SUR LES TEHEAINS ACQUIS

domaine public à nn service public, départemental ou communal; qu'il n'y avait donc pas transmission d'une propriété ordinaire, mais plutôt acceptation de l'engagement offert, ou consenti par le département ou par Ja commune, d'entretenir, dans l'intérêt de ses habitants, une partie de route que le Trésor ne devait plus garder à sa charge (Exposé des motifs du 7 avril 1840). (Test pour mettre fin à cette controverse que le projet primitif fiit présenté. L'art, i*' de la loi du 24 mai 1842 confère formellement à l'administration le pouvoir de ranger les portions de routes royales (impériales) abandonnées parmi les routes départementsdes ou les chemins vicinaur, sur la demande ou avec l'assentiment des conseils généraux ou municipaux.

Un amendement avait été proposé par M. de la Plesse dans la Tue d'autoriser à classer les routes abandonnées, soit comme rues, soit comme promenades. M. Teste, ministre des travaux pnblics, répondit : « Lorsqu'une rue ou une place sont affectées à une route royale, il y a deux choses qui se ^trouvent conjointes : d'abotti la route royale, ensuite la rue, la place publique ; c'est un mélange résultant nécessairement du fait que telle portion de la me ou de la place a été affectée à une route royale. La loi a pour but de prévoir le cas où l'affectation est révoquée. Qne reste-t-îl alors? la rue et la place. Ces deux choses étaient grevées d'une affectation ; l'affectation cesse d'exister, le terrain reprend sa nature première, c'est-à-dire la nature de rue ou de plac^ » (Montt, 31 mars 1842, p. 636). Sur cette observation, l'amendement fut retiré.

Lersque, par suite de la conversion des routes impériales en routes départementales ou en chemins vicinaux, la voie publique aura été réduite à une moindre largeur, il restera, sûr toute sa longueur, des terrains disponibles. Qui aura le droit d'en disposer? On a considéré qu'il était utile d'encourager les départements et les communes à classer ces portions de la voie publique parmi leurs routes ou chemins. Il a donc été reconnu que, lorsque le nouveau classement serait accepté, la route royale abandonnée se trouverait mise dans toute sa largeur à la disposition des départements ou des communes, afin que la vente des parcelles reconnues inutiles à la voie publique serve, en quelque sorte, de compensation aux frais d'entretien [Mmit.y 27 mars 1842). Une circulaire de l'administration des domaines^ en date du 15 octobre 1842, reconnaît que tel est le sens de l'art. 4 de cette loi. Du reste, l'art. 1*' de la loi du 24 mai 1842 porte : (( Les portions de routes royales délaissées par suite de

TOftE II. 27

4t8 CHAP. XXI. — DROIT DE PRÉEMPTION

changçppient de tr^cé ou d'ouverture d'upe nouvelle route pourront, sur la deipande ou avec rassentiment des conseils généraux des départements ou des conseils municipaux des communes intéressëes, être classées, par ordonnances royales, soit parmi les routes départementales, soit parmi les çliçipins vicinaux de grande communication, soit parmi les simples ç}ienmi8 vicinaux » (Voir n** 1157 et la note).

1155* Si la route royale ne devient ni départeHientale ni communale, le domaine, qui reprend les terrains, pouirart-ii les vendre immédiatement et comme terrains libres de toute espèce de charges? ou faudra-t-il réserver un chemin d'exploitation pour le service des héritages riverains, et mettre les ptropriétaires en demeure d'acquérir, chacun eq droit soi, les parcelles «llcsiant à leurs propriétés ? Cette question a donné lieu à des débats très-sérieux, que M. Renouard a pésnméd en ees termes, dans son rapport à la Chambre des députés ;

(( Le sol des routes royales fait partie du doff&aîne de l'Etat. Le domaine de l'Etat, inaliénable d'après les anciens principes de la législation française, peut aujourd'hui être aliéné, en vertn d'une loi ou en vertu des dispositions réglées et autorisées par une loi. Les routes royales» inaliénables tant qu'elles conservent ce caractère, entrent dans le domaine aliénable lorsqu'elles sont supprimées. Les aliénations de ces parties du domaine de l'Etat seront-elles assimilées aux aUénations que tout propriétaire a généralement le droit de faire, avec pleine hberté et aux conditions qui lui plaisent?

