Oui , et cela peut arriver de deux manières

En premier lieu , de môme que la souveraineté politique peut résulter d'un contrat aussi bien que naître de plein droit , de même elle peut être augmentée par une convention. Ainsi, grâce à un pacte , un' souverain pourrait acquérir le droit de commander dans son propre intérêt, ou à l'inverse , d'obliger les citoyens en vue de leur bien purement individuel.

Mais aussi, de même qu'un contrat qui attribue la souveraineté à quelqu'un n'est opposable qu'aux promettants , de même la clause qui étend l'autorité au-delà de ses limites purement naturelles n'oblige que ceux qui ont accepté cette stipulation.

Eu second lieu, quand, à la suite d'hostilités, un gouvernement s'établit légitimement dans une région, outre les pouvoirs ordinaires il peut comme vainqueur avoir d'autres prérogatives. Ces dernières ont été déterminées dans le Mâ|fitrB précèdent*

494 QUATRIÈBa PARTIE. — CHAPITEUB ▼.

Ces causes d'augmentation sont indiscutables ; mais on ne les a peut-être pas toujours suffisamment mises eu lumière.

L'étendue de la souveraineté politique est-elle susceptible de diminution dans l'ordre naturel?

357. Oui. Cet amoindrissement peut résulter directement ou indirectement d'une renonciation. Plaçons-nous successivement à ces deux points de vue.

358. Pourquoi , en premier lieu , le souverain ne pourrait-il renoncer par engagement à empêcher telle faute, telle violation de droit , tel acte' contre jsoi-même, ou d autre pai*t, à émettre dans tel cas une volonté, qui, à raison des avantages qu'eût offerts son exécution , aurait été sanctioimée par la loi d'assistance mutuelle ? Il faut seulement réserver les circonstances où la charité ferait à celui qui commande, un devoir d'intervenir. Mais, sauf cette restriction , la doctrine qui précède ne nous paraît pas douteuse. Aussi nous croyons quelle n'est pas contestée.

Une objection se présente cependant, relativement à Tefflcacité de cette renonciation. — L'usage de la contrainte pour empêcher le désordre n'est-il pas, en principe, permis à tout homme ? Sans doute , dira-t~on, lorsqu'au moment dagir nous trouvons quelqu'un en possession de ce rôle, le besoin d'ordre nous fait le plus souvent un devoir de nous arrêter ; mais si le souverain abandonne ce poste , la place redevient libre. Le pouvoir direct d'obliger demeure donc dans sa plénitude; seulement une partie a changé de mains. En ce qui concerne le pouvoir indirect, ajoutera- lK>n, il est , à la vérité, difficile que le champ d'action abandonné par le gouvernement soit assez vaste pour que Ton sente

DX L*iTBNDUS DB LA SOUTERAINSTÉ POLITIQUS. 495

impérieusement le besoin d'une direction commune spéciale émanant de la nouvelle force publique qui a pu se constituer. Néanmoins cette hypothèse peut être faite, et alors la renonciation n*a, de nouveau, d*autre efifet que de dépouiller celui qui Ta consentie. — Une distinction fera disparaître cette double difficulté. La restriction des droits de Tautorité estelle manifestement nuisible à l'État ? Alors elle est nulle, car le souverain n*a pas pu s'engager à manquer à Tobligation que la charité lui faisait et qu'elle renouvelle incessamment, de ne pas diminuer ainsi ses pouvoirs. Et s*il s'obstine dans son inertie , nous reconnaissons que le yide ainsi fait peut être légitimement rempli par une autre personne. Mais en dehors de cette hypothèse que j'avais exceptée , la renonciation est opposable à tout homme. Celui qui n'en tiendrait pas compte causerait un grand préjudice à l'Etat, en rendant impossible entre le souverain et les citoyens des arrangements qui facilitent la paix. Une pareille intervention serait donc illicite.

Le sujet que nous traitons est , si je ne me trompe , un nouvel écueil pour la théorie d'après laquelle l'autorité civile est un pouvoir direct de commander. Comment les partisans de ce système expliqueront-ils que la souveraineté politique puisse être diminuée ? La nécessité prétendue qui est leur argument en faveur de ce pouvoir direct de commander, doit être aussi la limite de l'autorité civile, s'ils sont logiques. Dès lors, comment une renonciation pourraitelle être efficace ? La nécessité est un fait : un contrat n'y change rien. Le pouvoir direct de - commander qui est la conséquence de ce fait, est donc à Tabri de toute restriction, dans le système que nous avons repoussé. Et pourtant, la validité du pacte qui nous occupe est , en quelque sorte , évidente. Personne n'oserait la contester. Pour nous, nous n'avons pas besoin de nous contredire, si nous voulons rester d'accord avec le bon sens. Qu'avons-nous toujours

