'En 1646 et 1648, la France signe avec les Etats Généraux de Hollande deux traités, dans lesquels elle proclame la liberté du pavillon neutre et le principe que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie. — Ce principe est encore inscrit dans les traités passés avec les Villes de la Hanse en 1615, avec l'Angleterre en 1655 et 1677, dans l'important traité des Pyrénées du 7 novembre 1659 et dans un grand nombre d'autres moins connus. — La règle du Consulat fut rejetée par la plupart des traités conclus entre la France et diverses nations, à tel point que, de l'année 1654 à l'année 1780, on ne la trouve que dans quinze traités, tandis que trente-six sanctionnent le principe nouveau (1).
Mais les édits des 16 décembre 1639, 16 janvier 1645, 1®' février 1650 adoptent le système du Consulat. — Au mois d'août 1681, Louis XIV promulgue la fameuse ordonnance de la Marine, si remarquable par la sagesse de la plupart de ses dispositions relatives au commerce français, et revient, non au système du Consulat, mais -à celui de l'ordonnance de 1543. — Ainsi, pendant que les traités proclamaient que le navire libre rend libre la cargaison, la loi particulière décrétait que la robe ennemie confisque le reste de la cargaison et le navire luimême.
1504. — Pendant la guerre de la succession d'Espagne, un règlement royal de 1704 (art. 3 et 4) vient aggraver le système des ordonnances de 1543, 1584 et 1681. Non seulement les dispositions de l'ordonnance de 1681 sont formellement maintenues, mais, en outre, tous objets, toutes denrées, produits du sol ou de l'industrie de l'ennemi, chargés à bord d'un bâtiment neutre, sont déclarés confiscables, quel que soit le propriétaire ; le surplus de la cargaison et le navire lui-même sont, il est vrai, reconnus libres.
En 1713, les traités d'Utrecht consacrent, sans restriction, le principe de la liberté du pavillon neutre et de la protection dont il couvre la cargaison, quel qu'en soit le propriétaire. Les quatre grandes puissances maritimes, Angleterre, Espagne, France et Hollande, sont
(1) Calvo, op. cit., t. V, §§ 2496 à 2498. — Gessner, op. cit., pp. 39 et s
LIBERTÉ COMMEfiCIALE DES NEUTRES 805
)arties contractantes dans ces pactes solennels. • — Mais, en 1744, in nouveau règlement français (art. 3, 4 et 5) vient encore reproduire les dispositions du règlement de 1701. — Il y a toujours désaccord între la loi intérieure et les traités diplomatiques, et par suite un double système dans l'application.
1505. — Les causes de cette incohérence, de ces présomptions sévères de la loi intérieure, ont été recherchées par plusieurs auteurs, lotamment par Hautcfeuille (1). — Nous croyons qu'elles ont varié ivec les époques et que celles du temps de François I^r ne furent pas selles qui inspirèrent Louis XIV. — Quant à la prohibition relative lux denrées du crû ou aux produits de la fabrique ennemie, co ne fut ïu'une mesure de représailles. L'Angleterre et la Hollande qui luttaient, en 1704, contre la France, avaient déclaré les marchandises le cette nature confiscables à bord des navires neutres dès la guerre le 1689, par leur convention du 22 août, et exécutaient cette décla-
ition avec une grande rigueur. — L'ordonnance française de 1744 le fut appliquée ni au Danemark, ni à l'Espagne, ni à la Suède.
1506. — Le traité conclu par la France avec les Etats-Unis, le 6 février 1778, consacre le principe : Navire libre, marchandises libres. — Le 26 juillet 1778, paraît en France un règlement qui adopte implicitement, mais sûrement, ce principe (2). — Une réserve importante est faite. La France reviendra aux anciennes lois,V;i ses ennemis ne consentent pas à adopter le môme principe et si les puissances neutres souffrent sa violation, mesure qui fut appliquée à la Hollande du 14 janvier 1779 au 22 avril 1780.
Le règlement de 1778 réalisa un progrès considérable. — La doctrine de l'infection hostile fut mise de côté d'une façon définitive.
Quoique l'application du règlement de 1778 ait été suspendue à
plusieurs reprises, à titre de représailles, on peut considérer, dit sir
Travers-Twiss, ce règlement comme ayant été la seule loi des cours
de prises françaises jusqu'au moment où éclata la guerre de Grimée
>}). cit., t. II, n» 78).
1507. — Par le décret du 14 février 1793, la Convention Nationale confirma implicitement le règlement du 26 juillet 1778. — Mais un ordre du Conseil de la couronne d'Angleterre ayant mis en état de blocus (fictif) tous les ports de la France, prononcé la saisie et la confiscation de tous les navires neutres à destination des ports français, déclaré enfin de bonne prise toutes les propriétés françaises chargées à bord des navires neutres, la Convention publia le décret de représailles du 9 mai 1793 (Bulletin des lois, t. IX, p. 52). Ce décret ne fut pas applicable à l'égard des puissances ayant avec la France
(1) Hautcfeuille, Droits et devoirs des nations neutres, t. II, pp. 321 et s., 3" étlit.
(2) Merlin, Répertoire, \° Prise maritime, § 3, art. 3. — Massé, Droit commercial, liv. II, tit. I, chap. II, p. 237.
des traités Consacrant l'immunité du pavillon neutre. — Ces exemptions furent sanctionnées par la loi du 21 septembre 1793 et par celle du 14 nivôse an III.
1508. — C'est au moment où ils jouissaient de l'exemption faite en leur faveur, que les Etats-Unis signèrent avec l'Angleterre le traité du 9 iioVèmbre 1794, ratifié lé 28 octobre 1795, par lequel ils përiiiettàient fi l'Angleterre de saisir les marchandises françaises à bord des navires américains. — Le Directoire, interprétant le traité du 6 février 1778, par arrêté du 12 ventôse an V, déclara acquis à la France le droit de confisquer les propriétés ennemies chargées à bord de navii-es américains (Bulletin des lois, t. XVII, n° 1049). — Le 20 décembre 1799, un arrêté consulaire rapporta toutes ces dispositions et ordonna que le règlement du 26 juillet 1778 serait seul exécuté.
Les événements qui survinrent pendant la guerre de 1803 à 1815 fifent encore dévier la France de la conduite qu'elle avait adôiitée jî mais il ne peut 6tré question de droit international à une époque od^ les belligérants déployaient de part et d'autre les plus violentes pas-^ I sions.
1509. — Le deuxième système, celui dés ordonnances frahçaises dôj 1543, 1584 et 1681j fut suivi par l'Espagne, dans ses ordonnances dej 1702 et 1718. Cfelle du 1«'' juillet 1779 adopta les principes du règlé=' thent de 1778. ^
1510. — Troisième système. — Navire libre, marchandises libres.
— Navire ennenii, marchojidises ennernies. — Le pavillorl neutre couvre, protège la marchandise appartenant au sujet d'un belligérant^ sauf la contrebande de gUëri-e. — Mais le pavillon ennemi infecte la marchandise appartenant à un neutre. La propriété neutre est de bonne prisé à bord du navire ennemi. Tous deux, navire et cargaison, sont confiscables. Navire ennemi confisque robe d'amis. — Donc, pour savoir si le chargement est ou n'est pas de bonne prise, oii ne doit tenir compte que du caractère hostile dU neutre dU navire. Le système du Consulat de la mer était fondé sur la nationalité des marchandises.
— Lé système nouveau vise le caractère du pavillon et trouve dans ce caractère le critérium de ses règles.
Les traités du icVii^ et du xviii^ siècles adoptent comme inséparables les deux maximes ci-dessus. La secondé est regardée comme une conséquence inévitable et forcée de l'autre. — Quelques rares traités s'écarteht cependant de cette entente générale (1).
1511. — Ce troisième système a été adopté dans tous les traités conclus par la Frahce et par les États-Unis, soit avec les puissance^ européennes, soit aved les Etats qui se sont constitués en Amérique, depuis le commencement du xix^ siècle.
(1) Angleterre et Suède, 1661. — Danemark et Suôcie, 1666. — Fiatlce Ci Villes KanséatiqiU'S, 1716. — Angletfcird et Ëtats-Ùnis. 17 hdVeillbi'c 1704- 29 octobie 1795.
1512. — Avant' d'indiquer le quatriènje et dernier système, il importe de signaler la conduite de l'Angleterre et les événements que cette conduite a suscités. — Sur la question de la liberté de commerce des neutres, l'Angleterre n'a pas eu dans les siècles antérieurs de lois permanentes. Des instructions données aux commandants de ses vaisseaux et à ses corsaires faisaient connaître aux peuples pacifiques la somme de liberté, qu'elle consentait à leur accorder pendant la durée des hostilités.
Jusqu'en 1689, l'Angleterre se rattacha au système du Consulat de la mcFi Néanmoins, elle signa un assez grand nombre de traités dans lesquels, abandonnant relativement ce système envers ses co-contractants, elle reconnut que le pavillon neutre couvre et protège les marchandises chargées sur le bâtiment, navire Àibre, marchandises libres, et notamment celui de 1677 avec la France.
Mais l'Angleterre se trouva de nouveau en guerre avec cette dernière puissance et eut pour alliée la Hollande, qui, à cette époque, était sous l'influence tyrannique de Guillaume IIL — L'Angleterre signa avec la Hollande et notifia aux puissances neutres la fameuse convention du 22 août 1689. — Elle élevait la prétention d'interdire aux sujets des puissances neutres tout commerce quelconque avec la France et prononçait la confiscation en masse des navires des neutres et des marchandises soit neutres, soit ennemies. — Cette confiscation générale dispensait d'entrer dans aucun détail sur la question de la propriété des marchandises chargées à bord des navires neutres. Elle comprenait tous les cas et confisquait, toujours, navire et cargaisons (1),
Les neutres firent entendre de vives réclamations. — La Suède et le Danemark s'unirent, le 17 mars 1693, pour protéger leur indépendance et leur liberté attaquées et déclarèrent vouloir résister, par la force et à titre de représailles, contre les prétentions de l'Angleterre et de son aUiée.^ Leur attitude énergique produisit le résultat désiré. L'Angleterre et la Hollande durent relâcher plusieurs des navires capturés et renoncer finalement à leurs exorbitantes prétentions.
1513. — Les conventions conclues pendant la durée du xviii® siècle par la Grande-Bretagne stipulent, avec beaucoup de soin, la liberté de la navigation neutre. — L'Angleterre signe : mais dès que les hostilités commencent, en 1744 et en 1755, les Ordres du conseil privé, notifiés aux peuples neutres, prennent pour base la maxime : le pavillon neutre ne protège pas la propriété ennemie, et réitèrent les prétentions odieuses, contenues dans la convention de 1689.
1614. — La Grande-Bretagne veut exercer les mêmes exactions à l'égard des neutres, au commencement de la guerre de l'indépendance américaine. — Mais elle va rencontrer un obstacle inattendu et Un
(1) Cette Gonvention est rapportée par de RaynevaU De la liberté des mers, t. I, ch. V, § 1 : par Hautefeuille, Droits et devoirs des nations neutres, t. II, tit. VII, p. 29 ; par Dumont, Corps diplomatique, t. VII, pail. Il, p. 238.
adversaire, dont l'antagonisme sans cesse grandissant, malgré quelques intermittences, lui causera, à la fin du xix^ siècle, les plus cruelles préoccupations et les plus noirs soucis.
