POURSUITES CONTRE LES FONCTIONNAIRES

pénale ou civile se poursuit dans les conditions ordinaires. La distinction entre l'administration puissance publique, et l'administration personne morale, ou encore entre les actes d'autorité et les actes de gestion, n'a d'importance que s'il s'agit de la responsabilité de cette administration elle-même et de l'action intentée contre ello. Quant au fonctionnaire, il ne perd jamais cette qualité, lorsqu'il agit au nom de l'administration, que l'acte soit de puissance ou de gestion, n'importe. Naturellement, le fonctionnaire n'est plus qu'un simple citoyen, s'il agit dans son intérêt personnel ; s'il achète ou loue une maison, s'il divorce ou dote son enfant, s'il emprunte ou garantit la dette d'un ami. L'art. 24 est alors hors cause (cf. Gonst., art. 6). Mais dès qu'un agent de l'autorité intervient comme tel, il faut examiner si sa responsabilité personnelle est ou non engagée, selon les principes généraux de la faute, combinés avec certaines règles particulières, que nous allons essayer de résumer.

§ 178. Entraves aux Poursuites contre les Fonctionnaires. — Un fonctionnaire poursuivi en jusiice peut se justifier en invoquant l'ordre d'un supérieur pour un objet du ressort de celui-ci, objet sur lequel il lui devait obéissance hiérarchique (Gode pénal, art. 152 et 260). En ce cas, le supérieur est responsable de l'acte par lui ordonné. Le texte même de la loi pénale indique les conditions assez strictes de cette répercussion (1), laquelle peut, en remontant l'échelle hiérarchique, atteindre le ministre. S'il couvre son subordonné, celui-ci échappe donc à toute responsabilité et, comme l'action contre le ministre est exceptée de l'art. 24, notre texte risque fort de demeurer, en bien des cas, lettre morte. Telle est la raison pour laquelle peu de procès sont intentés aux fonctionnaires publics belges : la discipline des partis et la loyauté de nos hommes politiques amènent un résultat auquel, certes, nos Constituants ne songeaient guère. Reste l'action spéciale contre le ministre ; mais celle-ci, nous le savons, est presque impraticable. Le seul succédané possible dans notre régime parlementaire est la question posée au ministre ou l'interpellation par un député. Et c'est en effet ce qui se passe le plus souvent, lorsque des fautes sont reprochées à des fonctionnaires. Le résultat politique peut être excellent, mais il est rare que la personne lésée en tire quelque avantage.

Une autre raison, qui rend l'issue des procès contre les fonçai) Piuns, Science pénale et Droit positif, u° 343, p. 201.

21 i CHAPITRE VI. — LA JUSTICE ET L'ADMINISTRATION

lionnairea douteuse et partant les prévient souvent, nous est fournie pai l'adaptation môme que la théorie de la faute a dû lubii en cette matière. Gomment ne pas confondre la faute de . ; avec l'acte incriminé? et comment laisser l'admiuistrati n irresponsable, tout en déclarant responsable l'agent?

Lu chose es! possible, si la faute est assez grave pour cesser d'ètn administrative et devenir personnelle. Nous nous rapprochons ici de la notion de la faute professionnelle : l'irresponsabilité du médecin, du pharmacien, de l'avocat, du juge même a ses limites, bien qu'il faille aller fort loin pour les trouver. Et nul ne songe à rendre l'Etat responsable des prévarications d'un juge, par exemple.

tribunaux ne condamnent guère personnellement un fonctionnaire que s'il agit dans l'intention de nuire ou avec une incurie et une incapacité extrêmes. C'est, dans le langage classique, le dol ou la faute lourde qui lui est assimilée. Eu 'voici quelques exemples : Un bourgmestre ordonne-t-il l'arrestation d'un citoyen : celui-ci pourra le poursuivre en dommages-intérêts ( ! . Un receveur de l'enregistrement porte-t-il sur la liste des protêts un effet non accepté : le tiré, un négociant, peut l'actionner en réparation (2). Un conseiller communal calomnie-t-il en séance publique un fonctionnaire de la commune : la justice a admis une poursuite civile contre lui, l'immunité parlementaire étant ici hors cause (3).

Enfin, il semble que notre jurisprudence subisse l'influence de la théorie française du détournement de pouvoirs, s'il faut en juger par une décision relative à l'interdiction par un bourgmestre d'habiter une maison déclarée par lui insalubre : Le tribunal a admis la responsabilité de ce fonctionnaire, si le caractère vexatoire de l'acte apparaît de façon évidente (4). C'est une voie dans laquelle la justice ne s'engagera chez nous qu'avec une extrême prudence.

Rares sont les procès en responsabilité de nos fonctionnaires, pour une cause d'un tout autre ordre encore. Si l'on

M, Arrêt de Cassation du 25 février 1833, Pasicrisie, 1832-1836 (Cassation), p. 47.

