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415. Les conseils municipaux, les conseils d'arrondissement, les conseUs généraux ne sont-ils donc pas utiles, et pourrait-on se dispenser de placer des assemblées du même genre, auprès des magistrats semblables au maire qui seraient mis à la tête des cantons et des provinces ?

Loin de moi cette pensée. J'estime, au contraire, que c'est un devoir pour un souverain d'organiser largement la représentation de chaque société civile locale auprès de son chef. Autant il me paraît bon que tout le poids de la décision pèse sur un seul, autant il est nécessaire que cet homme ne se détermine et surtout ne légifère qu'entouré des avis de ceux qu'il pourrait léser dans leurs intérêts. Aussi n'hésiterai-je pas à dire que tous les hommes d'une société civile inférieure doivent être appelés à envoyer des représentants auprès de l'autorité locale. Subordonner ce droit à des conditions de cens serait une injustice ; est-ce que les pauvres ne sont pas intéressés dans les questions de Tordre moral ou physique ? Ils doivent donc être consultés.

416. C'est le suffrage universel ? Certainement; mais cette réponse ne doit pas être séparée des trois considérations qui suivent.

Premièrement, c'est le suffrage universel comme expression de besoins ou de vœux, et non comme autorité.

Secondement, ce que nous voulons c'est le suffrage vraiment universel. Les élus qui sont la représentation approximative de la foule ne sont pas les seuls qui aient le droit .!(^ parler. Il y a dans une circonscription des intérêts qui pour être spéciaux à un ou quelques hommes n'en méritent pas moins, à cause de leur importance, d'être pris en considération particulière, et dès lors d'avoir un ou plusieurs défenseurs auprès de l'autorité locale. C'est, par exemple, une corporation d'ouvriers, un hospice, un établissement industriel ou d'enseignement. 11 ne s'agit point de savoir

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ropinion de la majorité des citoyens ; c'est des intérêts de tous qu'il faut s^enquérii*.

Telle est la représentation dont le maire, le sous-préfet et les chefs semblables des sociétés civiles à établir devraient être entourés. On dira peut-être : — Que d'élections ! Est-il possible d'appeler tant de fois le peuple aux urnes? — Cette difficulté n'est qu'apparente. Les élections aux différentes assemblées pourraient se faire en même temps ; ou bien, et cela me parait de beaucoup préférable, le suffrage serait à plusieurs degrés et les conseils de chaque rang désigneraient les membres de l'assemblée du degré immédiatement supérieur, sans préjudice d'une représentation propre aux intérêts spéciaux proportionnellement condérables.

De là, cette troisième considération : Dans notre système, le suffrage universel direct n'existe que pour les élections communales.

417. C'est ici le lieu de nous demander si nous accorderons aux femmes le droit de suffrage. Nous les avons exclues de la participation à la souveraineté (section VI) ; mais dans le suffrage universel considéré comme expression de besoins ou de vœux, n'auront-elles point de place ?

En principe, nous répondons négativement.

Nous n'alléguons plus que l'intelligence de la femme est moins vaste et son jugement moins sûr. Ce ne sont pas les besoins et les vœux d'une élite seulement 4'je les gouvernants doivent connaître. La faiblesse de la volonté n'est pas non plus ici un argument, puisqu'il ne s'agit pas de vouloir. Mais il y a toujours le danger d'exposer les hommes à perdre de leur liberté de décision dans les discussions pratiquement inséparables de l'exercice du droit de suffrage. Du reste, en ce qui concerne les femmes mariées, une solution contraire porterait atteinte à l'autorité maritale, et quand aux femmes célibataires, si on les traitait plus favorablement, on amoindrirait le prestige dont l'épouse et la mère

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doivent être entourées; onjetterait le discrédit sor le mariage et sur la famille que la morale prescrit d'honorer. Relativement aux veuves mères, on peut hésiter. Nos deux derniers motifs, en effet, ne s'appliquent point à elles. Mais le premier continue de commander une solution négative, car les personnes dans la situation dont il sagit sont nombreuses. Au surplus, n'y aura-t-il pas le plus souvent des ascendants, des fils déjà devenus hommes ou d'autres proches qui, dans leurs votes, s'inspireront des intérêts de la famille privée de sou chef ?