Ce fut un rude échec pour la politique anglaise que l'attitude soudainement prise par la Russie, devenant la tête d'une ligue des neutres, au moment où le cabinet britannique se flattait d'avoir gagné à sa cause l'ambitieuse Catherine (1). — Dans le manifeste du 27 février 1780, l'impératrice Catherine II adopta un système de droit international, qui résout, dans le sens de la liberté maritime, les questions fondamentales sur. lesquelles se concentrait alors tout l'effort des luttes diplomatiques.
Par les principes de droit maritime insérés dans sa déclaration, Catherine porta un coup terrible à la suprématie maritime de l'Angleterre. La ligue des neutres, conséquence de la déclaration impériale, vint apporter la consécration du consentement général.
1515. — La déclaration porte : 1° que tous les vaisseaux neutres pourront circuler librement de port en port et sur les côtes des nations en guerre ; — 2° que les marchandises appartenant aux sujets des puissances belligérantes seront libres dans des vaisseaux neutres, excepté les articles de contrebande (2). r- La déclaration garde le silence sur le sort des marchandises neutres trouvées à bord de navires ennemis. * C'est que, par un long usage, on s'est accoutumé à considérer la confiscation de la marchandise neutre sur les navires ennemis comme une concession faite aux belligérants pour obtenir l'immunité des marchandises ennemies sur navire neutre » (3).
1516. — La déclaration du cabinet russe fut communiquée à tous les autres Etats maritimes pour solliciter leur adhésion.
Le cabinet britannique, dissimulant son profond ressentiment, évita de formuler aucun principe. Il s'en tint à de vagues protestations sur « l'habitude où il était d'appliquer aux neutres, avec lesquels ne le liait aucune stipulation particulière, les règles les plus claires du droit des gens, telles qu'elles étaient généralement reconnues ». —
(1) V. Bergbohm, Die bewaffnele Neutralitàt, 1884. — Boye, De vacbnede Neutralitets Forbund, 1912. — Waliszewki, Le roman d'une impératrice, liv. II, ch. III, pp. 378 et s. — Arthur Desjardins, Comment la Russie prit sa place en Europe, Revue des Deux-Mondes, 15 octobre 1893, pp. 788 et s. — Paul Fauchille, Une entente franco-russe pour la liberté des mers. Nouvelle Revue, l"^' janvier 1893 ; La diplomatie française et la ligue des neutres de 178Q, pp. 243 à 356. — Prittwitz et Gaffron, Die bewaffnele Neutraliiât, 1907. — Brown Scott, The armed Neutrality of 1780 and 1800, 1918 (publication faite par'« The Carnegie Endowment fur International Peace » ; textes et bibliographie Méveloppée sur la question). — V. encoie les autres publications Carnegie sur le même sujet : Officiai docuw.ents pearing on the armed neutrality of 1780 and 1800, 1917 et Extracts from american and foreign Works on international law concerning the armed neutrality of 1780 and 1800, 1917.
(2) Les §§ 3 et 4 traitent de la contrebande de guerre et du blocus. Nous les retrouverons ci-après.
(3) Cauchy,-JLe droit pictritime international, t. II, p. 262,
|BDes adhésions successives furent données par les Etats-Unis, l'Au- ■ triche, l'Espagne, la Prusse, le Portugal, les Deux-Siciles, etc.
Des mesures défensives furent concertées entre la Russie, le Danemark et la Suède pour repousser toute attaque à l'aide d'une flotte combinée, d'où la dénomination de Ligue de neutralité armée. — La Baltique fut fermée à tous vaisseaux de guerre des puissances belligérantes (conventions des 9 et 21 juillet 1780) (1).
1517. — Le traité de Versailles (3 septembre 1783), qui mit fin à la guerre, et celui de 1786 renouvelèrent encore les stipulations si souvent et si inutilement faites sur ^^immunité du pavillon neutre. — Les guerres de la Révolution française éclatèrent. La Grande-Bretagne, ne craignant plus la formation d'une neutralité armée, renouvela les attentats commis par elle contre le commerce des nations pacifiques.
Les Ordres du conseil britannique des 18 juin, 6 novembre 1793 et 8 janvier 1794 contiennent les instructions données aux commandants de la flotte militaire et aux corsaires. La propriété ennemie sur les bâtiments neutres est confisquée. Confiscation de tout navire ayant à bord des marchandises du crû des colonies françaises ou destinées pour ces colonies. — Marchandise ennemie, navire et surplus de la cargaison, tout est confisqué (2).
L'Angleterre avait alors pour alliée la Russie qui avait été l'inspiratrice de la coalition de 1780. — Le Danemark et la Suède luttèrent avec énergie contre les prétentions anglaises et s'unirent par le traité du 27 mars 1794. Leurs flottes combinées protégèrent le commerce des neutres dans la mer du Nord.
1518. — En 1800, le Danemark, la Russie et la Suède, fatigués des actes de tyrannie, de piraterie même, commis par la marine anglaise, résolurent de renouveler la coalition de neutralité armée (Gessner, op. cit., p. 52). — L'Angleterre n'avait pas oublié que l'alliance des neutres, en 1780, l'avait obligée à respecter, en fait, les droits des neutres. Elle résolut de rompre la nouvelle coalition et, pour y parvenir, de frapper d'un coup terrible la nation qui s'était montrée la plus énergique protectrice des droits de la neutralité.
En pleine paix, une forte division anglaise passa le Sund et la flotte danoise fut détruite dans le port de Copenhague (2 avril 1801). — Le lendemain, l'empereur de Russie, Paul P"", était assassiné. Son successeur se jetait dans les bras de l'Angleterre.
(1) Gessiier, Le droit des neutres sur mer, pp. 47 el s. — Comp. Paul Fauchille. La diplomatie française et la ligue des neutres de 1780, j). 425. ^
(2) La marche de la civilisation, les lois mêmes de la guerre étaient suspendues dès que la guerre était faite à la France. La mer fut livrée à tous les biigandages, et la déclaiation de 1780 parut un moment n'avoir été faite que pour montrer avec éclat l'impuissance des hommes à maîtriser les abus de la force. Toutefois, ces abus mêmes justitièrent et ressuscitèrent plus tard l'œuvre de Catherine 11 ». Arthur Desjaidins, op. cit., Revue des Deux-Mondes, 15 octobre
810 ClNQUiÉMÈ I*ARtlE — LlVhÉ V — CtiAWtRE III
Cette puissance ne laissa pas éclîapper une occasion aussi favorable. Le 11 juin, Alexandre I" signait le traité, qui, déclarant la propriété ennemie confiscable à bord des navires neutres, venait détruire la politique suivie depuis un quart de siècle par la flussie. Le nouveau tsar fut spécialement chargé par le traité d'en imposer l'acceptation à ses anciens alliés, le Danemark (20 octobre 1801) et la Suède (13 mars 1S02) (1).
1519. — La Russie ne tarda pas à s'apercevoir de rèhoritiité de Sa faute. — Le bombardement de Copenliague, la prise de cette ville et de la nouvelle flotte danoise, triple fait accompli en pleine paix pal" les Anglais en 1807, dessillèrent les yeux d'Alexandre. — Le 26 octobre 1807, le tSar signifia à l'Angleterre que le traité de ISOl était rompu. La Grande-Bretagne, dans sa réponse, annonça qu'elle appliquerait désormais les principes de son droit maritime particulier, principes qui ont de tout temps essentiellement contribué au maintien de la puissance /naritime de V Angleterre (déclaration de Westminster, 18 décembre 1807).
151Ô'. -V- A la Veille de sa chute, en 1813, Napoléon P' chercha à établir entre les principaux Etats du monde une entente pour la protection sur mer des droits des neutres. Son projet proclamait l'immunité de la propriété ennemie sous pavillon neutre, mais ne prévoyait pas l'immunité de la propriété neutre sous pavillon ennemi. La résistance de l'Angleterre ne permit pas â ce projet de venir à exécution (2).
1620. — Si l'on cherche la cause de cette contradiction constante entre la conduite réelle de l'Angleterre et les engagements qu'elle souscrit dans presque tous les traités par elle conclus, cette cause réside dans la jalousie mercantile. — La source principale de la prospérité et de la force de l'Angleterre est lé commerce maritime. Pour développer le principe de sa grandeur, tous les moyehs, même injustes, lui paraissent bons.. Le seul mobile de l'Angleterre est son intérêt matériel, brutal. — Ses prétentions grandissent avec sa puissance. Quand elle se croit assez forte pour n'avoit plus à réfréner, à contenir son audace, elle proclamé que la base des principes de son jiroit maritime, c'est le souCi de sa grandeur maritime. L'extension de son commerce nécessite des mesures iniques contre les peuples neUttes (3). — « Sa Majesté se trouve forcée de prendre de nouvelles mesures pour établir et maintenir ses justes droits et pour conserver cette puissance maritime que, par les faveurs spéciales de la Providence, elle tient de la valeur de son peuple, et dont l'existence n'est pas moins essentielle auHbonheur du genre humain (I) qu'elle ne l'est à la sûreté
(1) V. Brown Scott, The armed Neutrality of 1780 and 1800, 1918, et les ouvrages cités ci-dessus n<' 1511, note.
(2) Vi Paul Fauchille* Un projet de Napoléon I^' pour l'établissement d'un code maritime du droit des neutres, R. D. I. P.* t. IX, pp. 41 et s.
(3) Ilauttfeuille, Des droits et devoirs des nations neutres, t. II, p. 344.
LIËÉRTÉ COMMERCIALE DES NEUTItÈS 81 1
It à la prospérité des Eiats de Sa Majesté » (Ordre en conseil du 14 noémbre 1807).
1521. — Quatrième système. — kavire libre, marchandises libres.
— Navire ennemi, marchandises neutres libres. — Le pavillon neutre couvre la marcliandise ennemie, sauf la contrebande de guerre. — La marchandise ftetUfe, à l'excëptlôit de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi.
Ce système a sa première origine dans l'article 9 du traité conclu, en 1601, entre Henri IV et le sultan Achmet; — Il est reproduit dans le traité passé par le même sultan Achmet avec la Hollande, en 1612»
— On le retrouve dans le traité du 10 mai 1655, conclu entre la France et les Villes Hanséatiques. — Mais c'est tout, si nous ne nous trompons. — A la veille delà guerre de Crimée^ la F'rance déclara, le 19 mars 1854, qu'elle ne comptait pas revendiquer le droit de confisquer la propriété des neutres, autre que la contrebande de guerre, trouvée à bord des bâtiments ennemis. L'Angleterre dut se résigner à imit^er spn alliée";
Ce quatrième système est consacré par la déclaration de droit maritime rédigée par les plénipotentiaires de sept puissances, assemblés en congrès à Paris, le 16 avril 1856, déclaration à laquelle adhérèrent ensuite un grand nombre d'Etatsr
1521'. — On le voit, le sort de la propriété^ ennemie ou neutre, transportée sut navire, neutre ou ennemi, a été ainsi l'objet de règles très différentes au cours des siècles. Pour les bien fixer dans l'esprit, on peut en somme les ramener à quatre idées assez" simples correspondant, d'une manière générale, aux quatre périodes que la question a parcourues ;
1° Dans une première période, qui va du xiii^ au xv« siècle, pour connaître le sort de la marchandise transportée sur navire^, il faut considérer la nationalité de la marchandise : la marchandise neutre est libre même sur navire ennemi ; la marchandise ennemie est saisissable même sur navire neutre.
2" Dans une deuxième période, qui comprend le xv^ et le xvi" siècles, pour que la marchandise soit confiscable, il suffit qu'il y ait quelque chose d'ennemi, sbit la marchandise^ soit le navire : ainsi, la marchandise netitre est de bonne prise sur navire ennemi : la marchandise ennemie est saisissable sur navire neutre.
