CHAPITRE III

LE POUVOIR LÉGISLATIF

SECTION 1 En général.

§ 72. Sa Plénitude d'Attributions. — Le pouvoir législatif, s'il n'est pas le plus ancien dans l'Etat, est celui qui aujourd'hui y occupe la première place. L'Etat, jadis avant tout protecteur, garant de la paix intérieure et externe, soldat et justicier, est devenu législateur avant tout. Le trait d'union entre le besoin de défense et de justice et la mission sociale que remplit actuellement la loi, a été l'argent, moyen nécessaire à leur commune réalisation. La taxation fut exigée par les gouvernants et supportée par les gouvernés, d'abord pour assurer la paix et le droit, puis pour atteindre les fins économiques et éthiques de la société contemporaine. Telles furent la raison d'être, l'origine historique du régime représentatif, dont l'expression normale à notre époque est la Loi.

Dans les pays purement constitutionnels, le Parlement exerce la fonction législative. Dans les pays de souveraineté nationale dits parlementaires au sens strict du mot, le Parlement exerce la souveraineté organisée ; il est virtuellement omnipotent dans les limites constitutionnelles ; il occupe une place prépondérante à l'égard des autres pouvoirs de l'Etat. Ainsi en est-il en Belgique. Seule la Constitution restreint sa compétence, par l'établissement des autres pouvoirs et par la garantie des libertés individuelles.

Il suffit, pour saisir les intentions de nos Constituants et comprendre cette plénitude d'attributions, de comparer entre eux les articles 26 et 29 de la Constitution. On retrouve dans ce

118 ( I1A1T1KK III. — LE POrVOIR LÉGISLATIF

dernier texte, encore renforcé par l'art. 78, le constant souci il rappeler au Roi le rôle dérivé qu'il exerce dans l'Etat.

Maifl plus que les textes, la vie politique a fait de la Belgique une monarchie parlementaire, dans laquelle le pouvoir législatif ■ •■vupe la première place et dans laquelle, au sein môme de ce pouvoir, la Chambre des représentants a su affirmer sa pré lominance, non seulement sur le lloi en tant que législateur, mai- encore sur le Sénat.

Kn face du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire, dont la l ompt'tencr est limitée «à ce qui leur est permis par la Constitution, le pouvoir législatif peut tout ce que la Constitution ne lui défend pas. 11 a donc ce résidu de souveraineté, cette plénitude ^d'attributions dont se prévalaient jadis les rois et dont ils Be prévalent encore, dans les monarchies constitutionnelles.

La représentation nationale n'a pas, dans la Constitution belge, de dénomination collective, telle que Parlement, . etc. Klle comprend les deux Chambres, la Chambre des représentants et le Sénat, qui, avec le Roi, forment « les trois branches du pouvoir législatif » (art. 27). D'après la lettre constitutionnelle, ces trois branches ont, en règle générale, une pu t égale à l'œuvre commune : « Le pouvoir législatif s'exerce collectivement par le lloi, la Chambre des représentants et le ^enat »■ art. 26). Il n'appartient pas aux pouvoirs constitués d'ajouter un nouvel organe à ceux que la Constitution investit de la fonction législative. Il ne leur appartient notamment pas de créer, en Belgique, un Conseil d'Etat, dont l'intervention serait analogue à celle du Conseil d'Etat de France.

§ 73. Ni Conseil d'Etat ni Référendum. — Le royaume des Pays-Bas avait un Conseil d'Etat, qui fut supprimé pour la Belgique, par arrêté du Gouvernement provisoire, dès le 16 octobre 1830 (art. 4). Notre régime de délégation des pouvoirs fConst. art. 25 al. 2, etc.; répugne à l'idée du rétablissement, sinon par le pouvoir constituant, d'une autorité aussi importante,qui fut explicitement rejetée des cadres de nos institutions nationales. Lorsqu'il discuta le budget pour 1831, le Congrès affirma à nouveau sa volonté de ne pas avoir de Conseil d'Etat, inutile sinon dangereux, dans un pays où le système représentatif C3t en vigueur : ainsi s'exprima du moins le rapporteur de ce budget (1).

(1 Rapport présenté au CoDgrès national le 23 septembre 1830. Hiyttfns, t IV, p. 471.

ni conseil d'état ni référendum

Cependant, dès 1832 et 1834, le Se'nat prenait deux fois l'initiative d'une proposition de rétablissement d'un Conseil d'Etat, tant l'utilité d'un corps de légistes capables d'amender, de coordonner les dispositions parfois incohérentes votées par les assemblées politiques, se faisait déjà sentir. On a remarqué que sur les 51 membres composant alors le Sénat, 21 avaient siégé au Congrès national. Comment admettre que la proposition fût inconstitionnelle ? Cependant ce reproche lui fut fait et le projet n'arriva même pas à la Chambre des représentants. Depuis Iofs, on en a reparlé souvent ; parmi nos parlementaires et nos jurisconsultes, des hommes très distingués s'en déclarent partisans (1).

Nous n'avons pas à entrer dans cette controverse académique. Si même nous estimons que les raisons pro l'emportent sur les raisons contra, nous sommes convaincu qu'il faudrait une revision constitutionnelle pour établir un Conseil d'Etat en Belgique.

Notre régime représentatif ne connaît le référendum sous aucune de ses formes. Une tentative fut faite, lors de la revision constitutionnelle, pour introduire le référendum royal, c'est-àdire pour conférer au Roi, sous la garantie de la responsabilité ministérielle, le droit de demander l'avis des électeurs sur un projet de loi soumis aux Chambres, peut-être même votépar elles — la proposition était très vague sur ce point — mais non encore sanctionné. Cette innovation du Gouvernement fut fortement combattue par ses amis comme par ses adversaires ; elle échoua pitoyablement. En effet, il serait dangereux pour un roi constitutionnel de chercher un appui dans le peuple contre le parlement : il serait impossible pour lui de ne pas suivre l'indication d'une consultation nationale qu'il aurait lui-même provoquée. D'ailleurs, en régime parlementaire, le droit très vivace de dissolution, sinon le droit atrophié de véio, suffit à cette fin (2).

§ 74. La Loi au sens matériel et formel. — Au pouvoir législa-

(1) On trouvera tous les éléments bibliographiques à ce sujet, dans la Mercuriale de l'avocat général R. Janssens, prononcée le 1er octobre 1902, devant la Cour de Cassation, Revue de l'Administration, 1903, p. 337, ainsi que les observations qui suivent, p. 350.

(2) Proposition du 2 février 1892 : Séances de la Chambre des représentants du 11 février 1892 et du 13 juillet 1893, Documents et Annales parlementaires, à ces dates. — G. Borniiak, Allgemeine Staatslehre, Berlin 189G, p. 182. — Infra, § 81.