I. De l'AMieUe de llinpôt

Si l'on connaissait la véritable incidence de Timpôl en général et de tel ou tel impôt en particulier; si l'on pouvait déterminer à quel degré chaque espèce de taxe est susceptible de charger chaque classe àe possesseurs d'instruments de travail et de producteurs; si l'on déterminait ensuite sur qui il est socialement plus légitime de faire retomber les charges publiques, Userait facile d'en établir Tassiette et la perception de la manière la plus simple, la plus immédiate, la plus directe, la moins coûteuse.

Dans l'incertitude où l'on a été sur ce point fondamental, le législateur s'est prononcé, dans les divers pays, pour la multiplicité des impôts, afin d'atteindre le plus de revenus pos-

siblc, au risque d'alteindre le môme revenu plusieurs fois, au delà de la proportion équilable ; — toutefois l'impôt unique a* eu depuis longtemps des défenseurs.

La première question qui se présente à résoudre pour déterminer Tassiette rationnelle des contributions est celle-ci :

Llmpùt doit-il tendre à Y Unité ou à la Diversité?

Mais la solution de celte difficulté soulève les questions suivantes :

Dans riiypothèse de Vimpôt multiple, lesquelles sont préférables des ivixes jlirectes ou des taxes indirectes dites de consommation ? c'est-à-dire des taxes sur les moyens {instruments^ revenusy etc.) ou des taxes sur les dépenses?

Dans rhypothùse de l'impôt unique et direct, est-ce le Capilai ou le Revenu qui présente la base la plus sûre, la plus facile, la moins arbitraire?

Dans tous les cas, quel est le plus juste des systèmes de laxalion? est-ce l'impôt fixe^ l'impôt proportionnel ou Timpôf progressif ou progressionnel ?

Nous posons ces questions dans leur ordre logique ; nous allons présenter sur chacune d'elles diverses observations, mais dans un ordre différent qui nous semble plus didactique.

U. Des IjDipAto directs on indlrécCa. ^ Bes Iiii|i6ls de ftuotKé

et de Répartlllon.

On distingue deux manières générales d'asseoir Timpôt : le système direct et le système indirect, dénominations à sens variable.

En général, on entend par Contributions directes celles demandées d/r^cfem^nf, nominativement, régulièrement, périodiqument, au contribuable immatriculé ou insciil, et consistant en une partie de son avoir ou de son revenu, selon cer-

48 TRAITÉ DE FINANCES, -r CIIAP. VI

laines indications palpables, telles que ses Propriétés foncières ou bâties, son Logement, ses Meubles, le nombie de ses Portes et Fenêlres, son Capital ou son Revenu, la Transaction qu^il fait, etc.

VdiT Contributions indirectes ^ on entend des taxes demandées à propos d'une consommation ou d'une vente ou d'une transaction à des contribuables que le législateur suppose devoir se faire rembourser 1 impôt, frappant alors ces contribuables soi-disant indirectement^ par voie de tarifs^ en raison de la marchandise qu'ils achètent pour leur travail ou leur consommation particulière S de celle qu'ils font transporter d'un lieu dans un autre, de l'étranger dans leur pays (douanes) ^ ou de la campagne dans les villes (octrois).

Mais les choses ne se passent pas toujours ainsi : tel impôt direct en apparence agit indirectement et réciproquement*. Tout impôt peut être tour à lour direct ou indirect selon que le contribuable peut le faire payer par ceux qui achètent ses marchandises ou ses services, c'est-à-dire le comprendre dans ses frais de production, c'est-à-dire encore le mettre sur sa facture, selon l'expression de Franklin,

Le Budget français comprend, en ce sens, sous la dénomination de contributions directes : — 1° la contribution foncière; — 2" la contribution personnelle et mobilière ; — 3"* la contribution des portes et fenêlres ; — 4* la contribution des patentes.

Il groupe sous la rubrique de contributions indirectes : — les Droits sur les Boissons, sur le Sel extrait des salines à l'inté-

* On disait en France anciennement aides et gabelles, et sous le premier Empire : droils réunis. Ces mots étant devenus odieux à la population, la langue officielle y iubslilua le synonyme acluellemenl usité de contributions indirectes, après la renln'c des Bourlions. La Constituante avait supprimé en grande paille et l'Empire rétablit (1804) celle branche de revenus publics, que les Anglais appellent excise, mot que nous traduisons le plus souvent par celui d'accise.