2 Arrêt de Bruxelles du 9 janvier 1903, Revue de l'Administration, 1903, p. 333 ; Cf. Etudes sur ce sujet, ibid. 1879, p. 153, et 1890, p. 119. Arrêt de Bruxelles du 20 octobre 1902, Pasicrisie, 1903, II, p. 261. M, Jugement du tribunal de Bruxelles du 10 avril 1901, Revue de l'Administration, 1901, p. 442.

l'état, sujet de droit

obtient contre eux une condamnation de quelque importance, est-on certain d'être payé? Souvent ils ne sont pas riches et leur traitement est modique. Si, au contraire, on s'en prend à l'administration, à la personne morale, on a devant soi des ressources sérieuses, des chances de paiement, et le procès n'a pas le caractère odieux qu'il prend dans l'autre hypothèse. Le juge lui-même n'accordera-t-il pas plus aisément des dommages-intérêts contre une administration impersonnelle et un patrimoine collectif que contre un particulier, dont ce sera peut-être la ruine et dont la carrière sera par là entrave'e sinon brisée?

SECTION V La Responsabilité de l'Administration.

§ 179. L'Etat, Sujet de Droit. Comment l'assigner ? — La personnalité juridique de l'Etat est un postulat politique : nous ne pouvons concevoir l'Etat ne possédant rien, ne contractant pas, n'agissant pas en justice. D'autre part, dès que nous lui reconnaissons les aptitudes nécessaires cà ces fins, sa personnalité juridique va de soi. Or, l'Etat est, dans notre droit, la source même de cette reconnaissance. De là, cette conséquence qu'il devrait proclamer sa propre personnalité, nul autre que lui-même n'étant compétent pour le faire. On pourrait, il est vrai, distinguer entre le «pouvoir législatif, qui dirait le droit sur ce point, et le pouvoir exécutif, qui apparaîtrait comme le support de cette personnalité. Mais la distinction nous paraît oiseuse, puisque l'exécutif serait ici le représentant de la souveraineté de qui émane également la puissance législative.

Nous n'avons donc pas à indiquer ici un texte qui confère à l'Etat sa personnalité juridique, mais nous en pourrions citer un grand nombre qui la présupposent et en font les applications les plus diverses, en droit administratif, en droit civil, en procédure, etc. 11 faut dire que cette vérité est sous-entendue dans toute loi, dans tout arrêté, dans tout jugement intéressant l'Etat.

La manifestation la plus normale de l'Etat personne civile, est sa comparution en justice. Chaque assignation de l'Etat ou à l'Etat se fait au nom du ministre qui a dans ses attributions le service public mis en cause. S'agit-il d'un procès relatif à l'exécution

166 CHAPITRE VI, — Lit 1USTICE ET L'ADMINISTRATION

d'un travail d'uiilité publique, ce sera le ministre des travaux public! . tl'unc commande «le nui ni lions, ce sera le ministre de la icrre; pour une question intéressant le domaine, ce sera le ministre de> finances, etc. A l'égard de ce dernier, observons pourl int que le grand nombre de contestations auxquelles donne lieu la perception des impots a fait plier la règle : l'Etat est alors, COOflun i demandeur ou comme défendeur, représenté par le fonctionnaire du ministère des finances — receveur des contributions indirectes, directeur provincial des contributions directes, etc. — dans la compétence territoriale duquel rentre le litige (1).

1 30. Limites de sa Responsabilité : Actes d'Autorité et de Gestion. — L'une des questions les plus délicates de notre droit public est celle des limites de la responsabilité civile de l'Etat. Le principe même de cette responsabilité n'est guère mis en doute. Mais jusqu'où peul-on assimiler les rapports entre la souveraineté et l'individu à des rapports contractuels ou quasi-contractuels? C'est ici que la politique confine au droit. La frontière entre les deux domaines est impossible à tracer, et pourtant son etenlue s'allongea mesure que se multiplient les services publics d'ordre économique, que le patrimoine collectif augmente, que disparaissent les anciennes barrières entre l'intérêt privé et l'intérêt commun (2).

Deux privilèges sont invoqués par l'Etat, comme par toute autorité publique, dans ses relations juridiques avec les particuliers : 1° ses actes bénéficient de l'exécution préalable, c'est-àdire que le particulier qui se croit lésé doit obéir d'abord, quitte à réclamer après; 2° il n'y a pas contre l'Etat ou contre les administrations publiques d'exécution forcée : leurs biens sont insaisissables (3). Les règles administratives de comptabilité, notamment celles qui ont trait aux inscriptions budgétaires, sont ici seules applicables (4).

i l Ojde de procédure civile, art. 09; lois uaodifîcatives, en note de cet article, dan3 les Codes annotes par Servais et Mechelynck, Bruxelles, 1907. — Infra, §§ 252 et 260

(2 L. Ijigcit, « 1,'Acte administratif et l'Acte juridictionnel », Revue du Dt-oit public, Paris, 1906, p. 424. Ant. Menger, L'Etat socialiste (traduction Milhaud,, Paris, 1904, p. 218.

3] Insaisissabilité du Domaine et impossibilité d'exécuter les jugements contre l'Etat, les communes, etc. : Code civil, art. 537 et suiv. Infra, fii-o. Cf. pour le3 communes, les avis du Conseil d'Etat de France du \:i avril 1807 et du 26 mai 1813. Giron, Dictionnaire, V° Dettes des Communes, n° 4, t. r, p. 291.

i, Tnbunal de Bruxelles, référé du 24 mai 1904, Pasicrisie, 1904, III, p, 335.