DE L*EZERCICB DU POUVOIR FISCAL

ARTICLE 1

retendue du p«uT€»fr iifleal.

481 . Dans Tordre purement naturel, ce pouvoir s'arrête aux applications de la loi d'assistance réciproque , aussi bien que le pouvoir législatif auquel il se rattache. Comme ce dernier, il est susceptible d'accroissement ou de diminution. Par exemple, un propriétaire, en même temps souverain, peut acquérir, en vertu d'un pacte avec ses sujets, le droit de les taxer dans son intérêt personnel ; mais en principe, une pareille contribution serait injuste. Seulement un souverain en prenant sur le Trésor public les fonds nécessaires pour acquérir la vénération par le prestige et l'affection par les largesses , ne dépasse pas toujours les limites régulières de son pouvoir. Ce prélèvement tend , en effet, au bien commun ; par conséquent, si la contribution de chaque citoyen à cette liste civile est proportionnée au but à atteindre, la loi d'assistance mutuelle commande ce sacrifice. Cette solution est admise par Suarez.

11 s'exprime ainsi :

€ Pour que l'impôt ait une juste cause, il faut, disent tous les docteurs, qu'il ait pour but le bien commun et non l'intérêt privé du prince...... Mais on peut ajouter que l'intérêt du prince n'est pas absolument un intérêt privé ; c'est aussi un intérêt social, parce que le prince est une personne

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publique, et qu'il est de rintèrét commun qu'il puisse vivre conformément à son état. » (1).

483. Supposons une contribution qui d'après ce qniprécèdB n'est pas injuste. A quel moment nait l'obligation de la payer?

Dans la section X, art. I, § II , nous avons posé les deux principes conformément auxquels cette question doit être résolue. D'un côté , le souverain , quand il donne un ordre , veut habituellement obliger dans toute la mesure où cela lui est possible. Par conséquent, en vertu de la règle de la soumission à une direction commune efficace, l'acte commandé devient généralement obligatoire dès que le sujet connaît la loi. Le sacrifice de la spontanéité dans Tobéissance n'est , en effet , rien par rapport à l'avantage social qu'il procure : le souverain devrait avoir beaucoup plus d'agents ou une administration bien plus compliquée, si les citoyens ne se soumettaient qu'en face de la contrainte, ou môme s'ils attendaient simplement une réclamation. Mais d'un autre côté , si un grand nombre de citoyens , sans même que ce soit la plupart, au lieu de se soumettre d'eux-mêmes attendent une demande de l'autorité, selon la justice distributive les autres sujets no peuvent être obligés à faire plus. Nous ne devons pas faire pour le bien de nos semblables un sacrifice dont beaucoup d'entre eux se dispensent sans motif.

Le premier de ces principes a pour lui l'autorité de Suarez, mais le savant auteur combat le second.

(1) < Ut autem caosa sit justa, dicunt doctores omnes, necessarium esse uttributum imponatur propter bonum commune, non propter

priyatum ipsius prïncipis Addi vero potest utililatem principis non

esse omnino privatam, sed oommunem, quia ipse est persona publica, et sustentare illum et statum illius bonum est — » {De legibm^ L. V.,c.XV,8 2).

DB L^XERaCB DU POUTOIR FISCAL. 703

4t Si une loi, dit Suarez, prescrit purement et simplement le paiement d'un impôt, sans stipuler que la contribution sera due môme sauf réclamation, le paiement n*est cependant pas moins dû en conscience , avant toute réclamation. n faut seulement excepter le cas d*une disposition formelle contraire; mais c'est une h3rpothàse qui ne se présente jamais. Voici nos preuves. En premier Ueu, la volonté des souverains est certainement d'assurer de toutes les manières le paiement de l'impôt, et d'obliger aussi strictement

qu'ils le peuvent. Secondement Enfin cette volonté

n'est pas rendue inefficace par un usage contraire. Un tel usage, s'il existe, ne peut changer la loi, parce qu'il ne s'est point établi sous les yeux du prince et avec son assentiment. Les souverains luttent plutôt contre cette coutume. Us punissent ceux qui se rendent coupables d'un défaut de déclaration ou qui d'une autre manière font fraude aux lois fiscales, o (1).