* Voy. plus loin, au cbap. ix, sur la Nature et l'incidence des divers impôts la plus us leis.

rieur, — sur le Sucre indigène, sur la vente du Tabac, de la Poudre et des Capsules fulminantes.

Il met, arbitrairement, en dehors de ces deux catégories : les revenus des Douanes, des Postes, de PEnregistrement, du Timbre, etc.— 11 n'y peut comprendre les Octrois réservés aux villes.

Le Budget et PÂdminisIration sous les titres de droits divers^ de produits divers^ de taxes assimilées aux contributions directes, comprennent divers impôts de moindre importance ^

On a adopté une classification analogue dans les divers autres pays.

En parcourant le budget français et d^autres budgets, il est facile de voir que ces expressions de directes et d'indirectes n'ont pas un sens doctrinal ou scientifique bien satisfaisant; qu'elles jettent de ia confusion sur la nature des impôts compris dans les deux catégories ; qu'on ne les emploie en définitive que pour grouper des revenus ayant entre eux une certaine analogie administrative, et qu'il ne faut, par conséquent, y attacher qu'une signification fiscale.

Elles étaient plus légitimes avec la théorie des physiocrates, qui pensaient que toutes les contributions, de quelque manière qu'elles soient imposées, doivent retomber et retombent en

^ 1* Les redeTances sur les Mines ; — la rétribution pour la vérification des poids et mesures, pour le contrôle et la garantie des matières d'or et d'argent ;

— pour les brevets d'inventions ; -- les taxes des biens de main-morle sur les immeubles appartenant à des communautés. ^ Ces taxes sont perçues au profit de rÊUt.

2* Les prestations en nature pour l'entretien des chemins vicinaux ; — les contributions pour l'entretien des Bourses et Chambres de commerce ; — les contributions pour l'entretien des Digues, des Canaux et des Rivières non navi- ^les; — les taxes d'Arrosage; — les droits pour le dessèchement des Marais ; de visite chez les Pharmaciens, les Epiciers, les Droguistes et les Herboristes ;

— les redevances pour les Eaux minérales ; — la taxe sur les chiens ; — les droits sur les voitures et les chevaux (loi de juillet 1862).— Ces taxes sont perçues au profit des conununes, des associations syndicales ou des sci vices par lesquels elles sont établies.

50 TRAITÉ DE FINANCES. — CHAP. Vf.

fait sur les propriétaires territoriaux, ayant seuls un produit net ou un revenu réel équitablement imposable ; qui donnaient le nom de directes à toutes celles qu'ils supposaient atteindre directement ce produit net, et celui d'indirectes à toutes les autres, qu'ils supposaient retomber indirectement et forcément sur la production agricole. — L'erreur de cette théorie a été établie dans le Traité d'économie politique*. Les propriétaires fonciers ne sont pas les seuls coopérateurs de la richesse, ni les seuls qui aient un produit net. Il y a donc d'autres bases de rimpôt, et de plus nous verrons au chapitre n que Tincidence de l'impôt ne s'accomplit point selon la théorie physiocratique.

Ces expressions d'impôts directs et indirects seraient tout à fait légitimes, si on arrivait à bien connaître l'incidence des impôls. Elles seraient très - commodes pour désigner Tune, les impôts levés sur ceux qui les supportent ; l'autre, les impôts levés sur des intermédiaires qui les récupèrent. En attendant ce progrès de la science, quand on parle d'impôts directs et indirects, il faut avoir en vue, à la fois, la signiQcation pratique de ces expressions dans les budgets que Ton considère, et la signification théorique tirée soit de Vincidence soit de Vassiette. C'est dans ce sens, ce nous semble, que MM. Rau* et J.-S. Mill' emploient les deux expressions. — M. Mac-Culloch* n'appelle direct que l'impôt immédiatement prélevé sur la Propriété et le Travail, et désigne par indirect tout impôt demandé aux mêmes sources, par voie d'obligation imposée aux possesseurs ou aux travailleurs d'acheter la liberté d'user de certains objets ou d'exercer certaines industries : de cette manière, les licences, les impôts sur les fenêtres, les as* sessed taxes (l'impôt foncier et divers impôls de luxe) qui sont

* Voy. à la Table des matières la note Physiocratés.

* Finanzwissenschaft, §293 (Paritu).

* Principles ofpolitical Economy^ Ht. V cliap. m. ^ A TrtatUe.,. on taxation t pi.

dans la catégorie des impôts directs en France, rentreraient dans la catégorie de V excise comprenant en Angleterre les impôts de consommation. -^ M. d'Audiffret classe l'enregistre* ment dans les contributions directes.

