i PREMIKIIB PARTIE

Etat, l'Elat souverain, le seul qui se distingue neUeuieul des autres collectivités inférieures plus ou moins autonomes, parce qu'il n'a au-dessus de lui aucun pouvoir supérieur de domination. El, lorsque les diverses collectivités non souveraines, fédérales ou autres, exercent un pouvoir quelconque de domination. elle3 agissent, dans une sphère déterminée plus ou moins importante, en vertu d'une délégation basée sur la constitution générale de l'Etat. La question du libellé de l'ordre est donc de pure forme et n'affecte en rien le fond des choses. Une prescription émanée d'une collectivité tout à fail inférieure, si elle est donnée dans les formes voulues et esl devenue coiistilutionnellemenl obligatoire, a une autorité aussi grande que celle provenant du prétendu Etal non souverain, elesl mise à exécution de la môme manière. Un maire d'une commune française, exerçant les droits de police municipale ou rurale, esl investi d'un droil de domination sur des personnes libres, au même titre que le gouvernement d'une collectivité fédérale (\). Au surplus, M. Labaud, lui-même, admet que « les communes ont des droits propres dans le cercle de leur activité » (2). Dès lors, le* droil exercé reste le même sauf

(i) Ainsi l'article 91 de la loi française du .'> avril 1K8« dépose que le maire pourrait à Cejcécution des ailes île t autorité supérieure relatifs à la police municipale, à la police rurale et à la roirie municipale. M. Michoud admet nn'-me <|ue la commune est une « personne morale de droit public, avant, à cote de ses droits patrimoniaux, des droits de puissance publique identiques, quant a leur nature, à ceux de l'Etat », llrvue ilu droit public, I. VII, 1*97. p. 47.

iîl II est vrai que .M.Labami déclare alors que la commune e.rerrr un droit propre par représentation du droit d 'autrui. I.oc cit.. p. 115. Maison peut dire aussi que l'Etat particulier ajîil comme représentant de l'Llat central. Tous deux, si on le veut, exercent

t-fcs t»nnLi:i..iMivi;s ET LES TS&OfUXS <;ÉXÈfiAu - 185

une simple différence de degré: il y a, dans les deux hypothèses, droit propre, volonté propre, domination propre. dans la limite lixée par l'Etat supérieur eu exécution de In constitution d'un découle tout pouvoir. Dans tous li te pouvoir central fait sentit partout sa domination, oommaon > ■ j i av par exemple, une preuve aanv&incantc dans l'article "7 de la constitution allemande actuelle, aux tenues duquel le Conseil fédéral prend les mesures juridiques vis-à-vis des gouvernements «qui ont donné lieu aux recours formés \ r

dénis de justice un entraves apportées .1 son cours- Ainsi, les collectivités inférieures des Etals unitaires

ressemblent aux collectivités fédérâtes, exercent une

action similaire, ont un même droit de contrainte sous le contrôle de l'Etat. Les dénominations diverses par lesquelles ou désigne le droit de commander des une-, et des autres, limité et contrôlé de la même façon, importent peu. Il y a celle seule différence de Taîl que la collectivité fédérale est plus haut placée, a le plus souvent des attributions plus importantes QU6 la collectivité même la plus décentralisée de l'Etal unitaire. El c'est tout simplement celte différence de degré qui a été érigée en système. Du pourrait, à iv compte, établir la même différence, soit entre les Etals secoti- 3 et ceux plus puissants, soit entre les diverses Collectivités de l'Etat unilaii'*-, ltn uuleMablenieut, en

un droit 'le domination en vertu «l'une délégation el sous un contrôle; ««r, c'est précisément ce contrôle qui, pour nous, constitua In négrtiiiiii <iu principe de l'Etat.

d) Darcste, Les constfiutioM moderne», "2' édition, 1891, I, p. 178. Un pouvoir égal figure, pur In force Blême déi rhines, dans toutes les constitutions féd u prolîl de l'Etat central.