Mais, exceptionnellement, lorsqu'une femme représentera un intérêt spécial considérable, comme un établissement important de charité ou d'instruction, nous l'admettrons, sans distinction d'état, à figurer dans les assemblées. Ainsi limitée, la faculté dont il s'agit n'a point les résultats fâcheux qui viennent d'être indiqués. Elle doit donc être reconnue, conformément au principe que l'autorité est obligée de provoquer l'expression des besoins ou des vœux des sujets.

Dans certains États de l'Europe, il existait aux siècles passés, et Ton trouve encore, des exemples de la distinction que nous avons faite. Des femmes siégeaient, même en personne, dans les cours féodales, et en 1315, on vil Mathilde , comtesse d'Artois , assiter au pai'loment, en qualité de pairesse, pour le jugement de Robert, comte de Flandre. Nous ne trouvons rien à reprendre dans ce fait. Pourvu qu'elle soit très exceptionnelle, la présence des femmes dans les assemblées politiques nous paraît sans inconvénient. Aujourd'hui fort peu do personnes sont de cet avis. Ne serait-ce pas que la femme a perdu quelque chose de la considération que le christianisme seul peut lui assurer ?

418. Je terminerai ce point par une critique adressée à la loi du 10 août 1871. C'est avec raison, d'après ce qui vient

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d'être dit, qu'elle a placé auprès du préfet une représentation départementale môme permanente. Mais, conformément au principe déjà posé, et sur lequel nous reviendrons, delà responsabilité par l'unité, nous reprochons à cette loi d'enlever parfois au préfet la décision pour la donner au conseil général. Des assemblées sont nécessaires, nous l'avons proclamé assez haut ; mais elles doivent être consultatives. J'oserais presque demander aux monarchistes qui, chacun le sait, ont été les auteurs de cette innovation, s'ils n'ont pas manqué de logique. Le régime polyarchique est-il , à leurs yeux, le meilleur dans le département? Alors, pourquoi ne le serait-il pas dans l'État ?

DEUXIÈME POINT

De la nominalion des délégités locaux du pouvoir ceniral,

419. Un souverain peut s'obliger par promesse à laisser la nomination des autorités locales aux membres eux-mêmes des sociétés civfles intéressées, ou à certains d'entre eux. A plus forte raison peut-il s'engager à choisir sur une liste de candidats dressée par les mômes personnes. Mais que l'on n'oublie point que les cas où le bien public ferait au souverain un devoir de reprendre l'initiative d'une nomination, sont nécessairement réservés. Celui qui gouverne un État a inévitablement cette prérogative, parce que la loi d'assistance mutuelle la lui donne comme conséquence d'une obligation. Assurément cette vérité peut donner lieu à des abus ; il n'en est pas moins impossible de la nier. Seulement on peut prévenir plus ou moins les fausses interprétations de ce principe, en joignant à la promesse du souverain une liste des causes qui rendront incapable ou indigne de rempUr toutes fonctions publiques ou certaines trop impor^

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tantes. Alors, en effet, parmi tels candidats qu'à défaut de règle précise le souverain aurait cru pouvoir tous éliminer, il se fera une obligation de faire son choix, de peur de manquer à un engagement plus précis.

Grâce à ce qui précède , la question de savoir quel est le meilleur système de nomination des chefs locaux, me paraît facile à résoudre. Du moment où le souverain conserve nécessairement nue certaine liberté, il est bon et par conséquent il faut qu'il prenne l'engagement de ne pas soumettre certains de ses sujets à un chef local sans avoir provoqué l'expression des désirs de ce groupe. D'un autre côté cependant, la prudence défend au souverain de s'obliger à accepter le candidat unique qui serait offert : s'il se prémunit contre ses propres erreurs, il doit craindre aussi celle des citoyens , puis il est indispensable que les autorités locales voient clairement de qui elles dépendent. Un choix doit donc être fait par le pouvoir supérieur. Enfin pour être plus sûr d'avoir un avis éclairé on ne prendra pas directement l'avis de tous les citoyens , mais do ceux qui les représentent dans la société qu'il s'agit de pourvoir, et des organes des intérêts spéciaux considérables.