Parmi (es impôts directs :

On appelle impôts de répartition cenx comme l'impôt foncier^ dont la somme totale est arrêtée d'avance par la loi et répartie ensuite administralivement entre tous les contribuables, ce qui soulève la question de la péréquation (ou égale répartition) problème presque insoluble quand il s'agit d'un impôt un peu ancien.

On appelle impôts de quotité (anciennes tailles larifables) ceux dont le produit est perçu en vertu de tarifs de droits fixes ou proportionnels selon le poids, la mesure, la valeur, etc. , et dont le total est formé par la réunion des cotes individuelles.

L'impôt de répartition est donc un Impôt d'un chiffre déterminé et permanent; tandis que Timpôt de quotité est variable et suit les vicissitudes de l'élément social imposé, augmentant ou diminuant avec ses progrès et ses pertes. — La loi fixe le produit total de l'impôt de répartition, mais elle ne détermine pas la part & supporter par chaque contribuable. Dans rimpôl de quotité, elle fixe au contraire la somme à payer par chacun, au moyen d'un tarif, sans déterminer le produit total de l'impôt.

En France, les contributions foncière, personnelle et mobilière, sont des impôts de répartition ; la contribution des patentes est un impôt de quotité ; la contribution des portes et fenêtres participe des deux systèmes.

La répartition est faile tous les ans : entre les départements, par le pouvoir législatif dans la loi du budget des recettes ; entre les arrondissements, par les conseils généraux ; entre les

' Voy. ch. IX, g 5, ce qui esl dit à propos de l'impôt foncier.

communes, par les conseils d'arrondissement, et entre les particuliers, dans chaque commune, par un comité de répartiteurs S sous la surveillance du conseil municipal.

Le système de répartition limite la somme due par les localités. Les contribuables recherchent le même avantage dans le système à^abonnement auquel se prête souvent l'administration.

Impôts directs et indirects comparés sommairement.

Parmi les financiers théoriciens ou pratiques, les uns ont défendu les impôts directs, les autres les impôts indirects, et ils ont tous pu le faire rationnellement suivant le point de vue auquel ils se sont placés. Nous nous bornerons en ce moment, sur ce sujet, à un petit nombre de remarques. .

V Impôt direct est de sa nature bien déterminé. Dans ce système, le législateur et le contribuable apprécient Tintensilé de la charge, sans trop bien apprécier cependant la manière dont elle pèse. C'est là son grand avantage aux yeux de Véconomiste^ qui aime à voir les peuples, se rendre un compte exact des choses ; mais c'est là son grand inconvénient au.\ yeux du finandev^ qui ne se préoccupe que des besoins du fisc et des moyens d'accroître ses ressources, et qui trouve utile et commode de maintenir l'illusion des contribuables.

A\ecV Impôt indirect, au contraire, le contribuable acquittant l'impôt en payant le prix, est taxé sans qu'il s'en rende positivement compte, tout en souffrant de la lourdeur de sa charge. — Cet impôt est aussi d'une perception plus difficile et plus coûteuse. — Il est en outre de nature à frapper plus sur les pauvres que sur les riches.

Si toutes les impositions étaient directes, les gouvernements et les peuples en apprécieraient exectement la portée et

* Voy. sur le mécanisme de l'assiette et de la répartlUon des divers impôts, le Traité ties impôts en France, par H. Vignes, 3* édit.

les effets, et se montreraient tout naturellement plus économes des dépenses publiques et moins belliqueux.

Nous entrons plus loin (ch. yii et xi) dans des considérations plus étendues sur ces deux catégories générales d'impôts.

III* 9em impôte gémérmmK aiir les CJaplOMoc on mmr le* Seveni u Mea mmr le Capital et ainr le Keveira'»

Tantôt le législateur prend pour base de la taxation les Capitaux ou les Instruments de travail évalués, qu'on résume dans le mot Capital^ — tantôt les divers Revenus (ou jouissances) du contribuable déduits de certains indices et de certains renseignements, tels que la demeure et le mobilier, par exemple, — tantôt le Revenu général du contribuable, total de ses divers revenus et estimé d'après ses déclarations plus ou moins bien contrôlées par une enquête.

Ce dernier mode n'a guère été employé dans le passé, parce qu'on manquait des moyens pour l'asseoir. De nos jours, il a repris faveur dans Tesprit de plusieurs théoriciens et de quelques financiers pratiques*, qui le considèrent d'une part comme le plus proportionnel des impôts, e( d'autre part comme susceptible d'une assiette satisfaisante.