Mir.RE rxnTie

effet, une fi i gouvernement aut

ntuède an pouvoir de domination qui M saurait rien se comparer à celui d'une commune ou d'un. pus Vin fédérations ilu Dnmiuimi i'l de l'Au-li .île-

ressemblent beaucoup plus à des collectivités fédéralei q i t des fractions d'Etal unitaire. El pourlatil, sauf un» exception bolée qui sera indiqoée plus bas, un i rtfOM le- nog et la qualité c'est notamment,

ou l'a vu. l'ojiiuinii de JeUioek,

Il ■ i!i enfin, d'examiner la valeur d'un dernier

irgttfBMtf lire du droil inU-rnationul, qui- bf auteurs allemands invoquent en faveur de leur thèse. H. l/i- Imnd M CFUH pas, contrairement à une opinion sur laquelle nous baOBtUfOU I la MCtlofl H du chapitre suivant, que l'Etat soit une création du dmit inb-rnalin-

ii ti, et am l« neomuéunooê par les autres \»-*u<

constitue la marque caraclcrislique d'un Elat : il pense.

taire, que la qualité préexistante d'Etat est le

i dément de ta reconnaissance. Mais, ajonle-l-il, - la

personnalité de droit international est un symptôme de

la qualité d'Etal <i la racunoai •<m les. nations

in -t du conclure a posteriori a l'existence de ta quarté d'Etal ». A son avis, le droit international, en reconnaissant nn Etal. >e un droit propre de

domination sur un leiritoire »t des sujets, mais nm< pus une domination indépendante de toute puissance supérieure t ; en d'autre» termes, « le droit internai i) il reconnaît ii de» Etals oucni-touveraini non souverains la qualr du droit iuleruatio-

•>! et ijiie prouvent les nombreux traités d*oi international conclu* aver des Etals de ce genre » • I

il) t [■- 12". Conf. JcllineU, 'îrtrf;..., p 49; Oai

LES l'JUO.l Cnvil \K> ET LK5 TBBORII'S CK.NklIAlfiS

En réalité, la reconnaissance i utecne IkintJQ ni aucune espèce il lee remlireraeol an point qui

nous occupe. Comme nous le précUermH au chapitre suivaul, cette HOP H BÏsnmce se liorne à constater qu'un Ktal réuiiil les conditions \milues pour ligurer dans Je mtoeerl générai, sans rien préjuger ou égard ;i sa condition intrinsèque : elle ne crée ni la personnalité iivtfinc, ni la personnalité internationale, lesquelles. nous l'avons vu, sont uw seule H même chose i existent à la reconnaissance. Mai?, dîra-l-on, la reconnaissance implique au moins l'Etat ; sans doute, quand elle est certaine, incontestable. Or le fait irenlrelenir des rapports avec d.- eettaclmtés, de conclure avec elles des traités n'implique pas toujours qu'on les lient pour des Etats: nous wrww qu'il existe un certain BOfabre ée personnalités internationales qui no sont nullement des Etals, et avec lesquelles pourtant se produisent des relations internationales. Il ;iinsi, par

exemple, des grattées colonies es^leâseï éool il a été

déjà plusieurs Fois question. Pourquoi n'en serail-il pas de mf-me do coeVctîfllée fédérales, et eon<

■Ml-*Iles transformées en Etats par Mille des rapports entretenus aver elles, alors que, de l'avis général, il n'en est pas nui pour les colonies britanniques ? (I serait donc nécessair», pour que l'argument de M. Labaud .Mit (] Uf-Ji juc valeur, que l'on se trouvai en présence d'nne recjoemeieeanoi im-nuteslée et voulue, avec toutes ses conséquences, des collectivités fédérales comme Etals, Et, a supposer que l'on put pro luire un document de ce

/.. ht des mwkmm sitatr». I, p. tn>, ûolç l et Brie, >r«a» / n tràindttnfm, p. 3î, note V.