Suarez admet donc notre premier principe et rejette le deuxième. Nous ne pouvons cependant douter de l'exactitude de ce dernier: un sacrifice ne devient-il pas plus pénible et , d'autre part , moins efficace , quand beaucoup de citoyens ne le font point? Dès lors, n'est-il pas trop

(1) « Etiamsi lex non declaret expresse ut tributum non petitum solvatur, sed simpliciter ut solvatur, id satis esse ut in conscientia ait reddendum, etiamsi non petatur, quoties lex non concedit expresse banc moram, Tel coarctat ac limitât expresse prseceptum, quod certe nanquam facit. Assumptum probatur primo, quia sine dubio bsBc est mens piincipum ; nam intendunt plene et intègre obtinere taie

tributum, et intendunt obligare quantum possunt. Secundo Déni-

que neque consuetudo sufficit ad talem moderationem admittendam ; quia illa consuetudo (si est) non est talis ut possit derogare legi, quia non est vidente et conni vente principe, sed potius résiste n te et puni ente omnes qui se occultant, aut alio modo vectigalia defraudant. » (De fei;t&tM,L.V,c.XVlII, 8 9).

704 QUATRikMB PABTIE. — GBAPITRB T.

grand pour que la loi de charité qui n'oblige qu'à défaut d'inconvénient proportionnellement grave , nous le commande ? Suarez allègue que si beaucoup de contribuables ae paient pas spontanément, c'est un fait , une coutume qui s'établit malgré le souverain. Qu'importe? Ce n'est point de la volonté du souverain qu'U s'agit. C'est l'étendue des applications de la loi d'assistance mutuelle qu'il faut considérer , puisque le souverain oblige en vertu et dans les limites de cette règle.

483. Du premier de nos deux principes , il résulterait que si un contribuable ne reçoit point, par suite d'un oubli des agents du fisc, cet € avertissement > qui , en France , est envoyé chaque année aux citoyens débiteurs de contributions directes , il doit payer spontanément. De même, à plus forte raison, pour les contributions indirectes ; car l'autorité connaît bien plus difficilement les occasions de percevoir ces dernières, si les citoyens redevables ne se dédarent eux-mêmes. Pour le prouver, il suffit de rappeler qu'il s'agit notamment d'une taxe sur la circulation des boissons, des droits d'enregistrement et de mutation , des droits de douane et d'octroi. On objecte souvent que le législateur ne veut pas obliger de la sorte, 'puisqu'il a des fonctionnaires chargés de veiller à l'observation des lois fiscales : n'est-ce point l'occupation des commis des contributions indirectes , d'une armée de douaniers et d'employés d'octroi , des vérificateurs et inspecteurs d'enregistrement? 11 est vrai , mais de ce que des précautions sont prises contre les imposés qui attendent une réclamation , il ne résulte en aucune fagon que le souverain ne veuille pas obliger par ses lois fiscales autant qu'il peut le faire. La présomption reste donc qu'il exige le paiement spontané. On ne pourrait même guère excepter les cas où il s'agit d'une somme insignifiante, et alléguer qu'elle est comptée pour rien, suivant la maxime : Parumpro nihtlo reputandum. La volonté du législateur

DB L'BZBBaCE DU POUVOIR FISCAL. 705

est, en i^et, que les contributions minimes soient dues comme d*autres plus considérables : les premières ellesmêmes multijpliées par le nombre de ceux qui les doivent forment des sommes immenses.