soutenu dans ce chapitre? Que Thomme devait subir la souveraineté parce que celle-ci était nécessaire ? Nous nous en sommes bien gardé. Nous avons dit : la souveraineté politique existe parce qu'elle ne dépasse pas les limites d'un pouvoir qui est en germe dans toute personne : le pouvoir d'empêcher le mal , les violations de droits et les actes contre soi-même. Et parmi ces violations de droits, avons-nous ajouté, il faut comprendre l'atteinte aux droits qui, non précis par euxmêmes, le deviennent en vertu de la loi de l'assistance mutuelle. Nous avons dit aussi que cette loi nous prescrit d'accepter une direction commune efficace en vue de la détermination de nos devoirs réciproques, toutes les fois que le sacrifice est sans importance, eu égard au bien social à obtenir. Nous n'avons donc nullement fondé la souveraineté politique sur la nécessité ; dès loins, dans notre système, l'une n'est pas limitée par l'autre. D y a donc matière h renonciation. Objecterait-on qu'on ne peut s'obliger à ne pas remplir son devoir, et que c'est le devoir d'un souverain de faire tout acte utile au bien commun ? Ce serait se méprendre. Un souverain doit, moralement parlant gouverner le mieux possible ; mais il ne doit pas faire tout acte utile au bien commun. Ce zèle serait contraire à la perfection dn gouvernement. Il ne faut point demander aux hommes un ensemble trop considérable d'efforts : ce serait compromettre le bien essentiel de l'union. De plus, le souverain qui ne s'abstiendrait d'aucune mesure utile en elle-même aux intérêts publics, s'exposerait particulièrement à prendre ses vues personnelles pour^es exigences du bien social ; il succomberait plus aisément à la tentation du pouvoir. L'objection n'est donc pas fondée.

359. Nous venons de dire quel est, relativement à rétendue de Tautorité civile, l'effet direct d'une renonciation. Avant de parler de la diminution de pouvoir qui peut résulter indirectement de la même cause , nous

DB l'Étendus dk la souyeraineté politique. 497

devons compléter ce qui précède, par Texamen de la question suivante : pour que cet engagement profite à tous les sujets , est-il indispensable que chacun d*eux ait pris part à la convention? Nullement. Il faut , sans doute , que le souverain ait fait une promesse s'appliquant à tous les citoyens ; mais ils ne doivent pas la recevoir eux-mêmes. U suffit que quelques-uns ou un seul l'aient reçue , même si au lien de remplir un mandat , ils agissent spontanément. Pourquoi , en effet , ne pourrions-nous pas stipuler pour autrui? Si je m'oblige envers quelqu'un à suivre telle ligne de conduite à l'égard d'un tiers , pourquoi ne serais-je pas lié? Ceux auxquels le souverain aura fait la promesse, auront donc un droit, transmissible héréditairement comme tous les droits en général , à ce que l'engagement soit exécuté. £t même , n'a-t-il pas été sous^ntendu entre les parties, que tous les citoyens auront, en vertu d'une cession tacite, le droit d'exiger l'obserration de l'engagement pris à leur profit ?

Ce serait donc se laisser tromper par la symétrie des mots que de dire : Puisqu'un engagement^ envers le souverain n'est par lui-même opposable aux sujets que s'ils y ont souscrit, de même ils ne doivent profiter de ceux qu'il a pris en leur faveur, que s'ils ont par eux ou par des mandataires reçu ces promesses. La première de ces deux propositions a cependant son équivalent. Le voici. La renonciation à une partie de ses droits faite par un gouvernement quel qu'il soit, polyarchie ou monarchie, n'oblige point par elle-même les successeurs légitimes du souverain actuel, ni une nouvelle majorité, ni un nouveau monarque. Du moins il en est ainsi, lorsqu'il ne s'agit pas d'une souveraineté dbnt la légitimité n'aurait d'autre cause qu'un droit de conquête ou une convention. Je me place dans l'hypothèse ordinaire, celle d'un État où le pouvoir appartient légitimement à celui qui est le miétix en mesure de fair« le bien commun. Alors ce n'est

496 QUATBIBMB- PARTIE. — GHAPITBS T.

point, à proprement parler, en vertu d'une cession faite par le précédent souverain que le successeur acquiert Tautorité ; il la trouve dans des circonstances qui lui sont personnelles, et dès lors, les restrictions que le dernier titulaire a consenties ne Tobligent point, par eUes>mêmes du moins.