« En faveur du droit plein et entier de l'Etat, on fait le raisonnenaent suivant : le sol des coûtes royales, tant qu'elles sont restées en nature de routes, a été, non-seulement inaliénable, mais imprescriptible. Par notre législation actuelle, l'imprescriptibilité est même étendue aux chemins vicinaux ; l'art. 10 de la loi du 21 mai 1836 est ainsi conçu : « Les chemins vici- « naux, reconnus et maintenus comme tels, sont imprescripti- « blés. )) Du principe d'imprescriptibilité des routes royales dérive cette conséquence, non-seulement que nul n'a drofl de prescrire contre l'Etat la propriété du sol de ces routes, mais, de plus, que nul ne peut acquérir, par prescription, aucune fraction de leur propriété, aucune servitude, démembrement de la propriété. Si donc l'Etat est propriétaire d'un sol sur lequel personne n'a pu acquérir, par prescription ou autrement, aucun droit de servitude, la logique veut que, maître de disposer de

SUR V^S TEBBAINS ACOmS. 419

^e soli il ne soit gêné dans cette disposition par aucun obstacle, çt ne soit tenu à aucune obligation envers les riverains^

« La logique est facile, mais elle est trompeuse, lorsque, dans yne question où sont impliqués plusieurs principes vrais, elle îàït acception d'un seul sans laisser aux autres leur part. L'Étal est propriétaire d'un sol qui a été imprescriptible tant q^% a été route : celte proposition est incontestable. Mais voici une seconde proposition non moins vraie que la première : lorsque l'objet de la propriété de TEtat est une route, TEtat, propriétaire de ce sol et maître d'en disposer, i^'a point, tant que le sol est route, un exercice de sa propriété aussi plein, aussi aflfrancbide conditions, qu'un particulier l'a sur son champ. La destinatioi^ d'une route est d'établir une voie de communication à l'usage du public considéré en masse, à l'usage de chaque particulier comme faisant partie du public. L'État, chargé de pourvoir à la création de la route, à son entretien, à sa police, doit avoir, et a en effet, tant que la route existe, des droits fort étendus, mais qui dérivent de éa qualité d'administrateur, et non de sa qualité de propriétaire. Personne n'élèvera la prétention que TË^t parce qu'il est propriétaire de la route, pourra, comme le peut un particulier sur son champ et lorsque la conservation de la route n'y est pas intéressée, l'ouvrir et la fermer à son gré ou à son caprice» en permettre l'accès à telles personnes et l'interdire à telles autres.

« Les riverains d'une route en tirent des avantages plus îmmëdiats que le reste du public, avantages que l'Etat, tout propriétaire qu'il est, n'est pas maître de leur refuser, si l'intérêt' même de la route ne le commande point. Ils y trouvent un accès à leur propriété, un écoulement pour les eaux, une jouissance de vues, et l'impossibilité qu'on bâtisse au-devant d'eux. Ces avantages ne sont pas entièrement gratuits ; les riverains, en échange, sont soumis à des charges spéciales. Ils sont sujets à Talignement; ils sont tenus de laisser prendre des matériaux, de supporter le jet des curages de fossés. S'ils ont été expropriés lors de la création de la route, non pour utilité du domaine de l'Etat, mais pour utilité pubhque, leur indemnité a été diminuée de la plus-value apportée par la création de la route aux terrains qui leur restaient; ou, s'ils ont vendu à l'amiable, cette plusvalue a diminué d'autant le prix d'acquisition stipulé. La plusvalue, d'après l'art. 30 de la loi du 16 septembre 1807, a pu s'élever jusqu'à la valeur de la moitié des avantages que les propriétés privées ont acquis par l'ouverture de la route.