genre, il en résulterait simplement, suivant toutes probabilités, que, par pure courtoisie internationale, on aurait donné ù ces collectivités une qualité à laquelle elles tiennent, qu'elles possédaient autrefois, sans en garantir, en quoi que ce soit, l'efficacité. Ainsi, le cérémonial diplomatique conserve encore à certains souverains des litres surannés et sur la valeur réelle desquels personne ne se méprend. Ajoutons, du reste, que. comme on le verra plus tard, les attributions internationales des membres de l'Etat fédéral sont des plus restreintes, pour ne pas dire nulles. Il n'y aurait donc. scmblc-t-il, presque point à se préoccuper des effets de la reconnaissance internationale, à la supposer réellement attribuée avec toutes ses conséquences. ' La doctrine ci-dessus exposée, qui cherche ailleurs que dans la souveraineté le critérium de l'Etat, a été récemment soutenue, en France, par deux docteurs de la Faculté de droit de Toulouse, MM. Polier et de Marans, dans une élude intitulée : Esquisse ifitnr Uirorie t/rs Etats composés (Ij. Suivant eux, l'Etal composé el spécialement les collectivités fédérales sont dr- Etals (/'Etat, plusieurs Etats pouvant être groupés sous une même souveraineté. « Dès qu'un pouvoir commun de commandement, disent-ils, dominera sur plusieurs collectivités ilourfs chai une d'un organe iéyit/uti/, on se trouve en présence d'Etats d'Etat ». Ainsi, le critérium de l'Etat serait la puissance législative, l'organe législatif. On retrouve ainsi (nul simplement dans cette

(I) AVy «/**»■ it'tttif théorh- '/(?.« Etat» rotupos'-n : 'Contribution a la Ihé'iri'' générale de l'Klul ; Bulletin île ITnivers-ilé Je Toulouse ; Mémoires originaux do la t-'aeullé île droit, série B, w I, 1UII2. {tas- .<////, [H'initihitleuieut pp. .'tt> et s., -i.8 cl s., îii, îi'J, etc.

LES PftOI.ECOMESËS El LES TIII.ORIKS KKNKDALES

doctrine l'une des idées maîtresses de l'école allemande. Hais tandis que MM. Laband et JelHnek foui rentrer dans le droit de domination propre non seulement l'autonomie législative, mais encore les antres Fonctions essentielles de la domination, c'est-à-dire les pouvoirs d'administration, d'exécution et de contrainte, MM. Collier ii de Marina se limitent à la seule fonction législative, Ils pensent que t< la puissance étatique sera révélée d'une façon suffisante par l'existence d'un pouvoir de commandement corrélatif à rétablissement d'un milieu légal ». Le régime d'Etal serait caractérisé par la loi qui en est l'es pression. C'est h lorl, par suite, qne las deox auteurs affirment qu'ils conçoivent la volonté dominatrice d'une façon toute différente de celle de 1 école allemande. Ils lui empruntent, en effet, l'un de ses critériums, et le principal, la puissance législative, EH rejetant le surplus de ce qui' celte école comprend dans le droit de domination propre.

Itrs lors, la doctrine de MM. Potier, et de Marans se heurte aux objections que nous avons adressées â celles de MM. Labaudet Jellinek, objections limitées à la folichon législative, puisqu'ils n'en reliennenl que ce point. Les ordres émanant de la collectivité inférieure, donl la compétence est limitée et contrôlée par un pouvoir supérieur, qu'ils s'appellent lois, statuts, règlements, décrets, arrêtés, tout en différant seusîblemenL au point de vue du droit constitutionnel interne, se ressemblent pourtant sens qu'ils tirent leur force obligatoire de l'intervention d'une autorité supérieure qui eu assure l'exécution suivant la constitution générale. Un maire d'une commune française, qui prend un arrêté dans la mesure

de ses attributions, exerce un droit de commandement

analogue a celui attribué au Parlement d'une colonie autonome ou d'une collectivité fédérale. Tout se réduit, comme nous l'avons dit plus haut, à une différence de degré, et nous renvoyons aux explications déjà fournies à ce point de vue.

La seule loi vraiment souveraine émane de l'Etat n'ayant au-dessus de lui aucun pouvoir supérieur et constitué arbitre souverain de la corn prieure de la compétence. On aperçoit alors une différence réellement sensible entre l'ordre émané de l'Etat véritable, ordre souverain comme l'Etal lui-même, et ceux des collectivités inférieures, grandes ou petites, lesquels offrent ce trait commun d'être soumis au contrôle de l'Etat souverain. Pour ce motif, disparaît la distinction proposée par MM. Polier et de Marans entre les grandes colonies anglaises, qu'ils rangent dans la catégorie des Etals, cl certaines collectivités des Etals unitaires, telles que les provinces à fueros d'Espagne, l'Algérie et l'Indo-Chine, où les indigènes conservent un statut spécial. Eu réalité, le titre d'Etat ne convient pas plus aux colonies anglaises autonomes et aux membres de l'Etal fédéral qu'aux collectivités plus ou moins décentralisées de l'Etal unitaire. 11 manque à tous ces organismes la compétence tir la compétente ou, pour parler plus clairement, la souveraineté qui. seule, donne le véritable critérium de l'Etat.