420. C'est donc un système semi-électif de nomination des autorités locales , qui me paraît le meilleur. Me trompé-je ? C'est possible. Toutefois ma conviction est entière. Je n'admets qu'une exception ; elle est relative au pouvoir de commander les troupes. Les conseils des sociétés civiles inférieures qui les ont fournies ne sont évidemment pas en mesure de faire des présentations de candidats aux grades militaires. Ne vivant point dans l'armée , les membres de ces conseils ne sont pas en état de discerner les bons chefs, d'autant plus que presque toujours les troupes seront, pour des raisons de service, à une assez grande distance de leur pays d'origine. Mais j'avoue que je ne vois point pourquoi, pratiquée par l'armée elle-même.

notre théorie serait nécessairement mauvaise. Pourquoi, régulièrement parlant, les intéressés ne seraient-ils pas consultés en vue de la nomination des chefs ? Ici , du reste , comme plus haut, des degrés de suffrage seraient établis correspondant aux principales unités militaires, et des causes d'incapacité et d'indignité seraient déterminées. On pourrait exiger ainsi des conditions de savoir et d'expérience. La discipline est-elle incompatible avec ce système? C'est aux hommes expérimentés à trancher cette question décisive; je ne puis toutefois m'empêcher de dire que l'affirmative ne me paraît nullement évidente. On a vu la discipline compromise par le système électif; mais dans le nôtre , il ne s'agit que de présentations , et finalement c'est du souverain qu'il faut attendre le pouvoir; c'est lui aussi qu'il faut satisfaire si Ton veut être plus tard jugé digne d'un grade supérieur, ou maintenu dans celui que Ton possède. Le chef n'a donc point à confesser devant les trojupos qu'il est leur créature : il est, et même principalement , l'envoyé du souverain. On insistera peutr-être en disant que ceux qui doivent obéir se garderont de faire choix de candi- • dats dont ils redouteraient beaucoup la sévérité ; mais ceci est-il un mal ? Ne faut-il pas tenir le milieu entre l'indiscipline et l'arbitraire ?

421. Je reconnais, du reste, que notre système serait présentement inapplicable dans l'armée française. Cette impossibilité à trois causes . Premièrement dans un effectif immense comme est le nôtre , il faut un nombre très considérable d'hommes qui consacrent volontairement les années décisives de leur existence aux études militaires. Or, on ne les trouverait certainement pas , si , au lieu de leur assurer un avenir dans l'armée , on les soumettait aux chances de présentations dont l'effet ne saurait d'ailleurs être perpétuel , car du moment où l'on voudrait prendre l'avis des intéressés , on ne pourrait logiquement oublier que ceux-ci se renouvellent et que les situations changent aussi.

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Un second obstacle est le recrutement forcé. Quand il s'agit de donner un chef à une société civile inférieure , le devoir ordinaire du souverain de consulter les intéressés peut être , pourvu cpie le suffrage soit à degrés , rempli sans inconvénient : les hommes aiment invinciblement , dirai-je , la commune , le canton et môme les sociétés plus vastes dont ils font partie ; ils ont souci de la bonne organisation de ces groupes. L'indifférence est ici presque impossible. Mais l'armée peut-elle compter sur les mêmes sentiments de la part de ceux qui n'y sont que par contrainte ? C'est assez douteux. Partant, les présentations faites par ces hommes mériteraient peu de confiance , et le souverain ne pourrait guère en tenir compte. Notre système semiélectif donnerait donc lieu à de fréquents conflits et par suite à des mécontentements. Aussi le bien public fait-il à Taulorité française un devoir de conférer seule les grades militaires.