Mais , en fait , l'obUgation dont nous venons de parler ne disparaît-elle pas dans notre pays, du moins relativement à certaines contributions, par application de notre second principe? Je n'en doute nullement. C'est, par exemple f un fait avéré que généralement les personnes qui recueillent une suc cession ne déclarent point les valeurs au porteur qui s'y trou- ^ vent. Il en est de même pour les objets de petite dimension et qu'on peut porter sur soi, ou qui trouvent place dans les colis accompagnant le voyageur : ce n'est pas l'habilude de les déclarer, soit à la régie , soit à l'octroi, soit à la douane. Étant donné cet usage , chacun a le droit de s'y conformer.

484. Un impôt peut être injuste, ou parce qu'il ne tend pas au bien commun , ou parce qu'il pèse sur un contribuable assez chargé déjà, eu égard aux ressources de cet homme et à l'importance du bien social à obtenir. Les considérations suivantes de Suarez sont dans le même sens;:

€ Insistons sur cette matière dont la difficulté et l'intérêt sont principalement dans l'application des principes généraux aux faits particuliers. Avant de se prononcer sur l'injustice de l'impdtt par rapport à telle ou telle personne, il est indispensable d'examiner la situation particulière de cette personne, de savoir si elle est riche ou si elle est pauvre, s'il s'agit d'une contribution unique ou de plusieurs. Ensuite, il faut comparer les moyens et la situation de la personne avec la qualité de l'impôt unique ou multiple; il faut voir si pour telle personne la charge n'est pas trop pesante, eu égard à ses ressources, à ses gains et aux revenus qui sont nécessaires pour sufHre à ses besoins et à ceux de sa famille, comme aussi pour garder le rang que raisonnablement lui assignent sa condition et sa qualité. C'est après

706 QUATRikBIB PABTIB. — CBARTIUi T.

avoir réuni ces données que l'on pourra dire si une personne ne doit pas l'impôt, si elle le doit entièrement ou en partie, si elle le doit seulement en cas de rédamatioa, ou si aile 1b doit mdme atrant. » (1).

485. Dans le cas de contribution indue payée seulement pour éviter un scandale , la compensation occulte sur d'autres impôts est évidemment permise. Il en est de même dans les cas où soit une taxe, soit l'ensemble des charges fiscales , seraient en partie excessifs.

486. Que décider quand il n'y a contre l'impôt que des probabilités ? Faut-il alors payer avant d'être contraint, et s'abstenir de compensation occulte? Rappelons-nous que rhomme peut suivre sa conscience sérieusement probable. Seulement, parfois une loi douteuse est couverte par une loi certaine, comme est la règle qpii prescrit de se soumettre à la force, môme injuste, pour éviter un scandale. Ici puisqu'il s'agit seulement de savoir si on paiera avant la contrainte et si la compensation occulte sera interdite, cette règle ne saurait être alléguée. En existe-t-il une autre dans le même sens? Peut- on dire que dans les cas où la nullité de la loi fiscale serait môme sérieusement probable , il y a.

(1) « Ultimo (quia potissima hujus materise difficoltas et utilitas est in appHcatione hujus generalis doctriu» ad praxim) addendum est, ad judidum ferendum in singularibus factis et personis , necessarium esse in particularî ponderare conditiones personsB , an scîlicet , dives sit vel pauper, et an unam vel alterum tributum vel multa ex diversis capîtibus seu titulis aolvere teneatur. Deinde conferre oportet facultatem et conditionem personad cum onere tributi vel tributorum , et expendere an respectu talis personse onus sit nimis grave, quia excedit facultatem ejus , et lucra vel redditus quibus indiget ad sustentationem , vel personaa, vel famili», vel status convenientis ac moderati, attenta ejus conditione et qualitate. Quibus spectatis, juxta conditionem inde resultan tem poterit formari judicium circa excusationem , vel obligationem solvendi tributa intègre vel ex parte, et sub conditione si petantur, vel absque illa. » (De legibu$^ L. V, c. XVIU, 8 25)