420 CHAP. XXI. — DROIT DE Pll£xUPTlOII

a Ce n'est pas tout. Du fait seul de l'existence de la route, il est résulté, par la force des choses, que l'emploi et la division des propriétés qu'elle borde et qu'elle traverse ont été dirigés vers une destination appropriée à ce voisinage. Des maisons ont été bâties. en façades ; des avenues ont été plantées; des chemins privés se sont ouverts; des eaux ont reçu leurs cours. Us se peut que cet état soit fort ancien, et ait notablement affecté la valeur des propriétés. Loin que cette ancienneté, à travers laquelle se sont accomplies, en grand nombre, les transmissions héréditaires, les ventes, les transactions de toute nature, soit une vaine et rare hypothèse, il faut reconnaître, au contraire, qu'elle se rencontrera dans les cas les plus fréquents. H n'y a donc ni sophisme, ni même paradoxe, à prétendre que la propriété d'une route royale, attribuée à l'Etat, en vue d'un service public dtns lequel des services particuliers, non gratuits, sont compris, ne lui confère, par conséquent, point la plénitude des droits dont l'exercice constitue la propriété ordinaire. La stricte justice veut qu'au moment où l'Etat, usant de son droit, fait subir à cette propriéff un changement de destination et d'emploi, on tienne compte de sa destination antécédente. La foi publique y est engagée.

(( La logique conduirait à une solution facile ceux qui se préoccuperaient exclusivement de la situation et de l'intérêt des propriétaires riverains ; elle n'aurait pour cela qu'à convertir en servitudes proprement dites, acquises à leur profit, les facultés de passage, de vue, d'égout et autres, qu'ils exerçaient sur la route. Mais ici encore la logique serait menteuse, parce qu'elle ne verrait qu'une des faces de la question : conserver aux riverains, comme droits acquis, tous les usages qu'ils faisaient de la route,' tels qu'ils se comportaient, ce serait empêcher à perpétuité la suppression de cette route et la possibilité de disposer de son sol ; ce serait refuser à l'Etat, avec tous les usages de sa propriété, toutes les conséquences de son droit de propriétaire sur le sol qui a cessé d'être route. Dans cette question, où se trouvent en présence les prétentions contradictoires de l'Etat et des riverains, une conciliation législative est prudente et raisonnable. Le projet de loi a été dicté par la sage pensée d'organiser cette conciliation d'une manière définitive, et en traitant assez favorablement les riverains pour qu'aucune indemnité ultérieure ne leur soit ouverte et ne puisse être réclamée par eux.

« La transaction est-elle effectuée entre deux droits, on bien s'établit-elle entre un droit de l'Etat d'une part, et, d'autre part,

SDR LES TERRAinS ACQUIS. 421

des considérations d'équité dérivant en faveur des riverains du fait de leur possession antérieure ? Votre commission n'a point été unanime à cet égard ; une partie de ses membres a aussi pensé que, tout le monde arrivant au même résultat législatif, il était inutile de s'expliquer sur le grave débat que la contradiction entre les deux systèmes peut faire naître.

« L'opinion de la minorité de la commission , minorité à laquelle appartient le rapporteur, a été qu'il s'agit réellement ici d'une transaction entre deux droits, et qu'il est bon de le dire ; que la raison et la justice n'admettent point ces thèses commodes et partiales où triomphe l'argumentation, et qui, là où existent deux principes^ se mettent à l'aise en s'établissant sur un seul, et en tenant l'autre pour non avenu ; que l'Etat a sur la route royale une proiKtiélé imprescriptible, mais non absolue; que cette propriété, lorsqu'elle change de destination, ne devra être transmise à des tiers et devenir entre leurs mains une propriété absolue qu'autant que, dans les conditions de cette transmission^ on atira égard à l'affectation spéciale par laquelle cette nature particulière de propriété se trouvait modifiée pendant qu'existait la route ; que tel est k droit ; qu'on se trompe si l'on relègue parmi les considérations de pure faveur les justes limitations qu'apportaient à cette propriété l'intérêt du public et celui des riverains ; qu'enfin il faut tenir ceci pour axiome fondamental : réquité, quabd elle est permanente et nécessaire^ est le droit pour le législateur; une seule condition lui manque afin de devenir le droit pour le jurisconsulte, c'est d'obtenir la consécration d'un texte.