8° Dans une troisième période, qui va du xvii<^ à la première moitié du xix^ siècle, pour connaître le sort de la marchandise transportée sur navire, on doit considérer la nationalité du navire i la marchandise, même ennemie, est libre si elle est sur navire neutre ; la marchandise, quoique neutre, est confiscable si elle est sur navire ennemi»
4» Dans une quatrième période, période de liberté, qui a son point de départ dans la déclaration de Paris du 16 avril 1856, pour que la marchandise soit libre, il suffit qu'il y ait quelque chose de neutre, soit la marchandise, soit le navire, c'est-à-dire que la marchandise soit neutrt
OU que, si elle est ennemie, elle se trouve à bord d'un navire neutre : ainsi, la marchandise neutre est libre sur navire ennemi ; la marchandise ennemie est libre sur navire neutre.
SECTION II. — Opinions des poblicistes
1522. — Quel avait été, en ce qui concerne la liberté de commerce des neutres, l'état de la doctrine antérieurement à la déclaration de Paris du 16 avril 1856 ? — Plusieurs publicistes ont contribué par leurs écrits à éclairer l'opinion, sinon du monde, celle du moins des diplomates et des hommes d'Etat, et à préparer ainsi le résultat obtenu. — Ne donnons ici que de brèves indications, sans discuter ni les thèses, ni les arguments (1).
1523. — A. — Les publicistes, qui ont soutenu que la propriété ennemie est confiscable à bord des navires neutres, sont très nombreux, mais presque tous repoussent l'extension de. la capture et nient la légitimité de la confiscation du navire neutre et du surplus de la cargaison.
Albericus GentiUs adopte entièrement le système du Consulat de la mer. — Hennecius {De navibus ob vecturam, etc., cap. II, § 9), Cocceius {De jure belli in amicos, § 6), ne développent pas complètement leur système, mais repoussent la confiscation du surplus de la cargaison et celle du navire.
Le premier livre des Quaestiones juris publici de Bynkershoek est consacré à l'examen des questions du droit maritime pendant la guerre. Cette œuvre est une des plus remarquables parmi celles du xviije siècle. Bynkershoek adopte les règles posées dans le Consulat' et repousse, après avoir examiné la question avec soin, la confiscation du navire et de la partie du chargement qui n'est pas ennemie (lib. I, cap. XIV).
Grotius pensait que le navire neutre peut être confisqué, si son propriétaire a connu le caractère hostile de la marchandise chargée {De jure belli, etc., lib. III, cap. IV, § 6). — Loccenius adoptait la même doctrine. — Vattel, très bref, adopte le système du Consulat (liv. III, ch. VII, §§ 112 et 116).
Azuni (1799) et Lampredi (1802), au contraire, discutent la question avec toute l'ampleur désirable et font valoir tous les arguments favorables à leur thèse. Ils repoussent implicitement, mais sûrement, la confiscation du navire et du surplus de la cargaison.
Le gouvernement anglais crut devoir pubUer un mémoire justificatif de sa conduite pendant la guerre de Sept ans et chargea Jenkinson
(1) V. Gessner, Le droit des neutres sur mer, chap. III, pp. 258 et s. — Cet auteur donne une excellente analyse des opinions des principaux publicistes et les discute succinctement.-
(devenu depuis lord Liverpool) de ce travail, qui fut publié en 1757. Ce discours apologétique est remarquable ; mais quelle détestable cause I L'oeuvre de Jenkinson est rapportée presque eu entier par de Rayneval, qui en a donné la réfutation dans son traité de la Liberté des mers (1811) (1).
Presque tous les auteurs anglais ont revendiqué pour le belligérant le droit de capturer la propriété ennemie sur les navires neutres. Ainsi pensent Reddie (1845), Manning (1839), etc. (2).
L'américain Wheaton est un partisan déclaré de la politique anglaise dans son Histoire des progrès du droit des gens (1853). • Deux auteurs ont soutenu la légitimité de la confiscation des bâtiments neutres, saisis transportant des marchandises ennemies : ce sont le Français Valin (1758-1763) et l'Espagnol d'Abreu (1746).
1524. — B. — L'insaisissabilité de la marchandise ennemie naviguant sous pavillon neutre a eu, elle aussi, de vigoureux défenseurs. — En tête se place Hubner, envoyé extraordinaire du Danemark en France. Il publia, à la Haye, en 1759, un traité intitulé De la saisie des bâtiments neutres, dans lequel il adopta la maxime navire libre, marchandises libres. — Cet ouvrage est excellent et a influencé les créateurs de la neutralité armée de 1780.
L'ouvrage de G. -F. de Martens, publié en 1795 sous le titre d'Essai concernant les armateurs, les prises et les reprises, est très remarquable. Il est difficile de déployer plus de science et plus de connaissance du droit international.
Sont partisans de l'inviolabilité du pavillon neutre : Busch (1786), Kliiber (1831), Heffter (1844), etc. ; parmi les Français, Hautefeuille (1848), Rayneval (1803) (3).
1525. — ^ C. — Presque tous les publicistes ont adopté et défendu le principe du Consulat : la marchandise neutre est libre à bord des navires ennemis. Cette quasi-unanimité {contra : Valin, Kliiber) (4) s'expHque facilement. — Les nombreux auteurs, qui ont soutenu que le pavillon neutre ne couvre pas, ne protège pas la marchandise ennemie, sont paftis d'un prétendu principe, à savoir que la nationalité du navire ne peut avoir aucune influence sur le sort de la cargaison, et que le caractère propre aux seules marchandises suffit pour en
(1) Hautefeuille (1H48) a condensé les opinions et les arguments d'Azuni, Lampndi et Jenkinsun, les a combattas avec une énergique vigueur dans son ouvrafiji' sur U-^ Droits et devoirs des m lions neul:es en temjis de guerre maritime (t. II, tit. X, ch. I, section IV, pp. 347 à 387, 3» édition;.
(2) Maïuiing, op. cit., p. 203. — V. aussi poslcrieurenient à la déchu ation lie Puiis, Phillimoïc, Com., l. III, §§ H)3 et s.
(3) V. aussi dans le même sens, postérieurement à la déchu ation de l'aiis, Bluiitschli, de Bocck, Cauchy, Arthur Desjardins, Fiore, Gelfcken, Gessncr, Massé, Ortolan. — V. les 2<" et 3« éditions de l'ouvraf^e d'Hautefeuille, Droits et devoirs des nations neutres (1838 et 1868), postérieures à la déclaration de Paris.
(4) V. aussi en ce sens Ortolan, depuis la déclai ation de 1856.
814 CINQUlÈiMB PARTIE — LIVRE V — CHAPITRE III
entraîner la confiscation. Pour se montrer logiques et d'accord avec leur point de départ, ils ont dû déclarer libres les cargaisons neutres trouvées sur des navires ennemis.
1520. — . D. — Parmi les marchandises chargées à bord du navire ennemi, celles qui appartfennent aux sujets du belligérant capteur doivent être confisquées, mais non celles qui sont la propriété de neutres. Cette distinction, que des lois antérieures avaient omis de faire, est reproduite par Bynkershoek, Cocceius, Henneçius, Vattel, Aïuni, Lampredi, comme par Hubner, Rayneval, Hautefeuillc, etc. (1).
SECTION III. — Déclaration de Paris du 16 avril 1856 (2)
1527. — La déclaration de Paris du 16 avril 1856 est ainsi conçue dans ses articles 2 et 3 : « Art. 2 : Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, à l'exception de la contrebande de guerre. — Art. '^ : La marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi » (3).
1527'. — Cette déclaration a été signée par les sept puissances parties au traité de paix de Paris du 30 mars 1856 : l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse, la Russie, la Sardaigne et la Turquie. — De nombreux Etats y donnèrent leur adhésion dans l'année même où elle fut adoptée : Anhalt (17 juin 1856), Bade (30 juillet 1856), Bavière (4 juillet 1856), Belgique (6 juin 1856), Brème (lljuin 1856), Chili (13 août 1856), Confédération Argentine (1" octobre 1856), Confédération Germanique (10 juillet 1856), Confédération Suisse (28 juillet 1856), Danemark (25 juin 1856), Deux-Siciles (31 mai 1856), Equateur (6 décembre 1856), Etats Romains (2 juin 1856), Francfort (17 juin 1856), Grèce (20 juin 1856), Guatemala (30 août 1856), Hambourg (27 juin 1856), Hanovre (31 mai 1856), Haïti (17 septembre 1856), Hesse-Cassel (4 juin 1856), Hesse-Darmstadt (15 juin 1856), Lubeck (20 juin 1856), Mecklembourg-Schwerin (22 juillet 1856), Mecklembourg-Strelitz (25 août 1856), Modène (29 juillet 1356), Nassau (18 juin 1856), Nouvelle- Grenade (31 juillet 1856), Oldenbourg (9 juin 1856), Parme (20 août
(1) V. aussi après 1856 Massé et Hautefçuillc. — V. les passages extiaits de divers auteurs dans Hautefcuille, Des droits et devoirs des nations neutres, etc., t. II, ta. X, chap. III, pp. 416 à 420.
(2) Sui la décîaratio» de Paris, V. spécialement Gibson Bowles, ÎVie declarotion of Paris of 1SS6, 1900. — Munro-Butlei-Johnstone, Handbook oj maritime rights and Ihe déclaration of Paris considercd, 1876. — Piggott, The déclaration of Paris 1856, 1919. — Stockton, The déclaration of Paris, A. J., 1920, p. 356.
(3) Les articles 1 et 4 de la déclaiation poitaienl ce qui suit : > Art. 1 : La couise est et demeure abolie. ■ — Art. 4 : Les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'est-à-diie maintenus pai une force suffisante pour interdire réellement l'accès du Uttoial de l'ennemi ».