DB L'iZBltCICX 00 POUTOm FISCAL. 707

si du moins la validité Test aussi, une règle certaine qui prescrit de s'en rapporter au souverain? Je ne le pense point, n ne me paraît nullement rationnel que le sacrifice de la liberté individuelle doive être aussi complet, lorsque le bien social à retirer de TimpAt est douteux, que quand cet avantage est certain. D'un autre cdté cependant, on ne saurait prétendre sans compromettre gravement Tunion entre les hommes et paralyser beaucoup le gouvernement , que celui-ci ne peut fonder un ordre sur des probabilités sérieuses, lorsqu'il y a également contre la justice du commandement de solides arguments. Ce serait du reste, tomber dans le même défaut de logique que précédemment : il ne serait pas judicieux de priver de toute efficacité la décision dont il s'agit, comme celle qui n'a point en sa faveur des probabilités graves. Quelle sera donc notre solution? Que l'exécution spontanée n'est pas due , et qu'il n'est pas non plus permis de ne céder qu'à la contrainte : bref, qu'il faut payer sur simple réclamation l'impôt qui est l'objet de probabilités sérieuses contraires, et s'interdire la compensation occulte. Cette doctrine est d'accord avec le refus que nous avons fait au chapitre V de notre impartie, d'admettre d'une façon absolue la maxime : In dubio pro superiore. Suarez ne paraît pas être du môme avis. A la vérité nous lisons dans cet auteur :

< 11 est permis d'agir selon une opinion probable. C'est la doctrine communément reçue. Elle est fondée sur ce que rhomme, régulièrement parlant, ne peut arriver à plus de certitude^ Par conséquent, si un sujet a des motifs sérieux de croire à l'injustice d'un impôt établi par le souverain légitime, il peut ne pas le payer ou pratiquer la compensation occulte. » (1).

(1) « Licitum est nnicuique homini operari juzta probabile judicium, ut est communia doctrina, quia non potest homo , reg:ularit6r loquendo,

706 QUATRlknB PABTIB. — GHAnTRB T.

Mais après avoir appliqué son principe à l'hypothèse où U n*y a môme point de probabilités sérieuses en faveur de la loi fiscale, l'illustre théologien ajoute :

« Si le sujet estime que les probalités contraires à l'impôt sont combattues par d'autres en sens opposé, il ne doit point, selon moi, s'arrêter aux premières. Elles ne peuvent rien contre la loi. Voici mon premier argument. Quoique théoriquement la loi fiscale soit probablement nulle, pratiquement il est certain qu'elle est juste, parce que cette certitude existe du moment où l'on constate que le législateur a été ou a certainement pu être déterminé par une raison suffisante. La loi est donc obligatoire — parce que, toutes choses égales d'aileurs, le droit du supérieur l'emporte...»

Ainsi, d'après l'auteur, dans notre hypothèse la conscience n'est point pratiquement douteuse et il faut se soumettre, parce qu'en cas de conflit de probabilités, le droit du chef l'emporte. J'admets cette raison en ce sens adopté plus haut que sur la demande du souverain, le contribuable devra payer ; mais que le di^oit du souverain l'emporte au point de rendre obligatoire un versement spontané, c'est

certiorem cognitionem de rébus assequi : ergo si subditus habet probabiles rationes de injustitia tributi positi a legitimo principe, potest illud

non solvere, et se indemnem servare » {De legibus, L. V, c. XVI II,

(1) € Alio vero modo potest subditus ita opinari injustam esse impositionem, ut nihilominus judicet contrarium etiam esae probabiie, et tune censeo non posse excusari ab obligatione legis propter illam probabilem opinionem. Primo, quia , licet illud judicium sit probabiie spéculative, nibilominus practice potest certe judicare legem esse justam , quia , ut boc sit certum, satis est ut constet legislatorem ductum esse , vel certe duci potuisse probabili ac sufficiente ratione ad illam ferendam ; ergo

obligatur subditus ad parendum talî legî quia csBteiis paribus

grwfertur jus superioris » (loc. cit, fi 20),

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ce que je ne pois croire. La raison ne commande point alors, selon moi, une telle soumission, et par suite la cens* cience« si elle est vraie, ne perçoit que la règle du paiement sur réclamation.