L'exposé des efforts infructueusement tentés par les juristes les plus aul<>ii>és de I Allemagne, jour trouver une base a l'Etat en dehors de la souveraineté, montre

LKS PKOt.ÉGOMimS KT LfcS THKOIIIES i.ini'haLBS 1 M

bien, croyons-nous, iinauilù «lia système qui cherche ailleurs que dans cette souveraineté le critérium étatique, l'our ai river ;t conserver aux collectivités fédérales la qualité souveraine, d 'autres auteurs out admis tout simplement, comme nous l'avons dit plus liant, le partage de la souveraineté outre ces dernières et I "Klat central dans la sphère do fetirs attributions respectives.

I de l'Amérique du Nord qu'est venue l'idée du partage de la souveraineté; elle \ a été soutenue par Jay, llamiilon et Madtson qui Tout exposée, soit dans louis C0UVKM personnelles, soit dans un journal appelé le/ mitst\ \ ). Klle a été reprise et vulgarisée par M. JeTocquoville(2), sur les traces duquel ont marclié un rertain nombre d'auteurs, parmi lesquels Wails (3), Schorii Àhrens|5j, Dubs (6), UlumeT-Moreli7 , Weslerkamp (8), Blunl>clili 9). Dans ce système, les membres de la feiierulinu sont, non pas subordonné», mais juxtaposés

l'iie Federuttst on tlif neu- Constitution u-ntm m tft>-

yrar 1788 l»j Humitton. Màttùon and Jay, édition île Umvson,

(Momiana, WYl). Toit !a nouvelle edilîun frOBçaîaA pul>Ti^e par

a-, «Tee utic préface de M. Rmein, tt&È. Cou T. Laboulaye,

Histoire de- Ettih-f'nis, ISM, lit. pp. OS l

f2i f>>- !,i ditnœrcti» m Âmériju*, i' édiliun. I8^f». l, pp. Ml

(3) GrundrikQeder P&ttôk, 1881, pp •*■ toc et*.

(4) Bt'nUitung in Jat deuttche StaaUrvekt, l>

{&) Xaturrechl oder Philosophie de» Hetht >unl <l, 1 87(171.

iti) f./> droit public tir lit ConfdeUratitm èUÙte, 1878-70, II,

(7) I»' Btiuner, BhéAmcA et '4WU-

rechts, 2* édition publiée par le F)' Morel, 1877-ko, 1, pp 17G el s. (8 Slaatenbund und Sundautaat, IJWi, pp Ni

Thèorit générait <fo t'/:tnt,p. 191, Coof. les i-îutionsd'aa» auleursdans Horet, foc rif-, p. SI et les uutts.

au pouvoir central ; et, dans sa sphère, chacun d'eux se conduit comme un Etal isolé, indépendant de ce pouvoir, qui. à son tour, dans son organisation particulière, est absolument distinct et séparé d'eux. Chacun de ces derniers a sa souveraineté et sa compétence spéciales, sa liberté d'action, comme si les autres n'existaient pas. sauf quant aux points spéciaux prévus par le pacte fédéral .

M. Horel dit que la doctrine de la division de la souveraineté, après avoir régné longtemps en Allemagne, est encore la base de tous les ouvrages traitant du droit public suisse. Il explique ce succès par des raisons politiques. » Après l'échec du mouvement national de 1818. dit -il. après les luttes qui, chez nous (en Suisse.1, ont amené l'avènement de la nouvelle confédération, le système de Tocqucville apparaissait comme un compromis dans lequel chaque parti trouvait son compte. Kn introduisant la notion de la souveraineté partagée, il terminait la lutte entre les idées fédéralistes et les aspirations unitaires, à la satisfaction de chacune de ces tendances : et, par l'organisation absolument indépendante des différents Etals et l'assignation à chacun d'eux d'une compétence (oui à fait isolée el limitée, il promettait la lin des conflits, le rétablissement de la paix el l'harmonie entre les membres des Etals fédératifs. De là, son grand succès. De là aussi l'indulgence et la ténacité avec lesquelles nombre d'auteurs clairvoyants ont fermé les yeux sur ses contradictions, el qualifié d'exceptions regrettables les faits qui lui donnaient un démenti... » 'II.

