Î73 CHAPITRE 1.— LES BUDGETS ET LES COMPTES DE L'ÉTAT

[.Topos. 11 s'agit ici iI'liiic habilitation donnée au Gouvernement par Les représentants de La Nation en tant que souveraine, pour ili s actes i|ui, de leur nature, relèvent de la fonction executive et constituent La réalisation permanente dérègles une fois établies. L'intervention de l'organe législatif n'altère pas la nature de L'acte, pas plus que L'habilitation ou l'approbation des autoritéa centrale ou provinciale n'enlève à certains actes locaux leur caractère communal (1). Le budget et le compte d'une ommune, d'une province, d'un établissement public sont évidemment (les actes administratifs ; comment le budget et le compte de l'Etat ne le seraient-ils pas? Nous n'insistons pas, tant la chose paraît aujourd'hui incontestée.

Voici comment la Cour des comptes, dans un cahier d'observations publié en 1840(2), caractérise l'ensemble des projets que Le Gouvernement est amené à soumettre à la représentation nationale ; nous nous servirons comme elle du terme « loi » qui est dans la Constitution, sous le bénéfice de la remarque faite ci-dessus, quant à son impropriété théorique :

1° La loi des dépenses et des besoins repose sur des données purement éventuelles et fixe approximativement les sommes nécessaires pour assurer les services généraux de l'Etat pendant une année. Cette loi se subdivise en autant de parties qu'il y a de services généraux, pour former une série de lois répondant aux budgets des divers ministères. Nous verrons que quelques services généraux donnent lieu à des budgets à part. L'ensemble de ces lois indique au Gouvernement les crédits sur lesquels il peut compter et dans les limites desquels il doit se renfermer pour chaque catégorie de dépenses.

2° La loi annuelle des voies et moyens repose sur les mêmes incertitudes que les dépenses auxquelles elle doit faire face; elle fixe approximativement les revenus de l'Etat, le produit des împôtsà recouvrer. Gomme la loi précédente, elle doit être porté»: par prévision, avant l'ouverture de l'exercice aux besoins duquel elle pourvoit. La loi des voies et moyens est unique, ce qui différencie la partie active du budget de la partie passive qui ne connaît pas cette unité.

3° Cette situation resterait provisoire, comme l'est forcément

1 Nous avoDs déjà rappelé ce principe à propos des traités internationaux, Supra, § 174.

2 Observations présentées à la Chambre des Représentants, Bruxelles 1840, p. 141. Sur la Cour des comptes et sur les cahiers qu'elle publie

tous le3 ans, infra, § 192.

ANNALITÉ

l'évaluation de dépenses et de recettes futures, si un acte législatif ne venait régulariser les faits accomplis en vertu de ces dispositions provisionnelles. Une loi votée a posteriori, la loi des comptes, est destinée à transformer ce régime provisoire en un règlement définitif. Elle arrête les chiffres des recettes et des dépenses effectuées pendant l'exercice écoulé ; elle doit être considérée comme le complément des deux autres, ou plutôt comme se substituant à elles.

On le voit, l'unité qui n'existe en matière budgétaire que pour les recettes et non pour les dépenses est pleinement réalisée pour les comptes de l'Etat.

Le caractère provisionnel des lois de budget signalé ci-dessus se révèle en ce que chaque allocation autorise le Gouvernement à faire une certaine dépense ; mais c'est là pour lui une faculté, non une obligation. On a dit que les votes du Parlement en cette matière ne sont pas impératifs. Ils ne le sont que pour empêcher le Gouvernement de dépasser les sommes prévues.

§ 184. Principe de TAnnalité. — Si le principe de la périodicité du vote est étaolie dans tous les pays constitutionnels pour les budgets et les comptes de l'Etat, l'annalité n'existe pas partout ; elle est cependant de règle et est conforme au droit commun en la matière ; aussi l'applique-t-o» dans les Etats où la constitution est muette sur ce point, en Italie par exemple. En Belgique, la question est tranchée par des textes exprès, te Congrès ayant voulu réagir contre le budget ordinaire décennal du royaume des Pays-Bas. « Les impôts au profit de l'Etat sont votés annuellement. — Les lois qui les établissent n'ont de force que pour un an si elles ne sont renouvelées » (Constitution art. 111). « Chaque année, les Chambres arrêtent la loi des comptes et votent le budget » (art. 115). C'est là un point fondamental du gouvernement de cabinet : il fait sentir au ministère sa dépendance à l'égard de la majorité parlementaire.

La période d'une année renferme le cycle normal des besoins, tels que les ramène la marche des saisons ; elle sert de base aussi à notre vie économique et intellectuelle; s'en écarter serait aller au-devant de difficultés insurmontables. Mais quand doit commencer l'année budgétaire ? Kien ne semble la lier à notre calendrier. Au contraire, si on la rattache à la périodicité des besoins, il semble préférable de la faire commencer a<i renouveau, comme on le fait dans certains pays, en Allemagne notamment. Des raisons techniques relatives au travail parlementaire militent en ce sens : nous verrons en effet que l'allo-