Suarez, à la vérité, ajoute :

« Un autre argument est qu'il n'y a pas de motif de distinguer entre les lois fiscales et d'autres , et qu'ainsi toutes les fois qu'un inférieur jugerait probable Tinjustice d'un commandement, il serait dispensé d'obéir, môme s'il reconnaissait que l'ordre du supérieur est fondé sur une raison probable et suffisante. D'une pareille théorie naîtraient une licence extrême, de grands désordres et des scandales. » (i)

Cette considération ne nous ébranle pas. Assurément il serait fort dangereux que l'on pût refuser la soumission à une loi qui est l'objet de probabilités sérieuses contradictoires ; mais telle n'est pas non plus notre théorie : nous disons seulement que la soumission n'est due que sur réclamation.

487. Il est deux hypothèses dans lesquelles l'abus du pouvoir" fiscal ne me paraît douteux en aucune façon : c'est lorsqu'un impôt pèse directement sur les indigents , et lorsqu'il est progressif. Développons ces deux idées.

488. Le pauvre ne doit pas être imposé, parce que la loi d'assLstance mutuelle ne commande point à celui qui n'a pas le nécessaire ou qui n'a rien de plus, de faire des sacrifices en argent pour le bien commun. Vainement on dirait que le pauvre ayant sa part dans les avantages sociaux doit la

(1) « Gonfirmatur quia alias in omnibus legibus idem esset dicendum, et ita quotiescumque subditus probabiliter judicaret praelatum injuste praecipere , etiamsi sibi constaret prœlatum duci judicio probabili et Bufiiciente , posset iUi non obedire , quse esset nimia licentia, et multam confufiioaem et scand&la pareret. » (loc oit.)

710 QUATBiiEIIB PABTIK. ^ CHAPITRE T.

payer. Un malheureux ne peut, en général, il est yiai, exiger de Tun de ses concitoyens TaccompUsseinent du devoir de Taumône, parce que ni Texistence ni la mesure de cette obligation par rapport à tel ou tel indigent ne sont certaines. Mais le devoir de faire participer gratuitement le pauvre aux avantages communs àTensemble des citoyens, comme la police, Tadministration delà justice et les mesures sanitaires^ incombe certainement à la société, et il est précis. Que le malheureux soit tenu à la reconnaissance et à des sacrifices envers TÉtat, rien de plus vrai ; ce que nous disons, c'est qu'il n'a point d'obligation pécuniaire : sa détresse s'y oppose. Aucune contribution, par exemple la cote personnelle ou l'impôt mobilier, ne peut donc être étabUe directement sur la personne ou sur les objets de celui dont la misère est connue. Que décider relativement aux contributions qui pèsent d'abord sur des personnes non indigentes, du moins en apparence, l'impôt foncier et les contributions indirectes, par exemple, mais en réalité atteignent les pauvres à titre de locataires ou de consommateurs ?

Disons d'abord que le propriétaire ou le vendeur en faisant entrer ses contributions dans le prix réclamé du locataire ou de l'acheteur indigent, ne commet pas une injustice: il ne prend point une somme qu'il ne puisse recevoir et que par conséquent il doive restituer. La circonstance qu'il loue ou vend à un pauvre, ne l'oblige point, en effet, à payer des contributions pour cet indigent. Or, c'est ce qui arriverait s'il devait en faveur de celui-ci ne pas tenir compte des impôts dans la détermination du prix de loyer ou de vente. Sans doute, l'homme aisé doit faire quelque chose pour que le pauvre jouisse gratuitement des avantages sociaux ; mais c'est avec l'ensemble des citoyens qu'il doit s'acquitter de contribuer à cette dépense.