Un troisième motif amène encore à la même conclusion. Il ne suffirait point que Tarmée fût entièrement ou en très grande partie composée d'engagés. Il faudrait encore que les engagements dussent être accompagnés de garanties de bon esprit et de vocation militaire, et qu'un temps d'épreuve dût s'écouler entre l'arrivée des nouveaux soldats et l'incor- , poration définitive qui leur donnerait le droit de participer à la présentation des candidats. Bref, il faudrait que l'armée, au lieu d'être une levée do conscrits, fût un ordre militaire. Autrement les inconvénients que nous avons signalés ne disparaîtraient pas suffisamment.

C'est donc seulement dans une organisation militaire toute différente de celle qui est actuellement la nôtre , que la participation des inférieurs au choix des chefs serait possible. Nous croyons qu'alors elle devrîiit être admise. On me dira peut-être : moyennant toutes les garanties que vous supposez, elle ne serait pas nuisible au bien public;

mais lui serait-elle utile ? Je le crois. Elle préviendrait Tarbitraire et la sévérité outrée par laquelle on veut parfois s'assurer de l'avancement. D'ailleurs , je pourrais concéder, sans avoir à changer de conclusion, que la mesure dont il s'agit n*est pas utile. Du moment où elle n'est pas dangereuse , elle est de droit , parce que le souverain se retrouve en face de son devoir ordinaire de ne point agir sans ravis des intéressés. Ne serait-ce qu'une attention , il la leur doit.

422. Sauf ce qui précède touchant le pouvoir militaire de commandement, nous maintenons notre théorie. Vainement on alléguerait que les délégués locaui sont aussi , pour la plupart du moins , chargés de l'exécution des lois de l'Etat, les préfets , par exemple , les sous-préfets et les maîres.. Cette objection ne serait nullement concluante. La nomination do ces magistrats intéresse-t-elle directement les sociétés subordonnées dans lesquels ils doivent exercer ? Incontestablement, et môme il on est ainsi, quel que soit le rôle dans lequel on considère ces chefs. Les membres des sociétés intéressées doivent donc , quel que soit le point de vue auquel on se place , être consultés par le souverain.

L'idée du système semi-électif est loin d'être nouvelle. Une ordonnance de 1256 rendue par saint Louis sur l'élection des maires et l'administration des communes de Normandie décidait que les maires seraient nommés par le roi sur une liste de candidats désignés par les notables :

« En ce qui concerne nos communes de Normandie, nous avons décidé que le lendemain de la fête des bienheureux apôtres Simon et Jude, celui qui aura été maire pendant Tannée précédente, et les autres notables de la ville, éliront trois notables qui nous seront tous les trois présentés à Paris dans l'octave de la saint- Martin suivante.

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De ces trois notables nous en donnerons un pour maire à la ville (1). >

Cette règle fut de nouveau consacrée par Tédit de liOuis XIV de mai 1765 , article 54 :

< Le maire sera nommé dans les viUes et bourgs par le roi sur une liste de trois candidats désignés par les notables. > (Ducrocq, I , N^ 149).

423. Je n'hésite pas à maintenir également que la théorie qui précède sur la nomination des délégués me parait applicable aux juges. Le système d'après lequel, en France, ils sont recrutés , est défectueux. Je ne voudrais pas qu'on vît dans mes paroles une critique même indirecte à Tendroit de notre magistrature. Mais les qualités émiuentes que beoucoup de ses membres ont récemment montrées , n'ontelles pas elles-mêmes mis en évidence le vice de notre organisation judiciaire au point de vue du recrutement des juges ? Finalement que se dégage-t-il de plusieurs de ces courageuses sentences par lesquelles le droit des religieux à la vie commune a été consacré ? Un acquiescement à l'omnipotence de la souveraineté civile en face , je ne dirai point de l'Église, c'est un aperçu que je laisse de côté , mais de l'individu. On sent que les tribunaux ne couvrent une liberté pourtant inéluctable, que parce qu'ils no voient point sa condamnation dans les volontés du législateur. L'argument d'incompétence de l'autorité civile n'est point seulement omis : la teneur de ces décisions donne à entendre qu'il n'aurait pas été accueilli. Ou bien, .par