O.i ne saurait mieux dire, et voilà pourquoi, sur le

<tj h»-, rit., pp. III et II-».

lerratn juridique, on a pu facilement démonlrer la fausseté de la théorie du partage de la souveraineté, que Rousseau avait très nettement aperçue et mise en lumière (1 ), En Allemagne, Seydel (2), le premier, a réfuté d'une façon péremptoire l'idée de la divisibilité qui est aujourd'hui presque universellement repoussée dans la litlérarature du droit public allemand (3). C*eet, a dit M. Laband, une chimère de vouloir diviser en deux parties les charges de l'Étal, de telle sorte que, sur chacune de ces parties, règne une puissance d'Etal particulière et indépendante de l'autre. La vie collective de la nation se laisse tout aussi peu morceler que la vie de l'homme. Une souveraine lé divisée serait une souveraineté bornée, nue demi-souverainelé, c'est-à-dire, dans toute la force du lerme, une contrat! ici in in adjecto » (4), Dans le même ordre d'idées, à la Chambre des représentants des Etats-Unis, dans la séance du 11 janvier 180'î, M. While s'écriait : k Vous pourriez aussi bien me faire croire qu'un homme peut être soumis a deux divinités omnipotentes qu'à deux souverainetés « (S).

La souveraineté est indivisible comme l'Etat luimême, dont elle est la qualité, la manière d'être principale. L'Etat esL un ; par suite, la souveraineté est une, puisqu'il ne peut y avoir plusieurs unités, l'essence de l'unité étant d'être unique (G). Et les faits viennent ici

(1 1 Contrat social, L. Il, cb. II, t'dition précitée, I, p. 648.

(i) Bnndes&laatsbKijriff, pp, 18S et s.

(8) Loc. cit., pp. 122, note I et liO.

(4) Même citation qu'à la note pnicédenle.

flj) Citation »Ie Bord, for. cit., p. 53.

(fi) Le Fur, tue, rit., pp. 47W et s. Coûf. W. Wîlson, loi:. I (/., n" IV70.

UtltlUMIAG 13

IM

rRKMir.lH I'.\;

confirmer le raisonnement théorique. Si nous envisageons l'Eut fédérai, nous remarquons que ce sont membres eux-mêmes decel Etal qui constituent wmtub*- • nu. C'est sur je territoire el les habitants des collectivité* de l'Etal fédéral qui* s'exerce le pouvoir rentrai.

Comment donc y aurait-il place pour deux suoverniin sur le même territoire et les mêmes sujets, M WHWPWtl eoueevraiHja i leur égard un partait il** h souverailut. ' 5o erail-on à partager seulement les attributions dt* la souveraineté entra lee compétences respective!

l'Etat fédéral al de ses collectivités ? Mais ces attribulinris s'exercent sur li- ni.-iiie territoire et mit les n sujets risqueraient d'entrer BU lutte. El, ni ras de I

dit, il fandrtfj bien, moi pei la i berdatu l'nnar-

rliii-. donner la prééminent •»■ soit an pouvoir central, soil

aux pouvoirs particuliers des divers EliiK ; or l'on sait que natiirellirmni tes constitutions I donnent la

préférence au premier, le proclamant ainsi exe! dm meut souverain (I }. Dune, il faut ici encore en revenir à la comparaison que nous avOOS faite ci-dessus entre les collectivité-, île l'Elu! fédéral et celle* de l'Etal unitaire : pas plus le» unes que les autres ne sont in VI iti veruinete. qui, indivisible dans ta SnbetftDM 01 dans son

étendue, appartient an senl pouvoir central, lequel dé

• simplement les prérogatives nécesai ûîce de II misai ollectiviléa inférieures.

Pour échapper aux objet ij précèdent, un juriste

a imaginé da prétendre que, la souveraineté ne pouvant

ili i.i. m". !!.»ri-i , /<»r rit., pp. M et lit. Cot autetu fort clairement, sa efltrul d«0l la (tslàil, «pie le partage delà «ouTerainelë est en «ppcmïtion absolue arec les • n» de

I Altemag&t, <t«i Btata-Uatsel «*.