« Quoi qu'il en soit de l'exactitude de ces principes, et si fortes que puissent être les objections par lesquelles on les combat, toujours est-il que les membres de votre commission sont arrivés par des voies diverses à un môme résultat, celui d'écrire dans la loi les conditions d'une transaction définitive, qui satisfassent les riverains assez pleinement pour qu'aucune réclamation ultérieure ne soit admise » {Monit, 27 mars 1842, p. 595). Les bases de cette transaction sont, d'une part, la réserve d'un chemin d'exploitation, stipulée dans le § 2 de l'art. 2, et, d'une autre part, le droit de préemption consacré par le § 1«» de l'art. 3. L'art. 2 de la loi porte en effet : (c Au cas où ce classement ne serait pas ordonné, les tA^rains délaissés seront remis à l'administration des domaines, laquelle est autorisée à les aliéner. Néanmoins il sera réservé, s'il y a lieu, eu égard à la situation des propriétés riveraines, et par arrêté du préfet en

eonseîl de préfecture, un chemin d'exploitation dont la largeur ne pourra excéder cinq mètres. »

1156. La commisBion déclara que dans la largeur des chemins d'exploitation n'étaient pas compris les fossés que l'on jugerait à propos d'établir, et qui ne feront point partie du chemin [Ibid.^ p. 696, et Monit, , 31 mars^ p. 637). M. Galis demandait que Ton autorisât les préfets à prendre des arrêtés pour régler le mode de jouissance du chemin d'exploitation réservé aux riverains ; sans cela, disait-il, comment ceux-ci parviendront- ils à pourvoir aux frais d'entretien, aux mesures de police, à la répression des usurpations, etc. ? Il fut répondu par M, Legrand, commissaire du roi, et par M. Renouard, rapporteur, que U)i|fi ces points seraient réglés par le droit commun (Jbid,). M. Te«t6| ministre des travaux publics^ ajouta que, si Ton permettait aux préCets de prendre des arrêtés sur ces matières, cela n'empêcherait pas les contestations que l'on prévoyait ; mais qu'il y aurait alors nécessité d'aller plaider, relativement aux effets de ces arrêtés, devant les tribunaux administratifs, ce qui serait un changement très-grave dans l'ordre des juridictions (Ibid,),

1157. Une instruction de l'administration de renregîstrement, du 15 oct. 1842, fait remarquer que les terrains provenahl du changement de tracé des routes royales peuvent être aliénés de trois manières : d'abord au profit des propriétaires riverains, en vertu de l'art. 3 delà loi du 24 mai 1842, et dans les formes tracées par l'art. 61 de la loi du 3 mai 1841. Bi les propriétaire? riverains n'usent point de ce droit de préemption dans le délai déterminé, les «terrains délaissés peuvent, par application de l'art. 4 de la loi du 20 mai 1836, être cédés sur estimation tontradictoire, à titre d'échange, et par voie de compensation de prix, aux propriétaires des terrains sur lesquels des parties de route neuve doivent être exécutées. Enfin les terrains délaissés peuvent être vendus aux enchères selon les règles qui régissent les aliénations du domaine de l'État

L'art. 4 de la loi du 20 mai 1836 est ainsi conçu : « Les porte tiens de terrains dépendant d'anciennes routes ou chemins, « et devenues inutiles par suite de changementde tracé on d'eu- « verture d'une route royale ou départementale, pourront être « cédées, sur estimation contradictoire, à titre d'échange, et c( par voie de con^pensation de prix, aux propriétaires de ter- « rains sur lesquels les portions de routes neuves devront être « exécutées. L'acte de cession devra être soumis à l'approba-

SUR LÏS TERKAnVS ÂCQtlIS. 423

« lion du ministre des finances, lorsqu'il s'agira de terrains « abandonnés par des routes royales » (1).

H58. L'intention du Gouvernement, en présentant le projet de la loi du 24 mai 1842, avait été d'abord de donner à cette factdté d'échange une priorité formelle siir le droit de préemption accordé aux propriétaires riverains. La loi a supprimé cette priorité, qui n*élait pas en rapport avec le principe de transaction posé à l'égard des riverains, atténuait les dédommagements que réquîté conseille de leur accorder, aggravait dans certains cas le tort que la suppression de la route leur causera, et pouvait donner lieu à des difficultés presque insolubles.