(1) < Nos oi*dinavimu8 de nostris commuDibus Norman niœ quod crastino beatorum Apostolorum Simonis et Jude, major qui anno iUo fuent, simul cum aliis probis hominibus ville, eligant ires probos homines qui très homines prsesententur nobis, in octabis sancti Martini sequentis, apud Parisios, de quibus tribus probis hominibus nos trademus unum ville, in majprem. » (Recueil des anciennes lois françaises, 1. 1, p. 278).

un sentiment de délicatesse auquel nous rendons hommage , les magistrats disposés à accepter l'argument d'incompétence ne se seraient pas cru en droit d'y recourir et de déclarer nulle une disposition législative. Pourquoi ? C'est que les juges ne voient en eux-mêmes que des hommes du souverain. Ils savent qu'ils peuvent se retirer : mais s'ils restent sur leurs sièges , ils se croient obligés de prêter leur concours à toutes les iniquités législatives de leur maître. Or, d'où viennent ces deux erreurs relatives à l'étendue du pouvoir ou aux obligations dont les juges sont tenus envers lui ? Entre autres causes , de ce que le mode de nomination des magistrats no leur rappelle point que les volontés du souverain ne peuvent être obligatoires qu'à la condition de tendre au bien commun. Il en serait autrement s'ils voyaient le chef suprême tenu par engagement de ne choisir ses délégués à la justice que parmi les candidats proposés par les justiciables. Alors les juges distingueraient plutôt les bornes de la puissance civile , et ils comprendraient mieux que celle-ci n'a pas pu stipuler d'eux qu'ils se retireraient plutôt que de lui rappeler où ses droits s'arrêtent , si elle venait à Foublier : désignés par leurs concitoyens pour être les protecteurs des libertés légitimes » ils sentiraient que la loi de l'assistance mutuelle leur fait quelquefois un devoir de rester à leur poste pour couvrir le droit menacé, au lieu d'abandonner la place à des magistrats peut-être complaisants.

Vous êtes donc pour l'élection des magistrats , dirait quelque lecteur peu attentif ? Non. Je tiens pour le système semi-électif exposé plus haut : présentation par le conseil de la circonscription immédiatement intéressée et nomination par le souverain. Objectera-t-on que pratiquement le pouvoir devra subir les créatures de la multitude ? Ce jugement serait fort irréfléchi. Dans notre système , en effet , qui propose les candidats ? Une représentation des

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intérêts spéciaux aussi bien que de ceux de la masse. Si parmi les représentants de ces derniers , il s'est glissé, grâce à Tignorance de la foule , des hommes de parti capables de faire un mauvais choix, il est à peu près impossible que ces intriguants , même dans les plus mauvais jours , soient plus forts que les organes des intérêts spéciaux et ce qui reste de fidèle au bon sens populaire.

424. Quant aux révocations, par une conséquencelogîque de notre système de nomination elles ne seraient permises au souverain que dans les cas admis comme causes d'incapacité ou d'indignité. Autrement, ce ne serait pas la peine de consulter les intéressés. En ce sens , les juges et môme tous les délégués seraient inamovibles. Mais remarquez bien que je ne dis point que les fonctions devraient être confiées à vie ou même pour tout le temps de la force de l'âge. Des situations nouvelles, un changement chez le chef local, de nouvelles capacités ou des qualités morales supérieures peuvent faire que les intérêts qui ont voulu tel homme dans une charge, en appellent une autre à la même place. Puis , qu'on mo le pardonne , est-il impossible que l'inamovibilité perpétuelle soit pour quelques-uns un encouragement à une certaine mollesse dans l'accomplissement du devoir ? Soutiendra-t-on que, sans cette irrévocabîlité, notre système semi-électif serait doublement dangereux , et qu'il la faut pour assurer l'indépendance du chef local vis-à-vis soit des citoyens soit de l'autorité supérieure? Pour que le délégué ne fiéchisse d aucun côté, devonsnous lui épargner les chances d'une nouvelle présentation et d'une nouvelle nomination ? Je crois , au contraire , que la perpétuité qui a les inconvénients indiqués précédemment, est inutile dans notre théorie. La fermeté devant le souverain est assurée par la nécessité d'une nouvelle présentation si l'on veut être itiaintenu dans les emplois , et la fermeté du côté des citoyens est garantie par la liberté réservée au