1856), Pays-Bas (7 juin 1856), Portugal (28 juillet 1S56), Principautés danubiennes (3 juin 1856), Saxe-Altcnbourg (9 juin 1856), Saxe- Cobourg-Gotha (22 juin 1856), Saxe royale (16 juin 1856), Saxe- Weimar (22 juin 1856), Suède et Norvège (13 juin 1856), Toscane (5 juin 1856), Uruguay (2 septembre 1856, sous réserve de la ratification du pouvoir législatif), Wurtemberg (25 juin 1856). — D'autres n'accédèrent que les années suivantes : Brésil (18 mars 1858), Brunswick (7 décembre 1857), Pérou (23 novembre 1857), Salvador (2 janvier 1858). — Le Japon donna le 19 mars 1887 son assentiment aux principes de la déclaration. — Quelques pays n'ont fait aucune réponse à la notification qui leur avait été adressée : l'Abyssinie, la Bolivie, la Chine, la Colombie, le Costa-Rica, l'Etat du Congo, le Libéria, Saint-Marin, le Maroc, le Monténégro, le Nicaragua, la Roumanie, les Sandwich et le Venezuela. — Trois Etats seulement ont déclaré ne pas vouloir adhérer à l'acte du 16 avril 1856 : l'Espagne, les Etats- Unis d'Amérique et le Mexique. C'est uniquement à cause de l'article 1er de la déclaration qui abolissait la course, que l'Espagne et le Mexique ne donnèrent pas leur adhésion : ils en approuvaient entièrement les articles 2 et 3, Les Etats-Unis dirent ne refuser d'accéder à l'acte de 1856 que parce qu'il n'était pas ajouté à l'énoncé de l'abolition de la course que la propriété privée des sujets ou citoyens des nations belligérantes serait exempte de saisie sur mer de la part des marines militaires respectives. Mais de ces trois puissances deux sont ensuite revenues sur leur refus : l'Espagne le 20 janvier 190S et le Mexique le 13 février 1909. Quant aux Etats-Unis, ils n'ont pas, comme l'Espagne et le Mexique, finalement adhéré ^ la déclaration de Paris, mais ils en ont en fait appliqué les principes : c'est ainsi que pendant la guerre de 1898 contre l'Espagne ils ont annoncé l'intention de se conformer aux principes de cette déclaration concernant la liberté commerciale des neutres; dans leur code naval de 1900, abrogé en 1904, ils ont expressément déclaré (art. 19) que la marchandise ennemie, en dehors de la contrebande de guerre, est libre sous pavillon neutre ; dans l'Introduction qui précède les Instructions à leur marine délivrées en juin 1917 après leur entrée dans la guerre mondiale, ils ont déclaré ce qui suit : « Les Etats-Unis n'ont pas formellement adhéré à la déclaration de Paris de 1856, mais ils ont en pratique suivi ses prescriptions »,
1527^. — Vu le grand nombre d'Etats qui ont adhéré à la déclaration de Paris du 16 avril 1856, les principes formulés dans celle-ci doivent être considérés comme des règles certaines du droit international positif (n" 865). — A l'égard du commerce des neutres en temps de guerre maritime, cette déclaration consacre, d'ailleurs, la doctrine la plus libérale, la plus respectueuse des légitimes intérêts des neutres, sans nuire, ni porter atteinte aux droits des belligérants. La liberté du neutre est sauvegardée, dès qu'il ne s'immisce pas dans la lutte, par voie directe en combattant, ou par voie indirecte en transportant
de la contrebande de guerre ou en violant un blocus déclaré et établi.
1528. — A. — Simple transporteur de la marchandise d'autrui, son industrie ne se verra entravée, ni par la capture de la cargaison, ni par celle de son navire. Le belligérant a renoncé au pouvoir que lui accordait lo Consolât del Mar de confisquer la marchandise de sou ennemi trouvée à bord d'un navire neutre, d'arrêter ce navire, de le détourner de sa destination, de rompre le voyage et par conséquent de porter le trouble dans les combinaisons commerciales du neutre. — Suppression de bien des difficultés. Plus de question de fret à payer, d'indemnité pour retard à solder. — Le belligérant a renoncé au pouvoir, que lui donnait le système des ordonnances françaises de 1513, 1584 et 1681, de considérer le navire comme imprégné, infesté du caractère hostile que présentait le chargement.
1529. — B. — Le neutre trafique-t-il pour son propre compte, la liberté de son commerce "est respectée, bien qu'il ait confié le transport de sa marchandise au sujet d'un belligérant, qu'il ait chargé cette marchandise sur un navire ennemi. Elle ne sera pas confisquée avec le navire. — C'est la consécration de la seconde règle del Consolât del Mar. — C'est la répudiation du second et du troisième systèmes.— Marchandise amie reste libre sur navire ennemi. — La marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi, dit l'article 3. — C'est un très grand progrès (1).
1530. — Dans les deux règles qu'elle pose, la déclaration de 1856 se conforme au droit rationnel, aux principes protecteurs de l'indépendance et de la liberté respective des nations, indépendance et liberté que les belligérants avaient plus ou moins outrageusement violées jusqu'à cette déclaration.
1531. — Les principes posés dans la déclaration de Paris seront-ils maintenus dans l'avenir ? — La déclaration de 1856, et surtout son article 2, furent l'objet de vives attaques au sein du parlement anglais, dans les séances des 14 juillet 1857, 17 mars 1862, 2 mars 1866, 3 mars 187,7 (2). Et plus tard, on le verra (n^s 1534' et s.), pendant la grande guerre de 1914-1919, elle a reçu de graves atteintes.
1531*. — Là déclaration de Paris de 1856, si elle a obtenu l'adhésion de la plupart des Etats, n'a pas, on le sait (n** 1527'), été acceptée par tous les Etats. Ce fait amène des difficultés. — On peut se demander quelle est la situation d'un belligérant à l'égard d'un adversaire non adhérent ou de neutres non adhérents. Ex. : en 1860, guerre entre la France et la Chine, la Chine n'avait pas adhéré ; en 1870, guerre ^ entre la France et la Prusse, et, en 1877, guerre entre la Russie et la ^ Turquie, les belligérants avaient adhéré mais il y avait des neutres non adhérents ; en 1894, guerre entre la Chine et le Japon, la Chine
(1) V. Gcssncr, Le droit des neutres sur mer, pp. 275 et s.
(2) Hauteleuillc, Questions de droit maritime, pp. 170-203. — Gcssiier, /. droit des neutres sur mer, pp. 62 et s.
n'avait pas adhéré. — Dans cette situation, que devient la 2® règle de la déclaration : lé pavillon neutre couvre la marchandise ennemie ? — 1«' cas : Un belligérant signataire de la déclaration est en rapport avec un neutre qui a signé également cette déclaration, mais à bord du navire du neutre sont des marchandises appartenant à un belligérant non adhérent. En ce cas, on admet que la propriété de l'ennemi même non signataire doit être respectée sur le navire neutre : en effet, la règle a été établie moins dans l'intérêt de l'ennemi propriétaire des marchandises que dans celui du neutre ; on a voulu sauvegarder le commerce des neutres ; le droit du neutre doit donc prévaloir. L'article 22, aUnéa 3, du traité d'amitié et de commerce du 24 mars 190S entre le Honduras et le Mexique déclare toutefois que « les deux parties contractantes s'obligent respectivement à observer les règles 2, 3 et 4 de la déclaration de Paris de 1856, sous la seule réserve que lorsque l'une d'elles sera en guerre avec une tierce puissance, elle respectera la marchandise de l'ennemi sous pavillon neutre, uniquement dans le cas où cette puissance aurait adopté le même iprincipe du droit international public en ce qui concerne celle-ci »> (1). — 2" cas : Un belligérant signataire de la déclaration est en rapport avec un neutre qui n'a pas signé cette déclaration, mais à bord du navire du neutre sont des marchandises appartenant à un belligérant adhérent. D'après la rigueur des principes, si l'on part de l'idée que la règle de la déclaration de Paris a été édictée dans l'intérêt des neutres, il faudrait dire que, dans le cas que nous supposons, le neutre n'étant pas signataire, les marchandises peuvent être confisquées. Cependant, en fait, telle n'est pas la solution qui a été admise : en 1860, en 1870, en 1877, les belligérants ont prescrit à leur marine de pratiquer la règle : Je pavillon )uvre la marchandise, même au profit d'Etats n'ayant pas accédé ^la déclaration de Paris. — Que décider, pour la 3*^ règle de la décla- {ition : la marchandise neutre est libra sous pavillon ennemi ? — Les jnataires de la déclaration doivent reconnaître la liberté des marlandises appartenant à des neutres même dissidents. Cette 3® règle t, en effet, sans discussion possible, conforme aux principes de la ison : le neutre ne commet pas un acte hostile en chargeant sa proiété sur un navire ennemi, il a dès lors droit à ce que cette propriété !>it respectée.
1531 ^ — La disposition de la déclaration de Paris exemptant de àpture la marchandise neutre « sous pavillon ennemi » vise-t-elle situation de cette marchandise sur les navires publics, c'est-à-dire ir les navires de l'Etat ennemi, aussi bien que sur les navires privés, jpartenant à des particuliers ennemis ? On pourrait répondre affirlativenient en invoquant la généralité du texte. Une question analogue se pose au sujet de l'autre règle de la décla-
(1) G.-F. de Mariens, Nouveau recueil général de traités, 3" série, t, VIII, , 408. - DescainiJs et Renault, Recueil des traités du XX^ siècle, 1908.
bi
ration du 16 avril 1856 relative à l'inviolabilité de la « marchandise ennemie » à bord des navires neutres : s'agit-il seulement de la marchandise privée ennemie ; l'inviolabilité ne s'applique-t-elle pas aussi à la marchandise publique, appartenant à l'Etat ennemi ? (1) Plusieurs systèmes peuvent être soutenus. — On peut d'abord prétendre que la propriété publique n'est pas, comme la propriété privée, couverte par la déclaration de Paris, qu'elle est sujette à capture à bord d'un navire neutre. Trois arguments en ce sens : 1° la guerre est une relation d'Etat à Etat qui doit atteindre tout ce qui appartient à l'Etat ; 2° le droit commun de la guerre maritime autorise la confiscation de la propriété ennemie : à défaut d'une exception expressément indiquée, la propriété de l'Etat ennemi sous pavillon neutre doit donc être confisquée tout comme la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi ; 3" la règle d'humanité qui a fait imposer le respect de la propriété privée ennemie sur navire neutre n'a nullement sa raison d'être en ce qui concerne la propriété de l'Etat ennemi, collectivité sociale. (2) — Il est possible de soutenir, dans une autre opinion (.3), que la propriété publique doit être déclarée inviolable comme la propriété privée, en argumentant de la lettre de la déclaration de 1856, qui ne fait aucune distinction entre les marchandises publiques et privées, et de son esprit, qui a été de sauvegarder l'intérêt des neutres, en empêchant le plus possible tout trouble à leur commerce (4). — Des auteurs se sont prononcés en faveur de l'un ou de l'autre système, — Entre ces deux théories, le choix ne laisse pas d'être délicat. La première est peut-être préférable.
(1) La difliculté s'est piésentée pendant la guerr: Italo-turquc de 1911-1912^ Le 20 mai 1912, la commission des prises iiallenre, dans i'alfaiie du navire anglais Shefiield a décidé que la piopii(îtû publique est, comme les maichandises de contrebande, sujette à capture à boid d'un navire neutre. — V. le texte de cette décision : Atti délia régla commissione délie prede, t. I, p. 239. — V. dans le même sens une autie décision du 20 mal 1912 dans l'affaire Newa (Atti, t. I. p. 12G).
(2) V. R. L, 1912, p. 295 ; F, de Martens, Traité de droit international, édit. Léo, t. III, p. 355 ; Rivier, Principes du droit des gens, t. II, p. 429. — Comp. encore Anziiotti (R. I., 1912, p. 299), qui, tout en déclarant l'article 2 de la déclaigtion de Paiis inapplicable à la propriété de l'Etat ennemi, admet, par analogie avec les règles générales du dioit de la guerre en vigueur sui terre, la confiscation de la seule propiiété mobilière de l'Etat ennemi de nature ù servir aux opérations de la guerre, — Comp. Paul Fauchille, Rapport à l'Institut de droit international, Annuaire de l'Institut, t. XXVI, p. 66, note 1.
(3) V. Diena, / tribunali délie prede belliche e il loro auuenire, p. 112 ; Oppenhelm, International laiv,, 2" édii., t. U, p. 220, note 2 et p. 385, note 3. — Comp. Coquet, R, D, 1. P., t. XXI, p. 285,
(4) Sur le régime de la piopriété publique, navires et chaigemeuts, enHeraps de gueire maritime, dans les rapports des belligérants et dans ceux des belligérants et des neutres, V., outic ce qui a été dit anpra, et n° 1895**, les lapports et projets de lègleimut de ?.I. Paul Fauchille pour l'élaboiation d'un Manuel des lois de la guerre maiitimc, Animaire de l'Institui de droit international, t. XXV, XXVI, XXVIL V. aussi Coquet, R. D. I. P., t. XXI, p. 276.