Au fond, que l'impôt soit assis sur un capital productif du revenu ou sur un revenu produit par un capital, ou sur le revenu eu général, ou de toute autre manière, c'est toujours

< Le pluriel est plus eiact. On (ait, dans le langage financier, signifier au mot capital non-seulement l'ensemble des instruments de irayail créés par rindustrie, comme l'entendent les économistes, mais encore les fonds de terre, productifs ou d'agrément, les constructions et les facultés personnelles.

* A l'occasion du rétablissement de cet impôt eh Angleterre, en 1842, pour aider à la réforme douanière; plus tard, par suite des idées de réformes linancières soulevées après la révolution de 1848, et aujourd'hui par suite des bes ins créés par les événements calamiteux de 1870-71.

le revenu qu'il atteint et qu'il doit atteindre. Il faut encore remarquer que le capital ne vaut que par le revenu , et ne se mesure que par le revenu ; de sorte qu'à bien considérer les choses, tous les impôts sur les propriétés ne sont, à proprement parler, que des impôts sur les revenus ; en d'aulres termes, que tout impôt sur le capital est un impôt sur le revenu, et que l'impôt sur le revenu provenant d'un capital est un impôt sur ce capital même.

Mais la loi doit-elle autoriser le Fisc à taxer le contribuable d'après l'estimation du Capital visible qu'il possède, ou bien d'après son Revenu? Selon quelle base l'évaluation des facultés du contribuable et Tassielte de la taxe seront -elles plus sûres, plus équitables, plus faciles, moins fécondes en actes arbitraires, et moins gênantes pour le contribuable?

Pour résoudre cette question il faut considérer pareillement ce que peuvent apprendre la théorie et l'expérience relatives aux divers-impôts assis sur les propriétés et sur les revenus de nature diverse, dont il est parlé en détail plus loin aux chapitres ix, x et xi, en même temps qu'il faut avoir à l'esprit ce qui est dit dans les deux paragraphes suivants.

Mais, d'autre part, il est nécessaire, pour l'intelligence de ce qui suit, de formuler dès à présent le caractère respectif de ces deux catégories générales d'impôts, sauf à revenir plus loin en détail, particulièrement sur l'impôt du revenu. (Voy. eh. ix, g vu et vm.)

M. Léon Walras* a très-bien exprimé en quoi l'impôt sur le Capital et l'impôt sur le Revenu se ressemblent et diffèrent.

« Combien payez-vous de loyer? — 1000 fr. — 1000 fr.? Cela suppose que vous avez environ 5000 fr. de revenu annuel ; en

* Théone et critique de Vimpôt. In-8«, 1864, m.

conséquence, vous payerez uniquement et directement un 10* de votre revenu, soit 500 fr. d'impôt annuel. Tel esl l'Impôt sur le Revenu.

« Qu'avez-vous en terres, maisons, actions de chemins de fer, meubles, vêtements, objets d'art, etc.? — A peu près 100,000 fr. — A peu près 100,000 fr.? Vous payerez donc uniquement et directement un lOO"* de votre capital ou actif net, soit 1000 fr. d'impôt annuel. — Tel est llrapôt sur le Capital.

a L'impôt sur le revenu et l'impôt sur le capital diffèrent en deux points. En premier lieu, le montant de la taxe annuelle pour chaque citoyen est calculé, dans le premier cas, sur le montant du revenu ; dans le second cas, sur le montant du capital. En second lieu, l'impôt sur le revenu considère le revenu des facultés humaines comme un revenu, tandis que l'impôt sur le capital ne considère pas comme un capital le capital personnel ; dans le premier cas, la (a}(e s'efforce d'atteindre et de saisir à la fois les salaires, les in(éréts et les fermages; dans le second cas, la taxe cherche à épargner les facultés personnelles des hommes, le travail et les salaires. »

Vimpôt sur le revenu nous parait préférable, à divers égards, — comme le plus juste, c est-à-dire le plus universel et le mieux proportionné; — comme ayant au plus haut degré les avantages relatifs reconnus aux impôts directs, ainsi que cela est exposé au chapitre ix.

Le débat sur les avantages et les inconvénients comparés de l'impôt du Capital et de l'impôt du Revenu s'est ravivé de nos jours, depuis la révolution de 1848 en France et la politique guerrière des États de l'Europe, mais il n'est pas nouveau : on retrouve dans des écrits bien antérieurs à peu près la même discussion à propos des impôts réels et des impôts personnels.