M. Renouard a justifié en ces termes la préférence qu'en qualité de rapporteur, il proposait d'accorder au droit de préemption. f( L'échange et la préemption étant bien compris, on voit que, si la faculté d'échange obtient la priorité, les riverains seront exclus toutes les fois que l'échange s'opérera. Le marché, dit-on, sera avantageux pour l'Etat. Le domaine pourra, par ce moyen, obtenir à de meilleures conditions le terrain nécessaire à la nouvelle route. Avant d'adopter une mesure parce qu'il la juge utile, le législateur a le devoir de se demander d'abord si elle est juste.

tt Pourquoi la préemption est-eUe accordée aux riverains ? parce que l'on pense que ce dédommagement leur est dû comme compensation du tort qu'ils éprouvent par la suppression de l'ancienne route. Si peU d'accord que l'on puisse être sur la qualificatiofl de ce tort, qu'il ne blesse que les intérêts des riverains, ou qu'il aille jusqu'à blesser leurs droits, toujours est-il qull existe un tort reconnu, un tort que le projet de loi a l'équitable intention de réparer, un tort qui cessera du moment où les riverains auî^ont la certitude de pouvoir, moyennant un juste prix, acquérir la parcelle attenant à leur propriété. S'il en était autrement, pourquoi la préemption accordée aux riverains? Elle ne serait plus qu'un privilège illégitime, qu'une concession injustement fiaite aux clameurs de certains propriétaires, à l'efibt de les rendre maîtres d'acquérir, par préférence et sans concur-

(4) (D'après Tart. 4 et le tableau D, 5«. G" da décret du 25 mars 4852, les préfets statuent saDsTauterisaliou du ministre des travaux publics ; mais surraus ou la proposition des^ngénieurs en chef,

sur les objets ci-après : 5" cessions

de terrains domaniaui compris dans le

tracé des routes nationales et départementales et des chemins vicinaux ; 6* échange de terrains provenant de déclassement de routes, dans le cas prévu par l'art. 4 de la loi du 20 mai 4836 (VoirUbleau A, 5% et Circulaire ministérielle du 5 mai 4852).]

424 CHAP. XXI. «— DROIT DE PRÉEMFnON

rence, des terrains appartenant à l'Ëtat, qui font partie de la fortune publique. Si la faculté de préemption n'est qu'un privilège injuste, il faut Teffacer de la loi. Mais commencer par consacrer la préemption parce qu'on la croit juste, en créer le privilège dans les vues de sage transaction et pour rendre hommage à réquité ; puis, dans certains cas, et par ce seul motif que l'Etat trouverait de l'utilité à agir autrement, supprimer le privilège et effacer la transaction, ce serait ou une inconséquence, ou la proclamation de cet étrange principe que l'utilité doit passer avant la justice. La loi du 20 mai 4836 permet d'échanger d'anciennes portions du aol qu'occupera la route nouvelle. En quoi cette circonstance modifie*t-6Ue la situation des riverains de l'ancienne route ? Si un tort leur est causé parce qu'on aliénera au profit d'un tiers une parcelle de l'ancienne route bordant leur propriété, en quoi ce tort deviendra-t-il moindre parce que -ce tiers se trouvera être propriétaire d'une partie de la route nouvelle ?

a Votre commission a repoussé ces conséquences; au lieu de supprimer le droit de préemption toutes les fois qu'il y aurait eu échange, eUe a pensé qu'il ne devra y avoir ouverture à rechange qu'autant que le riverain n'aura pas exercé la préemption. C'est en ce sens qu'elle a modifié le dernier paragraphe du projet du Gouvernement. La faculté d'échange créée par la loi du 20 mai 1836 continue à faire partie des règles qui régissent les aliénations du domaine de l'Etat ; mais l'Etat n'y poarra recourir que si le riverain n'a pas usé d'abord de son droit de préemption » {Ibid.) Ce système, adopté d'abord par la Chambre des députés, fut également admis par la Chanïbre des palis et par le Gouvernement.

M. de la Plesse fit remarquer que, si Is faculté d'échanger cédait au droit de préemption, elle devait du moins primer la vente au profit des tiers. M. Renouard répondit que, l'échange étant un contrat essentiellement volontaire de part et d'autre, et jamaia un contrat forcée personne ne pouvait obliger l'administration à opérer l'échange de ces terrains. M. Teste, ministre des travaux publics, expliqua alors le sens de la dernière disposition de I^art. 3 : « Il est évident que, quand le droit de préemption n'a pas été exercé, le retour complet de la route s'opère au profit du domaine. Que fera-t-il 7 De deux choses l'une : on il vendra les terrains dans les formes voulues pour l'aliénation des domaines de l'Etat, ou, s'il y n convenance pour lui et à son choix seulement, s'il trouve qu'il y a avantage à disposer de la