1631'. — L'immunité de la propriété neutre à bord d'un navire ennemi disparaît-elle lorsque la marchandise neutre se trouve sur un navire armét de l'ennemi ? Partant de l'idée que l'armement d'un navire de commerce indique chez ce navire une intention hostile, la détermination de résister à la visite, les cours de prises britanniques ont décidé, antérieurement à la déclaration de Paris, que, dans ce cas, la propriété neutre pouvait être confisquée (affaire Fanny, 1814) ; les cours des Etats-Unis ont, à la même époque, soutenu l'opinion contraire, estimant qu'un propriétaire neutre peut légitimement charger ses marchandises sur un navire belligérant armé et que les marchandises ne perdent pas leur caractère neutre par suite de l'armement ou de la résistance du navire tant que le neutre n'a pas lui-même pris une part directe à un acte hostile (affaires Néréide, 1815, et Atalanta, 1808) (1). Cette dernière solution doit être préférée, dès lors qu'on admet — et telle fut en 1914 l'opinion de l'Angleterre ellemême — que le bâtiment de commerce armé ne devient pas un navire de guerre ou un navire assimilé à un navire de guerre, mais reste un navire de commerce (no 1313^).
1631 ^ — Les navires de commerce susceptibles d'être transformés en bâtiments de guerre demeurant des bâtiments de commerce tant que leur transformation n'a pas été opérée, il faut dire que les marchandises neutres se trouvant à leur bord jouissent de l'immunité édictée par la déclaration de Paris aussi longtemps que les bâtiments ^ne sont pas devenus des navires de guerre.
1531*. — Ce qui, aux termes de l'article 2 de la déclaration, e^t
)ustrait à capture sous pavillon ennemi, c'est la « marchandise »
leutre. Ce terme ne peut évidemment s'entendre que des choses qui
Bonstituent la cargaison du navire. La déclaration de Paris, en tant
l'elle couvre la marchandise neutre, ne saurait donc s'appliquer
un objet, tel qu'un appareil de signalisation, qui appartient à un leutre mais qui a été placé à bord du navire ennemi à titre de location : Bt objet, fixé au navire, en fait en réalité partie (2).
SECTION IV. — Restrictions apportées à la liberté commerciale des neutres
1532. — Même sous l'empire de la déclaration de Paris cKi 16 avril 1856, la liberté du commerce des neutres avec les belligérants, soit
(1) V. Cobbett, op. cit., t. H, p. 389. — Pearce Hlgglns, War and tfie privale ciliien, pp. 150, 151.
(2) C'est notamment ce qui fut jugé, pendant la guerre de 1914-1919, par la Haute-Cour de justice britannique dans l'affaire du navire allemand Schlesien (Paul Fauchille et Jules Basdevant, Jurisprudence britannique en matière de prises inarilinies, t. I, p. 68).
trafic direct, soit industrie de transport, est-elle une liberté absolue ? N'est-elle pas soumise à certaines festrictions ?
Dans le droit international, deux restrictions sont admises, qui résultent d'ailleurs de la déclaration de Paris elle-même (règles 2, 3 et 4) : elles sont relatives au transport de la contrebande de guerre et au cas de blocus des ports d'un belligérant par les escadres de son adversaire. — Ces deux restrictions fort importantes, sources de graves difficultés, exigent une étude spéciale, suffisamment étendue. Elles font l'objet de chapitres séparés (V. infra, n»" 1535 et s., 1589 et s.).
1533. — La pratique internationale a connu antérieurement d'autres restrictions encore, violemment imposées aux neutres par les belligérants, restrictions qu'il faut indiquer au moins succinctement. 1» En temps de paix, la plupart des Etats n'admettent pas que le cabotage puisse être pratiqué, sur leurs côtes, entre leurs divers ports de commerce par des navires étrangers (n" 518). — Les neutres peuvent-ils se livrer à ce genre de trafic en temps de guerre, faire le cabotage entre les ports d'un Etat belligérant ? Son exercice n'est-il qu'nne nouvelle forme de leur liberté de faire le conmierce, ou constitue-t-il une violation des devoirs de neutralité ? — Le sens comnmn répond, avec Hautefeuille, que si un Etat a le droit de prohiber un trafic quelconque dans les limites de sa juridiction, il a également le droit corrélatif d'autoriser tout trafic qu'il juge convenable. En pratiquant le cabotage, sans autorisation, le neutre violerait une loi particulière, mais non une loi internationale. — L'autre belligérant ne peut lui interdire un commerce, qu'il ne saurait légalement autoriser. Si donc l'un des belligérants donne aux neutres, pour la durée d'une guerre, l'autorisation de faire le cabotage entre ses différents ports, les navires neutres, qui profitent de cette autorisation, ne violent pas la neutralité et ne peuvent être capturés, sous le prétexte qu'ils se livrent à un commerce interdit.
Jadis, les Etats, désireux de ruiner la marine des neutres, ont tour à tour soulevé la prétention de leur interdire le cabotage entre les ports de l'adversaire. — Au xviii° siècle, plusieurs traités ont reconni aux neutres le droit de faire le cabotage entre les ports d'unbelligé^ rant ; d'autres traités le leur ont refusé. — La déclaration de neutra-j lité de 1780 le leur reconnaît formellement.
La jurisprudence anglaise dénie aux neutres cette faculté, par 11 motif que le cabotage peut facilement servir de couverture à un coui^ merce de contrebande (1). — A l'égard des marchandises qui sonf chargées dans un port ennemi pour être transportées dans un autre" port ennemi, elle admet une présomption de juris et de jure qu'elles doivent être considérées comme ennemies. — Les cours anglaises
(l) V. jugements de prises de sir William Scott, Robinson, t. I, p. 297 ; l. II, pp. 198, 200, 293.
I prononcent la confiscation de la cargaison, non celle du navire qui perd le fret acquis. — Elles n'admettent le cabotage le long des côtes de l'ennemi que si les marchandises qui font l'objet de ce trafic sont la propriété des neutres. — Phillimore partage cette opinion.
Mais cette jurisprudence, déjà rationnellement inacceptable avant 1^56, pourrait-elle être maintenue de nos jours, en présence de la déclaration du 16 avril 1856 (1) ?
1534. — 2" Dans les siècles antérieurs au xix®, le commerce avec les colonies d'outre-mer était exclusivement réservé à la métropole et aux navires nationaux. Système célèbre dans l'histoire. — Une guerre survenant, les belligérants, mis dans l'impossibilité de continuer, sauf risque de confiscation ou de destruction, leur trafic colonial, pouvaient-ils autoriser tous ou quelques-uns des peuples neutres à faire un commerce et une navigation jusque-là réservés à leurs propres sujets ? Les autres belligérants pouvaient-ils interdire aux neutres de se livrer à semblable commerce ?
Le gouvernernent anglais l'a essayé à plusieurs reprises. — La première, l'Angleterre voulut défendre à des neutres le commerce avec les colonies françaises, que la France leur avait ouvert dans la guerre de 1755. — Les vaisseaux de guerre et les corsaires anglais rendaient impossible toute relation de la France avec ses colonies. — La France permit aux Pays-Bas, à l'exclusion de toute autre nation neutre, de se charger des transports, que ses propres navires ne pouvaient plus opérer. Pour user de ce privilège, les vaisseaux hollandais tlevaient être munis de lettres .spéciales d'autorisation. — Les Anglais capturèrent, tant qu'ils le purent, les vaisseaux munis de ces autorisations, et les tribunaux de prises les condamnèrent ainsi que leurs cargaisons.
A l'appui de cette pratique, la Grande-Bretagne inventa la règle célèbre, connue sous la dénomination de Règle des commerces nouveaux ou Règle de 1756, Rule of the War of 1756. La Grande-Bretagne prétendait que la guerre ne saurait rendre possible pour les neutres un commerce qui leur était interdit en temps de paix. Elle soutenait que les neutres, en acceptant de l'ennemi des licences pour trafiquer avec les colonies de ce belligérant, devenaient eux-mêmes des ennemis par adoption. — Cette règle de 1756 ne fut pas appliquée par l'Angleterre pendant la guerre de l'indépendance d'Amérique. Mais elle en fit un des piliers de son droit maritime, pendant les guerres de la Révolution française et de l'Empire : en 1793, elle voulut même lui donner une extension plus grande, cherchant à comprendre dans la prohibition du commerce entre la métropole et ses colonies, non seulement les articles ennemis, mais aussi les marchandises neutres, et attaquant non seulement le commerce colonial chez un ennemi
(1) Calvo, op. cil., t. IV, § 2699.— Phillimore, op. cit., t. III, p. 309.— Gessner, Le droit des neutres, pp. 283 et s. — Perds, Manuel, § 43.
S'i2 CINQUIÈME PARTIE — LIVRK V — CHAPITRE 111
qui avait été ouvert pour la seule durée de la guerre aux navigateurs d'un Etat neutre au moyen de licences» mais encore celui ouvert à tous les Etats neutres par un simple décret.
Cette prétention est purement arbitraire : se livrer à Urt commerce inoffensif qu'un des belligérHnts permet n'est pas un manque d'impartialité et c'est tout aussi peu une immixtion dans les hostilités (1). C'est ce commerce des colonies qui a donné naissance à la théorie du voyage continu ou de la continuité du voyage (n°8 1566 et ». et 1649 et 8.). Pour se soustraire à la règle de 1756, les neutres s'avisèrent* en effet d'un détour. Comme le commerce des neutres avec l'Etat belligérant ou avec ses colonies restait toujours permis, ils imaginèrent de couper en deux le voyage entre la métropole et ses possessions : au Heu de transporter directement les marchandises aux colonies ou à l'Etat dont celles-ci dépendaient, ils les expédiaient d'abord dans un port neutre où ils payaient les droits, et ils se rendaient ensuite avec elles du {iays neutre aux colonies, ou vice versa. Afin de déjouer cette combinaison, sir "William Scott (lord Stovell) déclara qu'on ne devait tenir aucun compte de la division du voyage en deux parties^ que le second voyage était en réalité la continuation du premier et que^ l'opération étant ainsi considérée comme unique, les navires neutres avaient un caractère hostile et pouvaient être saisis, au moins pendant la durée du second voyage : estimant que les articles doivent être pris en flagrant délit, in delicto, il tint toujours l'aventure pour inoffensive pendant le voyage vers le port neutre et ne la condamna jamais que dans le trajet vers le port ennemi (Vi affaires Immanuel, 1799 ; William, 1806 ; Maria ; Thomyris ; etc.) (2).
Aujourd'hui la question des commerces nouveaux rentre dans le domaine de l'histoire, car aucun Etat n'interdit plus le commerce des sujets étrangers avec ses colonies.
La règle de 1756 a été déclarée contraire aux principes internationaux par tous les publicistes modernes de quelque autorité en Allemagne et en France, par Bluntschli, Gessner, Geffcken, Kaltenborn, Perels, de Boeck, Hautefeuille, Ortolan, par Calvo, par Wheaton, etc.
L'adhésion de l'Angleterre à la déclaration du 16 avril 1856, faisant libre la marchandise ennemie sous le pavillon neutre, rendra bien difficile, sinon impossible, à la Grande-Bretagne le retour à la règle de 1756.
(1) Geffpkëti sur Hefftéi', op. 6lt., § 168, hôte 3.
(2) V. Gbbbett, 0/3. cit.-, t. H, pp. 460-469. — Gèssher, dp. cil., Pp. 283 et s. — Kleen, Lors él usages de la neutralité^ t. II, pp. 121 et Si -^ Oppenhelrn, op, citu 2« édit., t. 11^ pp. 353, note et 499, note. — Rémy, Théorie de la continuité du voyage, pp. 27 et s.