Après cette solution incidente, je reprends notre question : les contributions qui atteignent indirectement les

DE L*SXSRCIGB DU POUYOIB FISCAL. 711

pauTres sont-eUes légitimes ? Oui à la rigueur, pourvu que les malheureux soient indemnisés eu argent ou en nature, de la part qu'ils ont supportée dans les charges fiscales par suite de laugmentation du prix des loyers ou des objets de première nécessité. La première partie de cette solution vise le cas où il serait très difficile de trouver les ressources dont l'État a besoin, sans recourir aux impôts dont il s'agit. Nier absolument leur légitimité serait un oubli inadmissible du principe d'assistance mutuelle ; mais cette même loi commande évidemment la restriction par laquelle nous avons complété notre réponse. Seulement le calcul de ce qui, d'après notre doctrine, doit être remboursé à l'indigent, sera toujours approximatif, malgré le soin avec lequel il sera fait par l'autorité si elle remplit son devoir. A cet égard l'autorité fi:ançaise est-elle en règle? Est-eUe juste envers le pauvre? Prend-elle assez sur les deniers publics pour restituer au pauvre ce qu'il a indûment versé au Trésor ? N'oubUe-tr-elle jamais qu'elle ne peut mettre aucune condition à l'acquittement de sa dette ?

Moyennant l'indemnité dont il vient d'être question, les impôts qui atteignent les malheureux sont, avons-nous dit, à la rigueur légitimes. Mais le souverain ne peut établir de pareilles contributions qu'à défaut d'autres taxes. En ce qui concerne les contributions indirectes, il doit préférer celles qui ne portent pas sur les choses de première nécessité, celles, par exemple, qui frappent les objets de luxe ou d'agrément. Lorsqu'on le peut, en effet, ce n'est que justice de ne pas forcer le pauvre à faire des avances dans lesquelles il n'est pas sûr de rentrer complètement. Quant à l'impôt foncier et à celui des portes et fenêtres, le souverain n'est nullement tenu de les éviter : ils sont parfaitement conciiiables avec le devoir dont nous venons de parler de ne point faire peser de charges fiscales sur l'indigent. Il suffit d'exempter de ces deux contributions les maisons ou appar-

712 QCATBBlfB PABm. — CaUFRBS T.

iements loués à des pauvres ou qui leur appartiennent. Sans doute, il y aura des propriétaires qui ne tiendront peutêtre pas compte de ce dégrèvement; mais cependant Ton peut espérer que par loyauté ou par intérêt plusieurs le feront, et ainsi, la concurrence aidant, ils forceront d'une certaine façon les autres propriétaires à suivre leur exemple. En tout cas, le souverain aura dégagé sa responsabilité.

489. J'ai dit en second lieu queTimpôt progressif est certainement injuste. Toutefois Topinion contraire est adoptée par des esprits très sérieux. Ce n'est point une de ces théories révolutionnaires qui ne méritent que 1 indignation ou le mépris.

Les auteurs sont d'accord sur ce point, que conformémeut à la justice distributive, Timpôt doit être proportionné aux ressources de chaque citoyen : ce qui dépasse cette mesure n'est pas dû, sauf le devoir habituel d'éviter le scandale de la résistance. Seulement, d'après certains, pour être vraiment proportionnel l'impôt doit être progressif. C'est ce qu'après Say et Smith soutient le P. Taparelli. « Celui, dit-il, qui perd 1 franc sur 100 francs de revenu qu'il a, perd plus que celui qui perdrait 10 francs sur 1000 francs de revenu. » (Essai de droit naturel, N® 1178) Cette affirmation est loin d'être toujours exacte : le riche a souvent moins d'aisance ou de liberté dans la disposition de ses revenus, que le possesseur d'une modeste fortune ; mais nous n'insisterons point , car on peut répondre que si le riche n'a pas plus d'aisance, cela vient de ce qu'il s'est créé à lui-même des nécessités. Nous admettons donc le £gdt allégué par Taparelli. Mais nous disons qu'il n'y a pas lieu d'en tenir compte. Si le pouvoir fiscal réclame 1 sur la première centaine, il ne peut pas prétendre à plus sur les suivantes. Sa volonté ne serait pas sanctionnée par la loi de l'assistance mutuelle. Elle serait, en elBet, funeste au bien commun. Elle tendrait à supprimer la charité privée