360. Mais j'arrive ici à la seconde manière dont peut se trouver restreinte la souveraineté politique.

De même qu'indirectement une promesse de soumission faite par certains hommes au profit d*un chef, peut obliger tous les autres du groupe , parce que cet accord fait souvent que celui qui s'est assuré de l'adhésion des principaux est le mieux en mesure de procurer le bien public ; de même, un nouveau souverain peut se trouver tenu, non point par la la loi des contrats , mais en vertu du principe de charité, d'observer dans l'exercice du pouvoir les renonciations par lesquelles son prédécesseur a restreint l'étendue purement naturelle de l'autorité civile. Le plus souvent, en effet, cette modération est exigée par le bien commun. C'est pour le possesseur du pouvoir un sacrifice insignifiant par rapport à l'avantage que celui-ci procure : la stabilité qui fait les situations nettes et d'où résulte la paix. Partant, le souverain qui, dans ses décisions, ne garderait pas cette mesure, ne les verrait point sanctionnées par la loi naturelle. Dans une matière spéciale , mais analogue , uowt avons déjà affirmé ce devoir de respecter la tradition {§ IV de Tarticle précédent , deuxième point). Du reste , lorsqu'un homme arrive au pouvoir, parmi les citoyens les plus influents il y en a presque toujours qui sollicitent de lui le renouvellement des engagements déjà contractés par ses prédécesseurs. Et il est bien difficile et bien rare que le nouveau souverain réponde par un refus : comment obtiendrait-il les promesses de fidélité dont il a besoin?

TeUe est la double cause qui, dans l'ordre naturel, peut restreindre la souveraineté politique. Cependant nous réser-

DE L^ÉTENDUB DB LA SOUTERAINBTil POLITIQUE. 4^

Yons, d*une manière générale, les cas où la charité ferait au possesseur de l'autorité un devoir d'intervenir. Sans doute, le souverain pourra se tromper dans cette appréciation; mais la possibilité de l'abus n'est pas un obstacle à l'existence d'un droit.

f^ qOATRtkME PARTIE. — GRAnTlUS T.

SECTION XL DE li SEPIRITION DES POUVOIRS.

361. Nous savons que la souveraineté politique se réduite deux pouvoirs d'obliger, l'un direct, l'autre indirect; mais nous avons vu aussi que, par suite d'une subdivision du pouvoir indirect . on peut distinguer dans la souveraineté trois pouvoirs : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. C'est de la séparation de ces trois pouvoirs qu'il s'agit présentement. Cette matière ne peut pas être négligée, puisqu'à chaque instant l'on proclame que les pouvoirs doivent être séparés. Il faut donc examiner quelle est la valeur de la théorie ou plutôt des systèmes résumés dans cette formule. Cette étude aurait pu trouver place dans le § V de l'article I de la section précédente. Mais j'ai voulu la dégager complètement.

Dans tous nos traités de droit administratif, on entend de deux manières, sans peut-être toujours, il est vrai, les distinguer suffisamment, le prétendu principe de la séparation des pouvoirs. C'est d'abord que les mêmes hommes ne doivent pas légiférer, juger et exécuter : en d'autres termes, que ces trois pouvoirs doivent être en des mains séparées ; c'est, en second lieu, que pour les agents du pouvoir exécutif considérés en leui» qualité, il faut des juges spéciaux.

Se plaçant au premier point de vue , Montesquieu a dit :

DB LA a&PA&AllOM DES POUVOIKS UÂ

€ n n'y a point de liberté si la puissance de juger n^est pas séparée de la puissance législative et de Texécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur. Tout serait perdu si le même homme ou le même corps des principaux ou des nobles, ou du peuple,- exerçait ces trois pouvoirs, celui de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui déjuger les crimes ou les différents des particuliers. » [De V esprit des lois, L. XI, ch. VI).

£t l'article 16 de la Déclaration des droits de Vhomme et du citoyen insérée dans la constitution des 3-14 septembre 1791, s'exprimait ainsi :

« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution. >

Nous parlerons donc de la séparation des pouvoirs prise dans les deux sens de répartition de la souveraineté entre trois autorités, et d'une immunité ou privilège juridictionnel pour les agents du pouvoir exécutif considérés en cette qua- Uté.

QUATRIÈME PABTIB. — CHAPITaB ▼.

ARTICLE I

De la 0ép«rattoD des pouToin, daas le 0^0 de

réparttttoni de la fleuTeraiii^é

entre trels autorités.

362. La théorie de la séparation des pouvoirs ou de la répartition de la souveraineté entre trois autorités serait évidemment fausse, si Ton entendait que trois autorités suprêmes indépendantes Tune de l'autre sont possibles dans un même État.

Elle serait fausse si Ton entendait que les trois pouvoirs ne résident pas nécessairement dans la personne du souverain.

Elle serait vraie si Ton disait seulement que le souverain peut avoir trois catégories de délégués, de façon que les mêmes agents n'aient point à légiférer, à juger et à exécuter. Elle serait vraie, en d'autres termes, dans le sens de la simple possibilité d*une triple délégation des attributions de la souveraineté civile.

Enfin, le principe de la séparation des pouvoirs est erroné en tant qu'il signifie qu'il faut une triple délégation de la souveraineté à des législateurs, à des juges et à des agents exécutifs.

Je vais reprendre ces trois dernières propositions. Nous ne revenons pas sur la première : elle n'a pas besoin d'être expliquée.

DB LA SÉPABATl'oN DBS POUYOIRS. 503