LlflËftTÉ COMMfehdlALE bfeS «EtJfltÉ!! 823
SECTION V. — Conventions de la Haye du 18 octobre 1907 et déolaration
de Londres du 26 février i9oÔ. — La pratique contemporaine :
la guerre de 19i4
1584'. — La déclaration de Paris du 16 avril 1856, en proclamant l'inviolabilité des marchandises neutfes sous pavillon ennemi et des marchandises ennemies soUs pavillon neutre, à l'exception des cas de contrebande de guerre et de blocus, assurait au commerce pacifique In protection lH pUis grande qu'il pût espérer en cas de guerre. Elle répondait & Cet égard de la manière la plus parfaite aux nécessités de la vie internationale, qui impliquait alors l'existence d'un commerce étendu entre les peuples.
L'interdépendance économique des nations ne fit qUe s'accentuer depuis 1856. Il importait dès lors de plus en plus à l'intérêt général que la guerre apportât le moins de gêne possible au commerce international de nature pacifique. Aussi les règles de la déclaration dé Paris dcmeurèrertt-elles à l'abri de toutes modifications conventionnelles de la part des Etats. Ces règles sont restées aux premières années du XX» siècle le droit international positif qu'elles avaient été au milieu du siècle précédent.
1534 'i — Mais, si les Etats ne songèrent pas à y substituer d'autres principes, ils estimèrent qu'elles pouvaient recevoir certaines améliorations. Le» règles de 1866 étaient sur plusieurs points imprécises : il fallait introduire la certitude et la fixité là où régnaient le doute et les variations. D'autre part* les progrès de la science dans l'art de détruire avaient donné naissance à des moyens de guerre nouveaux, donune les mines et les torpilles, propres ft gêner la hberté commerciale dés neutres : il convenait d'en réglementer l'usage pour rendre celui-ci moins nuisible.
1584\ — Ge fut au début du xx* siècle^ à la suite des incidents de la guerre de 1899 entre la Grande-Bretagne et le» Républiques africaines et de celle de 1904 entré la Russie et le Japon, que ce double problème s'imposa à l'attention des Etats. — A la seconde conférence de la PaiïC, qui sb réunit à la Haye en 1907, une convention fut élaborée sur les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime. Mais cette Convention ne traita pas d'une manière spéciale du commerce des neutres : déclarant, dans Son préambule, » ne porter aucune atteinte aux stipulations des traités généraux existants », elle laissa à cet égard toute leUr force aux règles de la déclaration de Paris. La conférence chercha toutefois à en mieux déterminer la portée. Elle mit en effet en discussion les deux limitfftions que la déclaration de 1856 avait apportées à la Ubérté commerciale des neutres, c'esta-ilire la question de la contrebande de guerre et celle du blocUS. Malheureusement l'accord ne put se faire au sujet de ces deux ques-
tions, et l'assemblée se sépara sans prendre à leur égard aucune décision. Elle fut plus heureuse à d'autres points de vue qui, indirectement, touchaient encore au commerce des neutres. Des conventions sortirent de ses délibérations qui garantirent la sécurité du commerce international contre les surprises de la guerre, en protégeant les opérations engagées de bonne foi et en cours d'exécution avant le début des hostilités (convention VI), en soumettant à des règles précises la transformation des navires de commerce ennemis en bâtiments de guerre (convention VII), en proclamant l'inviolabilité de la correspondance postale (convention XI), en libérant les équipages neutres des navires marchands ennemis capturés (convention XI), en n'autorisant l'Msage des torpilles que si elles doivent devenir inoffensives après aveir manqué leur but, et l'emploi des mines que si leur emplacement est indiqué et si ellos doivont .lov^nir rapidement inoffensives (convention VIII).
1534\ — La liberté commerciale des neutres ne fut vraiment réglementée que par la déclaration navale de Londres du 26 février 1909. — La déclaration de Paris avait affranchi les cargaisons ennemies sous pavillon neutre et les cargaisons neutres sous pavillon ennemi, mais comme elle n'avait pas défini le pavillon et les cargaisons neutres, l'affranchissement en bien des cas demeurait douteux et risquait de devenir illusoire ; la déclaration de Londres apporta ici certaines précisions (art. 57 et suiv.). — La déclaration de 1856 avait laissé incertaines la notion de la contrebande de guerre et celle du blocus : celle de 1909, tout en conservant aux belligérants le droit d'indiquer eux-mêmes les objets dont ils voulaient interdire le commerce, dressa des listes des objets qui devaient, pouvaient ou ne pouvaient pas constituer de la contrebande de guerre et elle détermina avec certitude les conditions dans lesquelles la saisie de celle-ci était possible (art. 22 et s.) ; en ce qui concerne le blocus, elle le soumit à des règles qui rendaient plus difficiles son établissement et son maintien et limitaient sensiblement ses effets (art. 1^' et s.). Elle assura enfin au commerce des neutres une protection précieuse contre l'arbitraire des belligérants en déterminant les règles de l'assistance hostile (art. 45 et s.), wi exemptant de la visite les navires neutres sous convoi (art. 61 et 62), en imposant certaines restrictions à la destruction des prises neutres (art. 48 et s.).
1534^ — A la conférence navale de Londres de 1908-1909, l'Allemagne proposa de considérer comme navires de commerce ennemis les navires neutres faisant actuellement et avec l'autorisation du gouvernement ennemi un trajet auquel ils n'ont été autorisés qu'après l'ouverture des hostilités ou dans les deux mois qui l'ont précédée, par exemple ceux admis par un gouvernement ennemi à une navigation réservée en temps de paix à la marine nationale de ce gouvernement : il y avait là, d'après elle, une assistance donnée à l'un des belligérants. Mais cette proposition, qui consacrait la règle de 1756 relative à
Pinterdiction des commerces •nouveaux, se heurta à une opinion liamétralement contraire de plusieurs Etats. La France, notamment, Était directement intéressée dans la question ; car, d'après sa législaion, le cabotage (décret du 21 septembre 1793, art. 4) et l'intercourse sntre la métropole et l'Algérie ou la Corse (loi du 2 avril 1 889 ; loi lu 22 juillet 1909) sont réservés au pavillon national. Pour ne pas iccentuer le désaccord, la conférence décida de laisser la question absolument entière. Après avoir déclaré dans son premier alinéa fque « le caractère neutre ou ennemi du navire est déterminé par le )avillon qu'il a le droit de porter », l'article 57 dit, en effet, dans son second paragraphe : « Le cas où le navire neutre se livre à une navigation réservée en temps de paix reste hors de cause et n'est nullement visé par cette règle ». On ne devra donc pas nécessairement considérer comme neutre, par cela seul qu'il porte le pavillon neutre et a droit de le porter, le navire neutre qui se livre à un commerce réservé ; c'est le tribunal national des prises et, sur recours, la cour internationale des prises qui tranchera la question.
1534'^. — Telles sont les importantes dispositions, complémentaires de la déclaration de Paris du 16 avril 1856, que le siècle nouveau introduisit dans le droit international maritime en ce qui concerne le commerce neutre. Mais les règles nouvelles, inscrites dans des textes solennels, reçurent-elles dans la pratique l'accueil favorable qu'on espérait ? N'ont-elles pas en définitive constitué simplement des améliorations théoriques ? On ne dut pas attendre longtemps avant que fut mise à l'épreuve leur valeur effective. En 'effet, cinq années après la déclaration de Londres, en 1914, une grande guerre était déchaînée sur le monde par l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie, au cours de laquelle l'occasion se présenta fréquemment pour les belligérants de faire connaître leur attitude vis-à-vis de la navigation des neutres. L'expérience a malheureusement montré que la pratique internationale, bien loin d'accuser un progrès, témoigna d'une sérieuse régression. Non seulement les règles nouvelles, dont on pouvait à la rigueur contester l'application, puisque les conventions de la Haye n'avaient pas été acceptées par tous les belligérants et que la déclaration de Londres n'avait été ratifiée par aucun d'eux, furent violées, mais les anciennes, qu'on pouvait croire définitivement acquises, — celles de la déclaration de Paris, — furent également méconnues.
1534'. — Ce furent l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie qui, dès le début des hostilités, donnèrent le signal de la régression. Dans les premiers jours d'août 1914, sans aviser préalablement les gouvernements, elles jetaient à profusion et au hasard dans toute la mer du Nord et dans la mer Adriatique des mines flottantes ne présentant aucune des garanties prévues par la convention VIII de la Haye : de la sorte, les navires ennemis avec leurs cargaisons neutres et les navires neutres avec marchandises ennemies ou neutres furent, en violation de la déclaration du 16 avril 1856, exposés à la destruction,
826 CINQUIÈME Mhfl» — LtVMK V — OMAPlTRE m
en même temps qu'étaient voués à la mort leurs équipages et leurs passagers. La France et la Grande-Bretagne ne pouvaieht laisser sans réponse les mesures prises ainsi par l'Allemagne et par l'Autriche- Hongrle. Elles attendiréht cependant jusqu'au mois d'octobre pour placer à leur tour, par vole de représailles, des mines en haute mer, et alors, à la différence de leurs ennemis, elles eurettt soin d'utiliser seulement des mines conformes aux stipulations de la Haye et d'indiquer aux puissances étrangères les régions où elles les avaient mouillées. — Mais l'usage des mines ne fut pas le seul moyen qu'employèrent les Empires centraux pour empêcher le commercé des neutres avec leurs adversaires : la maîtrise que ces derniers exerçaient sur la mer ne permettant pas aux croiseurs germaniques d'exercer vis-à-vis des navires de commerce ennemis ou neutres la surveillance que le droit des gens autorisait, ce fut à des navires sous-marins, capables d'échapper à l'action des flottes adverses, qu'ils recoururent pour isoler commercialement les Alliés ; mais des sous-marins ne pouvaient que difficilement, et en tout cas dans des conditions dangereuses pour eux, procéder ft l'exercice du droit de visite : ils se mirent dès lors à détruire indistiftctement, sans les avertir et sans chercher â sauver ceux qui les montaient, tous les naVires neutres ou ennemis qu'ils rencontraient. C'est le 28 octobre 1914, en torpillant le vapeur français Amiral- Oantheaume, que l'Allemagne usa pour la première fols de son nouveau procédé ; elle ne tarda pas à en généraUsër l'applieatlon : le 4 février 1915, puis le 31 janvier 1917, elle proclama « tones de guerre » d'imhîenses portions de mer et déclara qUe dans ces zones elle détruirait par des sous-marins tous les navires de commerce, neutres ou ennemis, qui y pénétreraient. De pareilles mesures avaient encore poui* résultat de considérer comme inexistantes, non seulement la règle qui assure l'inviolabilité des navires neutres porteurs dé dargaisons neutres, mais aussi les stipulations de la déclaration de Paris qui imposent le respect des marchandises neutres à bord des navires ennemis et celui des riiarehandises ennemies à bord des navires neutres. — A l'acte de barbarie que cofastituait l'ordonnance allemande du 4 février 1915, l'Angleterre et la France répondirent les 11 et 13 mars suivants par des représailles. Elles annoncèrent qu'afin d'isoler l'Allemagne leurs navires de guerre arrêteraient à bord des bâtiments neutres, pour être séquestrées ou vendues, toutes marchandises appartenant â des sujets de 4'Empirë d'Allemagne, et à bord des mêmes bâtiments, sous peine de renvoi au point de départ, de vente ou de réquisition, toutes marchandises heutres ayant pour lieu de provenance ou de destination l'Allemagne ou des territoires occupés par ses forces armées. C'était porter atteinte tout à la fois à la liberté commerciale dëS neutres sous leui- propre pavillon et à la seconde règle de la déclaration de Paris qui déclare insaisissable sous pavillon neutre la marchandise ennemie à l'exception de la contrebande de guerre (c»inpi décision du Cëtlséil des prises français du 4 mars 1920,
LIBERTÉ COMMEHGfALE DEë NEUTRfië 827
âff. Almazora)i La France et la Grande-Bretagne appliquèrent d'ailleurs le système du voyage continu (no» 1588^' et s.) en ce qui concerne les marchandises de propriété ou de destination ennemie. C'est ce qui ressort de l'article 3 de l'ordre en conseil anglais du 11 mars 1915 et de l'article 3 du décret français du 13 du même mois ; un ordre en conseil du 16 lévrier 1917 précisa encore en déclarant : « L Tout navire rencontré en mer naviguant vers un port neutre ou venant de tout port neutre présentant des facilités d'accès dans un territoire ennemi, sans toucher à un port dans le territoire britannique ou allié, sera, à moins de preuve contraire, supposé transporter des marchandises à destination ou d'origine ennemie, et sera amené dans un port pour y être examiné et au besoin traduit devant une cour de prises. — IL Tout navire transportant des marchandises à destination de l'ennemi ou d'origine ennemie sera susceptible de capture et de condamnation relativement au transport de ces marchandises : toutefois si un navire touche dans un port britannique ou allié désigné pour l'examen de sa cargaison, il ne sera pas prononcé une sentence de condamnation pour le seul fait du transport de marchandises à destination de l'ennemi ou d'origine ennemie, et il ne sera soulevé aucune présomption ainsi qu'il est étabU à l'article L — IlL Les marchandises qui sont trouvées, lors de l'examen d'un navire^ être d'origine ennemie ou à destination de l'ennemi seront susceptibles de condamnation » (Gomp. ordre en conseil du 10 janvier 1917). Les autres pays associés à l'Entente n'agirent pas d'ailleurs différemment. Ainsi le Portugal déclara, par un décret du 14 août 1916, art. 6, que « les marchandises qui ne sont pas considérées comme de la contrebande de guerre, et qui appartiennent actuellement à l'ennemi ou à ses alliés, peuvent être saisies d. bord de bâtiments neutres pour n'importe quelle destination, afin d'être Soumises au régime établi par le décret du 20 avril 1 916 et selon les lois en vigueur ». — Mais les Alliés firent encore autre chose. Comme réplique aux violations des lois de la guerre» sur terre ou sur mer^ commises par l'Allemagne, les puissances de l'Entente, par des déclarations successives, dont la première remontait hU 20 août 1914, étendirent ù l'extrême les listes des objets de contrebande de guerre» renforcèrent de jour en jour davantage les présomptions de destination hostile des marchandises de contrebande^ appliquèrent d'une manière extensive le système du voyage continu, enfin effacèrent toute distinction entre la contrebande absolue et la contrebande relative (no« 1588-' et s.). De la sorte, par le moyen de la contrebande de guerre» les Empires centraux furent presque entièrement empêchés de recevoir du dehors les produits qui leur étaient nécessaires. Ces Empires, de leur côU', ne se firent pas fautes d'ailleurs; de répondre à l'extension ennemie de la contrebande de guerre par une extension semblable.