LES PfloLMGOMI'NES ET Ils T1IKOIUF.S GKNERALES

être divisée entre la fédération et ses membres, l'une et les antres constituaient, mm des Elalst mais des coramunaulés politiques organisées et agissant à la manière des Etats, L'Etat véritable, ce serait « l'accord organique et 1a Coopération méthodique des deux communautés ». Il n'y aurait d'Etal que « L'Etat Fédéral pu tan! que totalité de l'un et de L'autre », c'est-à-dire de la fédération el de ses membres H). Cette conception, bien que contraire à toutes les idées reçues sur la nature de la fédération, pourrait Aire admise si la volonté del membres de l'Etal fédéral el celle de cet Elal lui-morne étaient toujours harmoniques. Mata on doit prévoir le cas où il n'en serai i point ainsi ; et c'est préciaémenl dans l'hypothèse d'un DOnflil entre les doux volontés que doit se manifester, sous peine de tomber dana l'anarchie, la souveraineté exclusive du pouvoir fédéral. Il n'est plus, en effet, alors possible de parler de coopération méthodique et d'accord organique, en snrie que la hase même du système que nous combattons fait absolument défaut (2).

La conclusion k tirer des développements qui prnrdent, c'est que la souveraineté indivisible. Critérium exclusif de l'Etat, ne saurait avoir qu'un titulaire dans

(Il Dissertation de llmit'l >1an* [es Itirthx \nnn/en, 1877, pp, 82

et s, el Studitn :iiih fçutschtn Staatsnchte, IST8, '. i, pp. iùtl . ! -. Dmm If iii-iiip ordre d'idées, Gîerke a soutenu que le pouvoir souverain appartient A la communauté formée par l'Etat collectif el ses membres. Ces! la communauté organique constituée par l'union organique del'Klal fédératii" cl de ses membres qui détiendrait la souveraineté, sans cependant cnnslîliier une personne nouvelle. Jahrhiœlter, . rie HulizendurlTel Sclunoller, Ifttfi, vol VII, pp, 61 et s.

Voir lu réïulntinn flrtaillec ilo l'upitunn de llmnel du» l.abamt, foc, cit., pp. 139 6t I, ■ Si de celle d£ 'iierke dans Bore],

loC. rit., pp. 189 el s.

PMKMI1.1U. •**« I it:

tout Etal simple ou composé. De là il résulte que, dftOl les fédérations, le pouvoir fédéral étant souverain, leurs meml constituent point des Etals puisqu'ils ne

sont poim souverain*. Telle est l'opinion h laqu- 1 1 rallié un juriste allemand qui, M s'attachent | aux simples apparences, a su se i pré-

conçues en vertu desquelles l'école allemand. sa général, a priori, comme une vérité drumnirée, que toutes les collectivités englobée! dtn* l'empii

sont des Etats. Si cherche ensuite, 0 pOSltriOl t, i II vérifier par des systèmes cl des arguments qui ne satisfont

personne, M. Zorn affirme qoo leeprétendus Btats-meai-

bres ne sont pas des Etals, et que si, dans la termini.logie courante, on leur conserve M won, il h pond plus a la réalité el n*eal qu'une réttiniaeenee historique. U continue lui-même, eu vertu ds la tradition, à user de celle qualification, mais en précisant t ment que les collectivités de l'Etat fédéral sont île « tint» plet \ndividuahtei potitiçues •>. H fait lrè ment

observer, à l'appui de son opinion, que ces individualités politiques constituent lu hase même des droits de l'Empire, parce que c'est sur leur territoire et leurs si que ces droits s'exercent H qu'il ne pool y avoir, sur le même lerriloire et vis-à-vis il. s mettes sujels. place pour deo lainetés

Les auteurs allemande cherchant ailleurs que dans la souveraineié le critérium de l'Etat, ne pouvaient naturellement être frappés par l'i m possibilité d« diviser la souveraineté, qui est pour M. Zorn ta considération pré-

Mi DtU ïfrififirrchl tfa th«t., !,.-n Refch», - Î&IO,