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souverain de faire son choix entre les candidats, et même, à la rigueur, en dehors des noms proposés.

Objectera-t-on que cette dernière mesure est une ressource extrême et irritante î Je le concède volontiers, car on n'aura pas besoin de l'employer : n'avons-nous pas vu que grâce à la composition des conseils qui présenteront les candidats , ceux-ci offriront les garanties les plus sérieuses ?

Si Ton adopte le système semi-électif, Tirrévocabilité perpétuelle n a donc plus que des inconvénients. Du reste , un autre motif contribue encore à la rendre inutile. La meilleure garantie d'indépendance n'est-elle pas, somme toute, la gratuité des fonctions ? Le fonctionnaire salarié , très ferme , sans doute , devant ceux qui ne sont pour rien dans sa nomination , est , à peu près inévitablement , malgré d'héroïques exceptions, l'homme-lige de celui ou de ceux qui peuvent lui conserver ou lui retirer sa place. Celui qui donne son temps a plutôt de la fierté. Or, dans notre théorie , la gratuité des fonctions est particulièrement facile à obtenir. N'est-il pas logique que l'honneur d'être choisi tout à la fois par ses concitoyens et par son souverain décide plutôt que la confiance des premiers ou du second pris séparément , à accepter des charges publiques sans rémunéi*ation ?

Yoilà toute notre théorie sur l'organisation des sociétés civiles subordonnées.

On peut se demander si j'applique aux délégués du souverain pour tout le territoire , comme sont en France les conseillers à la cour de cassation et les membres du conseil d'État en tant que juges, notre système de nomination des autorités locales. La question ne peut évidemment se poser, lorsque, par une très grande exception, c*est la représentation du pays qui exerce le pouvoir : c'est à ellemême qu'eDe ferait les présentations de candidats. Mais ,

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sans nous arrêter à toutes les hypothèses , supposons une vraie monarchie. Un roi ne peut se réserver à lui seul le gouvernement central : il est matériellement forcé de s'entourer de fonctionnaires qui participent avec lui à cette action. Le souverain doit-il s'obliger envers la représentation des intérêts généraux et spéciaux de tout le pays, à choisir entre les candidats présentés par elle, les agents dont nous venons de parler ? Un pacte de ce genre est-il convenable , et partant est-ce un devoir pour le souverain de le conclure? 11 faut , je crois , distinguer. S'agit-il do fonctionnaires qui au lieu de collaborer avec le souverain ont une mission séparée ? Les raisons que nous avons données en faveur du système semi-électif conservent toute leur force. Telle est, notamment, la situation des deux autorités judiciaires que nous avons nommées. S'agit-il de ministres ? Comme on entend par là ceux qui travaillent sous la direction du souverain et sont des secrétaires d'État, bien qu'ils puissent avoir une certaine initiative sur des points de détail , la même solution ne" serait plus admissible. Ce n'est point, sans doute, qu'ici le choix de ceux qui secondent le souverain soit indififérent aux intérêts du pays ; mais si les représentants pouvaient proposer au monarque quelques hommes parmi lesquels celui-ci devrait choisir les compagnons de ses travaux , les conflits seraient par trop à craindre. Aussi même dans les monarchies parlementaires , le système de présentation des ministres n'existe-t-il pas. On veut seulement qu'ils soient pris dans la majorité.

SECTION XVII