1584". — Les belligérants ont encore) à d'autres points de vue, apporté des limitations nouvelles à la navigation des pays étrangers
à la guerre. — Du côté des puissances centrales, on admit d'abord qu'un navire neutre sera considéré comme ayant un caractère ennemi s'il est engagé dans un voyage qui ne lui a été permis que depuis l'ouverture des hostilités ou dans un délai de deux mois auparavant. C'était le rétablissement de la règle de 1756, que l'Allemagne avait jadis proposé d'introduire dans la déclaration de Londres (n" 1534'). Telle fut la disposition qui forme l'article 16 a de l'ordonnance des prises allemande de 1909-1914. Les puissances centrales décidèrent, en outre, que dorénavant un navire neutre serait considéré, sauf preuve contraire, comme naviguant dans l'intérêt des opérations de guerre de l'ennemi, lorsque la majeure partie de la flotte marchande de l'Etat dont il bat pavillon navigue au profit de l'ennemi ou lorsque cet Etat a conclu avec un Etat ennemi un accord portant concession de tonnage. Ainsi statua une ordonnance de l'Empire allemand du 24 avril 191 S. C'était pour les Empires centraux une façon de couvrir leurs destructions arbitraires des navires neutres ; mais en même temps c'était, contrairement au droit, imputer à un navire les actes d'un autre navire et annihiler la liberté des mers. — En réponse à une semblable prescription, les Alliés déclarèrent que tout navire neutre qui se place sous le contrôle de l'ennemi en recevant un sauf-conduit ennemi non reconnu par les Alliés et en opposition avec l'exercice de leurs droits de belligérants, doit être considéré, sauf preuve contraire, comme naviguant dans l'intérêt de l'Etat ennemi et que, dès lors, perdant le bénéfice de sa neutralitr, il ne peut protéger efficacement de son pavillon les marchandises de propriété, provenance ou destination ennemies formant sa cargaison, et doit être avec celle-ci sujet à capture et à confiscation. Telles furent notamment les décisions prises par un décret français du 27 août 1918 et par un décret italien du 10 octobre 1918. Cette solution tendait à mettre obstacle à une combinaison que les gouvernements ennemis, et spécialement le gouvernement allemand, avaient employée afin de s'assurer chez les neutres les transports maritimes nécessaires : en effet, sans se soucier du droit des neutres, ils avaient prétendu effrayer ces derniers en se réservant les services de certains navires neutres et en s'attribuant dans les pays neutres eux-mêmes le contrôle de leurs cargaisons au départ et en le faisant constater par un sauf-conduit de leurs consuls. Bien entendu, le régime ainsi institué par l'Entente ne devait pas s'appliquer aux navires neutres destinés au ravitaillement de la Belgique occupée ou de la Suisse et reconnus par les Alliés et qui n'avaient reçu un sauf-conduit ennemi que pour assurer à cet effet leur protection. — D'autres procédés furent encore employés par le gouvernement britannique pour empêcher le commerce des neutres avec l'Allemagne. Ainsi, il passa des arrangements avec des compagnies de navigation neutres, aux termes desquels les navires de ces compagnies étaient autorisés à se rendre à leur destination sur l'engagement d'envoyer en Angleterre pour être jugés par la cour des prises tous
objets suspects d'être du territoire ennemi et de se conformer à toutes les règles édictées par la Grande-Bretagne en ce qui concerne le commerce. Il décida, d'autre part, de reluser dans ses ports le charbon nécessaire aux navires neutres dont les propriétaires refuseraient de se prêter aux règles établies pour interdire l'envoi de chargements en Allemagne. Ce dernier expédient, contre lequel les neutres protestèrent, fut employé aussi par les Etats-Unis, lorsqu'ils furent devenus belligérants, mais ils s'étaient élevés contie lui quand ils étaient encore neutres (1).
1534'. — On se trouvait ainsi, au cours de la grande guerre, revenu aux plus mauvais jours qu'avait connus la liberté commerciale des neutres ! Les règles qu'à la suite d'efforts répétés la diplomatie était parvenue à poser pour concilier les justes intérêts des neutres et des pays en guerre en mettant les premiers à l'abri des prétentions exagérées des seconds avaient en quelques mois cessé d'exister : non seulement les droits des belligérants avaient primé ceux des neutres, ils les avaient à peu près complètement détruits ! (^e résultat était dû au caractère particulier que dès le début de la guerre mondiale les Empires centraux avaient donné à la lutte sur mer. Convaincus qu'à raison de la supériorité navale des Alliés, ils ne pourraient triompher d'eux sur le terrain purement militaire, ils résolurent de faire de la guerre maritime une guerre exclusivement commerciale et économique. Avec la spécialisation à outrance, grande règle de la vie actuelle, aucun Etat ne peut tirer de son propre sol tout ce qui est nécessaire à son industrie ou à la vie de ses habitants, il doit pour l'obtenir s'adresser aux autres nations ; c'est dès lors les communications de l'ennemi avec les neutres qu'il leur fallait atteindre, et par des moyens auxquels les flottes actuelles ne peuvent que malaisément s'opposer : les mines et les sous-marins leur fournissaient ces moyens ; ils en usèrent aussitôt sans limitation. Menacés de la sorte dans leur existence matérielle, les Alliés devaient nécessairement se défendre. Mais leurs unités militaires, si puissantes qu'elles fussent, ne pouvaient directement combattre utilement les procèdes de l'adversaire. Force leur fut donc de trouver des moyens qui leur permissent de paralyser à leur tour la vie économique de l'Allemagne et de l' Autriche-Hongrie. De là les restrictions que, par voie de légitime défense, ils imposèrent au commerce des neutres. C'étaient des actes de représailles, auxquels répondirent bientôt d'autres actes analogues 1 Et ainsi, de représailles en représailles, et par des combinaisons diverses, la navigation des Etats pacifiques se trouva subir successivement des atteintes de plus en plus grandes. Les Etats de l'Entente auraient pu, comme leurs ennemis, se servir à l'excès, et en méconnaissant les règles du droit international, des mines et des sous-marins ; mais cet emploi leur répugnait, car par lui ce n'étaient pas seulement les biens, c'étaient
(1) V. Gurner, Inlernalional luiv and the world ivar, 1920, t. II, § 531.
encore les personnes mêmes des neutres qui étaient mis en péril. En multipliant les additions sur les listes de contrebande et en soumettant à la saisie et au déroutement les navires à destination de leurs adversaires, s'ils arrêtaient le commerce des neutres, ils respectaient du moins la vie des équipages et ftes passagers, ce que ne faisaient ni l'Allemagne ni l'Autriche-Hongrie. La méconnaissance des droits des neutres accomplie par eux pour se défendre des attaques illégales portées par l'ennemi à leurs intérêts vitaux, si on la compare à ces attaques, présentait ainsi un caractère relativement modéré et n'était point sans excuse. En vérité, les représailles ne doivent pas atteindre les Etats tiers. Mais on admet que ce principe souffre, dans certains cas, des exceptions. Un Etat neutre ne peut-U pas être frappé d'une manière indirecte ? N'est-Il pas mal venu à se plaindre des mesures dont il subit le contre-coup, quand ces mesures sont indispensables pour empêcher de véritables crimes dont les neutres sont exposés à souffrir aussi bien que les belligérants mêmes (n" 1025') (1) ? Or tel était ici. le cas, semble-t-il : en atteignant le commerce des neutres afin d'interrompre la vie matérielle de l'ennemi, les Alliés voulaient amener celui-ci à abandonner des procédés qui causaient chez les neutres au moins autant que chez les belligérants de nombreuses pertes de vies humaines.
1534*°. — Les Etats neutres eussent peut-être évité une partie des souffrances qu'ils ont dû subir s'ils avaient, à l'ouverture des hostilités, entrepris une action vigoureuse contre les infractions commises alors vis-à-vis de deux d'entre eux par l'Allemagne. En prenant la défense de la Belgique et du Luxembourg injustement attaqués, ils auraieiit défendu leur propre cause (2). Leur abstention à ce moment fut pour l'Empire allemand un encouragement à persévérer dans sa conduite contraire aux principes de justice et d'humanité. Et c'est cette conduite qui mena aux violations qui finalement les frappèrent tous. Chacun d'eux, sans doute, protesta dès qu'il se trouva personnellement touché. Ainsi firent les Etats-Unis, notamment le 26 décembre 1914, le 30 mars et le 21 octobre 1915 contre l'Angleterre et la France, le 10 février et le 9 juin 1915 contre l'Allemagne. Ainsi encore procédèrent les Pays-Bas, respectivement vis-à-vis des mêmes puissances, le 19 mars et le 12 février 1915 (3). Mais ces protestations isolées, que n'inspirait pas la solidarité des intérêts, étaient trop tardives pour pouvoir être efficaces : les belligérants étaient pris dans un engrenage d'infractions dont il leur était impossible de sortir.
(1) V, Le Fur, Des représailles en temps de guerre, 1919, p. 126. Comp. de Visscher, Les lois de la guerre et la théorie de la nécessité, R. D. I. P., t. XXIV, pp. 86-87.
(2) Comp. Albéric Rolin, Du droit fy la neutralité ou du droit de rester neutre, Bulletin de la classe des lettres et des sciences morales et politiques de l'Académie royale de Belgique, 1920, p. 187.
(3) V. Paul FauclUlle, La guerre de 1914, t. I, II et II L
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On eut un instant l'intention au Venezuela de constituer une Ligue des pays neutres pour la défense de la liber ié du commerce et de la navigation (1). L'idée demeura sans suites. C'est dès la première violation du droit des gens, et qui avait été la plus grave, qu'il eût fallu songer .'. l'établir. Telle est la voie qu'il faudra suivre, si l'on veut que les jjfocédés de la guerre de 1014-1919 ne servent point de précédent dans les guerres futures.
1534". — Le 8 février 1917, alors qu'ils avaient rompu les relations avec l'Allemagne, mais ne lui avaient pas encore déclaré la guerre, les Etats-Unis ont promulgué un code de la guerre maritime sous iorme d'Instructions à leur niarine (2), dans lequel ils ont notamment reproduit littéralement (art. 72 et 73) la 2^ et la 3« règles de la déclaration de Paris du 16 avril 1856, à savoir que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l'exception de la contrebande de guerre et que la marcliandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon cimemi ; ils y ont de même incorporé la quatrième règle relative ù l'effectivité des blocus (art. 2S)'(.3). Ces règles se trouvent également dans les Instructions nouvelles, d'ailleurs fort semblables aux premières, qu'ils délivrèrent .1 leur marine en juin 1917 (4), après être devenus eux-mêmes belli' gérants (art. 67, 68 et 27).
1634''. — Les restrictions imposées aux neutres par les belligérants durant la guerre mondiale ont attiré spécialement en Amérique l'attention des jurisconsultes. L'Institut américain de droit international a, dans sa session de la Havane, du 22 au 27 janvier 1917, élaboré un projet en 34 articles pour le règlement de la neutralité maritime (5), qui part du point de vue que les droits des neutres loivent être toujours respectés et passer à l'avenir avant ceux des )elligérant8. Ce projetj^ par une réaction un peu excessive, sacrifie in réalité les droits des belligérants à ceux des neutres. — Après lavoir posé en règle que la neutralité n'est pas seulement un devoir l'impartialité à l'égard des belligérants, mais est aussi un devoir de »acigérance à l'égard de l'humanité, et que les neutres qui n'ont pu
(1) Mémorandum du ministèie des aflaiies etrangèies des Etats-Unis du Venezuela sur les droits des pays neuties, octobre 1914, Paul Fauchllle, La
terre de 1914, t. I, p. 318.
(2) Maritime latv. Iiialructiona for nauy gooerriing maritime warfare, February 1917, 79 p., Navy Dep.
(.3) V. Stockton, The déclaration o/ Paris, A. J., 1920, p. 368.
(4) Instructions for the navy of the United States governing maritime warfare, lune 1717, 79 p., Government printlng office. — Ces Instructions de 1917
revoient et résolvent généralcmeot dons le même sens les iiuestions qu'avaient \éyd envisagées les Instiuttions du Sléviier 1917 eu ce qui concerne la conduite Jie la guerre maritime, et que nous avons indiquées dans les chapitres du pié-
ent ouvrage rclallis à la matière.
(5) V. Résolutions et projets de VlnatitiU américain de droit international, tsiion de la Havane, 1917, p. 79.
réussir à empêcher le conflit ont l'obligation de tout mettre en œuvre pour le terminer sans retard, il déclare qu'il faut sauvegarder et garantir la liberté du commerce des neutres avec les belligérants et libérer les neutres du fardeau et des charges inutiles qui pèsent sur eux. — A cet effet, il institue une « Assemblée des neutres » où les belligérants seront représentés, qui, sitôt une guerre déclarée, devra se réunir à la Haye, sur l'invitation du conseil de direction de la cour permanente instituée en cette ville, pour : 1° adopter les mesures nécessaires au maintien de la liberté du commerce et de la navigation neutres ; 2» déterminer la liste des objets devant être considérés comme contrebande de guerre ; 3° veiller à l'observation des droits et des devoirs des neutres ; 4° autoriser des mesures de coercition contre le belligérant ou contre le neutre qui refuse de respecter les droits et les devoirs de la neutralité. — En ce qui concerne la Uberté du commerce en temps de guerre, le projet consacre les principes suivants : 1» Interdiction du blocus commercial des ports des belligérants et des zones maritimes baignant leurs côtes. 2" Inviolabilité de la propriété privée sur mer : les navires de commerce des belligérants et des neutres ne peuvent être ni coulés ni confisqués ; si des navires sont porteurs de contrebande de guerre, celle-ci peut être confisquée ou détruite par le capteur. 3" Abolition du droit de visite : les autorités locales de chaque pays viseront les papiers de bord des navires marchands partant du pays vers un port belligérant ; les navires des belligérants ne pourront arrêter les navires de commerce neutres et belligérants que pour exiger l'exhibition des papiers de bord ; ils pourront, toutefois, malgré la régularité des papiers, visiter les navires marchands, mais alors si la visite établit que le navire ne porte pas de contrebande, le visiteur devra lui payer une amende ; s'il est trouvé de la contrebande, le pays qui a visé le faux-passeport payera une indemnité ; les navires n'ayant pas de papiers visés en due forme peuvent être visités suivant la pratique actuellement suivie. 4*^ Les navires marchands d'un belligérant ne peuvent pas refuser de transporter d'un port neutre à un autre port neutre des marchandises ou des personnes appartenant à l'autre belligérant, à l'exception des personnes dont l'âge ou la situation fait supposer qu'elles partent pour s'enrôler au service de leur patrie. 5° Inviolabilité absolue de la correspondance postale, officielle ou privée, des neutres ou des belligérants sur un navire neutre ou ennemi. — Le projet détermine ensuite ainsi qu'il suit les droits et les devoirs des belligérants : 1° Obligation de respecter les droits souverains des puissances neutres, tant dans leur territoire que dans leurs eaux. 2° Défense de faire des ports et eaux neutres la base d'opérations navales, notamment d'y installer des stations radiotélégraphiques. 3'^ Refus d'accès aux ports, rades et eaux neutres des navires de guerre belligérants, sauf le cas de force majeure dûment justifiée : le besoin de ravitaillement, de combustible ou d'approvisionnement n'est pas une cause de force
LIBERTÉ COMMËaCt.^LE DES NEUTRES S33
majeure ; la réparation des avaries n'est autorisée que dans la mesure indispensable à la sécurité de la navigation, et le navire devra quitter le territoire neutre sitôt l'avarie réparée. Il convient d'assimiler aux navires de guerre les navires auxiliaires ordinaires ; les navires de commerce transformés en navires de guerre ; les navires de commerce belligérants prêtant une assistance continue ou occasionnelle aux navires de guerre de leur pays, sans avoir été transformés en navires auxiliaires ; les navires neutres qui prêtent une assistance continue ou occasionnelle aux navires belligérants. 4° Droit pour les navires de commerce belligérants de s'approvisionner de ciiarbon et de se ravitailler dans les ports neutres, dans les conditions fixées par l'autorité locale et, à défaut, comme en temps de paix : si un navire ainsi approvisionné ou ravitaillé cède tout ou partie de ses approvisionnements à un navire de guerre belligérant, aucun navire de la compagnie à laquelle il appartient ne pourra plus à l'avenir recevoir ni combustible ni approvisionnement dans le pays ; si, par son aménagement ou par d'autres circonstances, un navire de commerce est soupçonné de fournir aux navires de guerre de son pays les approvisionnements |ont ils ont besoin, on pourra lui refuser tout approvisionnement, il sera signalé à tous les autres pays. 5° Les navires auxiliaires des îUigérants retransformés en navires marchands ne peuvent être Imis dans les ports neutres qu'à certaines conditions (ne pas avoir iolé la neutralité du pays où ils arrivent, retransformation opérée ms les ports ou les eaux de leur propre pays ou des alliés de celui-ci, îtransformation effective, communication des noms des navires îtransformés, engagement de ne pas destiner à l'àyenir les navires îtransformés au service de la flotte armée). 6" Défense, à peine de mfiscation et d'indemnité, aux aéroplanes, dirigeables ou aéronefs felligérants de survoler le territoire ou la mer juridictionnelle des feutres. — Quant aux droits et aux devoirs des neutres, ils sont les livants : 1° Distinction entre les actes d'assistance des Etals neutres les actes de commerce des individus : les premiers seuls sont conraires à la neutralité. 2° Défense aux puissances neutres de faire, lirectement ou indirectement, remise à une puissance belligérante le vaisseaux de guerre, munitions ou matériel de guerre quelconque. \° Obligation de faire partir dans les 24 heures ou dans le délai prescrit )ar l'autorité locale les navires de guerre belligérants se trouvant lans leurs eaux à l'ouVerture des hostilités. 4*^ ObUgation d'empêcher "dans leur juridiction l'équipement ou l'armement de navires supposés devoir servir à des opérations hostiles et de s'opposer au départ de navires destinés à des usages de guerre. 5" Une puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte des belligérants, d'armes, de munitions et en général de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. 6«» Obligation pour un gouvernement neutre d'empêcher les agents des gouvernements belUgérants de procéder sur son territoire à l'enrôlement de leurs natio-
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naux, mais droit de laisser ceux-ci partir volontairement^ même en grand nombre et dans le même temps, à moins qu'il ne s'agisse des nationaux belligérants qui sont également ses nationaux. 7" Assujettissement aux mesures édictées par l'autorité locale de l'usage des télégraphes ou câbles des puissances neutres. 8° Obligation pour les puissances neutres d'empêcher dans leurs ports et eaux toute violation de leur neutralité. 9" Obligation d'interner les navires de guerre ou de commerce belligérants entrés illégalement dans les ports et eaux neutres, sans que le pays internant puisse être responsable des dommages soufferts par le navire interné. 10° Droit pour les Etats neutres d'envoyer des navires-hôpitaux pour recueillir les morts, blessés et malades belligérants en cas d'opérations navales en pleine mer : les blessés et naufragés recueillis ne doivent pas être internés, mais doivent être mis en liberté aussitôt que possible. — Le projet de l'Institut américain envisage enfin certaines sanctions pour l'observation des lois de la neutralité et de la belligérance : obligation, pour les belligérants, de payer aux Etats neutres dont ils ont violé les droits une indemnité, qui est fixée par l'Assemblée des neutres ; nomination par cette assemblée de conunissions de neutres chargées de surveiller dans chaque pays belligérant l'observation des lois et coutumes de la guerre ; droit pour l'Assemblée des neutres de protester, au nom de tous les pays neutres, contre les violations des lois et usages de la guerre.
